ОГЛАВЛЕНИЕ

Аннулирующие операции с юридическими актами
№ 4
02.09.1996
Белкин А.А.
Усложнение правотворческих процедур на всех уровнях, появление в них новых звеньев и функций, предъявление новых требований к издаваемым юридическим актам заметно стимулировали внимание к нормотворческим и правоприменительным конфликтам, легальным механизмам их преодоления.1 Однако нельзя не заметить, что издание и действие юридических актов все еще продолжают рассматриваться по традиции преимущественно в их «производственно-продуктивной» форме как процедуры порождения юридических актов и основанных на них правоотношений.2 Между тем, несомненно, что не меньшее значение для юриспруденции имеет анализ и тех юридических конструкций, которые направлены на устранение неадекватных текущей жизни или незаконных юридических актов.
Данная задача отчасти реализуется в рамках правотворческих процедур вследствие применения, например, таких дополнительных операций, как промульгация законов или регистрация ведомственных актов. Но все же наиболее кардинально указанная задача достигается за счет операций, которые обобщенно можно назвать аннулирующими.
Широкое применение аннулирующих операций, и особенно при разрешении юридических конфликтов, — естественно необходимая составляющая правового регулирования воспроизводства общественных отношений. К сожалению, этому не отвечают как доктринальные, так и проектные разработки. Характерно, например, что в одном из инициативных проектов, посвященных регламентации правотворчества, несмотря на упоминание отдельных операций аннулирующего плана, соответствующая рубрика все же отсутствует, будто движение юридического акта с его опубликованием обрывается.3
Такое положение вызвано, впрочем, не только теоретическими пробелами, но и неупорядоченностью законодательной и правоприменительной практики, что отражается прежде всего в терминологии. Сравнение различных источников показывает, что один и тот же термин нередко оказывается представителем очевидно неодинаковых аннулирующих операций. И наоборот, одна и та же операция может столь же нередко выражаться в различных терминах. Тем не менее функциональное сходство операций, а также сама логика правового регулирования позволяют определить общие признаки аннулирующих операций и выделить их виды.
Аннулирующие операции — это такое волеизъявление компетентных субъектов, которое направлено на устранение акта, а также на прекращение действия или предупреждение действия юридических актов.
В первом варианте (прекращение действия) подразумевается официально заявленное окончание случаев возникновения (изменения, восстановления, прекращения) предусмотренных актом правоотношений, причем эти случаи за точно установленный момент окончания переходить не могут. При этом, однако, надо иметь в виду, что действие акта переходит в стадию ультрактивного действия, и, следовательно, прекращение действия означает окончание периода лишь активного действия, но открывает период ультрактивного действия акта.4
Ко второму варианту (предупреждение действия) относятся случаи, когда аннулирующие операции применяются к актам, еще не вступившим в действие, хотя такие случаи нечасты.5 При этом подразумевается, что юридический акт уже вступил в силу, т. е. волеизъявление компетентного субъекта с целью определенным образом воздействовать на общественные отношения уже состоялось, что порождает известные обязанности для других субъектов, но только не тех, которые выступают в качестве адресатов акта (субъектов его применения и реализации).
На последнем моменте необходимо остановиться подробнее.
Дело в том, что современная «пролонгированная» законодательная процедура (а это касается прежде всего издания законов, — здесь нагляднее, чем в издании иных актов, обнаруживается соответствующая проблема) демонстрирует, что издание актов все более нуждается в структуризации с точки зрения внутренних, так сказать, сугубо правотворческих, обязанностей. Те представления о законодательной процедуре, которые ранее вырабатывались в литературе,6 сегодня «замыкаются», по сути дела, лишь на работу Государственной Думы. Но вслед за работой этой Палаты следуют реализация полномочий Советом Федерации и президентская промульгация.7 И такая структура заставляет весьма скрупулезно отнестись к тому, что можно определить моментом вступления акта в силу.
Целесообразным представляется выделить три «укрупненных» стадии законодательной процедуры: сочинение закона, легализация закона и разрешение споров о законе.8 Искомый момент связывается, конечно же, со стадией легализации, однако не тождествен ее завершению. Если вступление закона в силу — это официально зарегистрированное волеизъявление на установление или модификацию юридических норм и иных положений, предусмотренных данным законом, то искомым моментом является та операция, посредством которой соответствующее волеизъявление впервые фиксируется как обязательное. Подписание и обнародование завершают, например, легализацию закона. Но эти действия Президента совершаются на основе уже возникшей для него обязательности, поэтому моментом вступления закона в силу следует считать, на наш взгляд, проведение парламентского голосования:9 для федеральных законов — голосование в Государственной Думе, для федеральных конституционных законов — голосование в палате, которая проводит его второй по очереди.
Таким образом, в пределах легализации закона предупреждение его действия может протекать по двум направлениям: во-первых, через реализацию полномочий Советом Федерации и Президентом, во-вторых, посредством применения аннулирующей операции. Но это — принципиально разные акции. Отклонение закона Советом Федерации или Президентом — это встречное волеизъявление иных субъектов, которое составляет элемент незаконченной законодательной процедуры и может быть к тому же преодолено. Применение же аннулирующей операции предполагает акт уже сформировавшимся до определенных пределов, а волеизъявление — в пределах легализации закона, совершается тем же субъектом, который породил соответствующий акт.10
И все же аннулирующие операции в подавляющем большинстве случаев реализуются уже после того, как законодательная процедура завершена. Можно сказать, что их применение как бы составляет отдельную «аннулирующую» правотворческую процедуру, для понимания особенностей которой важны три ее элемента: субъект, мотив и последствия аннулирования. Именно комбинации этих трех элементов и позволяют характеризовать разновидности аннулирующих операций, к которым мы относим: признание акта утратившим силу; отмену акта; признание акта недействительным; признание акта недействующим; приостановление действия акта, ограничение действия акта.
Утрата актом силы (юридической силы). Соответствующий термин (подчеркнем: именно термин) весьма распространен в юридических документах и используется в несовпадающих ситуациях. Однако мы будем трактовать его применительно к наиболее частому и, наверное, наиболее традиционному случаю: это прекращение компетентным субъектом собственного волеизъявления на поддержание юридических норм или правоотношений, ранее сформированных актом, который объявляется утратившим силу. Специфика данной операции состоит как раз в аннулировании собственных актов субъекта правотворчества. При этом предполагается, что данные акты, даже если и оспаривались, оставались до утраты силы правомерными, а, следовательно, мотивом аннулирования здесь является исключительно нецелесообразность сохранения содержащихся в акте положений.
Это, впрочем, редко происходит сегодня в буквальном смысле, как абсолютная ликвидация каких-либо правоположений.11 Гораздо чаще протекает модификация правоположений, и поэтому весьма популярной стала другая формула: «утверждение акта в новой редакции», которая не идентична «утрате силы», но предполагает соответствующую «утрату» в своем составе, хотя сам акт формулу «утрата силы» может и не содержать.12
Наиболее характерный для утраты силы как аннулирующей операции момент собственного волеизъявления субъекта правотворчества не порождает проблем, когда ранее изданный акт и аннулирующий его акт являются результатом деятельности одного и того же по наименованию и полномочиям органа. Впрочем, даже в этой ситуации некоторые сомнения могут возникать. Полезно обратить внимание, в частности, на ту дискуссию, которая возникла при начале работы Государственной Думы второго созыва вокруг Регламента Палаты. Депутат Е.Б. Мизулина заявила, например, следующее: «Регламент Государственной Думы, который был принят Думой первого созыва, автоматически не распространяется на нашу работу. Согласно части 4 статьи 99 Конституции Российской Федерации с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются. С сегодняшнего дня Государственная Дума — это новый государственный орган».13
Сказанное Е.Б. Мизулиной вызывает серьезные сомнения хотя бы с точки зрения сложившейся общемировой парламентской практики, рассматривающей различные легислатуры как переменные составляющие одного и того же органа. Однако, возможно, именно недостаточное теоретическое обсуждение соответствующих вопросов порождает утверждения, подобные вышеприведенному.
Более естественно вопрос о правопреемстве возникает в ситуации с переменой наименования или статуса определенного органа. Но и здесь данный вопрос редко воплощается в конкретные правовые конструкции. Свидетельством этому может быть опять-таки дискуссия в Государственной Думе вокруг постановлений, связанных с референдумом 17 марта 1991 г. и денонсацией Договора об образовании СССР. Оппоненты рассматриваемых постановлений указывали, в частности, что Государственная Дума — лишь одна из палат Федерального Собрания, а предлагаемое к аннулированию Постановление от 12 декабря 1991 г. принималось двухпалатным Верховным Советом РСФСР.14 Оппоненты опускали, впрочем, тот момент, что структура палат в бывшем Верховном Совете и нынешнем Федеральном Собрании принципиально различна. Но дело не в этом и не в самой аргументации по отмеченному поводу, а в том, что вопросы правопреемства законодательных органов предварительно не разрабатываются и обсуждаются лишь в ситуациях, относящихся по своему характеру к числу казусных.
И все же еще раз подчеркнем, что утрата актом силы — операция, которая не может производиться субъектами, не принимавшими данный акт. В противном случае данная операция сразу же теряет свою специфику, а соответствующий термин — свою однозначность. К сожалению, с этим приходится сталкиваться даже в законах самого высокого уровня. В частности, в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» (часть третья ст. 79) записано: «Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу...»15 Однако совершенно ясно, что признание акта (его отдельных положений) неконституционными - совершенно иная по своим мотивам операция, никак не сходная с признанием компетентным субъектом нецелесообразности дальнейшего применения акта. Различие подобных операций хорошо заметно еще и в том отношении, что акт, утратив силу по решению издавшего его субъекта, может быть этим субъектом «восстановлен». Если же акт признан в судебном порядке неконституционным, то никакое буквальное «восстановление» акта невозможно.
Отмена акта — это операция по прекращению или недопущению действия акта, признанного внекомпетентным или незаконным.
Необычное выделение здесь наряду с «незаконностью» еще и «внекомпетентности» акта объясняется тем, что нарушение компетенции, — а это действие, конечно, «незаконное», — все же связывается с отношениями между органами (должностными лицами), но не с содержанием акта. Во всяком случае, в одном из постановлений Верховного Суда Российской Федерации указывается: «Правовой акт может быть признан судом противоречащим закону, если он издан органом либо должностным лицом с превышением предоставленной им законом компетенции или в пределах компетенции, но с нарушением действующего законодательства».16 Хотя в процитированном использована иная, чем выше, терминология, все же ясно видно, что составители данного Постановления использовали «противоречие закону» как родовой термин, а «превышение компетенции» и «нарушение законодательства» — как видовые.
Отмена акта предполагает, что она совершается прежде всего тем субъектом, который издал внекомпетентный или незаконный акт, если данному субъекту стали известны новые обстоятельства. Другое дело, что стимулировать отмену акта способны официальными действиями иные, чем издавший акт, субъекты, «классический» пример чему представляет собой протест прокурора.17 Но по сути — это функция любой контрольно-надзорной службы.
Сложнее выглядит ситуация, когда «претензии» к юридическому акту устанавливаются судом. В уже упомянутом Постановлении Пленума Верховного Суда № 5 говорится также о том, что «в случае удовлетворения заявления суду не следует обязывать орган или должностное лицо отменить признанный недействительным правовой акт».18
Верна ли такая позиция? И да, и нет. Верна, несомненно, в том отношении, в каком Постановление подчеркивает решающее значение собственной аннулирующей операции суда, обязательной вне зависимости от того, отменен будет акт или нет.19 Нельзя, однако, согласиться с Постановлением в той части, в которой суды освобождаются от обязывания отмены акта, признанного недействительным (точнее было бы — незаконным). Такое обязывание нисколько не изменяло бы режим последствий аннулирования, но зато вносило бы известную дисциплинированность в упорядочение возникающих в связи с аннулированием отношений. Невыполнение обязанности по отмене акта могло бы служить основанием для дисциплинарной или даже административной ответственности, хотя, скажем прямо, это оказывается довольно сложным для коллегиальных органов.
Вместе с тем на практике суды, возможно, и не ограничиваются констатацией незаконности актов. Во всяком случае, в одном из решений коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1995 г. (оспаривалось постановление главы администрации Ростовской области) мы читаем: «Судебная коллегия считает возможным частично отменить решение областного суда и принять новое решение. Признать несоответствующим требованиям закона и отменить п. 7 постановления главы администрации от 14 мая 1993 г. как ограничивающий право участников преддоговорных отношений на обращение в суд, арбитражный суд или третейский суд».20
Независимо от оценки данного конкретного решения можно все-таки заключить, что, в отличие от утраты актом силы, отмена акта складывалась как операция, которая может производиться не только субъектом, издавшим акт, но и другими, выполняющими по своему статусу контрольно-надзорные функции. Это — отмена актов в иерархических структурах.21 И здесь, наверное, можно сделать вывод, что отмена вышестоящими субъектами актов нижестоящих рассматривается как нечто имманентное иерархическим структурам. Процедурная простота такой «административной» отмены имеет, конечно, определенные достоинства. Однако заметим, что она несет в себе и еще одно свойство — бесспорность отмены акта. А последнее уже плохо укладывается в общее стремление к разрешению споров посредством судебной власти. Возможно, что необходимым компромиссом в таких ситуациях могло бы стать признаваемое законом право нижестоящих субъектов оспаривать в суде аннулирующие акты вышестоящих субъектов.
Отдельные случаи отмены актов, отраженные в широко распространяемых документах, показывают, что иногда в этой операции возникают довольно занимательные технические проблемы. Примечателен, в частности, следующий казус. 15 июля 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации принял Постановление «Об отмене решения о принятии Верховным Советом Российской Федерации Закона Российской Федерации “О внесении изменений и дополнений в статью 3 Закона РСФСР, «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», повторно рассмотренного Верховным Советом Российской Федерации 26 декабря 1991 года”».22 За данным Постановлением лежит довольно запутанная история.23 Но сейчас важны не причины его появления, а сами наименование и содержание акта. В тексте Постановления обнаруживается, что отменялось все же не «решение о принятии закона», а сам Закон, повторно рассмотренный 26 декабря 1991 г. Отсюда возникают два вопроса: 1) должен ли действительно отменяться сам акт, или же решение о его принятии? 2) как должны соотноситься виды отменяемого и аннулирующего актов?
Что касается первого вопроса, то практика всегда исходила из необходимости отмены самого акта. И это правильно, поскольку процедурные нарушения — совсем иное, чем издание незаконного или внекомпетентного акта. К тому же надо иметь в виду, что своеобразным аналогом отмены может выступать переиздание акта на основе устранения противоречащих законодательству положений.24 Но понятно, что такое исправление невозможно для однажды состоявшегося решения с его процедурными элементами.
Второй вопрос выглядит сложнее. Он, пожалуй, не относится к таким субъектам правотворчества, которые издают акты лишь одного вида. Но в случаях, подобных вышеописанному, проблема выбора разновидности акта все же встает. Мы полагаем, что Верховный Совет в приведенном случае поступил правильно. Если акт подлежит отмене в силу его незаконности или внекомпетентности, а следовательно, не порождает юридических последствий для своих адресатов, то в качестве аннулирующего акта надо избирать такой, который относится к разновидности вспомогательных, внутриорганизационных.
Необходимо отметить и еще один крайне важный момент. В государственных структурах всегда есть такие звенья, чей отказ от отмены акта (пусть гипотетический) не может быть преодолен. Нельзя, например, произвести отмену федерального закона, если Федеральное Собрание откажется это сделать,25 поэтому нельзя не приветствовать того, что в последние годы значительно расширился судебный контроль за правотворчеством, а сама отмена актов как бы «удвоилась». Своеобразной составной частью данной операции стало судебное признание незаконности или внекомпетентности актов. Последнее само по себе акт не аннулирует. Судебное решение аннулирует лишь действие акта. Но это вместе с тем необходимая гарантия для обеспечения законности в ситуациях, когда какой-либо субъект правотворчества не пожелает произвести отмену.
Наконец, небезынтересен вопрос и о возможности отмены акта по причине его нецелесообразности. Статья 134 Конституции СССР 7 октября 1977 г. определяла, например, право Совета Министров СССР отменять акты министерств СССР, государственных комитетов СССР, других подведомственных ему органов, не оговаривая этого незаконностью актов. Сегодняшнее российское законодательство, по-видимому, склонно к предоставлению вышестоящим иерархически субъектам права отмены актов исключительно в силу незаконности последних. Однако представляется, что отмена актов на основе признания их нецелесообразности все же должна иметь место, поскольку ответственность за результаты управления всегда лежит не только на нижестоящих, но и на вышестоящих субъектах.
Признание акта недействительным. Такой термин не слишком часто, но все же появляется в различных правовых документах, хотя в сравнении с предшествующими, его употребление кажется еще более «размытым». Так, в уже упоминавшемся Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. (п. 5) содержится следующая фраза: «Судья не вправе принимать заявления прокуроров о признании недействительными актов государственных и иных органов, адресованных конкретным лицам или группе лиц, по мотивам противоречия их закону и нарушения прав и охраняемых законом интересов организации и граждан-предпринимателей, поскольку рассмотрение таких заявлений... подведомственно арбитражному суду...»26 Если сравнить эту фразу с названием данного Постановления, то ясно видно, что его составители рассматривали «признание актов недействительными» и «признание актов противоречащими закону» как тождественные операции, причем относящиеся к оценке содержания актов. Последний вывод можно отнести и к другому примеру употребления обсуждаемого здесь термина. В Указе Президента РСФСР от 12 декабря 1991 г. «О едином экономическом пространстве РСФСР» (часть вторая) говорилось: «Нормативные акты органов власти и управления, решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем республиканском рынке, противоречащие законодательству РСФСР, признаются недействительными и подлежат немедленной отмене в установленном порядке».27 Как видим, в данном документе «признание акта недействительным» предполагает последующую отмену акта, т. е. обозначает, как и в случае с судебными решениями, лишь предварительное действие, а не самостоятельную аннулирующую операцию. Между тем «признание акта недействительным» может и должно выступать самостоятельной операцией, в чем есть несомненная потребность как логического, так и юридико-практического плана.
Требование законности, как известно, распространяется не только на содержание акта, но и на порядок его издания. Именно нарушения последнего целесообразно ликвидировать через признание акта недействительным, что даже семантически подчеркивает как бы отсутствие акта в подлинном смысле, а соответственно и ненужность анализа его содержания. И в практике работы представительных органов, где достаточно остро стоят вопросы кворума, соблюдения квоты при голосовании и иных регламентарных моментов, потребность в названной аннулирующей операции ощущается не так уж редко.
В частности, на одном из заседаний Государственной Думы депутат В.Н. Лопатин сообщал: «...был грубо нарушен Регламент на заседании Государственной Думы 22 марта. Вопрос несколько раз рассматривался на Совете Думы. На заседании Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы было признано и подтверждено нарушение Регламента. В соответствии со статьей 77 (абзац седьмой) Регламента Государственной Думы голосование, проведенное по закону 22 марта, признано и является недействительным, поэтому в соответствии с требованием Регламента необходимо провести повторное голосование. Хотим мы этого или не хотим, но это необходимо в соответствии с Регламентом».28 Однако завершающие уверенные слова депутата В.Н. Лопатина не оправдались. Вопрос о проведении нового голосования по законопроекту не был включен в повестку дня, и председательствующему осталось лишь посетовать: «Не принимается. Давайте тогда мы в рабочем порядке разберемся, как нам устранить тот регламентный казус».29
Изложенная ситуация не совсем соответствует рассматриваемой сейчас аннулирующей операции, поскольку принят акт все же не был. Но тем не менее она наглядно демонстрирует, какие проблемы могут создавать процедуры голосования с точки зрения признания актов действительными или недействительными.
Если, во-первых, ясно, что признание акта недействительным может безусловно производиться самим субъектом правотворчества, то остается совершенно необсужденным в литературе вопрос о проведении соответствующей операции иными субъектами, хотя практика уже вырабатывает определенные правила. В упоминавшемся выше Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. имеется, например, следующий пункт: «Из Конституции Российской Федерации не следует, что Президент Российской Федерации может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться «принятым федеральным законом» в смысле части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания — отклонением в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса». Из процитированного понятно, что Президент, пусть в несколько экстравагантной форме, применяет как раз операцию по признанию актов недействительными. Это соответствует президентским полномочиям по промульгации законов. В субъектах Федерации это же соответствует полномочиям лиц, промульгирующих региональные законы. Правом признавать акты недействительными должны обладать, на наш взгляд, и те субъекты, которые являются иерархически вышестоящими. В иных же случаях данная прерогатива должна принадлежать судам, рассматривающим дела по обращениям заинтересованных субъектов.
Во-вторых, для возникающих споров необходимо, по-видимому, констатировать, что, за исключением случаев с промульгацией или признанием актов недействительными в иерархических структурах, всегда действует презумпция действительности акта (соблюдения порядка его издания), если он обладает положенными реквизитами и подписан компетентным должностным лицом, поэтому признание акта недействительным требует опровержения названной презумпции путем доказывания со стороны заинтересованных субъектов.
В-третьих, возвращаясь к эпизоду с голосованием в Государственной Думе, мы должны заметить, что даже при наличии специальных органов, констатирующих регламентарные нарушения, субъект правотворчества может отказаться признать свой акт недействительным, поэтому представляется, что сегодня гарантии законности порядка издания актов еще недостаточно отработаны и необходимо вырабатывать дополнительные правила.
В целом же, опираясь на сказанное, можно определить признание акта недействительным как такую операцию, которая не допускает действия акта вследствие нарушения установленного порядка его издания. Наконец, надо добавить, что в юридическую практику желательно ввести своеобразную разновидность рассматриваемой аннулирующей операции: признание недействительным текста акта. Это обусловлено тем, что при соблюдении порядка принятия акта текст последнего может быть искажен при опубликовании, как уже отмечалось выше в иллюстрации с заседанием в Государственной Думе 20 марта 1996 г.30 Понятно, что сам акт как определенная сумма правовых положений не может здесь признаваться недействительным, поскольку тогда пришлось бы повторять его принятие. Аннулироваться должен текст акта, опубликованный, но неаутентичный принятому.
Признание акта недействующим. Как видно из формулировки, эта операция не является устраняющей акт, поскольку в отношении существования или содержания акта никаких действий не производится, но аннулируется действие акта. В Постановлении Пленума Верховного Суда № 10 от 21 декабря 1993 г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» говорится, например, что «вступившее в законную силу решение суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными влечет признание этого акта или его части недействующими с момента их принятия...»31 Здесь, как уже отмечалось применительно к другому Постановлению Пленума (от 27 апреля 1993 г.), первенствующее значение придается именно возможным последствиям применения незаконного акта, но это подпадает в смысле аннулирования под уже описанную ситуацию с отменой актов. Действительно же оригинальной аннулирующей операцией признание акта недействующим выступает как прекращение действия акта, который сам по себе не может быть устранен.
Анализируя практику последних лет, можно выделить по крайней мере три варианта применения такой операции.
Первый из них связан с Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». В Указе устанавливалось, что «признаются недействующими и не подлежат применению» как противоречащие Конституции 12 декабря 1993 г. ряд законодательных актов (Закон о выборах народных депутатов Российской Федерации и др.). И далее Указом поручалось Министерству юстиции представить Президенту для внесения в Государственную Думу предложения об отмене законодательных актов, противоречащих Конституции.32 Из этого видно, что операция признания актов недействующими выступала в данном варианте как экстремальная, вызванная сугубо политическими обстоятельствами и не подлежащая воспроизводству.
Второй вариант связан с «законодательным наследством» СССР. Так, было издано, например, Постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. «О признании недействующими на территории Российской Федерации решений Совета Министров СССР, утратившими силу решений Совета Министров РСФСР и о внесении изменений и дополнений в решения Правительства Российской Федерации» в связи с принятием российского закона о государственной границе.33 Наименование данного Постановления совершенно четко разделяет две аннулирующие операции и подчеркивает их различную природу, хотя этот вариант опять-таки относится к числу неординарных.
Но нам представляется, что внутрифедеративные отношения вполне могут вызвать к жизни и третий вариант. Статья 76 (части пятая и шестая) Конституции Российской Федерации предусматривает, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом действует федеральный закон. В случае же противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с его предметами ведения, действует акт субъекта Федерации. Отсюда ясно, что соответствующие акты должны официально признаваться недействующими.
Приостановление действия акта. Эта операция, как и предыдущая, не устраняет сам акт и применяется опять-таки во внутрифедеративных отношениях. Статья 134 Конституции СССР 7 октября 1977 г. предусматривала право Совета Министров СССР по вопросам, отнесенным к ведению Союза СССР, приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров союзных республик. Согласно Конституции Российской Федерации (часть вторая ст. 85) сходные полномочия имеются сегодня у Президента Российской Федерации. Как видим, в приведенных примерах приостановление действия акта выступает в виде некой «деликатной» операции, предполагающей в дальнейшем поиск необходимых компромиссов, но характер последнего сегодня не может быть обозначен достаточно четко. В случае, например, с приостановлением Указом Президента постановления правительства Ленинградской области о проведении референдума ситуация, можно сказать, исчерпала себя: референдум просто не проводился, а в дальнейшем уже был и не нужен.34 В другом случае примечательно то, что Президент Российской Федерации предложил Президенту Республики Саха (Якутия) привести приостановленный акт в соответствие с российским законодательством.35
Исходя из сказанного, можно утверждать, что приостановление действия как аннулирующая операция — это условное прекращение действия акта до окончательного разрешения вопроса о его возможности действовать или устранении, которая применяется (в отличие от признания акта недействующим) не только в силу того, что субъект аннулирования по своему статусу не может устранить акт, но также и вследствие предполагаемой спорности оценки акта как подлежащего аннулированию.
Встречаются, впрочем, примеры и неудачного употребления данной операции. Так, был принят Закон РСФСР от 24 октября 1990 г. «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР», в котором говорилось, что Верховный Совет или Совет Министров РСФСР вправе «приостановить действие» законов и иных актов СССР, «если они нарушают суверенитет Российской Федерации».36 Может показаться, что данная ситуация в чем-то аналогична вышеописанным, но включение в названный Закон также права высших органов РСФСР ратифицировать и подтверждать акты СССР ясно показывает, что здесь необходимо было обратиться к операции признания актов недействующими.
Едва ли правильно экстраполировать приостановление действия с внутрифедеративных отношений и в другую область. Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. «О неотложных мерах по обеспечению режима экономии в процессе исполнения федерального бюджета во втором полугодии 1996 г.» предписывалось «приостановить с 1 сентября 1996 г. действие всех решений, приводящих к увеличению расходов (выпадению доходов) федерального бюджета, принятых после утверждения Федерального закона “О федеральном бюджете на 1996 год”».37 Действительно, экономическая обстановка последних лет нередко обнаруживала невозможность реального исполнения многих актов, вследствие отсутствия достаточного финансового обеспечения. Но надо заметить, что здесь нет того мотива незаконности, который свойствен операции приостановления действия в ее традиционном применении, и поэтому представляется желательным ввести в юридическую практику еще одну (нижеследующую) аннулирующую операцию.
Ограничение действия акта. Данная операция имеет несомненное сходство с ситуацией, определяемой как содержательная коллизия общей и специальной норм и разрешаемой на основе правила о том, что действие специальной нормы исключает действие общей.38 Однако соотношение общей и специальной норм, вводимых для регулирования каких-либо вопросов, является в данном случае постоянным моментом, т. е. заранее конструируется как коллизия, если даже нормы вводятся разными правотворческими процедурами. В отличие от этого ограничение действия акта выступает как непредвиденное аннулирование его действия.
Соответственно основным типам традиционно выделяемых юридических коллизий ограничения действия акта также могут быть содержательными, пространственными и темпоральными, поскольку прерывание действия акта может совершаться не только во времени, но и для определенных территорий, а также применительно к отдельным категориям лиц. Поэтому и само ограничение действия акта можно сформулировать как операцию, аннулирующую действие акта по признакам целесообразности, что может касаться различных элементов регулируемых данным актом отношений и иметь обусловленный различными обстоятельствами характер.
* Доктор юридических наук, заведующий отделом НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
1 См., напр.: Юридический конфликт: Процедуры разрешения. М., 1995.
2 См., напр.: Современный законодательный процесс: Основные институты и понятия. Смоленск, 1995.
3 Поленина С.В., Лазарев Б.М., Лившиц Р.З., Козлов А.Е., Глушко Е.К. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах РФ // Государство и право. 1995. № 3. С. 57—68. - Примечательно, впрочем, что в более раннем аналогичном проекте присутствовала ст. 60, которая устанавливала случаи прекращения действия актов (См.: Пиголкин А.С., Казьмин И. Ф., Рахманина Т.Н. Инициативный проект Закона о нормативных актах Российской Федерации // Государство и право. 1992. № 7. С. 84).
4 См. подробнее: Белкин А.А. Юридические акты: Обладание силой и действие // Правоведение. 1993. № 5. С. 4.
5 Довольно курьезным примером этого может служить следующая ситуация. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга был принят Закон от 15 декабря 1995 г. «О ставках налогов, зачисляемых в дорожный фонд Российской Федерации в 1996 году». Данный закон содержал ст. 4, предусматривавшую, что он вступает в силу, если вступит в силу Федеральный закон, который установит субвенции Санкт-Петербургу в размере не менее 70 % от прогнозируемого сбора налогов с соответствующих лиц (Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1996. № 2. С. 7). Последнего не произошло. И Законом Санкт-Петербурга от 29 марта 1996 г. «О некоторых вопросах налогообложения» предыдущий Закон от 15 декабря 1995 г. был объявлен не подлежащим применению как не вступивший в силу (Там же. № 5—6. С. 22).
Несмотря на терминологию источников, в приведенном случае ясно просматривается именно предупреждающее значение действий Законодательного Собрания.
6 См., напр.: Ковачев Л.А. Механизм правотворчества социалистического государства. Вопросы теории. М., 1977.
7 Сегодняшние сложности пролонгированной законодательной процедуры хорошо выявлены в одном из дел, рассмотренных Конституционным Судом Российской Федерации (Постановление по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации. 22 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.
8 См. подробнее: Белкин А.А. Юридические акты: Право на законоизъявление и введение закона в действие // Правоведение. 1994. № 1. С. 14—15.
9 Мы подчеркиваем, что речь идет именно о голосовании, а не об оформлении проголосованного документа, поскольку именно в этом пункте могут возникать проблемы, небезразличные как раз для аннулирующих операций. Так, в заседании Государственной Думы 20 марта 1996 г. депутат Е.Б. Мизулина требовала включить в повестку дня вопрос об освобождении Председателя Думы от должности в связи с тем, что в Постановление от 15 марта 1996 г. уже после голосования были внесены поправки, но Председатель документ подписал (Государственная Дума: Стенограмма заседаний // Бюллетень № 15 (157). 1996. 20 марта. С. 12). К сожалению, Дума не отреагировала на предложение Е.Б. Мизулиной. Инцидент, так сказать, «угас», в результате чего соответствующие проблемы остаются необсужденными.
10 Недостаточная практика влечет и недостаточное осмысление вопросов, возникающих в отношениях между Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом. Это будет заметно, если, например, смоделировать такую ситуацию: Государственная Дума еще до подписания Президентом переменила свое мнение в отношении какого-либо закона и аннулировала его, но при этом допустила нарушения в процедуре голосования. Спрашивается, вправе ли Президент подписать такой закон (при согласии с ним)? А Совет Федерации? Если Совет Федерации не рассматривал закон после принятия Государственной Думой, то вправе ли он рассмотреть аннулирующий акт?
11 См., например, Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О реабилитации жертв политических репрессий”», в соответствии с которым утрачивала силу часть вторая ст. 15 ранее принятого Закона. При этом характерно, что утрата силы обозначалась здесь в распространенной «текстуальной» форме: «Часть вторую статьи 15 исключить» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 28. Ст. 1624).
12 Примером этого может служить Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 1 которого гласит: «В связи с принятием Конституции Российской Федерации внести в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”... изменения и дополнения, изложив его в следующей редакции...» (СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472).
13 Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень № 1 (143). 1996. 16 янв. С. 7.
14 Там же. Бюллетень № 14 (156). 1996. 15 марта. С. 25, 29, 34.
15 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
16 Постановление № 5 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» (в ред. от 21 декабря 1993 г.) // Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. 1961—1993. М., 1994. С. 156.
17 Ст. 23 Федерального закона о Прокуратуре Российской Федерации: «Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт...» (СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472).
18 Сборник постановлений Пленума Верховного Суда... С. 156.
19 Значение судебной аннулирующей операции в Постановлении Пленума Верховного Суда № 5 напрямую связывается с последствиями аннулирования, хотя и в частном случае. К сожалению, в пределах настоящей статьи рассмотреть специальный вопрос о последствиях аннулирования по техническим причинам невозможно.
20 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1995. № 4. С. 3.
21 Пример этого содержится в Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 115): «Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации».
22 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1801.
23 Белкин А.А. Комментарии к решениям Конституционного Суда Российской Федерации. 1992-1993. СПб., 1994. С. 76—93.
24 В Постановлении № 8 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» говорится, в частности: «При применении закона вместо несоответствующего ему акта государственного или иного органа суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить» (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. № 1. С. 4).
25 Практика, насколько нам известно, пока что не подводила нас к таким проблемам, но в связи с аннулирующими операциями крайне любопытно, как соотносится здесь компетенция палат: достаточно ли, например, для отмены закона решения одной палаты?
26 Сборник постановлений Пленума Верховного Суда... С. 155.
27 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 51. Ст. 1830.
28 Государственная Дума: Стенограмма заседаний. Бюллетень № 21 (163). 1996. 17 апр. С. 11.
29 Там же. С. 12.
30 См. также: Белкин А.А. Оглашение законов (Старое и новое в законодательстве) // Правоведение. 1995. № 2. С. 17—18.
31 Сборник постановлений Пленума Верховного Суда... С. 166.
32 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5086.
33 Там же. № 44. Ст. 4208.
34 Указ Президента Российской Федерации от 18 марта 1994 г. «О приостановлении постановления правительства Ленинградской области» // Там же. 1994. № 13. Ст. 1001.
35 Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 1994 г. «О приостановлении действия Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 14 марта 1994 г. № 743 “О регулировании некоторых вопросов налогообложения физических лиц”» // СЗ РФ. 1994. № 4. Ст. 305.
36 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 21. Ст. 237.
37 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4140.
38 Власенко Н. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. С. 80—90.



ОГЛАВЛЕНИЕ