ОГЛАВЛЕНИЕ

Проблемы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ
№ 2
01.03.1993
Молчанов А.А.
Закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР»1 (ныне — в РФ) принят 3 июля 1991 года, а поправки к нему — 5 июня 1992 года,2 и, в отличие от многих российских законов, введен в действие со дня его опубликования. Таким способом его разработчики хотели, видимо, пресечь имеющие место попытки «силовой», «номенклатурной» приватизации государственных, муниципальных предприятий.
Более того, в постановлении Верховного Совета РСФСР о порядке введения в действие этого Закона предусмотрена проверка ранее заключенных сделок, сделок о приватизации по договору аренды, договора по передаче государственного имущества с баланса одной организации на баланс другой.
Закон состоит из 3 разделов.
I. Общие положения.
II. Порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий.
III. Заключительные положения.
В третьем разделе помещены весьма существенные, с точки зрения применения Закона, нормы, в частности, обязанности продавца и покупателя, гарантии прав участников приватизации, ответственность за нарушение Закона.
I. Общие положения
В ст. 1 формулируется понятие приватизации. Под приватизацией государственных и муниципальных предприятий понимается приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производства, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов предприятий, действующих и ликвидированных по решению органов, правомочных принимать такие решения от имени собственника; долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий.
Такое объемное определение в ряде моментов имеет недостатки.
1. Нуждается в корректировке название ст. 1 «Понятие приватизации государственных и муниципальных предприятий». Разве муниципалитеты — не государственные органы? Удачнее была бы следующая формулировка: «Понятие приватизации федеральных и муниципальных предприятий».
Далее в статье дается слишком узкое понятие приватизации.
2. Кто выступает в роли покупателя государственного и муниципального имущества? Закон упоминает лишь граждан, акционерные общества (товарищества). А другие организационно-правовые формы юридических лиц? Могут ли они выступать в качестве покупателей? Скажем, арендные предприятия, концерны, ассоциации, союзы, предприятия или учреждения общественных организаций? В отношении государственных предприятий и общественных объединений косвенный ответ на вопрос содержится. Поскольку в роли покупателей не могут выступать государственные предприятия, а также общественные объединения и предприятия, в которых доля указанных выше лиц превышает 25%, то, видимо, предприятия и учреждения общественных организаций (например, таких как профсоюзы) не могут быть покупателями. А вот что касается арендных предприятий, то они обязаны изменить свою организационно-правовую форму в соответствии с российским законодательством.
3. И последний, более серьезный просчет законодателя. Сейчас многие государственные структуры, да и не только они, легко обходят Закон о приватизации. Зачем заниматься приватизацией, если можно создать новое акционерное общество, передав ему большую часть имеющегося имущества, которое становится собственностью этого акционерного общества? И никакой приватизации не требуется. А Закон эту лазейку оставляет. В ст. 1 говорится: «.. .приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами)... в частную собственность... цехов, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия...» Думается, необходимы более действенные меры, предупреждающие возможность незаконной приватизации путем растаскивания государственной собственности различными частными коммерческими структурами.
Требуется, далее, более четкое и ясное определение того, о какой приватизации и в каких случаях должна идти речь. Так, в п. 3 ст. 2 фиксируется, что «приватизация долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ), находящихся в общей собственности с другими государствами, иностранными физическими и юридическими лицами, международными организациями, регулируется настоящим Законом, иными законодательными актами РСФСР, республик в составе РСФСР, а также соглашениями с иностранными государствами». Однако в соответствии с Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» собственником имущества, скажем, совместного акционерного общества, является само предприятие. Иными словами, в п. 3 ст. 2 Закона о приватизации заложена совершенно другая концепция, что создает возможность обхода законодательных норм, злоупотреблений. Кстати, в Законе не предусматривается восстановление имущественных прав собственников ранее национализированного и конфискованного имущества. В этом отличие нашего российского Закона от ряда прибалтийских, где прямо предусмотрено восстановление прав собственности прежних владельцев имущества.
Закон содержит весьма сложный иерархический перечень органов, имеющих право управления и распоряжения государственным имуществом. Открывается этот перечень Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом. На местах создаются территориальные агентства, которым частично передаются полномочия Госкомимущества РФ. Иными словами, территориальные агентства создаются только для управления федеральной собственностью. Однако в ряде случаев они объединены с местными комитетами в единый орган (например, в Санкт-Петербурге).
Для проведения единой государственной политики приватизации Госкомимущество РФ наделяется весьма широкой компетенцией. Это — право контроля, право разрабатывать и предоставлять проект приватизации, обобщать предложения по приватизации, устанавливать различные системы премирования его работников за выполнение программы приватизации.
В ст. 4 Закона о приватизации установлена презумпция права собственности РФ на. государственное имущество: «...при отсутствии решения (свидетельства), удостоверяющего право собственности республики в составе РФ, края, области, автономной области, автономного округа, города, района или входящих в них административно-территориальных образований на объекты приватизации, они приватизируются Госкомимуществом РФ как собственность РФ». Таким образом, предполагается, что если в отношении имущества, находящегося на территории России, не была произведена градация по его субъектному составу, т. е. оно не было передано в управление конкретному властному субъекту (краю, области, административно-территориальной единице), то это имущество принадлежит РФ.
Следующее структурное звено управления государственным имуществом — комитет по управлению имуществом. Он создается в республиках в составе РФ, краях, областях, автономных областях, автономных округах, городах Москве, Санкт-Петербурге, городах с населением свыше 1 млн. человек. Этот комитет создается при исполнительных и распорядительных органах Советов или в тех городах, где проводится эксперимент, соответственно при мэриях.
В Санкт-Петербурге создан соответствующий Комитет по управлению городским имуществом, обладающий, как уже было сказано, правами территориального агентства. Председатель Комитета в соответствии с Законом является заместителем главы местной администрации.
Компетенция комитета по управлению городским имуществом на уровне края, области, города достаточно широка и в целом дублирует компетенцию соответствующего российского комитета, но, естественно, в отношении объектов государственной собственности этого уровня.
Закон предусмотрел и вторую систему органов, которая распоряжается российской собственностью — фонды: Российский фонд федерального имущества и фонды имущества, которые должны выполнять функции продавца-приватизатора собственности. Российский фонд «временно владеет принадлежащими РФ свидетельствами о собственности...».
Сразу возникает вопрос, почему временно?
Временно, видимо, потому, что до окончания приватизации. Хорошо, а если приватизация пройдет в отношении не всего имущества, а только его части? Какова в таком случае судьба оставшегося имущества? Кто будет постоянно им владеть? Какой орган управомочен на это? Что вообще означает термин «владеет»? Ведь здесь речь идет о владении не имуществом, а свидетельством. Значит, это иное владение — не вещно-правовое, а владение в административно-правовом смысле.
Далее, недостаточно четко установлена компетенция Российского фонда федерального имущества. Так, в п. 2 ст. 6 говорится, что «Фонд осуществляет полномочия РФ как собственника... несет риск... за деятельность предприятий в пределах находящейся в его владении доли в капитале предприятий». Если это административное владение, во всяком случае, не вещно-правовое, то это не собственность, и какой же здесь гражданско-правовой риск, если он может быть возложен только на носителя соответствующих вещных прав, в первую очередь на собственника? В Законе следовало просто сказать, что фонд временно имеет полномочия собственника приватизируемого имущества.
Наконец, в ст. 5 и 6 закреплено, что утверждает акционерное общество, комитет по управлению имуществом, а затем свои функции учредителя передает фонду. Это правило также не безупречно, поскольку неоправданно усложняет процесс приватизации, не исключая в то же время монополизма комитета и фонда, но на разных этапах осуществления приватизации: комитет — до учреждения акционерного общества, а фонд — после. Почему это произошло? Изначально предпринимались робкие попытки ограничить права комитетов по управлению государственным имуществом, с учетом того, что Законом о приватизации предусмотрена иная система органов — фонды. Однако фонд имущества Санкт-Петербурга не был своевременно создан, и потому часть его функций была сосредоточена у Комитета по управлению городским имуществом.
Региональные фонды имущества практически занимаются теми же вопросами, что и Российский фонд, но в отношении имущества соответствующего уровня.
В Законе предусмотрена возможность образования так называемых инвестиционных фондов и холдинговых компаний.
Инвестиционные фонды создаются в порядке, установленном Законом о приватизации и Положением об инвестиционных фондах. Что касается холдинговых компаний, то здесь установлены весьма своеобразные правила; последние могут создаваться только с согласия Российского антимонопольного комитета, их деятельность строго контролируется. В настоящее время идет «раскассирование» союзных концернов, союзов, ассоциаций, и, видимо, большая часть полномочий должна перейти к создаваемым на их основе российским холдинговым компаниям.
В ст. 9, где дается определение покупателей, перечисляются субъекты, не могущие быть покупателями. Это — юридические лица, в уставном капитале которых доля государства, местных Советов народных депутатов, общественных организаций (объединений), благотворительных и иных общественных фондов превышает 25%.
В принципе эта норма обоснованна, однако при ее применении может возникнуть ряд вопросов. Например, как определить долю государственной собственности в уставном капитале того или иного акционерного общества? Бремя доказывания в данном случае ложится на покупателя. Особые права на приобретение имущества в порядке приватизации установлены для трудовых коллективов. Причем они могут участвовать в приватизации, только объединившись в соответствующие товарищества (заключив договор о совместной деятельности).
Источниками средств для приватизации выступают личные сбережения граждан, именные приватизационные чеки, собственные средства юридических лиц и кредиты. Граждане обязаны предоставлять справку из налоговой инспекции в случае, если их вклад рублями превышает 10 тыс. рублей. Но, учитывая инфляционные процессы в России, едва ли эта норма окажется жизненной.
II. Порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий
Этот раздел вызывает больше всего вопросов. Прежде всего он изложен бессистемно. Вначале даются специальные понятия (устанавливаются специальные процедуры), а затем излагаются общие правила проведения приватизации, что, конечно, не способствует проведению приватизации строго по этому Закону.
Большинство трудовых коллективов ищет облегченные способы приватизации, не загоняя их в ту схему, которая заложена в Законе.
Итак, рассмотрим способы приватизации. Это: 1) купля-продажа по конкурсу или на аукционе; 2) продажа доли или акций в капитале акционерного общества или соответствующего товарищества; 3) выкуп предприятия, которое было сдано в аренду.
Как исключительный случай предусмотрена безвозмездная передача акций государственных предприятий в частную собственность.
Продажа доли или акций в капитале акционерного общества возможна только в том случае, если приватизируемая государственная или муниципальная собственность уже передана соответствующему акционерному обществу или товариществу, т. е. для приватизации с помощью продажи доли последние необходимо еще создать.
Что касается выкупа предприятия, которое сдано в аренду, то Закон ограничил возможности применения этого способа приватизации. Он допускается только в тех случаях, когда договор об аренде предприятия с правом выкупа заключен до вступления в силу Закона либо когда арендатор, т. с. трудовой коллектив арендного предприятия, став юридическим лицом, получил право на приватизацию в общем порядке.
Решение о проведении приватизации и о выборе ее способа принимается органом управления государственным имуществом, применительно к Санкт-Петербургу — Комитетом по управлению государственным имуществом. После завершения работы комитета государственное предприятие как юридическое лицо ликвидируется.
На его месте может быть учреждено акционерное общество, в таком случае приватизация проводится в особом порядке, установленном Законом, либо никакого общества не учреждается, а предприятие или его активы поступают для реализации с аукциона или по конкурсу.
В ст. 16 говорится, что на стадии подготовки предприятия к приватизации может произойти его реорганизация. Это применимо только к случаю, когда речь идет о приватизации большого предприятия. Предположим, приватизируется производственное объединение. В начале все его структурные единицы могут быть реорганизованы в самостоятельные предприятия, выделены на самостоятельный баланс. Только после этого возможна их приватизация. Между тем в п. 5 ст. 15 говорится о ликвидации предприятия как юридического лица, т. е. здесь законодатель заложил и второй способ приватизации, когда предприятие полностью ликвидируется. Тогда приватизация происходит в отношении не конкретного сохраняющего правосубъектность коллектива, а имущества предприятия.
Начальная цена приватизируемого предприятия определяется комиссией по приватизации на основании предполагаемой доходности. Законодатель в данном случае прибег к рыночному критерию оценки, поскольку в условиях плановой системы никто доходность не подсчитывал, а речь шла об остаточной стоимости. Затем публикуется сообщение о проведении приватизационных мероприятий в средствах массовой информации.
В Законе установлены 2 формы расчета в отношении приватизируемых предприятий: 1) единовременный расчет; 2) расчет в рассрочку.
Имущество приватизируемого государственного и муниципального предприятия может приобретаться либо по конкурсу, либо на аукционе. Выбор способа приватизации зависит от того, требуется ли соблюдение каких-то первоначальных условий, или нет.
Какие условия имеются в виду?
Например, сохраняется ли профиль приватизированного предприятия, определенные производственные показатели, устанавливаемые ему, и т. д. Характерно, что эти условия также устанавливает комитет по управлению государственным имуществом.
Таким образом, комитет решает, передавать ли это предприятие на аукцион, или, выдвинув ряд предварительных условий, проводить конкурс, подводя после этого итоги и отдавая преимущество тому или иному участнику. Продавцом по смыслу Закона выступает соответствующий фонд имущества. Итак, фонды—это продавцы. А теперь сопоставим п. 1 ст. 6 с п. 3 ст. 20. В п. 1 ст. 6 говорится: «продавцами приватизируемых государственных предприятий. . . признается только Российский фонд...», а вот в п. 3 ст. 20 записано, что «продажу предприятия по конкурсу осуществляет конкурсная комиссия...». И таких погрешностей в Законе допущено немало.
В тех городах, где фонд имущества еще не успели создать или где он находится в зачаточном состоянии, аукционы проводят комитеты по управлению государственным имуществом. Причем они же выступают в роли единственного учредителя создаваемых на базе государственных предприятий акционерных обществ.
Ст. 22 содержит непроизвольную, а, возможно, и сознательно сделанную накладку: дублируется компенсация комитетов по управлению государственным имуществом и соответствующих региональных фондов; рассмотрение ряда вопросов, входящих в компетенцию вторых, передается в ведение первых.
В качестве учредителя акционерных обществ сначала выступают комитеты по управлению государственным имуществом. После того как акционерное общество зарегистрировано, полномочия учредителя передаются фонду. Безусловно, это ненужное усложнение.
При продаже акций установлены определенные льготы для трудового коллектива: для них может быть установлена 30% скидка; трудовой коллектив получает трехгодичную рассрочку их оплаты. И только после того, как притязания трудового коллектива исчерпаны, начинается продажа акций, 10% доходов от которой поступает трудовому коллективу. Продажа акций на рынке ценных бумаг производится равными порциями (пакетами) в течение 6 месяцев.
Что касается нереализованных акций, то в соответствии с Законом они поступают в распоряжение фонда, который выполняет функции держателя акций или владельца свидетельства о государственной либо муниципальной собственности.
Работники приватизируемых предприятий, кроме того, вправе приобретать акции не только в льготном порядке, но и по конкурсу, на аукционе и в ином порядке.
Но для этого они должны получить правосубъектность, позволяющую участвовать в аукционе. Это не совсем понятно, ведь гражданин и так может участвовать в аукционе. Однако законодатель полагает, что для этого необходимо создание товарищества, причем в порядке, который в дальнейшем, видимо, будет установлен правительством.
Товарищества, создаваемые трудовыми коллективами, также обладают определенными льготами. Это — рассрочка платежа, использование средств фонда экономического стимулирования. Здесь возникает ряд проблем. Одна из них заключается в том, что ныне законодатель отказался от категории «фондово-экономического стимулирования», и неизвестно, какие именно фонды следует относить к названным.
Еще одно преимущество товариществ, создаваемых трудовыми коллективами, состоит в том, что в ходе приватизации они при прочих равных условиях имеют преимущественные права покупки своих предприятий. Кроме того, для создания такого льготного режима создаются фонды акционирования работников предприятия (ФАРП), формируемые за счет вкладов Российского фонда и соответствующих территориальных фондов. Эти фонды не могут превышать 10% уставного капитала.
В Законе установлено, что при ликвидации государственного или муниципального предприятия продажа активов не влечет для покупателя никаких обязательств, связанных с ранее существовавшими на данном предприятии трудовыми отношениями, т. е. провозглашается полный отказ от правопреемства по трудовым правоотношениям. Правда, эта норма не совсем понятна. При ликвидации предприятия и ранее правопреемства никогда не происходило. Единственное изъятие было сделано в отношении платежей, вытекающих из трудового увечья. Соответствующая обязанность платежа возлагалась на вышестоящую для государственного предприятия организацию. Но в случае приватизации, видимо, решили все-таки лишний раз подчеркнуть, что при ликвидации не происходит передачи трудовых прав и обязанностей к юридическому лицу, созданному па основе имущества ликвидированного предприятия. А вот применительно к увечью законодатель вопрос не решил. Судя по названной норме, можно сделать вывод, что правопреемство не происходит и в отношении платежей, вытекающих из увечья.
III. Заключительные положения
В третьем разделе появляется категория «сделка приватизации», определение которой не вполне удачно. В зависимости от способа приватизации между продавцом и покупателем заключается договор, под которым, видимо, подразумевается договор купли-продажи. Договор устанавливает круг условий, являющихся для него существенными. Однако по смыслу п. 2 ст. 27 Закона это не просто купля-продажа, но с определенными обременениями, которые могут быть весьма существенными. По своей правовой природе названный договор занимает промежуточное положение между куплей-продажей и какими-то иными обязательствами, возложенными на покупателя.
Наконец, в Законе установлена возможность оспаривания сделок о приватизации. Оно допускается в случаях, когда приватизация не была разрешена управомоченным органом или нарушены правила; использованы незаконные способы платежей; когда имущество приобрел неуправомоченный покупатель и т. д. Причем оспаривать эти сделки могут не только продавец и покупатель, но и, что удивительно, посредник. Если следовать логике, то данное право оспаривать сделку получает также брокер и те лица, которые участвуют в аукционе (на конкурсе) в качестве представителей. Это непонятно. Если обе стороны удовлетворены сделкой, то почему между ними должен «вклиниваться» посредник и ставить ее под сомнение.
Еще одно. В ст. 30 речь идет о недействительности сделок приватизации: «Сделку можно признать недействительной, если покупатель отказался от внесения платежа за купленное предприятие», т. е. не исполнил договор. Неужели неисполнение договора может служить основанием для признания его недействительным! Ясно, что данная норма нуждается в уточнении.
И последнее. За нарушение Закона установлен ряд штрафов, возлагаемых на нарушителей. Эти штрафы могут налагаться как в административном порядке, так и единоличным решением судьи.
Итак, резюмируя изложенное, еще раз укажем на уязвимые положения Закона о приватизации.
1. Как и многие российские законы. Закон о приватизации в ряде моментов имеет низкий юридико-технический уровень. Закон громоздок, нуждается в улучшении своей структуры.
2. Широкомасштабная приватизация неизбежно будет сопровождаться различного рода нарушениями, стремлением обойти легальную, предусмотренную Законом процедуру, вознаградив чиновника, осуществляющего соответствующие мероприятия. Избежать этого можно только создав такой структурный механизм приватизации, который гарантировал бы более широкое участие в нем предприятий и трудовых коллективов. Целесообразно, в частности, четко разграничить компетенцию Госкомимущества РФ и фондов имущества.
3. Чтобы оправдать ту или иную концепцию, необходимо уяснить ее цель. Какая цель стоит перед приватизацией? Прежде всего — повышение производительности труда Именно это является главным. Между тем правительство будто забыло об этом. Приватизация путем акционирования с использованием ваучеров не ведет к появлению реального хозяина на предприятии и, кроме того, не дает финансовых средств для его развития. К чему же это приведет? К падению производства и жизненного уровня населения.
4. Еще одно. Закон о приватизации вырвал инициативу из рук «технократов», которые хорошо знают производство. Между тем только они смогут приватизировать 50—60% нынешних предприятий. Например, никто не купит акции Балтийского завода, они даром никому не нужны. Все купят какие-нибудь ларьки, киоски. А поскольку Закон вывел приватизацию из-под контроля директоров промышленных предприятий, постольку последняя тормозится. Причем еще и по той причине, что мало у кого есть деньги для выкупа соответствующего имущества.
5. Настораживает несоответствие Закона и нормативных актов, которые приняты позднее, их несогласованность и противоречие друг другу в ряде моментов. Так, в Основах законодательства об аренде (кстати, очень хороших) предусматривался безболезненный механизм приватизации. Арендаторы брали в аренду предприятие (промежуточная стадия приватизации), а затем постепенно выкупали его, что было вполне разумно. Арендная плата в дальнейшем засчитывалась в счет сумм, в которые предприятие оценивается при выкупе. В Законе же о приватизации все наоборот. Во-первых, зачет арендной платы в покупную цену в нем не предусмотрен. Тем самым договоры, которые были заключены по поводу аренды, ныне вроде бы как недействительны. Существующее положение, возможно, будет изменено в пакете документов по приватизации, которые готовятся правительством.
Не исключено, что через некоторое время действующее законодательство в этой сфере будет признано ошибочным. Совершенно недопустимо и то, что приватизация в данный момент имеет настолько мизерный масштаб, что серьезно говорить о ней пока не приходится.
* Кандидат юридических наук, доцент С.-Петербургской Высшей школы МВД РФ.
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 27. Ст. 927. (в дальнейшем — Закон о приватизации или просто «Закон»).
2 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992.
№ 28. Ст. 1614.



ОГЛАВЛЕНИЕ