ОГЛАВЛЕНИЕ

Мировые судьи в Российской Федерации (судебная реформа и новое законодательство)
№ 4
01.12.1999
Чечина Н.А.
Судебная реформа, как и экономическая, не имеет ярко выраженной перспективы развития: общие задачи проведения судебной реформы либо не формулируются теоретиками права, либо определяются туманной формулировкой о необходимости улучшения качества правосудия как по уголовным, так и по гражданским делам.
Законодатель, который призван разрабатывать новые нормативные акты, обеспечивающие проведение судебной реформы, не подкрепленный теоретическими разработками, пытается заимствовать из разных правовых систем и «пересадить» на правовое поле нашей страны институты и положения, применяемые в странах Запада или существовавшие в царской России до 1917 г. Так, за период проведения судебной реформы принят Закон «О присяжных заседателях», и на его основе в некоторых регионах функционируют суды присяжных. Однако ни литература, ни судебная практика не расценивают применение этого института как фактор, резко повышающий эффективность судебной деятельности.
Приняты законы «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах», которые действуют почти полтора года.
Функционирование института приставов-исполнителей, выделение их в самостоятельную структуру, замыкающуюся на Министерство юстиции, не принесло ожидаемого положительного результата, не привело к резкому повышению качества исполнения судебных решений. Однако применение этого законодательства породило множество вопросов, требующих теоретического осмысливания и практического разрешения. Так, в деятельности приставов-исполнителей прослеживаются тенденции сепаратизма, утрата понимания того, что приставы, кому бы они ни подчинялись, остаются судебными и их задача заключается в обеспечении выполнения актов судебной власти. Существенно затрудняет работу приставов-исполнителей одновременное действие Раздела V ГПК РСФСР и Закона «Об исполнительном производстве», ряд статей которых противоречат друг другу.
В результате судебной реформы были разработаны два АПК РФ (1993 г. и 1995 г.) и подготовлен проект третьего АПК РФ. Действующим АПК РФ введен институт апелляционного обжалования решений, не применявшийся в СССР и России с 1917 г.
17 декабря 1998 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «О мировых судьях» (далее — Закон), который вступил в действие с момента опубликования в «Российской газете» (с 22 декабря 1998 г.).
В период подготовки проекта Закона, после принятия его Государственной Думой и отклонения Президентом (1997 г.) в правовой литературе были высказаны два противоположных мнения. Сторонники первого мнения ратовали за необходимость введения института мировых судей; сторонники второго — полагали, что институт мировых судей не соответствует действующей судебной системе, а его создание является бессмысленным и нецелесообразным.1
Поскольку Закон принят и вступил в силу, то, естественно, следует ответить на вопрос, для чего он создан, каковы задачи и цели мировых судов, чем их деятельность будет отличаться от деятельности иных судов, входящих в систему судов общей юрисдикции.
Сторонники принятия Закона исходили из необходимости возрождения института, который, по их утверждению, весьма эффективно действовал в России до 1917 г.2 Это утверждение неправильно в двух своих основных посылках. Во-первых, нельзя возродить давно умерший институт, созданный в иных экономических условиях, в ином правовом поле, основанный не только на других принципах права, но и на иных морально-этических принципах, действовавший в сфере иного правосознания. Во-вторых, в царской России с 1864 по 1917 г. институт мировых судей прошел тернистый путь развития и изменения (преобразования). Их подведомственность с самого начала была нечетко определена и постоянно изменялась. В один из периодов своей деятельности (наиболее продолжительный) мировые судьи рассматривали дела, связанные с проступками, не влекущими за собой уголовную ответственность; к ним были отнесены проступки против благочестия, нарушение Уставов телеграфного и пожарного ведомств и некоторые другие, не представлявшие большой общественной опасности.
Однако деятельность мировых судей не удовлетворяла юридическую общественность и правительственные круги. И уже к 1889 г. им на смену почти повсеместно пришли земские начальники и волостные судьи, т. е. практически это звено судебной системы было заменено административной деятельностью исполнительной власти. Частично мировые суды были восстановлены к 1912 г. не на всей территории России.
Из сказанного следует вывод, что институт мировых судей в царской России не был четко разработанным и эффективно работающим звеном судебной системы, его нельзя отнести к явлениям «золотого века», иными словами, в реальности не было той модели, к которой призывают возвратиться в наших условиях. В рамках судебной реформы речь может идти не о возвращении старого института, а о создании одноименного.
Задачи и порядок функционирования еще предстоит выяснить. Попробуем это сделать.
Доминирующим при определении задач создания института мировых судей среди теоретиков и практиков стало мнение о том, что он создается с единственной утилитарной целью облегчить работу районных судов, взяв на себя рассмотрение и разрешение большого числа дел, разрешение которых входит в компетенцию районных судов, и тем самым повысить качество судебной деятельности, сократив сроки рассмотрения дел. Так, Председатель Верховного Суда РФ В. М. Лебедев (в беседе с корреспондентом 1-го канала общероссийского телевидения 5 февраля 1999 г.) сказал, что 60 % гражданских дел будет рассматриваться мировыми судьями и нынешнее безотрадное состояние судебной защиты резко изменится в лучшую сторону. Однако такая надежда на будущее ничем не обоснована и никак не аргументирована. Самое главное, что она не подкреплена анализом судебной практики, доказывающей, что по некоторым категориям гражданских дел деятельность мировых судей сможет стать более эффективной, чем деятельность действующих районных судов.
Задача же разгрузки федеральных районных судов может быть решена менее сложным и более экономичным путем — при помощи увеличения числа районных судей, что, естественно, уменьшит нагрузку на каждого судью и ускорит процесс разрешения дел по существу. Простое увеличение количества судей не потребует затрат на разработку и принятие законов о мировых судьях, организацию и оснащение участков мировых судей, оплату технического аппарата этих судей и многих других расходов.
Одномоментной разгрузки не произойдет, если начнут действовать мировые судьи, так как к делам, отнесенным к производству в районных федеральных судах, прибавится еще немалое количество дел по жалобам на решения мировых судей. Трудно предположить, что граждане России откажутся от возможности обжалования решений мировых судей, а станут быстро и безоговорочно их исполнять. Такое предположение находится в явном противоречии с нравственным состоянием общества, низким уровнем правовых знаний и нигилистическими тенденциями правосознания общества в целом.
Новоявленная деятельность мировых судей не сможет сократить и сроки прохождения дел в судах еще и потому, что их решения могут быть обжалованы в районные суды (что не сократит, а увеличит количество дел в районных судах), а также увеличит сроки их прохождения по судебным инстанциям, более того, затруднит работу районных судов новыми, не свойственными им обязанностями апелляционного или кассационного пересмотра дел.
Рассмотрение дел мировыми судьями практически приведет к созданию еще одной инстанции в дополнение к существующим трем, что сделает гражданское судопроизводство более громоздким, усложнит прохождение дел по инстанциям и, естественно, увеличит сроки разрешения дел и количество дел в районных судах.
Попытаемся выяснить, какие выводы из этого факта должна сделать наука гражданского процессуального права, а также правотворческая и правоприменительная практика.
С момента вступления в силу Федерального закона необходимость и возможность создания института мировых судей из теоретико-дискуссионных становятся реальностью. Однако вопрос о целесообразности и полезности такого института долго еще будет предметом обсуждения и научных размышлений.
Закон вступил в силу, но это не значит, что одновременно с этим появится на свет и начнет действовать институт мировых судей. Вступление Закона в силу означает, что Федеральный закон обязывает законодательные органы субъектов Федерации разработать и принять региональные законы о мировых судьях.
Федеральный закон относится к законам прямого действия, и правила, которые в нем закреплены, должны будут применяться для регламентации деятельности мировых судей, определять общие принципы и основные положения регионального законодательства. Закон «уложен» в 12 статей, из которых семь являются отсылочными, предполагающими принятие регионального закона, содержащего правила, уточняющие, раскрывающие или дополняющие статьи Федерального закона.
До принятия законов субъектами Федерации институт мировых судей не может быть создан и начать действовать.
Итак, прежде чем начнут функционировать мировые суды, регионам надлежит разработать подробный, детальный закон, регламентирующий порядок назначения (избрания) на должность мировых судей, а также правила (процессуальную форму) их деятельности. Также необходимо обозначить цели и задачи деятельности мировых судей, которые не определены как в комментируемом Законе, так и в Законе о судебной системе РФ.
Разработка законодательства и на его базе создание успешно работающего института мировых судей потребует тщательной работы в течение значительного срока. Поэтому не случайно в ч. 2 ст. 12 Закона установлено, что до назначения (избрания) на должность мировых судей дела, относящиеся к их компетенции, рассматриваются районными судами.
Определить даже приблизительно время начала работы мировых судов весьма затруднительно. Полагаю, что для этого потребуется не один год.
Сроки создания и введения в действие данного института в регионах в Законе не предусмотрены.
Процесс становления института мировых судей будет весьма длительным, потому что он должен последовательно пройти следующие этапы:
1. В конституции или уставы регионов должны быть включены статьи, определяющие цели, задачи, порядок создания и порядок деятельности мировых судей.
2. Одновременно с этим Федеральный закон должен определить порядок, сроки и основания обжалования решений мировых судей (кассационный или апелляционный).
3. Федеральными законами (ГПК, УПК, Кодексом об административных правонарушениях) должно быть регламентировано разграничение подсудности между районными судами и мировыми (может быть установлена альтернативная подсудность).
4. Должны быть внесены изменения в Федеральный закон «Об исполнительном производстве»: в его текст должны быть включены правила, устанавливающие особенности исполнения решений мировых судей (сроки, порядок, виды ответственности за неисполнение).
5. В каждом отдельно взятом регионе должны быть разработаны и приняты правила избрания (кем и в каком порядке) или назначения (кем и в каком порядке) мировых судей, а также правила судопроизводства, дополняющие и развивающие содержание отсылочных статей Федерального закона.
6. За этот же период должно быть подготовлено достаточное количество квалифицированных юристов, которые смогут и захотят исполнять обязанности мировых судей.
7. И, наконец, необходимо найти средства для организации участков мировых судей, средства на их техническое оснащение и оплату аппарата мировых судей (секретаря, делопроизводителя, машинистки). В соответствии с п. 3 ст. 10 Федерального закона указанные расходы возложены на регионы.
В связи с этим определенные опасения вызывает тенденция возложить на бюджеты регионов бремя расходов по содержанию мировых судей, их техническому оснащению, а также расходов на организацию и содержание участков. Финансовая зависимость мировых судей от местного (регионального) руководства может привести к созданию «карманных» судов, о независимости которых можно будет только мечтать.
Следует ответить еще на один весьма актуальный вопрос: обязательно ли введение во всех регионах страны института мировых судей?
Если руководствоваться ст. 4 Закона о судебной системе РФ, то нужно сделать вывод, что местные суды, конституционные и уставные, и мировые судьи являются частью единой системы республики, не допускающей отступлений от нее. Однако введение данных институтов зависит от содержания регионального законодательства. А как быть в том случае, если регионы не признают надобности в их создании? Могут ли они быть к этому принуждены, каким способом и в какие сроки?
В соответствии с указанным Федеральным законом региональному закону необходимо руководствоваться следующим:
1. Согласно п. 1 ст. 1 и ст. 6 Закона следует установить порядок назначения или избрания мировых судей.
2. Согласно п. 2 ст. 1 Закона следует установить порядок осуществления правосудия по делам об административных нарушениях.
3. Следует определить число мировых судей и количество судебных участков (исходя из установленной нормы: на 15–30 тысяч жителей — один участок) и установить порядок упразднения участков. При регламентации этих положений следует строго соблюдать принцип независимости и несменяемости судей, так как мировые судьи входят в судебный корпус федеральных судей и на них распространяет свое действие Закон «О статусе судей».
4. В соответствии с п. 2 ст. 2 и п. 3 ст. 5 Закона регионам предоставлено право устанавливать дополнительные гарантии материального обеспечения и социальной защиты мировых судей, а также дополнительные требования к кандидату на должность мирового судьи. Срок полномочий мирового судьи может быть определен региональным законом, но не более чем на пять лет, т. е. допускается снижение срока полномочий.
5. Статья 10 Закона предписывает определить порядок технического обеспечения деятельности мировых судей органами юстиции либо органами исполнительной власти субъекта.
6. И, наконец, в соответствии со ст. 11 Закона региональный закон может вместо обязанности носить мантию ввести иной отличительный знак, который должен иметь мировой судья при исполнении своих обязанностей.
Работа над региональным законодательством о мировых судьях ставит науку гражданского процессуального права перед необходимостью разрешения или обсуждения ряда проблемных положений, к которым нужно отнести следующие.
1. Определение правил допустимого и необходимого сочетания между текстами Федерального закона и региональными законами каждого из 89 субъектов Федерации. Следует, руководствуясь принципом верховенства закона, выявить пределы возможного (необходимого, должного) дополнения и развития правил, включенных в Закон, региональными (местными) нормативными актами с тем, чтобы полностью исключить возможность разного понимания или толкования одинаковых или сходных процессуальных правил, а также с тем, чтобы обеспечить единство правоприменительной практики.
2. Определение критерия для разграничения подсудности между мировыми и районными судами. Полагаю, что после определения указанного критерия возможно введение альтернативной подсудности.
3. Формулирование конкретных, специфических целей и задач осуществления правосудия мировыми судьями, отличных от конкретных задач федеральных районных судов.
4. Признав, что мировые судьи являются не просто дополнительным звеном в действующей системе судов общей юрисдикции, необходимо определить содержание процессуальной формы деятельности, применяемой только мировыми судьями и отличной от общей процессуальной формы, зафиксированной ГПК 1964 г.
5. Разработать нормативные акты, в которых должны быть закреплены форма, способы, средства, методы деятельности мировых судей. При решении этого вопроса возможно несколько вариантов:
— порядок деятельности мировых судов фиксируется вместе с основными положениями в региональном законе о мировых судах;
— Федеральный закон дополняется правилом, согласно которому дела в мировых судах рассматриваются в соответствии со статьями ГПК, УПК и Кодекса об административных правонарушениях соответственно виду рассматриваемого дела: гражданского, уголовного или возникающего из административных отношений (примерно так решается вопрос в проекте ГПК 1998 г., в котором ст. 25 определяет подсудность дел мировым судьям);
— в ГПК, УПК и Кодекс об административных правонарушениях вводятся специальные главы о производстве дел у мировых судей, фиксирующие процессуальные особенности рассмотрения этих дел.
Попытаемся более подробно ответить на вопрос о том, какова задача деятельности нового института. В чем должно заключаться новшество института мировых судей, чем задачи их деятельности отличаются от задач, выполняемых ныне федеральными районными судами? Какие конкретно задачи могут быть выполнены в результате деятельности мировых судей, и как это должно отразиться на правоприменительной практике и правотворческой деятельности?
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 3) предусмотрел деление судов на федеральные и местные. К местным судам отнесены мировые суды, которые согласно ст. 28 Федерального конституционного закона в пределах своей компетенции должны рассматривать гражданские, уголовные и административные дела по первой инстанции. Мировые суды отнесены к судам общей юрисдикции, но конкретные задачи их деятельности не определены, не определены они и в Федеральном законе.
Постановка конкретной задачи для деятельности мировых судей как составной части правосудия должна рассматриваться в качестве элемента общей задачи правосудия, но одновременно должна иметь и некоторые особенности. При их отсутствии пропадет необходимость и целесообразность создания нового института.
Именно конкретные задачи должны послужить базой для установления наиболее оптимального порядка деятельности мировых судей, отличного от порядка деятельности районных судов (процессуальной формы). Задачи, при выполнении которых только им присущими методами и средствами мировые судьи обеспечат скорую, объективную и эффективную защиту нарушенных прав и интересов по делам, которые отнесены законом к их компетенции.
Новые экономические связи и отношения внесли существенные коррективы в привычные представления о тенденциях развития российской правовой системы. В теории и практике правотворчества накопилось значительное количество вопросов, нуждающихся в тщательном изучении. Преобразование судебной системы, принятие нового законодательства обусловлены глубокими переменами во внутренней жизни общества, изменениями содержания правосознания.
Новое правовое мышление является основой конструктивного решения поставленных жизнью проблем, в частности проблемы создания «согласительной» судебной процедуры, осуществляемой мировыми судьями. Создание нового для нашей системы института мировых судей должно способствовать осуществлению общих целей правотворчества современного периода развития правового государства, а именно обеспечению прав и свобод граждан, повышению ответственности государства перед гражданами, а в целом — обеспечению результативности судебной защиты.
Полагаю, что задача согласительного производства определена в самом названии нового института — мировые судьи, т. е. судьи, которые проводят упрощенную согласительную судебную процедуру. Название новых судов «мировыми» не случайно, оно подчеркивает цель, смысл деятельности — проведение согласительной процедуры, которая, как правило, должна оканчиваться утверждением мирового соглашения. Наименование судов «мировыми» обязывает установить для их деятельности наиболее демократическую процедуру, простую и доступную, которая приближалась бы к саморегулированию спорных ситуаций самими участниками этих отношений. Такая процедура должна быть основана на уважении к правам лиц, обратившихся за защитой, и способствовать правильному восприятию взаимных интересов сторон по отношению друг к другу. Согласительное производство в целях заключения мирового соглашения должно быть взято за основу (задачу-принцип деятельности мировых судей), которая будет иметь приоритетное начало перед всеми остальными принципами и способами урегулирования гражданско-правовых отношений.
Мировые суды должны стать не дополнительным звеном действующей судебной системы, автоматически приписывающим принудительное исполнение обязанным субъектам спорного правоотношения. Смысл и задачи деятельности мировых судов заключаются в проведении согласительной процедуры, совершении действий по восстановлению нарушенного права, тем самым обязывая стороны к выполнению взятых на себя обязанностей, склоняя их к мировому соглашению. При этом во всех стадиях судебного разбирательства должно широко применяться личное участие сторон, вплоть до участия в постановлении решения.
Достоинства согласительной процедуры в отличие от традиционной, развернутой заключаются в значительной деформализации, позитивной направленности поиска, отсутствии отрицательного эффекта судебного общения, большем демократизме, максимально высокой степени активного участия самих сторон в выборе и подготовке оптимального решения. Проводя согласительную процедуру, склоняя стороны к мировому соглашению, ликвидации спора без прямого принуждения, мирным путем, мировые судьи должны иметь право не только разрешать спор, выносить решения, основанные на содержании применяемых норм права, регламентирующих спорные правоотношения, но и привлекать к оценке их содержания правила нравственности (морали). В решениях мировых судей допустима ссылка на правила или принципы морали.
Таким образом, согласительная процедура означает признание за субъектами спорного правоотношения права под руководством судьи осуществить поиск общего, приемлемого для обеих сторон законного решения спора, отвечающего взаимным интересам.
Согласительная процедура в мировых судах не допустима и не приемлема для спорных отношений, которым установлена точная правовая (законная) регламентация: например, взыскание алиментов, если алиментные обязательства не основаны на предварительном соглашении сторон, или взыскание начисленной заработной платы. Для этих случаев следует сохранить исполнительную надпись нотариуса и приказ, выдаваемый судьей районного суда.
Эффективность судебной защиты должна закрепляться в рациональном по количеству и характеру процессуальных действий регламенте судопроизводства, способном обеспечить выполнение целевых установок гражданского процесса, а также в равенстве сторон и их взаимодействии с судом в ходе процесса.
Таким образом, процессуальная форма для обеспечения эффективной деятельности мировых судей должна быть оптимально простой, разумной, но, наряду с этим, способной гарантировать законность деятельности судей при строжайшем соблюдении процессуальных прав участников процесса.
Эффективность как качество и задача деятельности должна быть обеспечена (или должна проявляться) в возможности оказания быстрой судебной защиты, в максимально короткие сроки от момента обращения к суду до реального исполнения судебного решения, а также в обязательном исполнении судебных постановлений (актов).
Процессуальная форма деятельности мировых судей должна обеспечивать доступность и эффективность судебной защиты широких слоев населения, защиты быстрой и реальной, возможность которой не ограничена ни экономическими, ни иными факторами.
Доступность судебной защиты следует понимать как возможность ничем не ограниченной свободы обращения к судье:
1) экономически низкие судебные расходы или освобождение от них по делам, связанным с жизнеобеспечивающими правами (жилищными, семейными, трудовыми, по возмещению вреда и другими);
2) минимальность сроков, в пределах которых оказывается судебная защита (прием судей без очереди, гарантированная быстрота ответа на запросы, короткие сроки обязательного рассмотрения дела по существу, немедленное исполнение решений);
3) простота (упрощенность) судебной процедуры: единоличное рассмотрение, предъявление заявления в свободной форме, проведение заседания в форме согласительного совещания, склонение к утверждению мирового соглашения.
Процессуальная форма деятельности мировых судей, чтобы быть доступной, не должна быть сложной, громоздкой. Однако упрощение процессуальной формы не исключает необходимость ее наличия и строгого подчинения деятельности установленным правилам.
Правила, установленные для производства по делам у мирового судьи, при всей своей простоте не могут не соответствовать общим принципам процессуального права и судоустройства, закрепленным в Конституции РФ.
Отнесенные к судам общей юрисдикции, мировые судьи обязаны действовать в пределах правил, установленных Конституцией РФ.
Таким образом, для обеспечения нормальной деятельности мировых судей в тенденциях проводимой судебной реформы — усиления эффективности судебной защиты необходимо разработать правила проведения согласительной упрощенной судебной процедуры, основанной на общих принципах процессуального права и учитывающей конкретные задачи этого вида судебной деятельности.
ПРАВОСУДИЕ
Мировые судьи в Российской Федерации
(судебная реформа и новое законодательство)
Н. А. ЧЕЧИНА *
Судебная реформа, как и экономическая, не имеет ярко выраженной перспективы развития: общие задачи проведения судебной реформы либо не формулируются теоретиками права, либо определяются туманной формулировкой о необходимости улучшения качества правосудия как по уголовным, так и по гражданским делам.
Законодатель, который призван разрабатывать новые нормативные акты, обеспечивающие проведение судебной реформы, не подкрепленный теоретическими разработками, пытается заимствовать из разных правовых систем и «пересадить» на правовое поле нашей страны институты и положения, применяемые в странах Запада или существовавшие в царской России до 1917 г. Так, за период проведения судебной реформы принят Закон «О присяжных заседателях», и на его основе в некоторых регионах функционируют суды присяжных. Однако ни литература, ни судебная практика не расценивают применение этого института как фактор, резко повышающий эффективность судебной деятельности.
Приняты законы «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах», которые действуют почти полтора года.
Функционирование института приставов-исполнителей, выделение их в самостоятельную структуру, замыкающуюся на Министерство юстиции, не принесло ожидаемого положительного результата, не привело к резкому повышению качества исполнения судебных решений. Однако применение этого законодательства породило множество вопросов, требующих теоретического осмысливания и практического разрешения. Так, в деятельности приставов-исполнителей прослеживаются тенденции сепаратизма, утрата понимания того, что приставы, кому бы они ни подчинялись, остаются судебными и их задача заключается в обеспечении выполнения актов судебной власти. Существенно затрудняет работу приставов-исполнителей одновременное действие Раздела V ГПК РСФСР и Закона «Об исполнительном производстве», ряд статей которых противоречат друг другу.
В результате судебной реформы были разработаны два АПК РФ (1993 г. и 1995 г.) и подготовлен проект третьего АПК РФ. Действующим АПК РФ введен институт апелляционного обжалования решений, не применявшийся в СССР и России с 1917 г.
17 декабря 1998 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «О мировых судьях» (далее — Закон), который вступил в действие с момента опубликования в «Российской газете» (с 22 декабря 1998 г.).
В период подготовки проекта Закона, после принятия его Государственной Думой и отклонения Президентом (1997 г.) в правовой литературе были высказаны два противоположных мнения. Сторонники первого мнения ратовали за необходимость введения института мировых судей; сторонники второго — полагали, что институт мировых судей не соответствует действующей судебной системе, а его создание является бессмысленным и нецелесообразным.1
Поскольку Закон принят и вступил в силу, то, естественно, следует ответить на вопрос, для чего он создан, каковы задачи и цели мировых судов, чем их деятельность будет отличаться от деятельности иных судов, входящих в систему судов общей юрисдикции.
Сторонники принятия Закона исходили из необходимости возрождения института, который, по их утверждению, весьма эффективно действовал в России до 1917 г.2 Это утверждение неправильно в двух своих основных посылках. Во-первых, нельзя возродить давно умерший институт, созданный в иных экономических условиях, в ином правовом поле, основанный не только на других принципах права, но и на иных морально-этических принципах, действовавший в сфере иного правосознания. Во-вторых, в царской России с 1864 по 1917 г. институт мировых судей прошел тернистый путь развития и изменения (преобразования). Их подведомственность с самого начала была нечетко определена и постоянно изменялась. В один из периодов своей деятельности (наиболее продолжительный) мировые судьи рассматривали дела, связанные с проступками, не влекущими за собой уголовную ответственность; к ним были отнесены проступки против благочестия, нарушение Уставов телеграфного и пожарного ведомств и некоторые другие, не представлявшие большой общественной опасности.
Однако деятельность мировых судей не удовлетворяла юридическую общественность и правительственные круги. И уже к 1889 г. им на смену почти повсеместно пришли земские начальники и волостные судьи, т. е. практически это звено судебной системы было заменено административной деятельностью исполнительной власти. Частично мировые суды были восстановлены к 1912 г. не на всей территории России.
Из сказанного следует вывод, что институт мировых судей в царской России не был четко разработанным и эффективно работающим звеном судебной системы, его нельзя отнести к явлениям «золотого века», иными словами, в реальности не было той модели, к которой призывают возвратиться в наших условиях. В рамках судебной реформы речь может идти не о возвращении старого института, а о создании одноименного.
Задачи и порядок функционирования еще предстоит выяснить. Попробуем это сделать.
Доминирующим при определении задач создания института мировых судей среди теоретиков и практиков стало мнение о том, что он создается с единственной утилитарной целью облегчить работу районных судов, взяв на себя рассмотрение и разрешение большого числа дел, разрешение которых входит в компетенцию районных судов, и тем самым повысить качество судебной деятельности, сократив сроки рассмотрения дел. Так, Председатель Верховного Суда РФ В. М. Лебедев (в беседе с корреспондентом 1-го канала общероссийского телевидения 5 февраля 1999 г.) сказал, что 60 % гражданских дел будет рассматриваться мировыми судьями и нынешнее безотрадное состояние судебной защиты резко изменится в лучшую сторону. Однако такая надежда на будущее ничем не обоснована и никак не аргументирована. Самое главное, что она не подкреплена анализом судебной практики, доказывающей, что по некоторым категориям гражданских дел деятельность мировых судей сможет стать более эффективной, чем деятельность действующих районных судов.
Задача же разгрузки федеральных районных судов может быть решена менее сложным и более экономичным путем — при помощи увеличения числа районных судей, что, естественно, уменьшит нагрузку на каждого судью и ускорит процесс разрешения дел по существу. Простое увеличение количества судей не потребует затрат на разработку и принятие законов о мировых судьях, организацию и оснащение участков мировых судей, оплату технического аппарата этих судей и многих других расходов.
Одномоментной разгрузки не произойдет, если начнут действовать мировые судьи, так как к делам, отнесенным к производству в районных федеральных судах, прибавится еще немалое количество дел по жалобам на решения мировых судей. Трудно предположить, что граждане России откажутся от возможности обжалования решений мировых судей, а станут быстро и безоговорочно их исполнять. Такое предположение находится в явном противоречии с нравственным состоянием общества, низким уровнем правовых знаний и нигилистическими тенденциями правосознания общества в целом.
Новоявленная деятельность мировых судей не сможет сократить и сроки прохождения дел в судах еще и потому, что их решения могут быть обжалованы в районные суды (что не сократит, а увеличит количество дел в районных судах), а также увеличит сроки их прохождения по судебным инстанциям, более того, затруднит работу районных судов новыми, не свойственными им обязанностями апелляционного или кассационного пересмотра дел.
Рассмотрение дел мировыми судьями практически приведет к созданию еще одной инстанции в дополнение к существующим трем, что сделает гражданское судопроизводство более громоздким, усложнит прохождение дел по инстанциям и, естественно, увеличит сроки разрешения дел и количество дел в районных судах.
Попытаемся выяснить, какие выводы из этого факта должна сделать наука гражданского процессуального права, а также правотворческая и правоприменительная практика.
С момента вступления в силу Федерального закона необходимость и возможность создания института мировых судей из теоретико-дискуссионных становятся реальностью. Однако вопрос о целесообразности и полезности такого института долго еще будет предметом обсуждения и научных размышлений.
Закон вступил в силу, но это не значит, что одновременно с этим появится на свет и начнет действовать институт мировых судей. Вступление Закона в силу означает, что Федеральный закон обязывает законодательные органы субъектов Федерации разработать и принять региональные законы о мировых судьях.
Федеральный закон относится к законам прямого действия, и правила, которые в нем закреплены, должны будут применяться для регламентации деятельности мировых судей, определять общие принципы и основные положения регионального законодательства. Закон «уложен» в 12 статей, из которых семь являются отсылочными, предполагающими принятие регионального закона, содержащего правила, уточняющие, раскрывающие или дополняющие статьи Федерального закона.
До принятия законов субъектами Федерации институт мировых судей не может быть создан и начать действовать.
Итак, прежде чем начнут функционировать мировые суды, регионам надлежит разработать подробный, детальный закон, регламентирующий порядок назначения (избрания) на должность мировых судей, а также правила (процессуальную форму) их деятельности. Также необходимо обозначить цели и задачи деятельности мировых судей, которые не определены как в комментируемом Законе, так и в Законе о судебной системе РФ.
Разработка законодательства и на его базе создание успешно работающего института мировых судей потребует тщательной работы в течение значительного срока. Поэтому не случайно в ч. 2 ст. 12 Закона установлено, что до назначения (избрания) на должность мировых судей дела, относящиеся к их компетенции, рассматриваются районными судами.
Определить даже приблизительно время начала работы мировых судов весьма затруднительно. Полагаю, что для этого потребуется не один год.
Сроки создания и введения в действие данного института в регионах в Законе не предусмотрены.
Процесс становления института мировых судей будет весьма длительным, потому что он должен последовательно пройти следующие этапы:
1. В конституции или уставы регионов должны быть включены статьи, определяющие цели, задачи, порядок создания и порядок деятельности мировых судей.
2. Одновременно с этим Федеральный закон должен определить порядок, сроки и основания обжалования решений мировых судей (кассационный или апелляционный).
3. Федеральными законами (ГПК, УПК, Кодексом об административных правонарушениях) должно быть регламентировано разграничение подсудности между районными судами и мировыми (может быть установлена альтернативная подсудность).
4. Должны быть внесены изменения в Федеральный закон «Об исполнительном производстве»: в его текст должны быть включены правила, устанавливающие особенности исполнения решений мировых судей (сроки, порядок, виды ответственности за неисполнение).
5. В каждом отдельно взятом регионе должны быть разработаны и приняты правила избрания (кем и в каком порядке) или назначения (кем и в каком порядке) мировых судей, а также правила судопроизводства, дополняющие и развивающие содержание отсылочных статей Федерального закона.
6. За этот же период должно быть подготовлено достаточное количество квалифицированных юристов, которые смогут и захотят исполнять обязанности мировых судей.
7. И, наконец, необходимо найти средства для организации участков мировых судей, средства на их техническое оснащение и оплату аппарата мировых судей (секретаря, делопроизводителя, машинистки). В соответствии с п. 3 ст. 10 Федерального закона указанные расходы возложены на регионы.
В связи с этим определенные опасения вызывает тенденция возложить на бюджеты регионов бремя расходов по содержанию мировых судей, их техническому оснащению, а также расходов на организацию и содержание участков. Финансовая зависимость мировых судей от местного (регионального) руководства может привести к созданию «карманных» судов, о независимости которых можно будет только мечтать.
Следует ответить еще на один весьма актуальный вопрос: обязательно ли введение во всех регионах страны института мировых судей?
Если руководствоваться ст. 4 Закона о судебной системе РФ, то нужно сделать вывод, что местные суды, конституционные и уставные, и мировые судьи являются частью единой системы республики, не допускающей отступлений от нее. Однако введение данных институтов зависит от содержания регионального законодательства. А как быть в том случае, если регионы не признают надобности в их создании? Могут ли они быть к этому принуждены, каким способом и в какие сроки?
В соответствии с указанным Федеральным законом региональному закону необходимо руководствоваться следующим:
1. Согласно п. 1 ст. 1 и ст. 6 Закона следует установить порядок назначения или избрания мировых судей.
2. Согласно п. 2 ст. 1 Закона следует установить порядок осуществления правосудия по делам об административных нарушениях.
3. Следует определить число мировых судей и количество судебных участков (исходя из установленной нормы: на 15–30 тысяч жителей — один участок) и установить порядок упразднения участков. При регламентации этих положений следует строго соблюдать принцип независимости и несменяемости судей, так как мировые судьи входят в судебный корпус федеральных судей и на них распространяет свое действие Закон «О статусе судей».
4. В соответствии с п. 2 ст. 2 и п. 3 ст. 5 Закона регионам предоставлено право устанавливать дополнительные гарантии материального обеспечения и социальной защиты мировых судей, а также дополнительные требования к кандидату на должность мирового судьи. Срок полномочий мирового судьи может быть определен региональным законом, но не более чем на пять лет, т. е. допускается снижение срока полномочий.
5. Статья 10 Закона предписывает определить порядок технического обеспечения деятельности мировых судей органами юстиции либо органами исполнительной власти субъекта.
6. И, наконец, в соответствии со ст. 11 Закона региональный закон может вместо обязанности носить мантию ввести иной отличительный знак, который должен иметь мировой судья при исполнении своих обязанностей.
Работа над региональным законодательством о мировых судьях ставит науку гражданского процессуального права перед необходимостью разрешения или обсуждения ряда проблемных положений, к которым нужно отнести следующие.
1. Определение правил допустимого и необходимого сочетания между текстами Федерального закона и региональными законами каждого из 89 субъектов Федерации. Следует, руководствуясь принципом верховенства закона, выявить пределы возможного (необходимого, должного) дополнения и развития правил, включенных в Закон, региональными (местными) нормативными актами с тем, чтобы полностью исключить возможность разного понимания или толкования одинаковых или сходных процессуальных правил, а также с тем, чтобы обеспечить единство правоприменительной практики.
2. Определение критерия для разграничения подсудности между мировыми и районными судами. Полагаю, что после определения указанного критерия возможно введение альтернативной подсудности.
3. Формулирование конкретных, специфических целей и задач осуществления правосудия мировыми судьями, отличных от конкретных задач федеральных районных судов.
4. Признав, что мировые судьи являются не просто дополнительным звеном в действующей системе судов общей юрисдикции, необходимо определить содержание процессуальной формы деятельности, применяемой только мировыми судьями и отличной от общей процессуальной формы, зафиксированной ГПК 1964 г.
5. Разработать нормативные акты, в которых должны быть закреплены форма, способы, средства, методы деятельности мировых судей. При решении этого вопроса возможно несколько вариантов:
— порядок деятельности мировых судов фиксируется вместе с основными положениями в региональном законе о мировых судах;
— Федеральный закон дополняется правилом, согласно которому дела в мировых судах рассматриваются в соответствии со статьями ГПК, УПК и Кодекса об административных правонарушениях соответственно виду рассматриваемого дела: гражданского, уголовного или возникающего из административных отношений (примерно так решается вопрос в проекте ГПК 1998 г., в котором ст. 25 определяет подсудность дел мировым судьям);
— в ГПК, УПК и Кодекс об административных правонарушениях вводятся специальные главы о производстве дел у мировых судей, фиксирующие процессуальные особенности рассмотрения этих дел.
Попытаемся более подробно ответить на вопрос о том, какова задача деятельности нового института. В чем должно заключаться новшество института мировых судей, чем задачи их деятельности отличаются от задач, выполняемых ныне федеральными районными судами? Какие конкретно задачи могут быть выполнены в результате деятельности мировых судей, и как это должно отразиться на правоприменительной практике и правотворческой деятельности?
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 3) предусмотрел деление судов на федеральные и местные. К местным судам отнесены мировые суды, которые согласно ст. 28 Федерального конституционного закона в пределах своей компетенции должны рассматривать гражданские, уголовные и административные дела по первой инстанции. Мировые суды отнесены к судам общей юрисдикции, но конкретные задачи их деятельности не определены, не определены они и в Федеральном законе.
Постановка конкретной задачи для деятельности мировых судей как составной части правосудия должна рассматриваться в качестве элемента общей задачи правосудия, но одновременно должна иметь и некоторые особенности. При их отсутствии пропадет необходимость и целесообразность создания нового института.
Именно конкретные задачи должны послужить базой для установления наиболее оптимального порядка деятельности мировых судей, отличного от порядка деятельности районных судов (процессуальной формы). Задачи, при выполнении которых только им присущими методами и средствами мировые судьи обеспечат скорую, объективную и эффективную защиту нарушенных прав и интересов по делам, которые отнесены законом к их компетенции.
Новые экономические связи и отношения внесли существенные коррективы в привычные представления о тенденциях развития российской правовой системы. В теории и практике правотворчества накопилось значительное количество вопросов, нуждающихся в тщательном изучении. Преобразование судебной системы, принятие нового законодательства обусловлены глубокими переменами во внутренней жизни общества, изменениями содержания правосознания.
Новое правовое мышление является основой конструктивного решения поставленных жизнью проблем, в частности проблемы создания «согласительной» судебной процедуры, осуществляемой мировыми судьями. Создание нового для нашей системы института мировых судей должно способствовать осуществлению общих целей правотворчества современного периода развития правового государства, а именно обеспечению прав и свобод граждан, повышению ответственности государства перед гражданами, а в целом — обеспечению результативности судебной защиты.
Полагаю, что задача согласительного производства определена в самом названии нового института — мировые судьи, т. е. судьи, которые проводят упрощенную согласительную судебную процедуру. Название новых судов «мировыми» не случайно, оно подчеркивает цель, смысл деятельности — проведение согласительной процедуры, которая, как правило, должна оканчиваться утверждением мирового соглашения. Наименование судов «мировыми» обязывает установить для их деятельности наиболее демократическую процедуру, простую и доступную, которая приближалась бы к саморегулированию спорных ситуаций самими участниками этих отношений. Такая процедура должна быть основана на уважении к правам лиц, обратившихся за защитой, и способствовать правильному восприятию взаимных интересов сторон по отношению друг к другу. Согласительное производство в целях заключения мирового соглашения должно быть взято за основу (задачу-принцип деятельности мировых судей), которая будет иметь приоритетное начало перед всеми остальными принципами и способами урегулирования гражданско-правовых отношений.
Мировые суды должны стать не дополнительным звеном действующей судебной системы, автоматически приписывающим принудительное исполнение обязанным субъектам спорного правоотношения. Смысл и задачи деятельности мировых судов заключаются в проведении согласительной процедуры, совершении действий по восстановлению нарушенного права, тем самым обязывая стороны к выполнению взятых на себя обязанностей, склоняя их к мировому соглашению. При этом во всех стадиях судебного разбирательства должно широко применяться личное участие сторон, вплоть до участия в постановлении решения.
Достоинства согласительной процедуры в отличие от традиционной, развернутой заключаются в значительной деформализации, позитивной направленности поиска, отсутствии отрицательного эффекта судебного общения, большем демократизме, максимально высокой степени активного участия самих сторон в выборе и подготовке оптимального решения. Проводя согласительную процедуру, склоняя стороны к мировому соглашению, ликвидации спора без прямого принуждения, мирным путем, мировые судьи должны иметь право не только разрешать спор, выносить решения, основанные на содержании применяемых норм права, регламентирующих спорные правоотношения, но и привлекать к оценке их содержания правила нравственности (морали). В решениях мировых судей допустима ссылка на правила или принципы морали.
Таким образом, согласительная процедура означает признание за субъектами спорного правоотношения права под руководством судьи осуществить поиск общего, приемлемого для обеих сторон законного решения спора, отвечающего взаимным интересам.
Согласительная процедура в мировых судах не допустима и не приемлема для спорных отношений, которым установлена точная правовая (законная) регламентация: например, взыскание алиментов, если алиментные обязательства не основаны на предварительном соглашении сторон, или взыскание начисленной заработной платы. Для этих случаев следует сохранить исполнительную надпись нотариуса и приказ, выдаваемый судьей районного суда.
Эффективность судебной защиты должна закрепляться в рациональном по количеству и характеру процессуальных действий регламенте судопроизводства, способном обеспечить выполнение целевых установок гражданского процесса, а также в равенстве сторон и их взаимодействии с судом в ходе процесса.
Таким образом, процессуальная форма для обеспечения эффективной деятельности мировых судей должна быть оптимально простой, разумной, но, наряду с этим, способной гарантировать законность деятельности судей при строжайшем соблюдении процессуальных прав участников процесса.
Эффективность как качество и задача деятельности должна быть обеспечена (или должна проявляться) в возможности оказания быстрой судебной защиты, в максимально короткие сроки от момента обращения к суду до реального исполнения судебного решения, а также в обязательном исполнении судебных постановлений (актов).
Процессуальная форма деятельности мировых судей должна обеспечивать доступность и эффективность судебной защиты широких слоев населения, защиты быстрой и реальной, возможность которой не ограничена ни экономическими, ни иными факторами.
Доступность судебной защиты следует понимать как возможность ничем не ограниченной свободы обращения к судье:
1) экономически низкие судебные расходы или освобождение от них по делам, связанным с жизнеобеспечивающими правами (жилищными, семейными, трудовыми, по возмещению вреда и другими);
2) минимальность сроков, в пределах которых оказывается судебная защита (прием судей без очереди, гарантированная быстрота ответа на запросы, короткие сроки обязательного рассмотрения дела по существу, немедленное исполнение решений);
3) простота (упрощенность) судебной процедуры: единоличное рассмотрение, предъявление заявления в свободной форме, проведение заседания в форме согласительного совещания, склонение к утверждению мирового соглашения.
Процессуальная форма деятельности мировых судей, чтобы быть доступной, не должна быть сложной, громоздкой. Однако упрощение процессуальной формы не исключает необходимость ее наличия и строгого подчинения деятельности установленным правилам.
Правила, установленные для производства по делам у мирового судьи, при всей своей простоте не могут не соответствовать общим принципам процессуального права и судоустройства, закрепленным в Конституции РФ.
Отнесенные к судам общей юрисдикции, мировые судьи обязаны действовать в пределах правил, установленных Конституцией РФ.
Таким образом, для обеспечения нормальной деятельности мировых судей в тенденциях проводимой судебной реформы — усиления эффективности судебной защиты необходимо разработать правила проведения согласительной упрощенной судебной процедуры, основанной на общих принципах процессуального права и учитывающей конкретные задачи этого вида судебной деятельности.
* Доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного университета.
1 См., напр.: Немытина М. В. // Правоведение. 1997. № 4. С. 52–62.
2 Решетникова И. В., Ярков В. В. Возвращение к старой российской модели // Гражданское право и гражданский процесс в современной России. Екатеринбург; М., 1999. С. 58.



ОГЛАВЛЕНИЕ