ОГЛАВЛЕНИЕ

Разделение властей в Российской Федерации: Конституционная модель
№ 4
02.09.1996
Тиунова Л.Б.
Принцип разделения властей, еще в 20-е годы отвергнутый советской государственно-правовой доктриной, в России впервые был провозглашен в Декларации о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г. Действующая Конституция РФ устанавливает, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Однако конституционная модель современной России даже формально (законодательно) предусматривает систему разделения власти более сложную, чем просто ее осуществление законодательной, исполнительной и судебной ветвями единой суверенной властью государства. Иными словами, механизм разделения власти отнюдь не полностью охватывается нормой, зафиксированной в ст. 10 Конституции РФ.
Такой вывод основан на более широком и глубоком понимании конституционного принципа, о котором идет речь. Развитие конституционализма неизбежно сопровождается развитием принципов, на которых он изначально базировался и формировался. Так, Д. Локк обосновывал идею о двух властях — законодательной и исполнительной;1 Ш. Монтескье писал уже о трех родах власти: законодательной, исполнительной, ведающей вопросами международного права (просто исполнительной), и исполнительной, ведающей вопросами права гражданского (судебной).2 Развитие института главы государства в демократических странах явило примеры государственных режимов, где власть президента и власть правительства разведены, вследствие чего глава государства приобретает место самостоятельной фигуры в механизме разделения властей. Относительную самостоятельность в ряде стран народной демократии имеет и надзорная власть.
Задачи, осуществлявшиеся при помощи классической системы «сдержек и противовесов», в современных государствах решаются и посредством иных механизмов расщепления или «диффузии» власти, например, путем признания самостоятельности местного самоуправления, федерализма, поэтому в широком смысле разделение власти есть внутренняя организация суверенной власти государства и народа в единстве ее предметной и территориальной специализации. Исходя из этого, власть в Российской Федерации как демократическом федеративном государстве имеет разделение, во-первых, предметное, т. е. так называемый вертикальный срез (делится на законодательную, исполнительную, судебную и др.), и, во-вторых, территориальное — горизонтальный срез, где она представлена федеральной и региональной властями (ст. 5, ч. 3 ст. 11 и др. Конституции РФ). Кроме того, Основной Закон Российской Федерации предусматривает разделение власти на государственную и общественную; местное самоуправление отражает общие рамки этого разграничения (ст. 12 и гл. 8).
Каждый срез механизма разделения власти имеет специфические принципы и задачи, на определении которых мы и остановимся в данной статье. Однако прежде констатируем, что общая цель системы разделения власти, как это ни парадоксально, состоит в обеспечении ее единства, которое отражается в принципе государственного суверенитета (ст. 4 Конституции РФ). Такое единство в демократическом государстве обеспечивается через выявление, учет многообразных интересов, имеющих место в обществе, их оптимальное сочетание и аккумуляция во властных решениях. Теоретически формула демократической власти «многообразие в единстве» через систему разделения властей может быть достигнута следующим образом.
1. Для начала рассмотрим срез разделения публичной власти на государственную и общественную, т. е. местное самоуправление. Эта система разграничения власти органически сочетается с такими основами конституционного строя России, как принципы демократического государства (ст. 1) и суверенитета народа (ст. 3), которые предполагают не только допуск и привлечение граждан к власти на всех ее уровнях, но и сужение рамок власти государства непосредственно на местном уровне. Понятие «местный уровень» раскрывается через предметную и территориальную юрисдикцию (охват властью) органов местного самоуправления, которые решают вопросы местного значения (предметная юрисдикция), а образуются и действуют в пределах местных территориальных сообществ, низовых административно-территориальных единиц (территориальная юрисдикция).
Модель государства, предусматривающая отделение государственной власти от местного самоуправления, углубляет демократические устои общества, ибо предполагает самостоятельность населения, т. е. его свободу, в решении вопросов непосредственной жизнедеятельности, а значит, и повышает уровень ответственности за принятые решения. Кроме того, резко расширяется количество субъектов власти на местах и тем самым создаются условия для учета всей палитры возникающих социальных интересов. Местное самоуправление — первичная школа власти; оно стимулирует инициативу населения, прививает навыки политико-правовой деятельности, готовит управленческие кадры для иных властных структур. Именно здесь выявляются первоначально формирующиеся потребности и преобразуются в групповые интересы, а затем аккумулируются и представляются на более общий уровень (право законодательной инициативы в субъекте Федерации). Одновременно решаются вопросы правового воспитания и обеспечения правовой грамотности и информированности населения, ибо непосредственное осуществление власти в правовом государстве требует соблюдение ее субъектом правовых норм, а следовательно, их знания. Участие широких масс граждан в создании права при разработке и принятии уставов и положений о местном самоуправлении стимулирует процессы и изучения, и осознания права, предполагает правовую информированность и грамотность населения.
2. Другой срез системы разделения власти связан с территориальной организацией Российского государства, а именно с принципом федерализма. Последний отражает идею расщепления государственного суверенитета между центральными органами (федеральными или союзными) и органами государственной власти, образуемыми на уровне крупных территориальных единиц (регионов) — субъектов Федерации.
Федерализм, по замыслу его основоположников — отцов американской демократии, позволяет решить важную задачу обеспечения демократической власти в большом (имеется в виду и территория, и население) государстве,3 обеспечить сочетание преимуществ крупного и малого территориального сообщества. В большом государстве, обладающем значительными человеческими ресурсами и природными богатствами, проще решаются задачи обороны, осуществления дорогостоящих общесоциальных программ. В то же время осуществление демократического режима власти в обширном социальном пространстве наталкивается на некоторые объективные препятствия. Отдаленность власти от населения создает благоприятные условия для бюрократизации государственного аппарата, затрудняет контроль за представительной властью и государственными чиновниками. Федеративное же устройство приближает власть к населению, но в то же время не исключает возможности аккумулировать значительные материальные и людские ресурсы для решения общезначимых проблем.
Кроме того, федеративная государственность позволяет решать вопросы сочетания во власти — и учета ею — общенациональных и региональных интересов. Так, решение общезначимых проблем, требующих единообразного подхода, передается в ведение федеральных государственных структур. К таким проблемам ст. 71 Конституции РФ относит принятие и изменение федеральной Конституции, регулирование прав и свобод человека и гражданина, гражданство Российской Федерации, ядерную энергетику, деятельность в космосе, судоустройство, оборону и безопасность, определение статуса и защиту государственной границы и др. Решение же государственных проблем, требующих учета региональных условий и интересов, в также совместных усилий всех структур власти, относится к совместной компетенции федеральных органов и государственных органов субъектов Федерации. Согласно ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении находятся обеспечение конституционной законности, защита прав и свобод человека и гражданина, разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окружающей среды и др. Максимальный учет местных условий при решении вопросов регионального уровня, т. е. касающихся преимущественно потребностей населения субъектов Федерации, осуществляется органами государственной власти субъектов Федерации в рамках их собственной компетенции (ст. 73).
Итак, федерализм позволяет выявить, аккумулировать и более эффективно и демократично реализовать во власти различные уровни интересов и наиболее гармонично представить их в целостном государственном механизме. Кроме того, в федеративном государстве создается система обоюдного контроля между центральной и региональной властью. Федеральные власти, аккумулируя общенациональные интересы, создают единые основы власти, осуществляют контроль за их обеспечением (ч. 2 ст. 4, ч. 1 и 2 ст. 15, п. «а» ст. 71 Конституции РФ). Региональная же власть, в свою очередь, призвана выполнять общие указания «центра», обеспечивая единство законности и верховенство федеральной Конституции, и в частности принцип государственного суверенитета (ст. 4). Невыполнение решений федеральной власти региональными властными структурами может повлечь за собой отмену межрегионального договора или регионального закона Конституционным Судом РФ, наложение дисциплинарного взыскания на главу администрации региона, приостановление решения исполнительной власти субъекта Федерации Президентом РФ и др.
Но и у региональной власти есть сфера собственной юрисдикции, которая защищена прежде всего нормой, отраженной в ч. 6 ст. 76 Конституции РФ. В случае возникновения коллизии между нормой федерального и регионального закона по вопросу собственной компетенции субъекта Федерации правоприменительный орган обязан признать приоритет нормы регионального уровня, а тем самым и факт превышения власти федеральным органом.
Возможности региональной власти воздействовать на решения федеральной власти заключается не только в участии в осуществлении совместных полномочий.4 Региональная власть контролирует федеральную через представительство в верхней палате парламента России — Совете Федерации, которая большинством голосов может отменить важнейшие решения Президента РФ (например, о введении режима военного положения), выйти с законодательной инициативой в Государственную Думу РФ либо не утвердить принятый ею закон. Более того, каждый субъект Федерации в лице законодательных органов обладает правом законодательной инициативы на федеральном уровне; нормативные решения федеральных структур — Президента, парламента, Правительства обжалуются в Конституционный Суд РФ органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации; ряд поправок к Конституции РФ вступает в силу лишь после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации. Перечисленные полномочия региональных органов государственной власти и их представителей в федеральных структурах и отражают конституционные рычаги воздействия на федеральную власть, позволяющие привлечь внимание последней к «проблеме регионов», создавая таким образом определенный барьер излишней бюрократизации центрального аппарата. Следовательно, и конституционная модель федерализма в России есть своеобразная система «сдержек и противовесов» между так называемым верхним уровнем власти и регионами, позволяющая добиваться одновременно ее демократизма, единства в главном, многообразия в конкретном, внутреннего равновесия в целом. Однако это — теория. Практика реального российского федерализма только складывается, и в данном процессе много проблем. Одна из них связана с отсутствием устойчивых правовых традиций, результатом чего выступает повальный правовой нигилизм. Другая проблема кроется в особенностях отечественного федерализма, а именно в том, что исторически территориальное разделение власти создавалось в России одновременно и для решения национального вопроса.
Неизменным атрибутом российской Конституции с 1918 г. по настоящий момент является принцип равноправия и самоопределения народов, который реализуется главным образом через систему федерализма. Данный принцип в Советском государстве отождествлялся с решением национального вопроса, но его содержание официальной доктриной раскрывалось нечетко. Оставалось неясным, что понимается под «народом», имеющим право на самоопределение, — социальная общность в широком государственно-правовом смысле (нация) или этническая общность (группа), главным системообразующим признаком которой выступает национальная принадлежность. Сам же национальный вопрос в России советского периода решался и за счет внедрения принципа интернационализма, который должен был обеспечить интеграционные процессы, и с помощью национально-территориальной автономии разного типа — политической и административной, что как раз оформляло процессы национального обособления. Именно национально-территориальная автономия была главным признаком государственного устройства Советской России, уникальность которого состояла в том, что этих автономий было не две или три, а более 30, т. е. больше, чем субъектов федерации во многих федеративных государствах. Более того, остальная часть территории России, и значительная, управлялась центральными органами по типу унитаризма, т. е. была разделена на административно-территориальные единицы — края, области, районы. Если исходить из чистой теории, то следовало бы определить тип государственного устройства в России таким образом: унитарное государство, осложненное тремя десятками национально-территориальных автономий. Такой вывод можно подтвердить и тем, что российские автономии до их образования не являлись самостоятельными государствами и были образованы в разное время по решению центральной власти. Однако даже с точки зрения теории такой вывод нельзя признать достаточным.
В процессе развития любого явления внутренние изменения достигают такой критической массы (количества), когда они образуют новое качество, в том числе и определяющее образование нового (другого) явления. С этой точки зрения унитарное государство, образовавшее в своем составе более 30 автономий, 16 из которых получили статус государственного образования, имеющего собственную конституцию, гражданство, государственные символы и т. п., должно рассматриваться уже как сложное государство (или усложненное) со значительными элементами федерализма. Недаром Российское государство с момента принятия первой Конституции неизменно официально именовалось Российской Федерацией. Однако такая противоречивая и эклектичная система государственного устройства, соединявшая в себе и унитаризм, и национально-территориальную автономию, и национально-территориальный федерализм, вряд ли могла быть пригодной для гармоничного и полного решения задач, которые преследует территориальное разделение власти, и тем более национального вопроса.
Реформа государственного устройства в России направлена на «выравнивание» отечественного федерализма и преодоление (снятие) противоречий, заложенных в нем ранее, демократизацию его принципов, сохранение и укрепление государственной целостности. Этим целям служит образование территориальных субъектов Федерации — областей, краев, городов федерального значения; уравнивание потенциальных правовых возможностей всех субъектов Федерации (ст. 5); предусмотренная ст. 65, 66 Конституции возможность принятия в Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, а также изменение статуса существующих; договорный характер внутренних отношений в Федерации в рамках конституционных принципов (ч. 3 ст. 11). Решение же национальной проблемы постепенно «разводится» с проблемой федерализма, и осуществляется это с помощью закрепления конституционного права свободно определять и указывать свою национальность (ч. 1 ст. 26), пользоваться родным языком и свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26); конституционных гарантий прав коренных малочисленных народов (ст. 69), национальных меньшинств (п. «в» ст. 71), защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «м» ст. 72); законодательным оформлением института национально-культурной автономии.5 К тому же все большее признание в российской конституционной теории получает научный подход, согласно которому под субъектом права народа на самоопределение понимается социальная общность, компактно расселившаяся на определенной территории, имеющая общие исторические культурные, языковые, традиции и государственность. Этнический признак, т. е. национальная принадлежность, не признается здесь определяющим. Суверенитет нации отождествляется, таким образом, с суверенитетом народа, но ни в коем случае не с суверенитетом национальности, ибо целый народ, связанный определенной территорией, не бывает однонациональным, т. е. абсолютно одноэтническим.6 Проблема же национального суверенитета или суверенитета национальности этим не умаляется и не игнорируется. Она должна решаться путем признания и конституционной охраны индивидуальных и групповых прав, связанных с этнической принадлежностью личности.7
Исходя из такой позиции, любое национально-территориальное образование вступает в противоречие (ст. 19) с конституционным принципом равенства прав человека и гражданина независимо от национальности, не вполне согласуется с правом человека на передвижение (ст. 27), на выбор национальности (ч. 1 ст. 26) и, следовательно, является не вполне демократическим институтом. Однако учитывая средний уровень правосознания в российском обществе, традиции отечественного федерализма, а также обострение национальных противоречии в ряде регионов страны, вряд ли целесообразно навязывать в императивном порядке переход российского федерализма к однородной, исключительно территориальной системе ее построения. Такие тенденции желательны, но их искусственное инициирование может иметь негативные последствия. В каком направлении будет двигаться развитие российского федерализма, покажет сама жизнь.
3. Наконец, вертикальный срез разделения властей, обозначенный в ст. 10 действующей российской Конституции, отражает известный принцип конституционализма в «собственном» смысле слова и позволяет в целом при благоприятных условиях решать комплекс задач, связанных с эффективностью и демократизацией государственной власти. Он действительно обеспечивает «не что иное, как прозаическое деловое разделение труда, примененное к государственному механизму в целях упрощения и контроля».8 И это немало.
«Разделение труда» между обособленными системами органов власти позволяет каждую из них сконцентрировать на выполнении какой-либо одной или нескольких государственных функций, т. е. попросту четко распределить обязанности между субъектами власти так, чтобы они не дублировали друг друга, не создавали «поле» взаимно противоречащих решений, а упорядочивали властный процесс.
Функциональная специализация ветвей власти дает возможность сориентировать структуру определенных государственных органов, процедуру их работы, а также подбор кадров на выполнение определенного вида государственной деятельности. Так, эффективное функционирование законодательной власти обеспечивается и процедурой их формирования путем свободных выборов, и процедурой деятельности, связанной с четкой правовой регламентацией обсуждения, выработки и принятия решений, гласностью, свободой обсуждения, коллегиальностью, свободой голосования и др., а также особым правовым статусом депутата представительного законодательного органа.
Задача законодательного органа — выявить социальные проблемы, нуждающиеся в правовом регулировании, узнать мнения различных социальных групп и слоев населения по данным проблемам, определить приоритеты, аккумулировать имеющиеся мнения и преобразовать их в нормативные решения, абстрактные правила поведения, рассчитанные на перспективу. Данная комплексная задача и предопределяет особенности структуры, деятельности и персонального состава парламента, и в частности Федерального Собрания РФ. Свободный мандат, выборность депутатов обеих палат российского парламента, его широкая представительность, учитывающая личные предпочтения, политические ориентации населения, интересы субъектов Федерации, должны усилить его демократичность и повысить эффективность деятельности.
Задача исполнительной власти — непосредственное осуществление текущей государственной политики во всех областях жизни, подверженных такому вмешательству. Это — деятельность подзаконная, имеющая исполнительный и распорядительный характер, а поэтому связанная с принятием конкретных управленческих решений оперативного и перспективного, индивидуального и нормативного характера. Эффективность такой деятельности обеспечивается за счет ряда параметров. Во-первых, она зависит от порядка формирования управленческих органов: это в основном индивидуальное назначение вышестоящей государственной структурой по принципу команды, способной работать в едином ритме и режиме и неукоснительно выполнять приказы управляющего субъекта — парламента или единоначального главы исполнительной власти (президента, председателя правительства, министра). Во-вторых, в работе управленческих органов в определенной пропорции сочетаются принципы коллегиальности и единоначалия с явным преимуществом последнего. Практика показывает, что результативность управления выше в условиях единоначалия и персональной ответственности, так как за счет этого упрощается контроль в данной сфере власти. В-третьих, процедура работы управленческих структур не обеспечивается столь строгой правовой регламентацией, как в органах законодательной или судебной власти, ибо в управлении важна свобода оперативной деятельности, органически сопрягаемая с персональным решением и ответственностью. Наконец, своеобразен и персональный состав исполнительных органов — это уже не просто представители каких-либо социальных групп, а специалисты профессионалы, по крайней мере в двух областях — управлении и той сфере деятельности, где управление осуществляется. Насыщению данной ветви власти такими специалистами и способствуют уже названные принципы назначения и персональной ответственности. Так, федеральное правительство России персонально назначается Президентом РФ он же может освободить от должности любого из членов правительства. Формируется данная команда по рекомендации Председателя Правительства, отставка которого влечет, по существу, смену Правительства. Путем назначения осуществляется формирование отраслевых или специальных федеральных исполнительных органов.
Функция судебной власти — решение споров о праве, а иными словами, разрешение различных социальных конфликтов с помощью правовых норм. Эффективность данной деятельности обеспечивается множеством факторов, в том числе законодательным закреплением особых принципов деятельности, формирования и специфической структуры осуществляющих ее органов. Например, согласно ст. 118 Конституции РФ, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства только судом. Судьями могут быть лишь граждане России, достигшие возраста 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по специальности не менее пяти лет (ст. 120). Наиболее сложные дела решаются в суде коллегиально, с участием представителей народа - народных или присяжных заседателей это позволяет обеспечивать сочетание профессионализма, законности и справедливости в работе суда. Судья-юрист — гарант законности правосудия, ибо высшее юридическое образование и значительный опыт работы по специальности позволяют ему принимать профессионально грамотные решения. Рядовые граждане, участвующие в судебном процессе, призваны гарантировать справедливость решения.
Детальная регламентация процедуры деятельности суда, обеспеченная Уголовно-процессуальным, Гражданским процессуальным, Арбитражным процессуальным кодексами, а также законом о Конституционном Суде РФ, направлена на обеспечение законности, независимости деятельности суда, равенства всех перед судом, демократичности правосудия. Демократичность и объективность правосудия обеспечиваются и посредством таких принципов, как равенство сторон, состязательность, несменяемость, независимость и неприкосновенность судей. Сегодня российская судебная система не обеспечена необходимыми условиями нормальной деятельности даже формально (т. е. законодательно). Важнейшие реальные факторы сильной судебной власти — материальный и правовой, работают, скорее, в противоположном самой идее правосудия направлении: надлежащее финансирование судов, являющееся залогом их независимости, не обеспечивается; уровень коррумпированности государственного аппарата высок; правовой нигилизм российского общества продолжает оставаться его важнейшей отличительной чертой. Все это еще раз доказывает, что разделение властей — не панацея от бесправия, бюрократизма, авторитаризма и других проявлений антидемократии, а лишь та «форма», которая позволяет раскрыть более полно и результативно демократическое содержание власти.
Вернемся же к российской модели разделения властей. Хотя полномочия Президента РФ при исполнении значительной их части во многом сливаются с исполнительной властью, тем не менее по Конституции РФ Президент даже формально не признается лицом, возглавляющим эту власть. Функции и полномочия Президента России универсальны: часть из них не специфична ни для одной из властей, перечисленных в ст. 10 Конституции РФ, и имеет самостоятельный характер (таковы представительские полномочия главы Российского государства, функция обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ) и др.). Другая часть компетенции Президента РФ позволяет ему воздействовать на иные ветви федеральной власти, региональную власть в конкретных формах, а также участвовать в осуществлении их функций. Комплексный анализ форм российской Конституции приводит к выводу, что федеральная власть представлена в ней в виде четырех относительно самостоятельных ветвей, каждая из которых призвана выполнять преимущественно одну или несколько основных властных функций. Президент же в этой системе выполняет главным образом координационно-объединительную (стабилизирующую) и представительную функции, парламент — законодательную и контрольную, правительство — исполнительно-распорядительную, судебная власть — осуществляет правосудие, в том числе конституционный контроль и конституционное толкование.
Система «сдержек и противовесов» здесь создается не только за счет распределения функций, но и за счет предусмотренных в Основном Законе возможностей каждой власти воздействовать на другую и таким образом учитывать ее мнение; контролировать друг друга вплоть до применения мер ответственности и, наконец, участвовать в выполнении функции другой власти одновременно с иными федеральными структурами. Так, Федеральное Собрание РФ может воздействовать на Правительство РФ через законодательное определение его статуса, депутатские запросы, официальные вопросы членам Правительства, неутверждение кандидатуры главы Правительства, контролировать его деятельность с помощью контрольно-бюджетных полномочий, а также выражая ему недоверие со стороны Государственной Думы. Одновременно с этим в осуществлении конкретной политики Российского государства вместе с Правительством РФ и федеральными министерствами принимают участие Президент РФ (ведет переговоры с представителями других государств, вводит военное положение и др.), а также парламент России (объявление амнистии Государственной Думой, утверждение или неутверждение решения о введении чрезвычайного либо военного положения Советом Федерации, а также самостоятельное решение Советом Федерации вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами Российской Федерации). Такая сложная система «сдержек и противовесов», вытекающая из российской Конституции, направлена не только на предотвращение узурпации или излишнего «смещения» власти в руки одной из властных структур, но и на обеспечение законности и верховенства Конституции РФ (каждая из четырех федеральных властей правомочна оспорить в Конституционном Суде РФ неконституционное нормативное решение другой, парламент России вправе подвергнуть правовой ответственности Президента РФ за совершение тяжкого преступления и др.), а также на повышение эффективности и демократичности осуществления тех или иных государственных функций.
Возьмем для примера законодательную функцию. Согласно российской Конституции, в ее осуществлении участвуют все четыре ветви федеральной власти, а также органы государственной власти субъектов Федерации. Начальная стадия законотворческого процесса (законодательная инициатива) может быть инициирована самим парламентом, т. е. законодателем, в лице депутата Государственной Думы РФ или члена Совета Федерации, а также верхней палаты в целом. Однако официальными инициаторами законотворчества вправе выступить также Президент РФ, Правительство РФ, а в определенных случаях и судебная власть — Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. Региональные интересы в виде законодательной инициативы вправе представить и законодательные органы субъектов Федерации (ст. 104).
Важную роль в законотворческом процессе выполняет Правительство. Без его официального заключения законодательная палата не вправе принять к рассмотрению законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые из федерального бюджета, а также касающиеся налогов, государственных займов и изменения финансовых обязательств государства (ч. 3 ст. 104). Элементы нормотворческой функции, безусловно, присутствуют и в полномочиях Президента РФ, оформляющих назначение всероссийского референдума (п. «в» ст. 84). На стадии подписания закона (федерального) Президент РФ вправе притормозить процесс введения его в действие, обратив внимание парламента на его неприемлемость или отдельные недостатки (ч. 2 ст. 107). А вот уже вступивший в силу федеральный закон может потерять свою юридическую силу в результате признания его неконституционности Конституционным Судом РФ. Инициаторами этого процесса могут выступать Президент РФ, Правительство РФ, представители судебной власти, а также законодательная и исполнительная власти субъектов Федерации (ч. 2 ст. 125).
Такое разделение полномочий между органами различных ветвей и уровней власти в рамках одной ведущей функции государства выступает как еще одно своеобразное разделение власти (внутрифункциональное), позволяющее наиболее полно учитывать разноуровневую профессиональную информацию, политические ориентации и интересы внутри самой власти при выработке устойчивого компромиссного решения — федерального закона.
С этой точки зрения можно подвергнуть анализу и судебную функцию. В ее обеспечении и осуществлении участвуют различные ветви власти, а также органы, положение которых в системе разделения власти недостаточно четко определено (прокуратура). В кадровом же обеспечении судов участвуют Президент РФ и Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Согласно ч. 1 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ может выступить в роли арбитра в спорах между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Подводя итог сказанному, заметим, что представленная в данной статье система разделения властей отражает лишь формальную российскую Конституцию, в то время как реальный государственный режим в современной России в значительной мере отличается от нормативно определенного. Кризисная ситуация в экономике, значительные просчеты во внешней, а главным образом — во внутренней политике, полупаралич судебной системы, правовой нигилизм — это те реальные явления, которые противостоят формальной парадигме российского конституционализма, в том числе и системе разделения властей, призванной удерживать власть в демократическом режиме, привлекать к ее осуществлению широкие слои населения, представлять в ее решениях разумный компромисс общенациональных, групповых, региональных, личных интересов, обеспечивать профессионализм и эффективность властных решений.
Разделение властей есть не цель, а лишь средство, скорее, та форма, которая позволяет удерживать компромисс между обществом и государством, адекватный современному уровню развития. Идеал подобного компромисса — правовое государство.
* Доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного университета.
1 Локк Дж. Избранные философские произведения. М., 1960. Т. II. С. 79.
2 Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 290.
3 Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948. С. 299.
4 Механизм осуществления совместных полномочий в России до сих пор ни в теории, ни на законодательном уровне не разработан. Конституционного решения проблемы, зафиксированного в ст. 76, отнюдь не достаточно.
5 СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 2965.
6 См., напр.: Тишков В.А. Социальное и национальное в историко-антропологической перспективе // Вопросы философии. 1990. № 12. С. 3-16.
7 См., напр.: Ст. 26, 69, п. «в» ст. 71, п. «м» ст. 72 Конституции РФ; Закон РФ «О национально-культурной автономии» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.
8 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 5. С. 203.



ОГЛАВЛЕНИЕ