ОГЛАВЛЕНИЕ

Российская избирательная система
№ 3
03.08.1998
Белов С.А.
Избирательная система1 оценивается в юридической литературе чаще всего с помощью анализа политического эффекта ее использования, который является одним из наиболее важных критериев такой оценки помимо соответствия конституционным принципам выборов — всеобщности и равенства избирательных прав граждан.
С принятием Конституции РФ 1993 г. система органов государственной власти России была значительным образом реформирована: был конституционно закреплен принцип разделения властей, ранее отрицавшийся советской политической наукой как «буржуазный». Реформирование системы государственной власти в первую очередь затронуло соотношение законодательной и исполнительной ветвей власти. Избиравшиеся ранее Советы обладали неограниченной властью, а вся система органов государственного управления служила лишь аппаратом реализации их полномочий. Это не могло не отражаться на избирательной системе, с помощью которой формировался не парламент — представительный и законодательный орган, а орган всей государственной власти.
Избирательная система, применявшаяся для выборов Советов, основывалась на мажоритарном принципе. Для выдвижения кандидатов проводились предварительные выборы на собраниях трудовых коллективов, общественных организаций, коллективов средних специальных и высших учебных заведений, на собраниях избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям: избиратели вначале голосовали за кандидата в кандидаты. Едва ли стоит напоминать, что выборы были «без выбора», а политическая система ограничивалась руководящей ролью Коммунистической партии. Первые альтернативные выборы состоялись в России в 1989 г., однако основные черты избирательной системы остались прежними: она сохранила мажоритарность и многоступенчатость. Эти черты не безосновательно использовались в 1993 г. как аргумент против введения пропорционального представительства: к мажоритарной системе люди привыкли, а к политическому многообразию — нет.
Однако введение в 1989 г. альтернативных выборов не означало одновременно создания новой партийной системы. В России постепенно возникала необходимость реформирования политической системы, которая позволила бы воспользоваться полученным правом избирать и быть избранным в представительные органы государственной власти. Демократическим выборам политические партии необходимы как своеобразный политический инструмент. Однако партии, как и вся политическая система, не могут возникнуть внезапно: общество должно пройти определенную стадию развития, для которой характерно формирование системы политических партий. Только в этом случае возникнут необходимые социальные предпосылки и созданная система политического представительства сможет выполнять свойственные ей функции.
В зарубежных странах демократическая многопартийная система развивалась в условиях мажоритарной системы выборов. Политическая история западной демократии была такова, что лишь с развитием и укреплением политических партий возникла необходимость в пропорциональном представительстве и оно стало непременным атрибутом демократического государственного устройства. Россия, поставившая себе целью «догнать» в демократичности организации системы государственного устройства западные страны конца XX в., получила пропорциональное представительство в виде готовой политической разработки. Данная разработка была использована в 1993 г., несмотря на то, что нынешним российским политическим задачам она не соответствует, так как способна стимулировать развитие лишь уже созданной и сформированной политической системы.
Не вполне осознавая указанные обстоятельства, российский законодатель посчитал необходимым форсировать политическое развитие России путем применения пропорционального голосования. Общество ответило на это созданием множества общественных объединений, претендующих на то, чтобы называться политическими партиями. Лишний раз была продемонстрирована правильность законов политического развития: в России до сих пор продолжается процесс становления политической системы, когда политические партии еще только формируются. Из всего сильно дифференцированного политического спектра современной России обоснованно назвать политической партией можно лишь Коммунистическую партию Российской Федерации (КПРФ), поскольку только ее сторонников чаще всего не сильно беспокоит, кто стоит во главе партии: они в первую очередь являются сторонниками ее политической программы. Другие же партии чересчур сильно ассоциируются со своими лидерами. Особенно это касается партий демократического толка: к примеру, «Демократический Выбор России» и «Яблоко» не в состоянии объединиться из-за амбиций своих руководителей, несмотря на значительное сходство их программ и поддержку примерно одних и тех же социальных слоев. Данное суждение справедливо и по отношению к некоторым другим политическим объединениям: они создаются «под» своего лидера (В.С.Черномырдина — НДР, С.М.Шахрая — ПРЕС, В.В.Жириновского — ЛДПР), выдвигают предложения решить ограниченный круг государственных проблем («Блок 89»), иногда связанных вовсе не с политическими интересами («Партия любителей пива»).
Пропорциональная система хороша для партий. Для общества же она хороша лишь в том случае, когда обществу действительно необходимы партии в качестве инструмента политического представительства, а это происходит лишь тогда, когда партии имеют достаточную социальную базу и социальную обусловленность.
Оценивая политический эффект использования российской избирательной системы, можно прийти к выводу, что она не выполняет поставленных перед ней задач содействия созданию и развитию политической системы. Очевидно, что в этом отношении определенными преимуществами обладает мажоритарная избирательная система, поскольку в ее условиях формировались практически все политические системы демократических государств. Кроме того, более простое мажоритарное голосование привычнее для российских граждан. Наконец, в погоне за развитием политических партий не следует забывать, что в развитых странах в настоящее время демократия партий заменяется демократией участия. Ее принципам больше соответствует мажоритарная система, которая позволяет производить выбор кандидатов, основываясь на их политических взглядах, учитывая их партийную «окраску», а также принимая во внимание их личные деловые качества, что немаловажно для парламента — не только представительного, но и законодательного органа.
Однако мажоритарная система обладает некоторыми недостатками. Во-первых, в ее адрес часто высказываются упреки2 в том, что значительная часть голосов избирателей не принимается во внимание при подсчете голосов. Кандидат может получить мандат, когда в его поддержку подано всего 10—15 % голосов. Этим нарушается принцип всеобщего и равного избирательного права: подавляющее большинство избирателей не влияют на итоги выборов, и их интересы оказываются не представленными в парламенте. Во-вторых, мажоритарная система с разделением страны на множество избирательных округов может повлечь регионализацию, столкновение в парламенте местных интересов. Однако и пропорциональная система не вполне решает данную проблему, создавая опасность избрания в парламент лишь представителей политической элиты столицы.
Если ограничиться возможностью применения только мажоритарного или только пропорционального представительства, то ситуация оказывается тупиковой. Из обеих систем ни одна не в состоянии самостоятельно решить все поставленные задачи, при этом каждая из задач настолько важна, что ею невозможно пренебречь. Единственный возможный выход — создание смешанной избирательной системы, которая позволила бы учесть все предъявленные требования. Западная политическая наука прибегла к такому средству уже давно, разработав к началу XX в. свыше 140 разновидностей пропорциональных избирательных систем. Однако, несмотря на большое количество смешанных избирательных систем, методы улучшения классических моделей немногочисленны и сводятся к следующим.
Прежде всего, это — использование преференций. Избирателя заставляют градуировать свои политические симпатии система альтернативного голосования, которая использует это для того, чтобы один кандидат по итогам одного тура получил 50 % голосов + один голос; система единственного передаваемого голоса (single transferable vote — STV), которая передает голоса между кандидатами одной партии в многомандатном округе, позволяя как можно большему их количеству набрать избирательную квоту (первое избирательное частное); а также система открытых партийных списков и панаширования. Однако использование преференционного голосования в России крайне нежелательно ввиду невысокой политической культуры российских избирателей и чрезвычайной сложности подсчета голосов, создающей возможности для фальсификации результатов.
Помимо преференций возможно одновременное применение обеих избирательных систем («дуалистическая система, механически объединяющая на принципе автономного сосуществования две классические системы»3). Это — способ, который использовали разработчики российской избирательной системы. Кроме России он применяется в Германии, с одной лишь разницей: итоги пропорционального голосования подводятся не на общефедеральном уровне, а на уровне земель (что приблизительно соответствует уровню субъектов Российской Федерации). Недостатки российской избирательной системы были указаны выше, а кроме того, мажоритарная и пропорциональная системы не только не ограничивают, но даже усугубляют недостатки друг друга: те, кто не в силах получить мандат по мажоритарной системе, баллотируются по партийным спискам, и наоборот.
Наконец, третьим способом является распространение мандатов на национальном или региональном уровне по итогам голосования соответственно в региональных и местных округах. Подобная система используется в Дании и Швеции. Излишки голосов, полученные партией сверх избирательной квоты в каждом пропорциональном избирательном округе, суммируются при распределении дополнительных мандатов на национальном уровне (national pool).
Похожая система используется с 1993 г. для выборов в Сенат Итальянской республики. В округах, границы которых совпадают с границами 20 областей (провинций), регистрируются списки кандидатов. Каждый кандидат из списка выставляет свою кандидатуру в более мелких мажоритарных округах, где происходит избрание по системе относительного большинства. Затем кандидаты, не получившие мандат, участвуют в пропорциональном распределении мандатов между списками на уровне региона (провинции) на основании полученных каждым из них голосов в своем мажоритарном округе. Это же число определяет положение кандидата внутри списка. Тем самым весьма удачно уравновешиваются мажоритарный и пропорциональный принципы, хотя некоторые недостатки такая система все же сохраняет. Заранее определено количество мест, обязательно распределяемое по пропорциональной системе. Если же по итогам мажоритарного голосования распределение мест между списками будет примерно пропорционально, эта пропорциональность может быть нарушена, и вот по какой причине. Как показывают несложные математические расчеты, уровень пропорциональности напрямую связан с количеством распределяемых мандатов — чем их меньше, тем ниже данный уровень (2 мандата распределить между 5 партиями пропорционально сложнее, чем 10). В Италии же в среднем по каждой провинции распределяются 4 места по мажоритарной системе и 11 — по пропорциональной. При таком количестве уровень пропорциональности крайне низок. Кроме того, распределение мест на уровне регионов неизбежно влечет излишки голосов в целом по стране.
Вместе с тем использование данной системы дало положительный политический эффект. Степень легитимности оказалась, несмотря на скептические предсказания, очень высока: 72,4 % избранных кандидатов получили поддержку 40 и более процентов избирателей, а в среднем поддержка одного сенатора в округе составила 58 %. При поддержке менее 30 % были избраны 1,1 % сенаторов (!). Коалиционная тактика ведения избирательной компании дала высокие результаты: разъединенные правые из области Абруцци, пользуясь большей поддержкой, уступили сплоченным прогрессистам.4 Эти данные дают нам основания полагать, что, модифицировав итальянскую систему в целях избавления от некоторых ее недостатков, мы сможем сконструировать избирательную систему, соответствующую российским политическим требованиям.
Необходимые цели могут быть достигнуты путем применения следующей избирательной системы: голосование на первом этапе следует проводить на всей территории России в 400 одномандатных округах по мажоритарной системе относительного большинства, по итогам которого 400 депутатов считаются избранными.
Затем данные о голосовании за кандидатов, не получивших мандат, представляются в Центральную избирательную комиссию, где распределяются по партиям, которыми эти кандидаты были выдвинуты. По данным каждой партии для нее составляется дополнительный список, где место каждого кандидата определяется количеством голосов, которые он получил в своем одномандатном округе. Данное число является относительным: оно выражается в процентном отношении количества голосов, полученных этим кандидатом, к общему числу действительных бюллетеней в его одномандатном округе.
Наконец Центральная избирательная комиссия подсчитывает, сколько голосов набрала каждая партия в целом по стране (сколько было подано голосов за кандидатов от данной партии). В расчет берутся только те избирательные объединения, которые выдвинули своих кандидатов во всех 400 округах. Если места распределились между партиями диспропорционально (например, набрав 31 % голосов, партия получила 23 % мест в парламенте, или наоборот), то в этом случае дополнительными списками кандидатов от каждой партии по системе наибольших остатков5 распределяется дополнительное число мандатов, например 50.
Предлагаемая система позволит сократить количество партий: небольшое избирательное объединение не в состоянии выставить кандидатов в каждом из 400 округов. В то же время укрупнение партий будет означать объединение партий одной политической ориентации, одного «толка», возможно, с некоторыми компромиссами по отдельным пунктам политической программы.
Указанная система одновременно удовлетворит сторонников как мажоритарного, так и пропорционального голосования, поскольку удачно сочетает соответствующие принципы. Пропорциональность позволит обеспечить высокую степень представительности, а мажоритарность даст возможность избирать не только по партийным признакам, но и по личным качествам.
К тому же данная система сочетает региональный и общефедеральный характер выборов, а такое сочетание — залог здорового федерализма.
Наконец, эта система проста и для рядовых избирателей, что чрезвычайно важно, поскольку нет необходимости изучать и оценивать программы и платформы более 40 избирательных объединений. Тем самым увеличивается обоснованность выбора: гражданин голосует за действительно близкую по духу и взглядам партию, а не за то объединение, которое стоит первым в списке.6
* Студент юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета (научный руководитель — доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного университета Л.Б.Ескина).
© С.А.Белов, 1998.
1 Под избирательной системой в настоящей работе понимается избирательная формула, т. е. порядок распределения мандатов между участвующими в выборах кандидатами в соответствии с итогами голосования.
2 Лейкман Э. Ламберт Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958. С. 114—116.
3 Веденеев Ю.А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность // Государство и право. 1995. № 7. С. 25.
4 Фузаро К. Правила переходного периода: Новое избирательное законодательство Италии 1993 года // Реформа избирательной системы в Италии и России: Опыт и перспективы. М., 1995. С. 8—38.
5 Как показывают проведенные исследования, распределение мест по этой системе позволяет добиться наибольшей пропорциональности (см.: Lijphart A. Proportionality of proportional representation formulas // Electoral laws and their political consequences / ed. by B. Grofman and A. Lijphart. New York, 1986. P. 170—179).
6 Возможно, «Женщины России» набрали столь большой процент голосов на выборах 1995 г. (3 188 813 голосов — 4,61 %) просто потому, что стояли в бюллетене первыми.



ОГЛАВЛЕНИЕ