ОГЛАВЛЕНИЕ

Актуальные проблемы общенадзорной деятельности прокуратуры
№ 2
01.04.1991
Бойцова В.В.
Реформа политической и правовой систем должна затронуть правовой институт общего надзора прокуратуры, видоизменить направления и правовые формы общенадзорной деятельности. Поскольку правовая реформа носит комплексный характер, видоизменения института общего надзора прокуратуры будут осуществляться в тесной связи с преобразованиями политико-правовой системы в целом и отдельных правоохранительных органов. Эти преобразования предопределят новый облик прокуратуры как сильной и авторитетной государственной структуры, действующей вопреки каким бы то ни было местным, региональным и ведомственным влияниям. В этих условиях возрастает актуальность определения места и значения института общего надзора в правовом механизме обеспечения законности.
В правовом государстве приоритет в защите права и закона принадлежит, несмотря на развитие гражданского общества и неофициальных структур, государственным органам. Исторически прокуратура и формировалась как учреждение, защищающее общегосударственные интересы. Однако это не препятствует, а, напротив, служит обеспечению прав, свобод и законных интересов граждан.
Развитие дозволительных методов правового регулирования в определенной мере сужает сферу прокурорского надзора в государственном управлении, поскольку он осуществляется в основном с целью соблюдения правовых запретов. Действия субъектов государственного управления, руководствующихся нормами открыто-стимулирующего характера, будут находиться в рамках законности и в тех случаях, когда они выходят за пределы «нормативного минимума».
Побудительными причинами активизации общего надзора прокуратуры выступают усложнение общественных связей, множественность экономических, социальных и политических отношений, сопровождающиеся расширением круга субъектов государственного управления. Появляются принципиально новые органы и организации, действия и акты которых не должны противоречить конституции и законам. Законность деятельности этих органов и организаций будет в значительной мере обеспечиваться прокуратурой в процессе общего надзора.
Основным назначением общего надзора прокуратуры в правовом государстве должно стать обеспечение точного и единообразного исполнения правовых актов высшей юридической силы — конституций и законов. При реализации функции высшего надзора прокуратура исходит из точного смысла, т. е. «буквы» правовых норм. В этом отношении ее деятельность имеет принципиальное отличие от конституционно-надзорной деятельности Комитета конституционного надзора СССР, который помимо «буквы» конституции защищает также «высшие правовые начала».1 Это, однако, не лишает прокуратуру возможности оказывать стимулирующее воздействие на правовую систему путем установления соответствия действующих законов потребностям правового регулирования и принятия мер к совершенствованию законодательства.
Усиление роли общего надзора как способа обеспечения законности находится на пути повышения избирательности, аналитичности и прогностической направленности прокурорской общенадзорной деятельности. Избирательность общенадзорной деятельности прокуратуры проявляется в выделении приоритетных направлений надзора, в сосредоточении внимания прокуроров на проблемах соблюдения тех законов, которые имеют наиболее существенное значение для общенародных интересов, прав и интересов союзных республик, других национальных и территориальных образований, охраны прав и свобод граждан, а также исполнения иных законов, определяемых с учетом изменения состояния законности в регионе. Проявление прокурорами на местах большей самостоятельности при определении надзорных приоритетов отражает развитие самоуправленческих начал в экономической и социальной жизни регионов. В процессе общего надзора прокурору не следует ограничиваться ролью простого правоприменителя, а надлежит осуществлять анализ причин и условий правонарушений и выдвигать собственные предложения по их устранению.
Общенадзорная деятельность прокуратуры приобретает аналитический характер при условии свободного доступа работников прокуратуры к необходимой информации, содержащейся в документах предприятий, учреждений и организаций. Проблема информированности работников прокуратуры может быть в некоторой степени разрешена принятием закона об информации,2 который призван определить виды и степень открытости информационных данных для различных государственных органов, понятия государственной и коммерческой тайны.
Осуществление высшего надзора в разнообразных сферах государственного управления позволяет прокурору оценивать правовые явления с точки зрения соответствия их потребностям социальной практики. Практиками прокурорского надзора отмечалось недостаточное использование прогностического потенциала прокурорских работников.3 Работники прокуратуры редко высказывают предложения по совершенствованию законодательства, предлагают проекты правовых актов. Между тем централизованный принцип построения и деятельности прокуратуры не препятствует прокурорам делать законодательные прогнозы, выступать с конкретными социальными инициативами и активно включаться в обсуждение законопроектов, регламентирующих широкий круг общественных отношений.4
В ближайшее время предстоит отработать систему разграничения полномочий прокуратуры при осуществлении общего надзора с иными элементами правового механизма обеспечения законности (прежде всего судом, органами конституционного надзора) и системы их взаимодействия в целях обеспечения конституционности и законности. Законом о конституционном надзоре в СССР5 (ч. 1, п. 5; ч. 2 ст. 12) установлено, что Генеральный прокурор СССР может предлагать на рассмотрение Комитета конституционного надзора СССР вопрос о конституционности актов, поднадзорных Комитету конституционного надзора, а прокурорские органы вправе доводить до сведения органа, уполномоченного передать вопрос на рассмотрение Комитета, об обнаруженных расхождениях между законом или иным нормативным актом и Конституцией СССР. Таким образом, законодатель предусмотрел возможность взаимодействия органов прокуратуры и конституционного надзора в процессе выявления неконституционности правовых актов. Взаимодействие прокуратуры и суда будет осуществляться, например, в соответствии с ч. 3 ст. 21 Закона СССР «Об общественных объединениях»,6 предусматривающей, что прекращение деятельности общесоюзных и межреспубликанских общественных объединений производится по решению Верховного Суда СССР по представлению прокурора.
Разграничение надзорных полномочий прокуратуры и Комитета конституционного надзора СССР проведено в Законе о конституционном надзоре в СССР (ст. 10) по принципу исключения: Комитету конституционного надзора СССР поднадзорны акты тех органов и организаций, в отношении которых в соответствии с Конституцией СССР не осуществляется прокурорский надзор. Следовательно, учреждение Комитета конституционного надзора не ограничивает полномочий прокуратуры в процессе общего надзора: прерогатива определения круга поднадзорных прокуратуре органов и должностных лиц принадлежит законодательству о прокурорском надзоре. Комитет конституционного надзора СССР не рассматривает индивидуальные жалобы граждан на неконституционность правовых актов: инициаторами постановки официального вопроса о конституционности принадлежит лишь отдельным должностным лицам и государственным органам. В этом отношении прокуратура остается наиболее доступным для граждан государственным органом, обеспечивающим законность в государственном управлении: обращение гражданина в прокуратуру не требует никаких формальностей и предварительных условий.
Прокуратура в порядке общего надзора несет также основную нагрузку по обеспечению соответствия законам нормативных правовых актов, поскольку суд, согласно Закону СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»,7 не вправе принимать к рассмотрению жалобы на несоответствие закону актов органов государственного управления и должностных лиц, имеющих нормативный характер. Поскольку суд не наделен полномочиями по рассмотрению жалоб граждан на неправомерные действия органов общественных организаций,8 последние также оказываются включенными в сферу прокурорского надзора.
Четкое и последовательное разграничение полномочий по обеспечению законности государственного управления является настоятельной потребностью. Этот вопрос имеет важное значение еще и потому, что работники прокуратуры испытывают чрезмерные нагрузки в процессе разрешения индивидуальных жалоб граждан. Повышению эффективности общего надзора способствовало бы законодательное определение круга жалоб, разрешаемых прокуратурой, закрепление за прокурорами права отказывать в приеме жалоб, не относящихся к сфере их компетенции.
В теории и практике прокурорского надзора к дискуссионным относится вопрос о юридических гарантиях правоохранительной деятельности прокуратуры. Законодательное закрепление правовых гарантий осуществления правосудия уже произошло: приняты союзные законы «О статусе судей в СССР» и «Об ответственности за неуважение к суду».9 Теория прокурорского надзора до настоящего времени, однако, еще не ставила в центр своего внимания проблему ответственности должностных лиц за неисполнение требований прокурора в порядке общего надзора. Остаются без ответа вопросы о том, к какому виду ответственности следует относить ответственность за неисполнение требований прокурора, каковы меры этой ответственности, кто вправе привлекать виновных должностных лиц за неуважение к прокуратуре.10
В этой связи представляется необходимым принятие специального закона «Об ответственности за неуважение к прокуратуре». Примерная схема закона могла бы выглядеть следующим образом. Первая часть закона содержит правовые нормы, предусматривающие составы правонарушений и санкции за их совершение. Вторая часть закона включает нормы, регламентирующие порядок применения мер ответственности к правонарушителям. Набор санкций за названные правонарушения может быть достаточно разнообразным — от предупреждения до штрафа в различных размерах, в зависимости от степени вины правонарушителя. Ответственность виновных должностных лиц имеет административный характер и возлагается на правонарушителей по постановлению прокурора, направляемому в суд. Суд вправе привлечь должностное лицо к ответственности за нарушение порядка осуществления прокурорского надзора, выразившееся в неуважении к прокуратуре, или отказать в удовлетворении требования прокурора о привлечении лица, не выполнившего требования прокурора, к ответственности.
Установление административно-правовой ответственности за проявление неуважения к прокуратуре не противоречит надзорной функции прокуратуры, поскольку прокурор при вынесении постановления не предрешает вопроса, а лишь ставит вопрос о наказании виновного лица перед компетентным и независимым судом. Особенностью ответственности за неуважение к прокуратуре является то, что основанием применения административных санкций служит нарушение правовых норм Закона о прокуратуре, устанавливающих независимость прокурорско-надзорной деятельности от местных влияний, об обязательности рассмотрения требований прокурора, изложенных в актах прокурорского реагирования и принятия по ним соответствующих мер, а также нарушение процессуальных норм о сроках рассмотрения актов прокурорского реагирования.
Важной гарантией прокурорского надзора явилось бы установление обязанности средств массовой информации публиковать по требованию прокурора акты прокурорского реагирования на нарушения законности. Такая обязанность установлена ст. 34 Закона о печати и других средствах массовой информации в отношении суда и государственного арбитража.11 Аналогичная правовая норма может быть закреплена в Законе о прокуратуре в СССР, что создаст правовую основу для обеспечения выполнения требований прокурора.
Повышение эффективности прокурорского надзора зависит от развития его правовых форм. Новой формой прокурорского реагирования, закрепленной в ряде законодательных актов Союза ССР, является представление, вносимое прокурором в суд. Так, п. 2 Закона СССР «Об усилении ответственности за посягательство на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР» устанавливает: «...деятельность объединений признается противозаконной и запрещается решением Верховного Суда союзной республики, Верховного Суда автономной республики, краевого, областного, городского суда... по представлению соответственно Верховного Совета либо иного высшего государственного должностного лица союзной или автономной республики, председателя Совета Министров союзной, автономной республики, председателя местного Совета народных депутатов или председателя его исполнительного комитета, либо прокурора».12 Действующий Закон о прокуратуре предусматривает использование представления в качестве правовой формы общего надзора. Однако согласно ст. 24 Закона о прокуратуре в СССР, оно вносится в орган (организацию, должностному лицу), допустивший нарушение закона, или в вышестоящий орган. Обращение прокурора с представлением в суд, который является единственным органом, правомочным принять решение о запрещении деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений, направленной на разжигание национальной или расовой вражды, является принципиальной законодательной новеллой. Наделение прокурора правом вносить представление в суд представляет собой реализацию высказанного в 1922г. В. И. Лениным предложения об опротестовании прокурором в суд незаконных действий.13
Традиционной и часто используемой правовой формой прокурорского реагирования служит протест в порядке общего надзора.14 Совершенствование правовой формы протеста предполагает не только его формализацию и унификацию, но и использование менее формальных и одновременно более оперативных устных форм протеста. Устный протест может применяться, например, когда нарушение допускается в ходе заседания коллегиальных органов государственного управления, местных Советов народных депутатов и подлежит немедленному рассмотрению с принятием по протесту письменных решений.
Одним из резервов правовой формы протеста является законодательный выбор его адресата. Предоставление прокурору полномочия по принесению протеста в суд на неправомерные действия государственных органов и должностных лиц соответствует общей тенденции повышения роли суда в государственном управлении. Направляя протест, прокурор ставит суд в известность о нарушении закона, приводит доводы в пользу отмены противоправного акта, прекращения незаконного действия, восстановления нарушенного права. Положение прокурора, осуществляющего высший надзор за исполнением законов и защищающего общегосударственные (публичные) интересы, гарантирует авторитет и значимость для суда изложенных в протесте требований. С другой стороны, прокурорский протест, принесенный в суд, может оказаться более эффективным, чем традиционный протест прокурора (например, когда у прокурора имеются основания полагать, что протест, направленный органу, допустившему нарушение закона, будет отклонен или в случае отказа органа, должностного лица выполнить требования, изложенные в протесте).
Действующий Закон о прокуратуре в СССР предусматривает принесение прокурором протеста на незаконные правовые акты и действия лиц, допустивших нарушение закона, но не их бездействия. В юридической литературе неоднократно предлагалось закрепить в Законе о прокуратуре такое основание опротестования, как противоправное бездействие должностных лиц.15 Дополнительным аргументом в пользу данной позиции служит употребление в ряде законодательных актов термина «бездействия» как основания ответственности за нарушение закона.16
При осуществлении высшего надзора прокурор вправе использовать лишь такие правовые формы, которые не противоречат его статусу должностного лица, не обладающего административными или судебными полномочиями. Поэтому дальнейшее совершенствование правовых форм прокурорского надзора, по-видимому, должно осуществляться в соответствии с принципами прокурорского надзора в области государственного управления с тем, чтобы степень властности общенадзорных прокурорских полномочий не превышала «общенадзорный минимум».
Усилению результативности актов прокурорского надзора будут способствовать четко определенные процессуальные сроки, установление правовых норм, регламентирующих порядок и последствия внесения прокурорами актов прокурорского реагирования. Поэтому необходимо усилить роль правовой регламентации сроков рассмотрения и исполнения требований прокуроров, изложенных в предписании, законодательно закрепив 5-дневный срок исполнения предписаний прокуроров об устранении нарушений закона.
Наличие у прокурора в процессе общего надзора властных полномочий, тем не менее, не должно лишать иных субъектов прокурорско-общенадзорных отношений права не соглашаться с требованиями прокурора и излагать свои возражения в жалобах вышестоящему прокурору. Закон о прокуратуре в СССР содержит положения о возможности обжалования предостережения и предписания в порядке общего надзора. Необходимо распространить эти положения на иные формы прокурорского реагирования, такие, как протест и постановление о привлечении к дисциплинарной или административной ответственности.
С развитием правовых форм общего надзора тесно связан вопрос о круге органов и лиц, в отношении которых прокурор может выносить акты прокурорского реагирования. Надзор прокуратуры за исполнением законов исторически возник как правовой институт, призванный гарантировать законное осуществление государственной власти со стороны должностных лиц. Согласно действующему законодательству о прокурорском надзоре протест, представление и предписание применяются прокурором в отношении государственных органов, организаций и должностных лиц, но не отдельных граждан. Единственным актом прокурорского реагирования, направляемым прокурором непосредственно гражданину, является предостережение. В правовом государстве эта тенденция должна быть продолжена: нарушения законности со стороны отдельных граждан имеют место, но устранение этих нарушений не является задачей органов прокуратуры.
Успешное функционирование правового института общего надзора не может осуществляться без анализа и использования опыта функционирования зарубежных институтов обеспечения законности. Необходимым условием этого является развитие сравнительно-правовых исследований, в частности, института омбудсмена.17 Омбудсмен — должностное лицо, подчиненное парламенту, — осуществляет свои полномочия в отношении должностных лиц органов управления в целях защиты прав граждан. Он вправе проводить исследования и расследования, запрашивать интересующие его документы, представлять доклады парламенту и рекомендовать административным органам средства устранения нарушений. В своей деятельности омбудсмены руководствуются не только принципом законности, но и началами социальной справедливости и социального общежития (Польша), преследуют цели предотвращения несправедливости и восстановления справедливости (Португалия), хорошего управления (Англия).
Эффективность службы омбудсмена объясняется, как отмечают исследователи, широкой осведомленностью общественности о правозащитной деятельности омбудсмена, авторитетом его личности и возглавляемой им службы для административных органов и значимостью для должностных лиц выводов омбудсмена о нарушениях (отсутствии нарушений) прав граждан.18
Подобно тому, как во Франции и Испании омбудсмены вправе в случае невыполнения должностными лицами их рекомендаций придать этим рекомендациям публичный характер и сделать достоянием гласности действия должностных лиц, затрудняющие исполнение омбудсменами своих обязанностей, прокурорам следует предоставить большие права по информированию общественности о реагировании должностных лиц на их требования.
Поскольку результативность прокурорского надзора в правовом государстве будет зависеть от их поддержки и одобрения со стороны общества, в будущем, видимо, следует ожидать усиления «неконвенционной»,19 т. е. неформальной, роли института общего надзора. В этих целях представляется необходимым законодательно регламентировать принцип открытости и гласности в деятельности прокуратуры, что предполагает систематическое информирование прокуратурой общественности и прессы открытость прокуратуры как государственного учреждения для конструктивной критики.
* Аспирантка Ленинградского государственного университета.
1 Юридический советник или полноправный страж законности//Известия. 1990. 18 июня.
2 Законы об информации приняты и действуют в ряде западноевропейских стран и США (см., напр.: Бахвалов А. Г., Власихин В. А. Правовые основы свободы информации//США: экономика, политика, идеология. 1990. №7).
3 Комаров В. Надзор на транспорте — нужны перемены! // Социалистическая законность. 1989. №5. С. 29.
4 В этом смысле можно прогнозировать развитие такой функции прокуратуры, которая в польской литературе получила наименование «инспирирующая реформы» (см.: Kubiak A. Rzecznik praw obywatelskich//Panstwo i prawo. 1987. R. 42. 3—14).
5 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №29. Ст. 572.
6 Известия. 1990. 5 июня.
7 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. № 22. Ст. 416.
8 Верховный Совет СССР поручил Совету Министров СССР совместно с Комиссией Совета Союза по вопросам труда, цен и социальной политики и Комитетом Верховного Совета СССР по вопросам законодательства, законности и правопорядка разработать предложения о порядке защиты прав граждан, нарушенных органами общественных организаций в порядке осуществления переданных им в соответствии с законодательством полномочий по реализации исполнительной и распорядительной деятельности (Там же. Ст. 417).
9 Там же. № 9. Ст. 233; № 22. Ст. 418.
10 Колесник В. Требования прокурора должны исполняться//Социалистическая законность. 1989. №9. С. 22.
11 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 26. Ст. 492.
12 Там же. №15. Ст. 247.
13 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 200
14 По официальным данным, в 1988г. прокурорами принесено 70394 протестов (Прокуратура в цифрах//Социалистическая законность. 1989. №11. С. 50).
15 Николаева Л. А. Проблемы развития прокурорского надзора в СССР// Вести Ленингр. ун-та. 1990. Серия 6. Вып. 2. С. 75.
16 3акон СССР «Об общих началах местного самоуправления «местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
17 В зарубежных исследованиях института омбудсмена общепризнан факт осуществления прокурорами в порядке общего надзора функции, во многом аналогичной функции омбудсмена. «Тщательный сравнительный анализ приводит к выводу, что функцию, сходную с функцией советской прокуратуры по надзору за законностью, в странах Запада осуществляют омбудсмены...» (Цвегерт К., Путтефарке Г. О возможности сравнения сходных правовых институтов в Различных социальных системах//Очерки сравнительного права: Сборник / Сост. В.А.Туманов. М., 1981. С. 169).
18 После второй мировой войны началось «триумфальное шествие» омбудсмена по странам мира. К 1986г. насчитывалось 40 служб омбудсмена на государственном уровне и 24— на местном (штат, провинция, область). В 1925г. пост омбудсмена был учрежден в Норвегии, в 1954 — в Дании, в 1062 — в Новой Зеландии, в 1966 — в Гвиане и Танзании, в 1967—в Канаде, в 1969 — в Китае. Ирландии, Венесуэле, в 1971 — в Израиле, Индии, Австралии, в 1973 — во Франции, в 1975 — в Италии, Египте. Португалии, в 1987—в Польше, в 1989 — в Венгрии.
19 Кubiak A. Rzecznik praw obywatelskich.. P. 14.



ОГЛАВЛЕНИЕ