ОГЛАВЛЕНИЕ

Вопросы гражданства: соотношение договорного и законодательного регулирования в рамках Содружества независимых государств
№5
01.09.1992
Кучин М.В.
В 1990—1991 гг. во многих республиках, входивших в состав Союза ССР, были приняты законы о гражданстве.1 Законодательное урегулирование вопросов гражданства стало необходимым в связи с принятием в республиках деклараций о государственном суверенитете и существенным изменением их правового статуса. Они воплотили в себе те перемены, которые произошли в обществе. Вместе с тем нельзя не отметить, что к регулированию гражданства законодательные акты подходят неоднозначно. Различия в позициях объясняются тем, что законы принимались в разных политических условиях. Например, законы в Азербайджане, Кыргызстане были приняты в 1990 г. и поэтому исходили из признания союзных республик в качестве субъектов Союза ССР. Законы Молдовы, Украины и Беларусии хотя и принимались в условиях существования СССР, но были сориентированы уже на независимость и самостоятельное существование этих государств. В них полностью отсутствуют какие-либо положения, учитывающие правосубъектность этих республик в составе Союза. Иной подход присутствует в Законе «О гражданстве РСФСР», хотя по времени он и принят несколько позднее вышеназванных законов. В варианте, одобренном Верховным Советом РСФСР 28 ноября 1991 г., было учтено существование СССР и в соответствии с этим делались ссылки, касающиеся Союза ССР. 23 января 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации с учетом замечаний Президента Российской Федерации в закон были внесены редакционные изменения.2 В результате этого из закона было исключено большинство положений, связанных с существованием СССР. Но тем не менее закон сохранил ст. 49, предусматривающую на определенных условиях применение па территории РСФСР законодательства бывшего СССР по вопросам гражданства.

Вопросы гражданства как таковые относятся к внутренней компетенции каждого государства и регулируются его внутренним законодательством. Вместе с тем в отношении отдельных вопросов гражданства применяется международно-правовая регламентация в форме двусторонних и многосторонних соглашений между государствами, т. е. данные вопросы могут быть объектом межгосударственного регулирования. В международной практике есть немало примеров такого рода. А в качестве основополагающего международного документа здесь выступает положение ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. о праве на гражданство.

Законы о гражданстве, принятые рядом бывших союзных республик, явились значительным шагом в деле становления суверенных государств. Они, в отличие от ранее закрепленных положений в конституциях республик, четко определили понятие республиканского гражданства, установили круг граждан, регламентировали иные институты гражданства. Весьма позитивным можно признать то, что законами в качестве основной цели избрано осуществление норм и принципов международного права. Так, в частности, в преамбуле Закона «О гражданстве РСФСР» зафиксировано: «Настоящий закон призван обеспечить осуществление норм и принципов международного права... относящихся к правам человека...»

Но вместе с тем, подход некоторых республик к решению отдельных моментов не бесспорен. Среди них вопросы приобретения гражданства, и, в частности, такая форма приобретения, как признание.

И до принятия республиками законов о гражданстве конституциями этих республик предусматривалось республиканское гражданство. Причем оно было первичным по отношению к гражданству СССР. Так, в ст. 31 Конституции РСФСР было закреплено положение, в соответствии с которым «каждый гражданин РСФСР является гражданином СССР». Подобного рода положения содержались во всех конституциях бывших союзных республик, т. е. фактически все граждане СССР, постоянно проживающие на территории республики, признавались гражданами этой республики. Сходные формулировки были зафиксированы и в ряде межреспубликанских договоров. Например, в Договоре между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 г. в ст. 2 сказано: «Высокие договаривающиеся Стороны гарантируют гражданам СССР, проживающим на территории РСФСР и УССР, после принятия Сторонами законов о гражданстве право сохранить гражданство той Стороны, на территории которой они проживают».3 Аналогичные положения содержат и договоры, заключенные Российской Федерацией с Молдовой, Казахстаном, Белоруссией и Кыргызстаном.

Своеобразен подход к признанию гражданства в Законе «О гражданстве РСФСР». В соответствии с п. 2 ст. 13 «лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве РСФСР по рождению, если родились на территории РСФСР или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РСФСР». В соответствии с данным положением лица, родившиеся на территории РСФСР и постоянно проживающие на территории иных республик, в связи с упразднением Союза ССР, утрачивают гражданство СССР, но при этом автоматически признаются гражданами РСФСР, несмотря на то, что законы других республик также могут признавать их своими гражданами. В частности, ст. 14 Закона «О гражданстве Украины» признает своим гражданином ребенка, если он родился за пределами республики, но родители или один из них в это время проживали на территории Украины, а согласно ст. 15 Закона «О гражданстве Киргизской ССР» при различном гражданстве родителей, из которых один к моменту рождения ребенка являлся гражданином Киргизской ССР, а другой иностранным гражданином или лицом без гражданства, ребенок является гражданином Киргизской ССР: если он родился вне пределов Киргизской ССР, но родители или один из них в это время имели постоянное место жительства на территории СССР.

Ряд дополнительных условий для признания того или иного лица в качестве гражданина установлен Законом «О гражданстве Республики Молдова». Так, закон к числу своих граждан относит: 1) лиц, которые на 28 июня 1940 г. проживали на нынешней территории Республики Молдова и их потомков, если и те, и другие на день приятия закона проживают на территории республики; 2) лиц, проживающих на территории Республики, если они или хотя бы один из их родителей, предков родились на названной территории, и не являются гражданами другого государства; 3) лиц, которые до принятия Декларации о суверенитете Республики Молдова, включая день ее принятия — 23 июня 1990 г., имели постоянное место жительства на территории Республики Молдова и постоянное место работы или другой легальный источник существования. Причем лица, относящиеся к последней категории, становятся гражданами Молдовы лишь после заявления в течение одного года о выборе гражданства.

Такого рода подход вряд ли согласуется со ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, где говорится: «1. Каждый человек имеет право на гражданство. 2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство».4 Казалось бы, ясно — все постоянные жители были и остаются гражданами республики. Тем более в условиях, когда Союз ССР прекратил существование, а следовательно, утратило вместе с его упразднением силу и союзное гражданство, такой вывод был бы логичен. Поэтому вызывает недоумение процедура добровольного выбора гражданства, закрепленная, например, в законе «О гражданстве Республики Молдова» за определенным кругом лиц. Ведь в соответствии с Конституцией Молдовы они и так являются гражданами. Следовательно, прежде чем выбирать гражданство, необходим, видимо, какой-то конституционный акт, который бы аннулировал гражданство республики, закрепленное в Конституции. Такого отдельного акта нет, так как его издание не соответствовало бы ст. 15 Всеобщей декларации Прав человека, но содержание ст. 3 Закона «О гражданстве Республики Молдова» направлено именно на такое аннулирование.

Неясен вопрос и о том, к какой категории будут относиться эти лица до того, как сделают свой выбор. Будут ли они являться гражданами Молдовы, либо лицами без гражданства? И что произойдет с теми, кто по той или иной причине не заявит о своем выборе в течение одного года, как это предусмотрено законом? Если допустить, что данные лица станут апатридами, то это значит, что они, являясь постоянными жителями и бывшими гражданами Молдовы, лишаются таких важных гражданских прав, как избирательные права, право заниматься определенной деятельностью и занимать определенные должности, право на защиту при нахождении за пределами республики и др. Тем более что в преамбуле этого закона говорится о том, что только граждане Молдовы имеют право занимать общественные, гражданские и военные должности. Большой интерес в этой связи представляет постановление Парламента Республики Молдова от 3 октября 1991 г. «Об участии граждан в выборах Президента Республики Молдова 8 декабря 1991 г.».5 «Учитывая, что Законом «О гражданстве Республики Молдова», — гласит это постановление, — определенной части населения предоставлено право выбора гражданства в течение одного года со дня вступления в силу названного закона и этот срок не истек, Парламент Республики Молдова в целях соблюдения прав человека постановляет: I. В выборах Президента Республики Молдова 8 декабря 1991 г. могут участвовать все граждане, в том числе и те, которые на день принятия Декларации о суверенитете Республики Молдова— 23 июня 1990 г. имели постоянное место жительства на ее территории, за исключением военнослужащих срочной службы». Данное постановление ведет к еще большей неопределенности статуса данных лиц. С одной стороны, они определяются как граждане, которые участвуют в выборах президента своей республики, а, с другой, если они являются гражданами Молдовы, зачем необходимо на сей счет специальное постановление. При этом право участия в выборах предоставляется имевшим постоянное место жительства на территории Молдовы па 23 июня 1990 г. и ничего не говорится об иных, установленных законом о гражданстве, цензах.

В случае же выбора лицом, постоянно проживающим на территории республики, иного гражданства, данное лицо сразу же становится апатридом, так как заявление о выборе иного гражданства не влечет автоматического признания этого лица гражданином другого государства. Иными словами возможно появление в республике большого числа апатридов.

Различные позиции республик проявились и при решении вопросов приема в гражданство. Так, в частности, в проекте закона «О гражданстве РСФСР», составленном путем обобщения ряда первоначальных вариантов, к числу «обычных условий» приема в гражданство были отнесены: 1) практическое владение русским языком или языком одной из республик, входящих в состав Российской Федерации; 2) наличие законных средств к существованию (включая содержание иждивенцев) не ниже установленного в Российской Федерации минимума. В проекте, который был вынесен на рассмотрение комитетов Верховного Совета, первое требование было исключено.6 Тем не менее и второе требование являлось по своей сути дискриминационным, так как ставило признание права в зависимость от имущественного положения лиц, что противоречит ст. 2 и 26 Международного пакта о гражданских и политических правах. Поэтому в процессе второго чтения законопроекта в Верховном Совете РСФСР была представлена поправка об исключении этой формулировки.7 В принятом тексте закона в качестве обычного условия приема сохранено лишь постоянное проживание на территории РСФСР в течение определенного срока.

По иному пути пошли другие республики. Так, в качестве условий приема в гражданство в законе Украины закреплено «владение украинским языком в объеме, достаточном для общения», Беларуси — «знание государственного языка в пределах, необходимых для общения», Молдовы — «знание государственного языка настолько, чтобы можно было включиться в общественную жизнь республики». В законах этих же республик нашло отражение и требование о «наличии законных источников существования», при этом в Беларуси и Молдове источники существования должны находиться «на территории республики».

Различные подходы к проблеме приобретения гражданства, закрепленные в национальном законодательстве республик, могут породить конфликтные ситуации между государствами. Выход здесь лишь один — договорное урегулирование данных вопросов. Более того, некоторыми межреспубликанскими договорами уже заложены предпосылки такого урегулирования. В частности, ст. 2 Договора между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 г. предусматривает: «Вопросы приобретения гражданства одной из Сторон лицами, проживающими на территории другой Стороны, будут урегулированы соответствующим соглашением с учетом законодательства Сторон о гражданстве». Подобное положение содержит и ст. 3 Договора между РСФСР и БССР от 18 декабря 1990 г.8

Большое внимание в договорном урегулировании отношений между бывшими республиками СССР занимают вопросы защиты прав граждан за пределами республик. Эта проблема осложняется тем, что в настоящий момент нет единства в подходах к определению принадлежности тех или иных лиц к гражданам конкретной республики. Это вызвано, в первую очередь, тем, что ранее наряду с республиканским существовало единое общесоюзное гражданство. Следовательно, граждане, независимо от того, выходцами из какой республики они являлись, пользовались на всей территории Союза ССР равными правами. В настоящее время лица, проживающие за пределами «своей» республики, поставлены перед выбором, когда они должны либо избрать гражданство республики, выходцами из которой они являются, и при этом потерять значительную часть политических и гражданских прав, либо отказаться от данного гражданства, прервав, таким образом, связь с исторической родиной. Любой из этих вариантов так или иначе ухудшает положение граждан но сравнению с состоянием, в котором они рапсе находились.

По данному вопросу в отношениях между республиками сейчас также мало определенности. Наиболее оптимальным является решение, найденное РСФСР и Белоруссией и закрепленное в ст. 4 Договора между РСФСР и БССР, в соответствии с которой: «Каждая из Сторон гарантирует гражданам другой Стороны, которые проживают или желали бы поселиться на ее территории, независимо от их национальной принадлежности, пола, языка, религии, политических убеждений, происхождения и иных различий, все гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права и свободы, установленные для своих граждан». В этом случае все лица, проживая на территории одной из республик, остаются гражданами другой, не лишаясь каких-либо прав, т. е. не ухудшая своего положения.

Одним из способов решения данной проблемы может явиться заключение специальных соглашений, допускающих установление двойного гражданства. В своем национальном законодательстве различные республики по-разному регулируют этот вопрос. Сложившаяся международная практика СССР исходила из концепции предотвращения случаев возникновения двойного гражданства. В качестве примера можно привести двусторонние конвенции СССР с Венгрией, Польшей, Болгарией, Монголией, Румынией, Чехословакией и др. о предотвращении случаев возникновения двойного гражданства. Статья 11 Закона СССР «О гражданстве СССР» от 23 мая 1990 г. основывалась на этой же позиции: «За лицом, являющимся гражданином СССР, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства».9 Республиканские же законы о гражданстве по-разному подходят к решению этой проблемы. Так, ст. 5 Закона «О гражданстве Киргизской ССР» однозначно отрицает двойное гражданство: «Гражданин Киргизской ССР не может одновременно состоять в гражданстве другой союзной республики. За лицом, являющимся гражданином Киргизской ССР, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства». В законах же других бывших союзных республик присутствует иной подход. Здесь двойное гражданство допускается либо по решению президента (Азербайджан, Молдова), либо на основании международных договоров (Украина, Беларусь, Россия). При этом в Законе «О гражданстве Украины» налицо явное противоречие. Если ст. 1 гласит, что «па основании двусторонних межгосударственных договоров допускается двойное гражданство», то ст. 10 столь же категорично, без всяких оговорок постановляет: «За лицом, являющимся гражданином Украины, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства».

Весьма проблематична и постановка вопроса о приеме в гражданство на основании решения президента. В частности, в ст. 6 Закона «О гражданстве Республики Молдова» закреплено следующее положение: «Гражданин Республики Молдова не может быть гражданином другого государства, кроме случаев, предусмотренных межгосударственными договорами, участником которых является Республика Молдова; Только в интересах республики и в исключительных случаях граждане других государств могут стать и гражданами Республики Молдова специальным решением ее Президента». Закон «О гражданстве Азербайджанской ССР» признает двойное гражданство лишь на основании решения президента. «За лицом, являющимся гражданином Азербайджанской ССР, — говорится в ст. 9 этого закона, — не признается принадлежность к гражданству другой союзной республики или иностранного государства, за исключением случаев, решение по которым принимается Президентом Азербайджанской ССР». Такого рода положения допускают возможность признания иностранных граждан в качестве граждан вышеназванных государств в одностороннем порядке, без учета интересов других государств, гражданами которых они уже являются. А это, в свою очередь, может создать конфликтную ситуацию ввиду того, что своими действиями государство, предоставляющее свое гражданство иностранному гражданину, нарушает внутреннее законодательство другого государства, которое может и не допускать двойного гражданства (например, Кыргызстан).

В этой связи возникает и вопрос относительно исполнения обязательств, вытекающих из международных договоров СССР о предотвращении случаев двойного гражданства, заключенных ранее с рядом государств. Как известно, в Соглашении о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. закреплено положение, в соответствии с которым «Высокие Договаривающиеся Стороны гарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего Союза ССР».10 Но вместе с тем в законах о гражданстве большинства бывших союзных республик не предусматривается разрешение данного вопроса и речь идет лишь об исполнении обязательств по договорам, заключенным непосредственно республиками. В качестве характерного примера можно сослаться на ст. 44 Закона «О гражданстве Республики Беларусь», которая гласит: «Если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, применяются правила международного договора».

Такая позиция, занятая рядом республик, вряд ли согласуется с нормами международного права, и в частности с Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г., ст. 34 которой устанавливает: «Когда часть или части территории государства отделяются и образуют одно или несколько государств, независимо от того, продолжает ли существовать государство-предшественник: а) любой договор, находившийся в силе в момент правопреемства государств в отношении всей территории государства-предшественника, продолжает находиться в силе в отношении каждого образованного таким образом государства-преемника...».11

Более правилен подход к решению данного вопроса в законах о гражданстве Азербайджана и Кыргызстана, где наряду с исполнением республиканских договоров идет речь об обязательствах этих республик по исполнению договоров СССР. Российский же закон «О гражданстве РСФСР» отводит этой проблеме отдельную статью (ст. 49), которая называется «Применение на территории РСФСР законодательства бывшего СССР по вопросам гражданства». Часть 2 этой статьи регулирует отношения по обязательствам, вытекающим из международных договоров Союза ССР. «Международные договоры бывшего СССР по вопросам гражданства, — гласит статья, — применяются на территории РСФСР».

Соглашение о создании Содружества Независимых Государств, подписанное бывшими союзными республиками, содержит формулировку о гарантиях защиты прав граждан. Но все последующие соглашения после образования СНГ не касаются вопросов гражданства. Сложившаяся ситуация требует более решительных шагов в этом направлении. Поэтому необходимо на основе использования опыта, накопленного в ходе принятия и применения законов о гражданстве, а также двусторонних договоров, заключить в рамках СНГ конвенцию, которая регламентировала бы вопросы, связанные с выбором и приобретением гражданства, и в частности проблему двойного гражданства. Целесообразно было бы предусмотреть в этой конвенции и непосредственный механизм защиты прав граждан, проживающих на территории других республик.

* Аспирант Свердловского юридического института.

1 Закон Азербайджанской ССР «О гражданстве Азербайджанской ССР» от 26 июня 1990 // Бакинский рабочий. 1990. 11 июля: Закон Киргизской ССР «О гражданстве Киргизской ССР» от 26 октября 1990 г. // Советская Киргизия. 1990. 21 ноября; Закон Республики Молдова «О гражданстве Республики Молдова» от 5 июня 1991 г. // Советская Молдова. 1991. 4 июля; Закон Украины «О гражданства Украины» от 8 октября 1991 г. // Правда Украины. 1991. 14 ноября; Закон Республики Беларусь "О гражданстве Республики Беларусь" от 18 октября 1991 г. // Звезда. 1991. 21 ноября: Закон РСФСР «О гражданстве РСФСР» от 28 ноября 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 6. Ст. 243.

2 Российская газета. 1992. 6 февр.

3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 27. Ст. 353.

4 Права человека. Международный билль о правах человека. ООН. Нью-Йорк, 1988. С. 9.

5 Независимая Молдова. 1991. 10 окт.

6 Проекты закона получены в Верховном Совете РСФСР.

7 Четвертая сессия Верховного Совета РСФСР // Бюллетень № 15 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 28 ноября 1991 г. М., 1992. С. 11 — 12.

8 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 7. Ст. 105.

9 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 23. Ст. 435.

10 Российская газета. 1991. 11 дек.

11 Советский ежегодник международного права. 1979. М., 1980. С. 393.



ОГЛАВЛЕНИЕ