ОГЛАВЛЕНИЕ

Конституционное право: уроки прошлого и взгляд в будущее
№6
01.12.1992
Тихомиров Ю.А.
Четыре дисциплины по государственному праву — советскому, зарубежных социалистических стран, буржуазному и развивающихся стран.
Крупные перемены в нашей стране, в республиках бывшего Союза привели к серьезным изменениям и конституций, призванных отразить общецивилизационные ценности и одновременно свою национально-государственную специфику. Меняется природа сходства — в ней преобладают общечеловеческие ценности, обретающие конституционное признание.
Гражданское общество, жизнь и достоинство личности, многообразие форм собственности, политический плюрализм, разделение властей, парламентаризм, местное самоуправление становятся исходными конституционными положениями. Правда, в ряде действующих конституций и проектах новых они нередко воспроизводятся механически, без учета специфики страны. И это лишает конституции свойственного им своеобразия, поскольку каждая отражает разный этап развития своего государства и его особенности.
Заметно и другое — механическое заимствование положений из конституции одной страны для конституции другого государства скорее порок, чем достоинство. Ведь институциональное сходство, например, в построении органов, не учитывает специфики политических и правовых традиций, гражданского сознания, обычаев. Далеко не везде одинаково складывается соотношение конституции и других элементов правовой системы, источников права. Словом, копирование и в конституционной сфере чревато отрицательными последствиями.
Сказанное дает основание охарактеризовать общие методологические принципы сопоставительного анализа конституций различных государств. Их учет позволит обогатить общую теорию конституционного права, национально-конституционные доктрины и практику, реально возвысить роль и авторитет конституции в государстве и обществе.
Первый принцип заключается в строгом различии конституций разного рода государств, как ввиду их природы, так и связей между собой. Своего рода концентрические круги дают возможность сравнительного анализа, во-первых, конституций государств мира. При всем очевидном их разнообразии в закреплении целей, экономического строя, политических и государственных институтов и т. д. очевидны названные выше общецивилизационные ценности, отраженные в конституциях. Примечательно формирование и признание общедемократических конституционных принципов под влиянием прогрессивных норм международного общения. Не случайно в заявлении VI Съезда народных депутатов РСФСР к гражданам бывшего Союза ССР говорится о необходимости соблюдать такие принципы на территории всех суверенных государств.
Необходимо правильно сопоставлять конституции государств, объединившихся в союзы, сообщества, содружества. Опыт ЕЭС с разными формами деятельности Европарламента и других институтов позволяет судить о таких формах их влияния на национальные правовые системы, как регламент (прямого действия), директивы, требующие ратификации или признания в национальном законодательстве, и рекомендации. Международные документы — пакты, конвенции, соглашения — могут влиять на создание, изменение и отмену конституционных норм государств-участников. И действующая Конституция Российской Федерации, и ее новый проект в разделе о личности и гражданине многое восприняли из международных пактов.
Еще более сходны конституции государств-участников СНГ. И не только в силу общих исторических корней, но и вследствие согласованных и признанных принципов сотрудничества и взаимодействия.
«Блок соглашений», одобренный 27 марта 1992г. Консультативным Совещанием председателей верховных советов, перечень модельных (рекомендательных) актов укрепляют общий нормативный массив, который призван влиять на конституционное развитие. Многие конституционные институты весьма близки, но есть, разумеется, и немало различий. Их надо внимательно изучать и сопоставлять, чтобы конституции не закрывали, а открывали путь для формирования общего правового пространства.
Предстоит интенсивно развивать сравнительное конституционоведение в рамках Российской Федерации. Применительно к соотношению федеральной и республиканских конституций речь идет об обеспечении соответствия вторых первой. Но какого? Разумеется, не полного и механического как в прежние годы. По нашему мнению, оно может выражаться в единстве конституционных принципов, сходстве основных конституционных институтов, конституционном гарантировании «параметров» федерации, соблюдении правовой субординации и способов устранения юридических коллизий, разделения юридических полномочий. В остальном возможны и оправданы разнообразия конституций республик в составе Российской Федерации. Игнорирование федеральных институтов, законов, создание новых УК, ГК, УПК, как это делается в Татарстане, носят антиконституционный характер.
Второй принцип сравнительного анализа конституций заключается в изучении используемых в них понятий. Подчеркнем необходимость точной оценки их смысла и содержания. Иначе возникает понятийная чересполосица, снижающая в конечном счете эффект построения и действия институтов и норм конституций. Так, изучение принятых проектов конституций республик в составе Российской Федерации показывает далеко не одинаковое применение понятий «местное самоуправление», «местная власть», «органы местной власти и управления», причем за ними скрывается либо схожее, либо неодинаковое содержание. Понятия «гражданское общество» нет в Конституции Республики Саха-Якутия, в проекте Конституции Бурятии есть понятие «экономическая основа». В проекте Конституции Республики Беларусь и в Конституции Республики Туркменистан понятие «основы конституционного строя» шире объема этого понятия в других проектах и вообще отсутствуют понятия «гражданское общество», «экономическая система», «основы общественного строя» (как, например, в Конституции Татарстана).
Третий принцип сравнительного анализа позволяет проводить корректное сопоставление структур Конституции. В этом смысле структура российской Конституции не похожа, например, на структуру Конституции Эстонии, где есть специальная глава 7 «Законодательство», на главу Конституции Республики Крым о законодательном процессе. Интересно выяснить, что лежит в основе структурных особенностей — правовые институты, группы однородных норм, политические взгляды?
Наиболее трудоемок четвертый принцип сравнения конституций по их институтам или разделам, блокам норм. Начнем с характеристики государства и его формы. Чаще всего дается формула суверенного, правового, демократического, федеративного государства (статья 1 проекта российской Конституции), единого (унитарного) демократического социального правового государства (статья 1 проекта Конституции Беларуси). Статья 1 Конституции Республики Саха-Якутия определяет ее как суверенное, демократическое государство, основанное на праве народа на самоопределение. Иная характеристика дается в статье 1 Конституции Туркменистана — как демократического, правового и светского государства, в котором государственное правление осуществляется в форме президентской республики. Тут есть что анализировать.
Сопоставление экономических институтов в конституциях и проектах в России свидетельствует о сходстве тех из них, которые способствуют формированию общего рынка. И все же неодинаково решается вопрос о формах собственности, о признании частной собственности на землю. Разнообразнее могли бы регулироваться особенности экономического уклада, традиционных ремесел и промыслов, способы поддержки предпринимательства, защиты потребителей. Конечно, без умаления специфики конституционных норм и возможности превышения федеральных нормативных стандартов.
Социальные институты разнообразны в сфере культуры и языков, но очень скупы в отношении науки.
Сравнительный анализ разделов конституций и проектов выявляет как общее, так и особенное — в перечне прав и свобод (не везде закреплено, например, право на информацию), обязанностей, в степени регламентации, в объеме гарантий.10
Анализ устройства государства дает возможность различать федерации, содружества, конфедерации, унитаризм, иные формы межгосударственных объединений с теми признаками государственных и правовых институтов, которые им свойственны. Иначе легко1 спутать различные источники права. То же касается государственной территории, границ и территориального деления, которые даже в Италии и Испании насыщены автономными началами.
Большое поле для исследований организации власти и ее институтов. «Бум» разделения властей не должен ослеплять, поскольку тут возможна большая мера разнообразия. Например, статьи 45 и 48 Конституции Туркменистана предусматривают высший представительный орган народной власти — Народный Совет, в состав которого входят Президент, депутаты Меджлиса, главы территорий и мэры, председатели Верховного и Высшего хозяйственного судов, члены Кабинета министров. По-разному характеризуются парламенты и их функции, Советы народных депутатов. Но вот местное самоуправление трактуется почти одинаково, вплоть до деталей, хотя именно здесь возможны самые разнообразные институты.
Наконец, выделим необходимость сопоставления Конституции со всей правовой системой, иными нормативными регуляторами. Критериями его могут быть рассмотренные выше аспекты.
И последнее. Сравнительный анализ конституций должен приобрести устойчивое значение в общем сравнительном законоведении и послужить источником развития, во-первых, российского конституционного права, во-вторых, конституционного права России и зарубежных государств. Нужны книги и учебники, полезны конференции. В частности, они состоялись на Украине и в Казахстане в прошлом году, а 9—10 июня 1992 г. прошла конференция по проблемам сравнительного законоведения республик, проведенная нашим институтом и Комитетом по законодательству Верховного Совета Российской Федерации.
Итак, конституционное право меняет свою роль и содержание в происходящих общественных преобразованиях как в России, так и в других государствах. Нужно приложить максимум усилий для его обновления и оптимального развития.
Каждая конституция — это «визитная карточка» государства и общества. В ней отражаются основные интеллектуальные, ценностные потенциалы, притом в концентрированно-нормативной форме. Конституция служит не только фиксированным «моментом покоя», высшей, формой гражданского согласия, достигаемого путем борьбы, компромиссов, завоеваний власти, противоборства программы с концепцией. Ею задается курс дальнейшего развития, и сверка с конституционным компасом служит мерилом оценки деятельности государственных институтов, партий, общественных движений, лидеров и, конечно, граждан.
Вот почему конституция часто находится в фокусе главных общественных преобразований. Последние десятилетия убедили нас, сколь значима их роль в западных странах, где послевоенные конституции Италии, Франции, Германии обозначили магистральный путь государственного развития этих стран. Конституции Греции, Испании, Португалии 70-х годов закрепили курс на глубокие демократические преобразования. Острая борьба за изменение и реализацию конституционных положений происходит в странах Восточной Европы. Крупные конституционные реформы проходят в России, других государствах Содружества, государствах Балтии. Еще многое предстоит осмыслить, понять и решить.
Очерки науки конституционного права. В урагане экономической, политической, судебной, военной реформ многим кажется возможным начинать с нуля нашу конституционную историю. Дескать, все было не так и очень плохо... Да, России не везло с конституциями, их не было. И революция в России, как и в других странах, «родила» по сути дела впервые конституцию.
Примечательно, что в Конституции РСФСР 1918 г. была закреплена концепция прав и свобод гражданина, новая концепция власти... В Конституции 1924 г. — принципы государственного объединения республик. В Конституции 1936 г. отражено изменение форм организации государственной власти, в Конституции СССР 1977 г. и в Конституциях республик 1978 г. — гарантии прав личности, правовые институты регулирования экономики, социальной сферы, звенья политической системы. Во всех случаях конституционные доктрины отражали марксистско-ленинский взгляд на закономерности развития общества и государства как его главного двигателя, на которое конструировался имущественный наем, и осуществление права требования — далеко не одно и то же, тем более что законодательству известен институт уступки права. Правда, ГК не знает уступки права на срок, но кодексу она не противоречит. Уступка права — институт общей части обязательственного права, и потому она. может производиться в форме любого гражданско-правового договора, например, о совместной деятельности, а не только аренды. При этом цедент не должен считаться членом биржи в течение всего срока действия договора — его место заступает цессионарий.

А что же наука конституционного права? Он, а не находилась в забвении. В 20-х годах было немало книг, брошюр, статей, посвященных разъяснению положений конституций, преимущественно о государственных органах. После известного совещания по проблемам юридической науки 1938 г. выходит в свет первый фундаментальный учебник «Советское государственное право», построенный в строгом соответствии с системой действующей Конституции 1936 г. С некоторыми отступлениями от этой схемы был построен учебник по государственному праву, опубликованный в 1948 г. И это уже считалось достижением теоретической мысли. Таков, условно, первый этап развития науки конституционного права в оболочке «государственного права».

Второй этап начинается с постановки вопроса о конституционном праве с более широким объемом регулируемых отношений." В одних случаях государственное право, в других — конституционное право признавалось ведущей отраслью, содержащей основные положения для других отраслей. Кстати, это признавалось и в учебниках по отраслевым юридическим дисциплинам. Предметом конституционного права считались основные черты социально-экономической системы и политической организации общества, закрепление суверенитета народа и наций. Одновременно продолжалась полемика со сторонниками традиционного взгляда на государственное право как отрасль, предмет которой составляют преимущественно отношения государственного властвования,2 в широком смысле регулирование общественного и государственного строя, прав и обязанностей граждан, в узком — отношения в связи с организацией государственной власти, государственным устройством и отношениями с гражданами в процессе осуществления власти.3
Шагом вперед был выход в свет в 1975 г. книги «Советское конституционное право», подготовленной ленинградскими юристами, и монографии «Теоретические основы советской конституции», выпущенной в 1981 г. коллективом Института государства и права. Конституционное право признается как одна из отраслей права с более ощутимым влиянием на другие отрасли и более широким предметом. Продуктивна и постановка вопроса о конституционализме как своего рода конституционном мировоззрении и ценности.4 Но тем не менее по классификации ВАК сохраняется специальность 12.00.2 «Государственное право и управление».
Приведенный очерк развития государственного, конституционного права дает основание сделать вывод о его сложной эволюции и плодотворности целого ряда разработок. И все же отметим три коренных недостатка — слабость исследований реальных конституционных процессов, их забвение на фоне явно преувеличенного внимания к ритуальным конституционным институтам, невысокий престиж конституции в обществе, государстве, недооценка сравнительно-конституционного анализа.
Это и дало повод к резкому отторжению всех прошлых конституционных разработок и стремлению на расчищенном от них месте строить новое конституционное здание. С исчезновением Союза ССР возникли новые конституционные теории с элементами социал-демократии или купить стандартный биржевой контракт (двойная уступка или уступка права на уступку). Фьючерсные и опционные сделки отрываются от потоков реальных товаров и в известной степени приобретают фиктивный характер (когда правам придается форма вещей; своего рода фетишизм).
Подчеркнем еще одну конституционную новеллу, отражающую более тесную связь конституционного и других отраслей права. В отличие от прежних конституций Союза ССР и союзных республик в ныне действующей Конституции Российской Федерации и Федеративном договоре намного полнее конституционно зафиксированы отрасли права, законодательства, отнесенные к ведению федеральных, республиканских и иных органов. К исключительному ведению федерации в отношениях с республиками отнесены 7 отраслей законодательства и правовые основы единого рынка, в отношениях с краями, областями и др. —11, к совместной компетенции — соответственно 11 и 7. Полических концепций. Проект российской конституции, положениям которого уделено много внимания, отличается этим в наибольшей степени. Его обсуждения и доработки привели к рассмотрению на IV и VI Съездах народных депутатов концепций и проекта, одобренных в основных чертах. По этому поводу и автор высказывал свое мнение.5 Вносилось много альтернативных проектов конституций, различающихся и по социальной ориентации, и по конструкциям высших органов. Дискуссии продолжаются. Стремясь внести свой позитивный вклад в разработку теории конституции и конституционного права, которое опять осталось в «тени» дискуссий, попытаюсь высказать ряд соображений.
Конституционное право, несомненно, выходит на передний план в общей системе права ввиду возрастающей роли конституции и конституционных реформ. Оно приобретает важнейшую социальную роль в качестве главного рычага всех общественных преобразований и основного элемента программ и позиций государственных институтов, партий, национальных движений, общественных организаций, международных организаций. Более широким становится предмет конституционного регулирования. Усиливается влияние конституционного законодательства на все отрасли законодательства, отсюда острая потребность в его разветвленности. На повестке дня — эффективность действия конституции и всех ее положений, гражданская поддержка в обществе.
Сказанное позволяет выделить основные проблемы науки конституционного права. Первая — предмет конституционного права и его эволюция. Вторая — теория конституции. Источники конституционного права. Сравнительное изучение конституционного права государств. Третья — Конституция и правовая система. Конституция и источники права в их соотношении. Четвертая — конституционные договоры и соглашения. Пятая — конституционные основы экономического развития, Шестая — конституционные основы социального развития. Седьмая — Конституционный статус гражданина. Восьмая — государственное устройство (федерация и т. д., государственная территория и границы, территориальное деление). Девятая — организация государственной власти. Основные институты. Десятая — самоуправление, институты прямой демократии и объединения граждан. Одиннадцатая — государство в мировом сообществе (содружество государств, союзы, договоры, соотношение с международным правом). Двенадцатая — действие и защита конституции. Переходные положения.
Практика законодательства и правоприменения дает множество примеров произвольного оперирования разными понятиями в тексте конституции, неоднозначного толкования ее норм. Часты случаи издания неконституционных актов. Нужно развивать по этой причине в рамках конституционного права систему научных понятий, исключающую их противоречивое толкование и наполнение разным содержанием. Эти понятия должны отражать строго определенные явления и процессы, стороны общественной жизни, быть согласованными между собой.
Целесообразно отнести к базовым конституционным понятиям следующие: «Гражданское общество», «Республика — суверенное государство», «Федерация», «Государственное устройство», «Государственная власть», «Государственные институты», «Территориальное развитие», «Конституционный статус личности и гражданина», «Собственность и ее формы», «Верховенство закона», «Правовые акты» и т. д. Каждое из этих понятий может включать в себя ряд субпонятий. Так, понятие «Государственные институты» охватывает понятие «законодательная власть», «исполнительная власть», «судебная власть», «прямая демократия».
Развитие теории конституции. Конституционные реформы в России, республиках Беларусь, Казахстан, Украина и др., в республиках в составе Российской Федерации вновь убеждают в значимости теории конституции. В противном случае ее разработки сводятся к спорам о видах органов, подготовке вариантов текстов и проектам, где трудно обнаружить конституционную специфику. Нелегко увидеть внутренние связи между конституцией и всей правовой системой. Не осмысливается глубинная зависимость между конституцией и обществом, готовностью граждан ее понять, освоить, поддержать и соблюдать.
По-прежнему институты власти, другие институты продолжают жить вне «конституционного пространства», деформируя конституционную линию развития как модель достигнутого гражданского согласия. В результате — конституционные нарушения со стороны парламентов, президентских и правительственных институтов, территориальных органов, предприятий и граждан. Судебная власть на них не реагирует, а конституционные суды лишь начинают действовать. Между тем новый подход к природе Конституции помог бы изменить практику. Оправдано рассматривать Конституцию не столько как продукт и орудие государственной власти, сколько как официально признанное выражение интересов гражданского общества, его ценностей, закрепление основных характеристик общества, целей и параметров его развития. Тогда удастся сместить акцент с узкоклассовых к гражданским, общечеловеческим интересам и ценностям, придать приоритет статусу гражданина, по-новому трактовать власть как явление «производное» от общества, найти современные правовые формулы экономического развития, социальной и духовной жизни.
Поясним подробнее место и роль Конституции в правовой системе, которую не отождествляем с законодательством в точном смысле слова. Подчеркнем главное — конституция выступает правообразующим ядром, центром правовой системы, устанавливает виды правовых актов и их соотношение, определяет — прямо или косвенно — объекты законодательного регулирования, закрепляет общеправовые принципы, служит критерием толкования в правоприменительной практике, вводит процедуры разрешения юридических коллизий. В таком многообразии связей и проявляется конституционное воздействие.
Конституционные институты «перемещаются» в другие отрасли права и их институты, «соединяются» с ними в качестве базовых элементов (например, ответственность госорганов в административном праве, институт договора). Да и конституционные нормы обладают спецификой, не только из-за отсутствия всех традиционных элементов нормы, но и вследствие более высокой степени их нормативной концентрированности, «питающей» нормы других отраслей. Назовем нормы-цели, нормы-дефиниции, нормы принципы, учредительные нормы, компетенционные нормы, нормы-предписания, нормы-запреты.
* Доктор юридических наук, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения.
1 Сопоставление статуса граждан по конституциям РФ и Саха-Якутии показывает: в первом случае 40 статей посвящены правам и свободам, 8 — обязанностям; во втором, соответственно, 25 и 4 (нет обязанности платить налоги). Статья 58 российской Конституции подробно регулирует гарантии права на жилище, статья 25 Конституции Саха-Якутии — главным образом неприкосновенность жилища. Статьи 46 и 14 о праве граждан на участие в управлении различаются по элементам этого права.
2 Щетинин Б. В. Проблемы теории советского государственного права. М., 1969.
3 Лепешкин А. И. Курс советского государственного права: В 2 т. Т. 1. М., 1961. С. 24—34.
4 Степанов И. М. Социалистический конституционализм: сущность, опыт, проблемы // Советское государство и право. 1987. № 10.



ОГЛАВЛЕНИЕ