ОГЛАВЛЕНИЕ

Закон Российской Федерации «Об образовании»: Научно-практический комментарий
№ 3
01.06.1996
Прудинский А.М.
10 июля 1992 г. принят Закон РФ «Об образовании», а 13 января 1996 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании». Обновленный текст Закона опубликован в «Российской газете» 23 января 1996 г. Главное достоинство Закона РФ «Об образовании» состоит в том, что он является универсальным, так как содержит нормы, регулирующие отношения в области образования, возникающие между гражданами и образовательными учреждениями всех видов и форм обучения от дошкольного до послевузовского образования, а также в том, что его действие распространяется на все виды образовательных учреждений вне зависимости от формы собственности.
В связи с этим возникла необходимость в принятии Федерального закона РФ «О вузовском и послевузовском профессиональном образовании». Он был утвержден 22 августа 1996 г. и вступил в силу со дня опубликования в «Российской газете» 29 августа 1996 г. Этот Закон дополнил и расширил содержание правовых норм, регулирующих отношения в области высшего и послевузовского профессионального образования, которые содержатся в Федеральном законе «Об образовании».
Закон РФ «Об образовании» является первым в Российской Федерации законодательным актом, в котором деятельность образовательных учреждений всех типов и видов подвергается масштабному и всеобъемлющему регулированию. Основанный на Конституции РФ Закон провозглашает и обеспечивает получение гражданами Российской Федерации образования. Он утверждает гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, исходя из того, что образовательная деятельность должна прививать людям гражданственность, трудолюбие, уважение к правам и свободам человека, любовь к Родине, семье, окружающей среде.
Впервые в законодательном акте столь высокого уровня, право на образование не только декларируется, но и обеспечивается необходимыми материальными ресурсами. Закон предусматривает, что основой государственных гарантий получения гражданами образования является государственное и муниципальное финансирование образования (п. 1 ст. 40 Закона). Финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения. Государство гарантирует ежегодные выделения финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 % национального дохода, а также обеспечивает защиту соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов.
Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее 3 % расходной части федерального бюджета. При этом за счет средств федерального бюджета финансируется обучение в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее 170 студентов на каждые 10 тысяч человек, проживающих в Российской Федерации (п. 2 ст. 40 Закона).
В постановлении Верховного Совета от 10 июля 1992 г. «О порядке введения в действие Закона РФ «Об образовании»1 предусмотрено, что п. 2 ст. 40 Закона вступает в силу с момента принятия Федеральной программы развития образования, которая является организационной основой государственной политики в области образования. Такая программа разрабатывается на конкурсной основе и утверждается Федеральным законом. Конкурс проводится Правительством.2
Как показали годы, прошедшие после принятия Закона РФ «Об образовании», задача по разработке Федеральной программы развития образования оказалась далеко не простой. Реформы, проводимые в сфере образования в годы советской власти, не давали нужного эффекта, зачастую носили скоропалительный характер. Мы полностью согласны с И. Овчинниковой, которая в газете «Известия» писала: «Вспомним, чего только не проделывали с несчастной школой на нашем веку: вводили производственное обучение – отменяли его, удлиняли срок пребывания в школе – затем укорачивали, объявляли среднее образование обязательным и всеобщим – отказывались от этой затеи».3 Следует вспомнить также и о действовавшем совсем недавно правиле, согласно которому преподаватели высших учебных заведений, избранные по конкурсу на вакантные должности, были обязаны через каждые пять лет подтверждать право на продолжение работы путем прохождения процедуры переизбрания, а затем переизбрание заменили конкурсами на занятые (?) ими должности. Закон РФ «Об образовании» и утвержденное на его основе Типовое положение о высшем учебном заведении отменили эту никому не нужную затею, которая при проведении реформы в 80-е годы высшей школы рассматривалась в качестве одного из серьезных достижений в работе по подбору преподавательских кадров в высшей школе.
Предполагаем, исходя из обновленного текста Закона РФ «Об образовании», что в скором времени Правительство и парламент России разработают и утвердят Федеральную программу развития образования.
Из Закона следует, что государство берет на себя солидное бремя расходов на образование, сознавая, что будущее государства в значительной степени зависит от отношения к образованию на современном этапе его развития.
Закон определяет компетенцию в области образования федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В нем закрепляется положение, согласно которому субъекты Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные правовые акты, не противоречащие федеральному законодательству. Эти правовые акты не могут ограничивать право физических и юридических лиц по сравнению с федеральным законодательством в области образования. В рамках федеральной компетенции вопросы в области образования должны решаться одинаково всеми субъектами Федерации. В связи с этим Закон можно рассматривать в качестве Основ законодательства об образовании Российской Федерации, придерживаясь которых каждый субъект Федерации вправе разрабатывать и принимать в установленном порядке региональное законодательство об образовании.
Право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан. Образование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством страны и нормами международного права. 3акон гарантирует гражданам возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости.
Вместе с тем законодательством Российской Федерации могут устанавливаться ограничения прав граждан на получение профессионального образования по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости.
Эти ограничения полностью соответствуют трудовому законодательству Российской Федерации. Так, согласно ст. 16 КЗоТ РФ не являются дискриминацией различия, исключения, предпочтения и ограничения при приеме на работу, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите. Отсюда, например, следует, что с учетом требований ст. 160 КЗоТ РФ, которая запрещает применение труда женщин на тяжелых работах и на работах с вредными условиями труда, на подземных работах, кроме некоторых подземных работ, женщины не могут быть приняты в образовательные учреждения, осуществляющие профессиональное обучение, с целью получения профессии для работы в подземных условиях, а также на тяжелых работах и на работах с вредными условиями труда.
Образовательные учреждения осуществляют дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование, начальное профессиональное, среднее профессиональное и высшее профессиональное образование, а также послевузовское профессиональное образование. Государство гарантирует общедоступность и бесплатность начального, общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования. Следует отметить, что Закон РФ «Об образовании» расширил гарантии получения общего образования по сравнению с Конституцией РФ. Если ст. 43 Конституции РФ гарантирует общедоступность и бесплатность основного общего образования, то в Законе речь идет о получении на указанных условиях среднего (полного) общего образования.4
Среднее профессиональное, высшее профессиональное и послевузовское профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях предоставляется государством на конкурсной основе и бесплатно, если гражданин получает его впервые.
При этом установлено, что если граждане получают общее образование в платных негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы, то в этих случаях в соответствии с п. 4 ст. 5 Закона государство обязано возместить им затраты на обучение в размере, определяемом государственными нормативами затрат на обучение граждан в государственном или в муниципальном образовательном учреждении соответствующего типа и вида.
Образовательное учреждение создается учредителем по собственной инициативе и регистрируется уполномоченным органом в заявительном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации. В регистрации образовательного учреждения не может быть отказано по мотивам нецелесообразности. Отказ в регистрации может быть обжалован учредителем в судебном порядке. Исковое заявление подлежит рассмотрению в суде в месячный срок.
Учредителями образовательного учреждения могут быть: 1) органы государственной власти, органы местного самоуправления; 2) отечественные и иностранные организации всех видов форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы); 3) отечественные и иностранные общественные и частные фонды; 4) общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории РФ; 5) граждане и иностранные граждане. Допускается совместное учредительство образовательных учреждений. В случае реорганизации органов государственной власти или органов управления образованием, а также органов местного самоуправления права учредителя переходят к соответствующим правопреемникам. В качестве учредителей образовательных учреждений федерального подчинения должны выступать федеральные органы государственной власти и органы управления образованием. Отношения между учредителем и образовательным учреждением определяются договором, заключенным между ними. Порядок заключения таких договоров определяется законодательством Российской Федерации.
Приказом Государственного комитета РФ по высшему образованию от 22 сентября 1993 г. № 2195 утвержден Типовой договор между Госкомвузом России (учредителем) и подведомственным высшим учебным заведением, которым определяются отношения сторон в области подготовки специалистов с высшим образованием и научно-педагогических кадров, повышения квалификации преподавателей, организации и проведения фундаментальных и прикладных научных исследований, развития материально-технической базы вуза.
Деятельность государственного и муниципального образовательного учреждения регулируется типовыми положениями о соответсвующих типах и видах образовательных учреждений, утвержденными Правительством РФ и разрабатываемыми на их основе уставами.6 Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения об образовательных учреждениях выполняют функции примерных. Типовое положение об образовательных учреждениях высшего профессионального образования (высшего учебного заведения) утверждено постановлением Правительства РФ от 26 июня 1993 года № 597.7
Образовательные учреждения обладают правами юридического лица. Они вправе создавать филиалы, отделения, структурные подразделения, которые по их доверенности могут осуществлять полностью или частично правомочия юридического лица, в том числе иметь самостоятельный баланс и собственные счета в банковских и других кредитных организациях. В трудовом праве такие подразделения именуются обособленными.
Устав является основным нормативным актом локального значения, регулирующим деятельность образовательного учреждения. В случае необходимости в образовательном учреждении могут быть утверждены другие нормативные акты локального значения, имеющие целью дополнить устав, если в нем те или иные стороны деятельности образовательного учреждения не получили необходимого отражения.
В ст. 13 Закона перечислены виды деятельности образовательного учреждения, которые в обязательном порядке должны быть указаны в уставе. Устав и другие локальные акты разрабатываются образовательным учреждением самостоятельно и утверждается его учредителем. Устав образовательного учреждения не может противоречить законодательству РФ, а локальные акты – Уставу.
Право на образовательную деятельность возникает у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения).8 С этого момента образовательное учреждение приобретает также право на льготы, установленные законодательством Российской Федерации. Лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается государственным органом управления образованием или по его поручению местным (муниципальным) органам управления на основании заключения экспертной комиссии;9 лицензии же на право ведения образовательной деятельности по образовательным программам высшего и послевузовского профессионального образования выдаются федеральным органом управления высшим профессиональным образованием на основании заключений экспертной комиссии (п. 4 ст. 10 Закона РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»). В лицензии фиксируются контрольные нормативы, предельная численность контингента обучающихся, срок действия лицензии.
Предметом и содержанием экспертизы для решения вопроса о выдаче лицензии является установление соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов. Экспертиза не вправе давать заключение о содержании, организации и методики образовательного процесса, так как эти вопросы не могут быть предметом экспертной оценки. Отрицательное заключение экспертизы и основанный на нем отказ в выдаче лицензии могут быть обжалованы учредителем в суде. Лицензия может быть изъята у образовательного учреждения органом, выдавшим лицензию, в случае нарушения условий, указанных в лицензии. Возобновление лицензии осуществляется в том же порядке, как и ее получение.
Образовательные учреждения могут иметь государственный статус, но для этого они должны иметь свидетельство о государственной аккредитации.10 Получив свидетельство о государственной аккредитации, образовательное учреждение приобретает права на выдачу своим выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования, на пользование печатью с изображением Государственного герба Российской Федерации. Государственную аккредитацию могут проходить и негосударственные образовательные учреждения, которые с момента получения свидетельства о государственной аккредитации получают право на государственное и муниципальное финансирование.
Проводится государственная аккредитация образовательных учреждений федеральными и ведомственными государственными органами управления образованием на основании заявления образовательного учреждения и заключения по его аттестации.
В результате аттестации устанавливается соответствие содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательного учреждения требованиям государственных образовательных стандартов. Обязательным условием аттестации образовательного учреждения являются положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников в течение трех последовательных лет. Аттестация проводится не только в связи с аккредитацией образовательного учреждения, но и в дальнейшем один раз в пять лет, если иное не предусмотрено законом. Образовательное учреждение может быть лишено государственной аккредитации по результатам аттестации.
Филиалы и другие обособленные подразделения образовательных учреждений проходят лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию в общем порядке, установленном Законом РФ «Об образовании». Заключение государственной аттестационной службы может быть обжаловано в судебном порядке только в части процедуры аттестации. Образовательное учреждение вправе потребовать повторной аттестации не ранее, чем через 12 месяцев с момента отказа в аккредитации.
Закон предусматривает, что в Российской Федерации устанавливаются государственные образовательные стандарты, которые являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников, независимо от форм получения образования. Государственные образовательные стандарты включают федеральный и национально-региональный компоненты. Федеральный компонент определяет обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. Национально-региональный компонент отражает региональные особенности подготовки обучающихся. Введение национально-регионального компонента не должно приводить к снижению уровня требований, установленных федеральным компонентом.
Государственные образовательные стандарты разрабатываются на конкурсной основе и уточняются на той же основе не реже одного раза в десять лет.
Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 940 утвержден государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования.11 Указанный стандарт вводится в действие с 1 сентября 1997 г.12
В соответствии с Законом РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и государственным образовательным стандартом в структуре высшего профессионального образования различают три уровня образования.
Первый уровень образования носит название неполного высшего образования, которое осуществляется вузом в течение первых двух лет обучения. В течение этого периода осваивается часть основной профессиональной образовательной программы. Завершение студентом указанной части основной профессиональной образовательной программы позволяет ему продолжить высшее образование или, по его желанию, без итоговой аттестации получить диплом о неполном высшем образовании. Конкретный объем и содержание неполного высшего образования отражаются в приложении к диплому.
Второй уровень высшего профессионального образования осуществляется вузом по основной профессиональной образовательной программе, которая обеспечивает подготовку специалистов с квалификацией «бакалавр». При этом основная профессиональная образовательная программа должна включать гуманитарные, социально-экономические, естественнонаучные дисциплины общенаучного характера, а также общепрофессиональные дисциплины, специальные дисциплины и практику, имеющую профессиональное назначение. Нормативный срок обучения должен составлять не менее четырех лет. Эта программа завершается итоговой аттестацией с присвоением выпускнику квалификации (степени) «бакалавр» и выдачей диплома.
Третьим уровнем высшего профессионального образования является образование, которое должно осуществляться высшим учебным заведением по основным профессиональным образовательным программам двух типов, обеспечивающим подготовку специалистов с квалификацией «магистр» или традиционной квалификацией – «инженер», «учитель», «агроном», «экономист», «юрист» и т. п. (обобщенное наименование квалификации – «дипломированный специалист»). Основная профессиональная образовательная программа, обеспечивающая подготовку специалистов с квалификацией «магистр», состоит из программы обучения бакалавра по соответствующему направлению и не менее двухлетней специализированной подготовки, включая практику, предполагающую научно-исследовательскую и (или) научно-педагогическую деятельность выпускника. Общий нормативный срок обучения должен составлять не менее шести лет. Завершается эта программа итоговой аттестацией, включая выпускную работу (проект) с присвоением выпускнику квалификации (степени) «магистр», удостоверенной дипломом. Подготовка выпускников с квалификацией «дипломированный специалист», включает гуманитарные, социально-экономические и естественнонаучные дисциплины общенаучного характера, общепрофессиональные дисциплины, а также теоретическую и практическую подготовку по специальности и специализации, предполагающую различные виды профессиональной деятельности выпускника. Указанная программа завершается итоговой аттестацией, включая дипломную работу (проект), с присвоением выпускнику квалификации специалиста – «инженер», «учитель», «агроном», «экономист», «юрист» и т. п., удостоверенной дипломом.
Содержание образования в конкретном образовательном учреждении определяется образовательными программами, которые разрабатываются, принимаются и реализуются этим образовательным учреждением самостоятельно. Государственные органы управления образованием обеспечивают разработку на основе государственных образовательных стандартов примерных образовательных программ. Военная подготовка в гражданских образовательных учреждениях может проводиться только на факультативной основе с согласия обучающихся и (или) их родителей и за счет средств и силами заинтересованного ведомства (п. 7 ст. 14 Закона РФ «Об образовании»). Организация учебного процесса регламентируется учебным планом, годовым календарным учебным графиком и расписаниями занятий, разрабатываемыми и утверждаемыми образовательным учреждением самостоятельно. Государственные органы управления образованием обеспечивают разработку примерных планов.
В Законе дается характеристика всех видов образования. Так, в ст. 24 сказано, что высшее образование может быть получено на базе среднего (полного) общего или среднего профессионального образования. Лица, имеющие начальное профессиональное или среднее профессиональное образование соответствующего профиля, могут получить высшее профессиональное образование по сокращенным ускоренным программам.
Получение на конкурсной основе бесплатного среднего или высшего профессионального образования в государственных средних и высших профессиональных учебных заведениях осуществляется за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Федерации в соответствии с контрольными цифрами (заданиями) по приему студентов на бесплатное обучение. В пределах имеющихся бюджетных и внебюджетных средств средние и высшие профессиональные учебные заведения самостоятельно разрабатывают и реализуют меры по социальной поддержке студентов, в том числе устанавливают в зависимости от социального положения и академических успехов студентов стипендии, другие пособия и льготы, включая такие, как оплата питания, проезд к месту постоянного проживания и расходы на приобретение учебных принадлежностей, на оздоровительные мероприятия, а также устанавливают порядок и размеры оплаты проживания в общежитии, за предоставляемые коммунальные, бытовые и другие услуги, непосредственно не связанные с учебным процессом. Средства на содержание общежитий и других объектов социально-культурной сферы, а также на реализацию мер по социальной защите студентов выделяются из федерального бюджета (ст. 42 Закона РФ «Об образовании»). В ст. 16 Закона РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» изложен подробный перечень прав студентов вузов.
Согласно ст. 45 Закона РФ «Об образовании» государственные и муниципальные образовательные учреждения имеют право оказывать населению и организациям платные образовательные услуги (обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство и другие услуги), не предусмотренные образовательными программами и государственными образовательными стандартами, а доход от этой деятельности за вычетом доли учредителя (собственника) использовать по своему усмотрению, в том числе на увеличение расходов на заработную плату. Такая деятельность не относится к предпринимательской, а это значит, что доходы от этой деятельности не облагаются всеми видами налогов. Обусловлено это тем, что согласно п. 3 ст. 40 Закона образовательные учреждения, независимо от их организационно-правовых форм в части непредпринимательской деятельности, предусмотренной уставом этих образовательных учреждений, освобождаются от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю.
Согласно ст. 39 Закона для осуществления образовательной деятельности учредитель закрепляет за образовательным учреждением объекты права собственности (землю, здания, сооружения, оборудование, а также иное имущество), которые принадлежат учредителю на праве собственности или арендуются им у третьего лица (собственника). Объекты собственности, закрепленные учредителем за образовательным учреждением, находятся в оперативном управлении этого учреждения. Образовательное учреждение несет ответственность перед собственником за сохранность и эффективное использование закрепленной за ним собственности.
Образовательному учреждению принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности.
Образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами и принадлежащей ему собственностью. При недостаточности у образовательного учреждения средств ответственность по его обязательствам несет учредитель в порядке, определяемом законом.
Пунктом 1 ст. 32 и п. 1 ст. 53 Закона предусмотрено, что образовательное учреждение имеет право самостоятельно определять порядок комплектования работников, осуществлять их подбор и расстановку. Однако вся эта работа должна проводиться в соответствии с действующим законодательством, типовым положением об образовательном учреждении соответствующего типа и вида и уставом образовательного учреждения. В п. 76 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования сказано, что перед заключением трудового договора (контракта) с преподавателями и научными сотрудниками проводится конкурсный отбор.13 В соответствии с п. 2 ст. 56 Закона трудовые отношения работника образовательного учреждения с образовательным учреждением регулируются трудовым договором (контрактом), условия которого не могут противоречить законодательству Российской Федерации.
Отсюда следует, что если для возникновения трудовых правоотношений с работником образовательного учреждения необходим только один юридический факт – заключение трудового договора (контракта), то для того, чтобы возникли трудовые правоотношения с преподавателем или научным сотрудником высшего учебного заведения требуется два юридических факта – избрание по конкурсу и заключение трудового договора (контракта). Разумеется, что если в соответствии с действующим законодательством, типовым положением или уставом вуза разрешается в порядке исключения осуществлять прием на работу преподавателя или научного сотрудника без конкурса (например, для замены женщины, находящейся в отпуске по уходу за малолетним ребенком, или преподавателя в связи с заграничной командировкой), то в таких случаях для возникновения трудовых правоотношений достаточным является заключение трудового договора (контракта).
К педагогической деятельности в образовательных учреждениях допускаются лица, имеющие образовательный ценз, определяемый типовыми положениями о соответствующих типах и видах образовательных учреждений; к ней не допускаются лица, которым она запрещена приговором суда или по медицинским показаниям, а также лица, имевшие судимость за определенные преступления. Перечень соответствующих медицинских противопоказаний и составов преступлений устанавливается законом.
Закон (в редакции от 13 января 1996 г.) не предусматривает заключения с работником образовательного учреждения трудового договора (контракта) на определенный срок (в отличие от прежней редакции закона).14 Следовательно, руководствуясь п. 2 ст. 17 КЗоТ РФ, работодатель образовательного учреждения не вправе заключать с работником образовательного учреждения (в том числе и с преподавателями) срочный трудовой договор (контракт), кроме случаев, когда трудовые отношения не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом характера предстоящей работы или условий ее выполнения (например, для замены штатного преподавателя, находящегося на длительном излечении), или интересов работника, а также в случаях, непосредственно предусмотренных законом. Мы полностью разделяем точку зрения, высказанную в литературе, согласно которой срочный трудовой договор (контракт) должен рассматриваться как заключенный в интересах работника, если это компенсируется предоставлением работнику определенных льгот и преимуществ.15
Законом РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 20) предусмотрено, что замещение всех должностей профессорско-преподавательского состава и научных работников в высшем учебном заведении за исключением должностей декана факультета и заведующего кафедрой, производится по трудовому договору (контракту), заключаемому на срок до пяти лет. Должности декана факультета, заведующего кафедрой являются выборными. Порядок выборов на эти должности определяется уставами высших учебных заведений.16
В соответствии с п. 5 ст. 55 Закона РФ «Об образовании» для педагогических работников образовательных учреждений устанавливается сокращенная продолжительность рабочего времени – не более 36 часов в неделю. В Типовом положении от 26 июня 1993 г. (п. 77) уточняется, что профессорско-преподавательский состав высших учебных заведений пользуется правом на нормированный сокращенный шестичасовой рабочий день. Исходя из особенностей работы преподаватели высших учебных заведений, они находятся на суммированном учете рабочего времени. Учетным периодом считается учебный год.
Трудности при осуществлении планирования и учета работы преподавателей вузов связаны с существующей неопределенностью в нормировании их труда. Если учебная нагрузка преподавателей вузов планируется и учитывается на основе установленных норм по каждому виду учебной работы, то учебно-методическая и научная деятельность оценивается по видам работы и не имеет количественных показателей. Это обстоятельство приводит к тому, что при планировании и учете работы преподавателей не представляется возможным выразить эту работу в таких показателях, каким является число планируемых и отработанных часов. Всякого рода попытки выразить методическую и научную работу в часах вызывали законные нарекания, а поэтому вузами отвергались.
Принимая во внимание многолетний опыт и традиции высшей школы, следует сохранить сложившуюся систему планирования и учета учебной нагрузки преподавателей вузов. Учебно-методическую и научную работу надо планировать и учитывать по видам работы. Кафедра ежегодно должна планировать выполнение работы, которая распределяется заведующим кафедрой среди преподавателей кафедры с учетом установленного кафедрой объема учебной нагрузки, квалификации и опыта преподавателей и других обстоятельств, которые зависят от складывающейся на кафедре обстановки.
Введенная бывшим Министерством высшего и среднего специального образования СССР в Инструктивном письме от 15 сентября 1956 г. № И-10017 система планирования работы преподавателей путем составления ежегодных индивидуальных планов работы себя не оправдала. Индивидуальные планы работы преподавателей во многих высших учебных заведениях не стали тем документом, который реально определяет перечень и содержание видов работы, выполняемых преподавателем в течение учебного года. Во многих случаях составление индивидуальных планов носит формальный характер, оно нередко ставит преподавателя в сложное положение и вынуждает включать в план такие виды работы, которые либо не должны входить в круг его служебных обязанностей, либо их выполнение не вызывается необходимостью. В принципе невозможно составить реальный план работы преподавателям на весь учебный год, так как организация учебного процесса не отличается достаточной стабильностью, зависит от многих обстоятельств, вынуждающих вносить изменения даже в хорошо составленные планы. Эти изменения зачастую нельзя предвидеть.
Очевидно, следует в каждом высшем учебном заведении утвердить положение о порядке планирования работы преподавателя. В этом локальном нормативном акте, наряду с определением порядка планирования учебно-методической и научной работы с указанием непосредственных ее исполнителей надо предусмотреть, что заведующий кафедрой, исходя из годового объема учебной нагрузки устанавливает каждому преподавателю учебную нагрузку на учебный год. В положении должно быть предусмотрено, что в эту нагрузку по мере необходимости могут вноситься изменения. Однако при этом необходимо учитывать, что п. 6 ст. 55 Типового положения от 26 июня 1993 г. установлен верхний предел нагрузки – 900 ч (в пределах должностного оклада). Предлагаемый порядок планирования упрощает документацию в планировании работы преподавателей, а главное – делает эту работу более мобильной и приближает к конкретным условиям деятельности кафедры.
Отметим также, что включение в Закон РФ «Об образовании» нормы, устанавливающей, что учебная нагрузка работника образовательного учреждения оговаривается в трудовом договоре (контракте), нельзя признать удачным. Это связано с тем, что практически невозможно на протяжении всего периода действия трудового договора (контракта) выдержать тот объем учебной нагрузки, который будет установлен при его заключении. По нашему мнению, администрации вуза должно быть предоставлено право ежегодно устанавливать преподавателю объем учебной нагрузки (не более верхнего предела, установленного Типовым положением от 26 июня 1993 г.).
Требование Закона об установлении учебной нагрузки при заключении трудового договора (контракта), означает включение в число обязательных условий трудового договора (контракта), заключаемого с преподавателем вуза, помимо установления трудовой функции, даты начала работы и размера заработной платы, еще одного условия – объема учебной нагрузки.
Эффект от внедрения этой нормы – сомнителен и вряд ли может оправдать те трудности, которые неизбежно возникнут. Разумеется, что выполнение преподавателем учебной нагрузки сверх установленного предела возможно только с его согласия, а за часы, которые преподаватель отработает сверх верхнего предела, должна быть произведена соответствующая оплата.
В п. 3 ст. 56 Закона сказано, что помимо оснований прекращения трудового договора по инициативе администрации, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, основаниями для увольнения педагогического работника до истечения срока действия трудового договора (контракта) являются: 1) повторное в течение года грубое нарушение устава образовательного учреждения; 2) применение, в том числе однократное, методов воспитания, связанных с физическим и (или) психическим насилием над личностью обучающегося; 3) появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения. Увольнение в этих случаях может осуществляться администрацией без согласия профсоюза.
В ст. 33, 35, 254 КЗоТ РФ прямо или косвенно содержится то, что предусмотрено п. 3 ст. 56 Закона РФ «Об образовании». Однако непонятно, почему в этой статье речь идет о прекращении трудового договора (контракта) до истечения срока, если в Законе не предусмотрено заключение с работниками образовательных учреждений (за исключением преподавателей высших учебных заведений) срочного трудового договора (контракта).
Работники образовательного учреждения имеют право на защиту своей профессиональной чести и достоинства (п. 1 ст. 55) и в подобных случаях могут воспользоваться ст. 152 Гражданского кодекса РФ.
Закон содержит специальные нормы, предусматривающие порядок проведения дисциплинарного расследования нарушений педагогическим работником норм профессионального поведения и устава образовательного учреждения (п. 2 ст. 55). То обстоятельство, что в Законе речь идет не только о нарушении педагогическим работником норм профессионального поведения, но и устава образовательного учреждения, позволяет сделать вывод, что указанный порядок должен применяться во всех случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения педагогическим работником своих трудовых обязанностей, т. е. во всех случаях нарушения трудовой дисциплины. Дисциплинарное расследование проводится только по поступившей на педагогического работника жалобе, поданной в письменной форме. Копия жалобы должна быть передана работнику, на которого она поступила. Ход дисциплинарного расследования и принятые по его результатам решения могут быть преданы гласности только с согласия заинтересованного педагогического работника, за исключением случаев, ведущих к запрещению заниматься педагогической деятельностью, или при необходимости защиты интересов обучающихся.
Статья 54 Закона РФ «Об образовании» посвящена вопросам оплаты труда работников образовательных учреждений. В ней предусматривается, что образовательное учреждение в пределах имеющихся у него средств на оплату труда работников самостоятельно определяет форму и систему оплаты труда, размеры ставок заработной платы и должностных окладов, а также размеры доплат, надбавок, премий и других мер материального стимулирования. Согласно ст. 30 Закона РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», минимальные ставки заработной платы педагогическим работникам должны устанавливаться в размере, превышающем уровень средней заработной платы в Российской Федерации, а минимальные размеры ставок для педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений устанавливаются в размере не ниже восьмикратного минимального размера оплаты труда. Размер средней ставки заработной платы должен определяться таким образом: для профессорско-преподавательского состава вузов – в два раза превышающем уровень средней заработной платы работников промышленности; для учителей и других педагогических работников – не ниже средней заработной платы аналогичных работников промышленности в Российской Федерации. К сожалению, в реальной жизни эти нормы Закона пока еще не реализованы.
Сотрудники образовательных учреждений являются работниками бюджетной сферы. Их оплата труда в настоящее время регулируется постановлением Правительства РФ от 14 октября 1992 г. № 785.18 Этим Постановлением утверждены Единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетной сферы, разряды оплаты труда по межотраслевым должностям служащих, а также по основным должностям служащих отраслей бюджетной сферы. Установлено, что месячная тарифная сетка (оклад) 1 разряда единой тарифной сетки утверждается Правительством РФ. Постановлением также установлено, что профессорско-преподавательскому составу высших учебных заведений присваиваются 8-17 разряды.
Постановлением Комитета по высшей школе Министерства науки, высшей школы и технической политики от 14 ноября 1992 г. утверждены квалификационные требования (требования к квалификации по разрядам оплаты труда) по должностям работников высших и приравненных к ним по оплате труда учебных заведений. В соответствии с этими требованиями ректорам высших учебных заведений, имеющим ученое звание доцента (старшего научного сотрудника) или ученую степень кандидата наук устанавливается 17 разряд, а имеющим ученое звание профессора или ученую степень доктора наук – 18 разряд;19 ассистентам, преподавателям – 9-11 разряды; старшим преподавателям (в зависимости от наличия ученой степени) – 13-14 разряды; доцентам – 14-15 разряды; профессорам – 16-17 разряды.
Законом РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (п. 5 ст. 30) научно-педагогическим работникам высших учебных заведений установлены надбавки к должностным окладам за ученую степень доктора наук в размере пяти минимальных окладов и кандидатам наук – в размере трех; в размере 60 % к должностному окладу работникам, занимающим должность профессора, и в размере 40 % – доцента.
Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 695 ректорам государственных вузов установлена надбавка в размере 60% должностного оклада за наличие ученого звания профессора или в размере 40% должностного оклада за наличие ученого звания доцента; ежемесячная доплата к должностному окладу (не более 50% должностного оклада) за сложность, напряженность и специальный режим работы. Кроме того, ректорам государственных вузов, имеющих статус особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации, устанавливается дополнительная надбавка в размере 50 % должностного оклада.
Педагогическим работникам образовательных учреждений (в том числе руководящим работникам, деятельность которых связана с образовательным процессом) в целях содействия их обеспечению книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями Законом РФ «Об образовании» предусмотрена выплата ежемесячной денежной компенсации в размере полутора минимальных размеров оплаты труда – в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, в размере одного минимального размера оплаты труда – в других образовательных учреждениях. Сумма выплаченной денежной компенсации налогообложению не подлежит (п. 8 ст. 55).
Педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на получение пенсии за выслугу лет до достижения ими пенсионного возраста, на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади. Они не реже, чем через каждые 10 лет непрерывной преподавательской работы, имеют право на длительный отпуск сроком до одного года, порядок и условия предоставления которого определяются учредителем и (или) уставом данного образовательного учреждения (ч. 4-5 п. 5 ст. 55).20
Поскольку в Законе в отношении права на получение пенсии за выслугу лет речь идет о педагогических работниках образовательных учреждений, постольку, как нам представляется, необходимо в Закон РФ «О Государственных пенсиях в РСФСР» внести дополнения и предусмотреть право на получение пенсии за выслугу лет не только за педагогическую деятельность в школах и других учреждениях для детей, но также и за педагогическую деятельность в других образовательных учреждениях (в том числе и в высших учебных заведениях).
В рамках статьи не представляется возможным рассмотреть все аспекты образовательной деятельности, обстоятельное регулирование которых содержится в комментируемом Законе РФ «Об образовании». Предстоит его детальное изучение и, что не менее важно, обязательное соблюдение всеми субъектами образовательной деятельности. К сожалению, в средствах информации, да и в юридической литературе, Закону не уделено должного внимания, а его принятие осталось незамеченным. Между тем в Законе многие вопросы образовательной деятельности решены по новому, в духе рыночной экономики, а самое главное – существенно расширены права образовательных учреждений, которых так долго и упорно добивались руководители и работники образовательных учреждений. Хотя в Законе содержится немало статей прямого действия, предстоит большая работа по подготовке и принятию нормативных актов по вопросам, которые Закон адресует федеральным органам государственной власти и управления, а также соответствующим органам субъектов Федерации. Это надо сделать в весьма сжатые сроки, в противном случае Закону будет уготована участь тех законодательных актов, которые так и не стали действующими законодательными актами.
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и охраны труда Санкт-Петербургского государственного университета.
1 Российская газета. 1992. 31 июля.
2 В печати сообщалось, что 14 октября 1992 г. Правительство РФ объявило конкурс на разработку Федеральной программы развития образования (Известия. 1992. 21 окт.).
3 Овчинникова И. Лучшую программу развития образования выявит конкурс// Там же.
4 Разумеется, что следовало сначала внести соответствующие изменения в Конституцию РФ, а затем предусмотреть указанную норму в Закон РФ «Об образовании». Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Закон расширил рамки взятых на себя обязательств бывшим Союзом ССР в связи с ратификацией международного пакта об экономических, социальных, культурных правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. (Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291), согласно которому государства, участвующие в нем, признали, что для полного осуществления права на образование необходимо обеспечить для каждого гражданина обязательное бесплатное начальное образование, а среднее образование в его различных формах, включая профессионально-техническое среднее образование, должно быть открыто и сделано доступным для всех путем принятия всех необходимых мер, и в частности постепенного введения бесплатного образования.
5 Бюллетень Государственного комитета РФ по высшему образованию. 1993. № 11. – Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 Государственный комитет РФ по высшему образованию упразднен. На базе Министерства образования РФ и Государственного комитета РФ по высшему образованию создано Министерство общего и профессионального образования РФ (Российская газета. 1996. 16 авг.).
6 Устав высшего учебного заведения принимается общим собранием (конференцией) педагогических работников, научных работников, а также представителей других категорий работников и обучающихся высшего учебного заведения (п. 1 ст. 12 Закона РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»). При определении порядка разработки устава можно воспользоваться Инструктивным письмом Государственного комитета РФ по высшему образованию от 30 августа 1993 г. № 11 (Бюллетень Государственного комитета РФ по высшему образованию. 1993. № 10).
7 Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. № 28. Ст. 2594 (далее – Типовое положение от 26 июня 1993 г.). – В связи с внесением в Закон РФ «Об образовании» изменений и дополнений, а также с принятием Закона РФ «О вузовском и послевузовском профессиональном образовании» Типовые положения образовательных учреждений соответствующих типов и видов, утвержденные Правительством РФ, должны быть пересмотрены.
8 В постановлении Верховного Совета РФ от 10 июля 1992 г. «О порядке введения в действие Закона РФ “Об образовании”» установлено, что лицензирование образовательной деятельности, государственная аккредитация и аттестация образовательных учреждений, предусмотренные в ст. 33 Закона РФ «Об образовании», должны проводиться по мере развертывания государственной аттестационной службы. Постановлением Государственного комитета по высшему образованию от 4 августа 1993 г. № 37 при Государственном комитете РФ по высшему образованию создана Государственная инспекция по аттестации учебных заведений России (Бюллетень Государственного комитета РФ по высшему образованию. 1993. № 9).
9 Приказом Государственного комитета РФ по высшему образованию от 7 февраля 1994 г. № 108 утверждено «Временное положение о лицензировании учреждений среднего, высшего, послевузовского профессионального и соответствующего дополнительного образования» (Бюллетень Государственного комитета РФ по высшему образованию. 1994. № 4-5).
10 Постановлением Государственного комитета РФ по высшему образованию от 29 апреля 1993 г. № 2 установлено, что до принятия Правительством РФ положения о государственной аккредитации образовательных учреждений следует считать все государственные образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования имеющими государственную аккредитацию по направлениям (специальностям) подготовки и переподготовки специалистов, открытым в них в установленном порядке. Следует также иметь в виду, что постановлением Государственного комитета РФ по высшему образованию от 30 ноября 1994 г. № 6 утверждено «Временное положение о государственной аккредитации учреждений среднего и высшего профессионального образования в РФ» (Бюллетень Государственного комитета РФ по высшему образованию. 1995. № 4).
11 СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2085.
12 Бюллетень Государственного комитета РФ по высшему образованию. 1993. № 11.
13 Положение о порядке замещения должностей преподавательского состава государственных высших учебных заведений РФ утверждено приказом Государственного комитета РФ по высшему образованию от 15 сентября 1993 г. № 207 (Бюллетень Государственного комитета РФ по высшему образованию. 1993. № 11).
14 Это не распространяется на научно-педагогических работников высших учебных заведений.
15 Государство и право. 1993. № 7. С. 32; Акопова Е.М., Еремина С.Н. Договоры о труде. Ростов н/Д. 1995. С. 18.
16 Выборность деканов факультетов и заведующих кафедрами не предполагает заключения с ними срочного трудового договора (контракта). Более того, отсутствие в Законе РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» указания на то, что деканы факультетов и заведующие кафедрами избираются на определенный срок, как нам представляется, исключает возможности заключения с ними срочного трудового договора (ч. 2 ст. 17 КЗоТ РФ). По этим основаниям не представляется возможным предусмотреть заключения с ними трудового договора (контракта) на определенный срок в уставе вуза.
17 Это письмо утратило силу.
18 Бюллетень Министерства труда РФ. 1992 г. № 11-12.
19 Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. ректорам Государственных вузов должностной оклад должен устанавливаться по 18 разряду (Бюллетень Государственного комитета РФ по высшему образованию. 1996. № 8).
20 Инструктивным письмом Государственного комитета РФ по высшему образованию от 19 октября 1993 г. № 16 установлено, что порядок и условия, а также финансирования указанных отпусков определяются уставами высших учебных заведений (Бюллетень Государственного комитета РФ по высшему образованию. 1993. № 12).



ОГЛАВЛЕНИЕ