ОГЛАВЛЕНИЕ

Становление городского самоуправления в современной России
№ 2
06.03.1995
Мельников A.П., Поликарпов Б.Э.
Проблема местного самоуправления (к которому городское самоуправление имеет прямое отношение) является, пожалуй, одном из актуальнейших в современной реформируемой России. В обществе, по существу, идет активный процесс становления подлинно демократического механизма функционирования всей системы управления с новым содержанием, формами и методами деятельности. Местное самоуправление ставится во главу угла при строительстве демократического общества, так как именно на нижних этажах своей пирамиды государство становится «своим», доступным для каждою гражданина, поскольку основывается на трех основаниях - самоорганизация, самодеятельность, самоответственность. Таким образом, только через местное самоуправление, посредством создания его законодательных основ можно продвигаться вперед по пути к правовому государству, т.е. к основанной на законе политической самоорганизации гражданского общества, ибо «без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропрочной жизни, да и само понятие «гражданской свободы» теряет смысл».1
Естественно, процесс утверждения самоуправленческих форм социальной организации сразу же столкнулся с немалыми трудностями. Сказывается отсталая материально-техническая база, структурная несбалансированность экономики, неразвитость рыночной среды. Сильны еще традиции формально-бюрократической централизации и неформального регулирования (блат, клановость, рэкет и т.п.) социально-экономического развития территории. К тому же в условиях нестабильного переходного периода не сформирована как социальный тип главная фигура рыночной экономики - предприниматель. Преобладает, в основном, весьма противоречивый тип личности, соединяющий тягу к конформизму, пассивности, уравниловке и тенденции к социальной справедливости, первенству трудовых доходов, необходимости сохранения социальной защищенности и т.д.
Тем не менее, рассматривая проблему самоуправления в России как практическую задачу наших дней, которую нельзя откладывать па потом, названные препятствия не исключают возможности перехода к самоуправленческим формам социальной организации. Однако практика показывает, что, несмотря на несомненную прогрессивность, их фактическое внедрение тpeбyет особой осторожности, постепенности, если хотите, эксперимента. Крайне важно создать социальный механизм, предохраняющий общество как от топтания на месте, так и от преждевременных или ошибочных решений.
Основным направлением развития системы городского самоуправления выступает прежде всего представительный, законодательный орган, соединяющий функции государственной власти и самоуправления жителей. Другой важнейший блок системы городского самоуправления - институты прямой демократии, обеспечивающие непосредственное волеизъявление жителей города. Речь, в первую очередь, идет о референдуме, на который выносятся для окончательною решения наиболее значимые вопросы. Сюда же относятся митинги, демонстрации и другие массовые выступления. Эти акции во многом содержат в себе рецидивы «власти толпы», но в то же время в определенной степени выражают настроение жителей, и игнорирование этой формы может принести к смене власти, срыву принятия и выполнения даже вполне обоснованных и эффективных программ.
Непосредственной формой организации граждан для участия в управлении становятся также различные общественные организации и движения. Политизация общественной жизни в стране привела во многих городах к выдвижению на арену борьбы за власть новые политические партии и политизированные организации, которые могут стать центрами как солидаризации и самоорганизации жителей города, так и катализаторами роста политической напряженности.
Наконец, важнейшим каналом привлечения жителей к обсуждению тех или иных управленческих решений, обеспечения консолидации усилий граждан и организаций при выполнении различных программ и, главное, средством обратной связи жителей и городской власти служат средства массовой информации, где сосредоточивается вся необходимая информация об экономической, социальной и политической жизни юрода.
Таким образом, в целом существует основа для введения самоуправленческих начал в наших условиях - общественные организации, движения, определенные властные структуры и т.н. Но возникают вопросы: как, на каких условиях и принципах все это соединить, чтобы появился цельный и эффективный механизм управления? Как добиться, чтобы потоки власти шли снизу вверх? Эти чрезвычайно сложные и ответственные задачи нельзя пускать на самотек, отдавать на откуп простой самодеятельности.
Главная проблема в становлении самоуправления вообще и городского в частности заключается в необходимости подвести правовую основу под этот сложный, вытекающий из логики реформирования российской государственности процесс.
Правовые предпосылки системы местного самоуправления на современном этапе нашли свое практическое воплощение в Европе. Существенную роль здесь траст опыт Совета Европы - единственной межправительственной структуры, которая непосредственно занимается проблемами местного самоуправления. В принятой этой организацией «Европейской хартии о местном самоуправлении» определены три основных принципа концепции независимости местных властей и децентрализации власти:
1) конституционное признание местной автономии и признание ее в качестве неотъемлемой части самою понятия демократическою государства;
2) определение местною самоуправления как нрава и способности муниципалитетов регулировать и решать в рамках сноси ответственности значительную часть государственных, общественных вопросов в интересах населения своих территорий;
3) выборы представительных органов на основе всеобщею голосования.
Принятая новая Конституция Российской Федерации также законодательно укрепила право граждан участвовать в управлении государственными и общественными делами непосредственно через систему самоуправления. Местное самоуправление выделено в отдельную сферу гражданской самостоятельности и активности. Тем не менее Конституция лишь декларирует местное самоуправление. Правовое же, законодательное обеспечение недопустимо отстает от начавшегося процесса внедрения самоуправления на местах, ибо самое оптимальное средство сдерживать власть - опора на закон, законотворчество. Лишь та модернизация приемлема, которая получит юридическую основу по принципу - не путь власти и воли, а путь права и свободы.
Главное внимание в будущем законе о местном самоуправлении следует уделить вопросу компетенции органон местного самоуправления, разделив их на три основные категории:
1) комплекс особых полномочий, регулируемых местными законами, государственными и автономными;
2) комплекс специальных полномочии, регулируемых законами, касающимися различных отраслей;
3) неопределенные полномочия, дающие муниципалитетам право на инициативу но всех областях и, в любом случае, право на участие и совещательный голос при планировании и принятии решении, за которые несут ответственность другие административные власти и которые могут непосредственно затронуть интересы местных властей.
Важно установить систему местного самоуправления, определить основу его формирования, полномочия и формы деятельности, детализировать гарантии местного самоуправления, механизмы реализации этих гарантий применительно к муниципальной собственности, к бюджету, к муниципальным землям, к компенсации расходов местного самоуправления, к осуществлению государственных полномочий.
До сих нор нет ясности, что же подразумевается под субъектом местного самоуправления. Если местное самоуправление осуществляется посредством местных референдумов, выборов, собраний, сходов жителей, следовательно, субъектами местного самоуправления являются жители, наделенные правом осуществлять самоуправление на своей территории. Под жителями подразумеваются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории, которая определяется границами существующего административно- территориального деления. Однако вопрос о границах территорий местного самоуправления остается все еще спорным.
Дискуссии ведутся и по поводу того, какой статус придать существующим в городах органам территориального общественною самоуправления. С одной стороны, - это звено местного самоуправления, которое действительно ближе всего находится к народу. И деятельность существующих в городах комитетов территориального общественного самоуправления, представляющих интересы всего населения территории, где они действуют, убедительный тому пример. С другой стороны, в проекте Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»- говорится, что структура и компетенция органов территориального общественного самоуправления не является предметом его регулирования, т.е. данные органы не могут относиться к местному самоуправлению и тем самым выводятся из системы городского самоуправления.
На наш взгляд, добровольно созданные территориальные органы вправе решать отдельные вопросы местного значения при наличии необходимых для этого материальных и финансовых ресурсов, которые могут быть переданы из соответствующих органов местного самоуправления. В этом случае комитеты территориального общественного самоуправления регистрируются и автоматически входят в структуру городского самоуправления. Следовательно, ни о какой альтернативной власти местному самоуправлению не может быть и речи.
Еще одна сложная задача в области правового обеспечения городского самоуправления заключается в необходимости отработанного механизма разграничения полномочий между представительным органом и исполнительной властью в решении задач городского развития.
Смысл существования исполнительного аппарата состоит в том, что народные избранники сами по себе не в состоянии осуществлять управление. Этот самый пресловутый аппарат не что иное, как второе «я» представительных органов власти, ибо произведен от них и им подотчетен. Власть должна осуществляться депутатским корпусом. Но пока она не имеет своего второго «я» - управления, она будет бессодержательной и фиктивной, потому что ее содержание - управление. Нужны помощники, квалифицированные, знающие свое дело, пользующиеся доверием. И в любой стране при органах власти складывается своя система исполнительных органов. Существует даже мнение о том, что представительное правление «есть обман и самообман масс... отвлекающий в сторону от полезной деятельности и вовлекающий в политиканство. Должно быть твердо сказано, что политика есть специальность, столь же недоступная массам, как медицина или математика, и потому столь же опасная в руках невежд, как яд или взрывчатое вещество».3
Безусловно, управленческий труд невозможен без определенного профессионализма. Не случайно повышение компетентности граждан в вопросах управления -актуальная задача вплоть до сегодняшних дней. Тем не менее останемся на позиции возможности компетентного участия всех граждан или по крайней мере их большинства в принятии социально-политических решений как города, так и государства в целом.
Более того, участие большинства в управлении не только необходимо, оно должно быть решающим, выражая тем самым волю граждан в управлении. Другой вопрос, всегда ли большинство право и не может ли его власть перерасти в тиранию? Следует обратить внимание на выводы, которые сделал А.Токвиль: «Я считаю нечестивым и отвратительным то правило, что в деле управления большинство может делать все, что вздумается, и однако в воле большинства вижу источник всякой власти».4
Конечно, представительная демократия неидеальна. Сговор за спиной избирателей, манипулирование их голосами, подкуп на выборах, закулисные механизмы с целью проталкивания тех или иных решений, лоббизм - все это, к сожалению, стало неотъемлемым атрибутом деятельности представительных органов власти. Тем не менее это не должно давать повода для отрицания их роли и возможностей на пути к демократии. Законодательство должно предполагать подконтрольность профессионального аппарата управления гражданам через избранные ими представительные органы.
В реальной политической жизни России налицо явный крен в сторону усиления исполнительной ветви власти. В самой Конституции Российской Федерации Совет Федерации (верхняя палата законодательной власти) фиксируется как собрание представителей исполнительной власти субъектов Федерации. Как следствие -прошедшие в марте 1994 г. выборы в представительные органы власти ряда регионов страны. Главы администраций всех уровней активно принимали участие в выборной кампании и каждый третий из них стал депутатом. Такая же картина предвидится и на местах при избрании представительного органа местного самоуправления.
Тогда как в странах, где принцип разделения властей, принцип «сдержек и противовесов», служит одним из краеугольных камней государственного устройства, не может быть губернатора и сенатора в одном лице. Вот, что записано в Конституции США: «Ни сенатор, ни представитель (конгрессмен палаты представителей) в течение времени, на которое он избран, не будет назначен на какую-либо должность под властью Соединенных Штатов... И ни одно лицо, занимающее какую-либо должность на службе Соединенных Штатов, не будет членом любой из палат во время пребывания в должности».5
Не менее важно выяснить, какова пропорциональная зависимость избирателей и избранников, как определить количество представителей граждан, численность депутатского корпуса?
Недалеко ушло то время, когда «демократизм» нашего общества аргументировался необычайно большим числом народных избранников, в сравнении с западными, «формальными и фальшивыми демократиями». Теперь же, по чисто российской привычке, ударились, похоже, в другую крайность: но Указу Президента представительные органы власти в субъектах местного самоуправления избираются в составе 15-35 депутатов. Конечно, понять стремление сократить численность представительных органов можно - изменяются эпоха, социально-экономический строй и политический режим. Те, кто принимал решения о значительном сокращении депутатского корпуса, исходили из предположения, что здравый смысл и накопленный опыт подскажет нашим избирателям на ограниченное число депутатских мандатов и отдать предпочтение профессионалам, а не критиканам и популистам. К тому же в любом споре главным арбитром для многих выступает сейчас Америка, и нам в качестве примера приводят Сан-Франциско с одиннадцатью муниципальными советниками, упуская из виду такую мелочь, как степень развитости местною самоуправления в Америке, уровень политической культуры масс, законопослушность населения и чиновником, значимость и степень контроля со стороны общественного мнения.
Для условий современной России малочисленный представительный орган сведет до минимума представительство районов, поселков, микрорайонов. Такой орган оторвется от избирателей, окажется податливым и послушным, превратится в «карманный парламент» при главе местного самоуправления. Представительный орган из 15 депутатов, будь они даже сверхпрофессионалы, не в состоянии контролировать администрацию.
К сожалению, нет достаточного обоснования того, какова должна быть численность представительного органа, разумеется, кроме ссылок на опыт западных демократий. Привлекает внимание закон кубического корня Э.Бенкса, раскрывающего взаимосвязь между размером законодательного органа государства, штата, территории и численностью населения. Взаимосвязь эта элементарна: для того чтобы установить необходимое число депутатов, необходимо извлечь кубический корень из числа жителей данного территориального образования. Кстати, численность представительных органов в России до 1917 г. также соответствовала в целом закону кубического корня. Согласно закону численность представительного органа в городе с миллионным населением должна составлять 97 человек. Это и не 200 депутатов, что действительно очень много, но и не 20, как нам «спускают сверху».
И, наконец, еще один принципиальный момент при подведении правовой базы под местное самоуправление. Сейчас па местах идет активная работа по разработке и утверждению peгиональных законов о местном самоуправлении.
Важность этих документов ни у кого не вызывает сомнений. Велико стремление сделать региональные законы добротными, качественными, отвечающими интересам жителей, интересам всех партий и общественных организаций. Они призваны определить задачи органов местного самоуправления, регламентировать их взаимоотношения с органами государственной власти, определить их самостоятельность и ответственность перед населением, да и в целом создать систему органов самоуправления.
В этой связи необходимо, во-первых, выделить концептуальную идею, которая должна пронизывать все правовые вердикты в вопросах местного самоуправления, и, во-вторых, определить, какое самоуправление следует создать, или, точнее, какое самоуправление возможно в современных условиях российской действительности.
Муниципальная власть в настоящее время имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, где должностные лица самоуправления представляют не государство, а «общество», т.е. создается как бы «государство в государстве». Далее, местное самоуправление опирается не только на признание государством автономных прав, но и на осуществление коммунальной, хозяйственной деятельности. Таким образом, оправдывается полная самостоятельность самоуправляемых территорий в решении дел местного значения, подкрепленная собственными материальными и финансовыми ресурсами. Все это основывается на предоставлении самоуправляющимся единицам права юридического лица. Отсюда вытекает необходимость выборных муниципальных органов в противоположность органам, назначаемым от правительства.
Однако противопоставлять самоуправленческие начала государству сегодня было бы ошибкой (в этом, на наш взгляд, корень всех разногласий в ходе дебатов по поводу принятия соответствующих документов). Не стоит убеждать, что «новое безгосударственное общество», представленное в виде свободной федерации местных самоуправляющихся общин,- далекая, желаемая перспектива.
Важной особенностью нынешнего этапа зарождения самоуправления является то, что сочетаются два принципа организации общественной жизни - государство и самоуправление. Современное общество, выступая как единое целое, все еще предполагает централизованное государственное управление в виде координации деятельности местных самоуправляемых автономий. Более тою, местное самоуправление видится сегодня как часть государства, т.е. не обособление местного сообщества от государства, а, напротив, привлечение этого общества к службе государственным интересам и целям.
Необходимо учитывать и генетическую особенность происхождения и развития местною самоуправления. Если в государствах, сложившихся из более мелких единиц (США, Норвегия, Швейцария), оно строилось снизу вверх, причем государства лишь признавали то, что было создано самой жизнью, то в большинстве стран, и в том числе в России, самоуправление предоставляется отдельным местностям и единицам сверху вниз.
Самоуправленческие начала в нашей стране зарождаются в традиционных рамках государства и составляют лишь отдельные моменты его существования. Существуют, однако, определенные признаки, присущие местному самоуправлению и отличающие его от центральной правительственной власти.
В первую очередь, важно отметить различия в характере власти. Органы местного самоуправления, при всей их самостоятельности, подчинены центральным государственным органам. Отсюда власть самоуправляемых территорий есть власть подзаконная и действует в порядке и пределах, указанных ей верховной властью. Пределы самостоятельности тех или иных местных самоуправлений выражаются в разграничении полномочий, сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. в обособленности круга дел, предоставленных местному самоуправлению. В основном это вопросы местного хозяйствования и создаваемою им благоустройства и те общегосударственные дела, которые государство но закону возлагает на местное самоуправление.
Главными условиями становления самоуправления являются его прочная финансовая основа, более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении, как об особом субъекте прав по государственному управлению, если ему не предоставлены определенные собственные средства для осуществления своих задач. К тому же местному самоуправлению всегда сопутствует территориально-ограниченный выборный принцип.
Приведенные признаки рассматриваются как наиболее характерные, они общепризнанны и повсеместно существуют и должны четко прослеживаться в нормотворческих документах. Только в этом случае можно говорить о выгодах и преимуществах, которые даст гражданам и государству в целом местное самоуправление; о развитии самодеятельности, предприимчивости жителей, об их непосредственной заинтересованности в деятельности органов местного самоуправления, благодаря чему создается прямая связь администрации с населением, практическое знакомство с управленческой деятельностью.
Таким образом, определив основополагающие аспекты местного самоуправления, можно реализовать на практике стержневой элемент городского самоуправления - решение городским сообществом под свою ответственность дел местного значения, в основе чего лежат следующие принципы:
- самостоятельное определение структуры самоуправления;
- ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед городским сообществом;
- организационная обособленность юрода как субъекта местного самоуправления;
- экономическая и финансовая самостоятельность;
- наличие материальных и финансовых ресурсов для выполнения функции городского самоуправления;
- максимальное удовлетворение интересов горожан.
Другими словами, предстоит овладеть новыми формами, методами и способами, без которых вряд ли может проявиться качество и содержание самоуправления. Все это, в конечном счете, должно привести к созданию и функционированию нормальной, демократической по своей суш организации «власти от народа», вбирающей в себя все достижения человеческой цивилизации, шагающей в ногу со всеми государствами мира.
* Начальник организационно-инструкторского отдела Администрации г.Саратова.
Кандидат философских наук, г.Саратов.
1 Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию. М., 1991. С.47.
2 См.: Российская газета. 1994. 6 окт.
3 Флоpенский H.A. Предполагаемое государственное устройство в будущем //Литературная учеба. 1991. N 3. С.97.
4 Токвиль А. О демократии в Америке. М., 1987. С.204.
5 Kopявин Л. Сколько стоит конгрессмен // Российская Федерация. 1994. N 4. C.58.



ОГЛАВЛЕНИЕ