ОГЛАВЛЕНИЕ

История законодательного регулирования создания и деятельности российских благотворительных организаций
№6
01.12.1992
Абросимова Е.А.
Традиции благотворительной деятельности имеют в России глубокие исторические корни, во многом связанные со становлением и развитием Российского государства.
Первоначально благотворительность определялась идеями христианства, и наиболее простой и древней ее формой была раздача милостыни нищим и пожертвований на благотворительные цели в пользу церкви. Церковное имущество провозглашалось достоянием бедных, а священнослужители — лишь распорядителями этого имущества в их интересах. Это обеспечило церкви на долгое время ведущую роль в организации благотворительной деятельности. Пожертвования притекали в церковь и под влиянием взгляда на благотворительность как на «спасение от грехов». Благотворительная деятельность осуществлялась церковью через монастыри, но выражалась она главным образом в бесплатной раздаче пищи бедным и милостыне, что приводило к увеличению числа нищих вместо облегчения бедности.1
Вторым не менее важным источником благотворительной деятельности была народная традиция взаимопомощи, которая диктовалась не столько моральными и религиозными мотивами, сколько здравым смыслом человеческого общежития: любой, кто помогает ближнему в беде, предоставлял ему работу и деньги, знает, что, окажись он в подобной ситуации, ему можно рассчитывать на помощь со стороны других. Взаимопомощь обусловливает принцип равенства дающего и берущего: и тот, и другой равны перед ударами судьбы. Только такой взгляд на благотворительность не унижает берущего.
Лишь постепенно благотворительная деятельность стала приобретать организованный характер. Историю благотворительных организаций в России можно условно разделить на два этапа: первый — с середины XVI века до 1862 г. Это — период становления благотворительных организаций в России. Второй — период расцвета русской традиции благотворительности с 1862 по 1906 г.
Первые сведения о возникновении организованной благотворительности в России можно отнести к 1551 г., когда церковь обратилась к правительству с просьбой организовать богадельни для мужчин и женщин во всех городах и селах. А 200 лет спустя, в 1775 г., появился царский указ об образовании частных и общественных благотворительных организаций. До XVIII в. известно о существовании всего 8 благотворительных обществ. Наибольшее число их было основано в 1851—1860 гг., но и тогда оно не достигло 100.
Благотворительные организации, оказывающие помощь нуждающимся, возникали в России в подавляющем большинстве случаев по инициативе сословных организаций, отдельных групп и даже отдельных лиц. Для учреждения благотворительных обществ требовалось всякий раз Высочайшее соизволение, что, по свидетельству официальных источников того времени, было крайне неудобно.
В 1862 г. был принят специальный акт, в котором указывалось: «Во изменение изъясненного порядка, учреждение обществ для взаимного вспомоществования или с другой благотворительной целью, Высочайше предоставляю, по соглашению с подлежащими ведомствами, министру внутренних дел».2 С этого времени отмечается значительный рост числа благотворительных учреждений и к 1890 г. насчитывалось около 2 тыс. вновь созданных.3
Помощь нуждающимся оказывалась специальными благотворительными организациями. В некоторых случаях помощь осуществлялась учреждениями, для которых благотворительность являлась лишь одной из второстепенных сторон их деятельности.
Специальные благотворительные учреждения включали в себя две группы: благотворительные общества и благотворительные заведения.4
Благотворительные общества — это добровольные объединения лиц с целью «помогать нуждающимся в том или ином отношении». Деятельность благотворительных обществ сводилась к оказанию помощи нуждающимся деньгами или вещами, а также к учреждению и содержанию различного рода благотворительных заведений с целями, соответствующими задачам общества. Благотворительные общества в ряде случаев объединялись в союзы, а иногда имели довольно сложную организационную структуру, во главе которой стояли центральные органы, задающие направление деятельности всей организации.
Благотворительные заведения — это учреждения «для удовлетворения потребностей нуждающегося населения в стенах заведения», причем нуждающиеся или жили постоянно в этих заведениях, или являлись в них периодически для питания, ночлега и т. д. Благотворительные заведения учреждались как правительством, так и сословными объединениями, а также частными лицами.
К 1902 г. в России функционировало 11 040 благотворительных учреждений, в том числе 4762 благотворительных общества и 6278 благотворительных заведений.5
Все благотворительные организации, действовавшие на территории дореволюционной России, несмотря на их общественный характер, находились в ведении и под надзором соответствующих министерств и ведомств. Эти министерства и ведомства делились на две большие группы. В первую группу входили организации, преследующие исключительно или преимущественно благотворительные цели, например: ведомство учреждений Императрицы Марии, Российское Общество Красного Креста, Императорское Человеколюбивое Общество, Попечительство о домах трудолюбия и работных домах. Во вторую — министерства и ведомства, не имеющие специального благотворительного назначения: Министерство внутренних дел, Ведомство православного исповедания, Министерство финансов, Министерство юстиции.
Благотворительные учреждения России оказывали помощь и взрослым, и детям и обеспечивали дешевое (бесплатное) обучение (школы, мастерские, классы), условия проживания (ночлежки, квартиры, комнаты, общежития), питание (столовые, чайные), занятость (работные дома, рукодельни), лечебную помощь (больницы, амбулатории, врачебные пункты). Как правило, одна и та же благотворительная организация оказывала сразу несколько видов помощи.
Специальным законодательным актом, общим для всех благотворительных организаций России, являлся «Устав об общественном призрении», призванный регулировать как сферу государственного призрения, так и деятельность благотворительных учреждений, создаваемых частными лицами.6
Создание (устройство) благотворительных обществ и частных благотворительных заведений должно было производиться в разрешительном порядке. Так, в ст. 175 вышеупомянутого Устава указывалось, что «предложения частных людей об устроении частных благотворительных заведений приводятся в действие местным начальством или ими самими не иначе, как с дозволения правительства». Право утверждения уставов благотворительных обществ и частных благотворительных заведений предоставлялось Министерству внутренних дел, однако в случае ходатайства о включении в устав каких-либо правил, льгот и преимуществ, не предусмотренных действующими постановлениями и требующих Высочайшего разрешения (ст. 443 Устава), последний должен быть представлен в Кабинет министров. Частные благотворительные учреждения, в отличие от государственных, «не дозволялись к открытию, пока они не будут иметь всех средств, необходимых для его содержания» (ст. 442 Устава).
Разрешительный порядок учреждения благотворительных обществ долгое время оставался без усовершенствований, что тормозило развитие организованной благотворительности. В 1897 г. для упрощения процедуры создания благотворительных организаций были разработаны Нормальные и Примерные уставы (Примерный устав общества пособия бедным, Устав попечительского общества о доме трудолюбия).7 В результате принятия этих нормативных актов порядок создания благотворительных организаций стал явочно-нормативным.
Нормальные уставы определяли общий порядок организации благотворительного общества. В уставах предусматривались цели общества, его состав, средства общества, органы управления его делами, порядок прекращения деятельности общества. Всякое благотворительное общество могло состоять из неограниченного числа членов, уплачивающих членские взносы и обязующихся содействовать обществу личным трудом в достижении его целей. Члены в зависимости от участия в делах общества делились на почетных, действительных и соревнователей (сотрудников). Почетными членами признавались «лица, оказывающие обществу услуги выдающимися пожертвованиями или иным образом способствовавшие успешному развитию деятельности общества». В некоторых уставах они именовались как благотворители. Действительными членами считались лица, участвовавшие в деятельности общества денежными взносами не ниже определенного размера, которые уплачивались единовременно или ежегодно. Соревнователями — лица, делающие ежегодный взнос в минимальном размере или «содействующие действительным членам в исполнении ими своих обязанностей по обществу». Причем и соревнователи, и действительные члены могли освобождаться от денежного взноса в случае предоставления ими бесплатных услуг или безвозмездного участия в деятельности общества.
Все действительные члены образовывали Общее собрание общества, которое являлось его высшим органом. Общее собрание для непосредственного ведения дел избирало правление общества (комитет, совет) и ревизионную комиссию. Нередко для ближайшего надзора за определенными заведениями общества избирались попечители этих заведений.
Средства благотворительных обществ слагались из: взносов и пожертвований; поступлений по займам, процентным бумагам, от проведения увеселений, базаров и лотерей; доходов от недвижимости; доходов от заведений общества, а также различного рода сборов и прочих поступлений.
Денежные средства общества подразделялись на части, или на «капиталы». Капитал, который образовывался из пожертвований с точно определенным назначением, носил название специального (в его составе был неприкосновенный капитал). Запасной капитал слагался из сумм, отчисленных по усмотрению Общего собрания. Расходный капитал состоял из поступлений, не подлежащих перечислению в специальный и запасной капиталы.
Неприкосновенный капитал формировался за счет поступлений, сделанных при условии их неприкосновенности. Из него можно было заимствовать средства лишь по специальному решению Общего собрания. Расходование остальных капиталов осуществлялось также по решению Общего собрания либо согласно утвержденной смете общества на каждый год, либо в соответствии с принятыми специальными постановлениями.
Часть средств общества обращалась в государственные или гарантированные правительством процентные бумаги.
Из средств благотворительных обществ выдавались пособия нуждающимся. Предельный размер такого пособия и решение о его выдаче утверждались Общим собранием. В исключительных случаях пособие могло быть выдано по разрешению председателя правления под его личную ответственность с последующим обязательным доведением решения до сведения правления.
По состоянию на 1900 г. средства благотворительных учреждений на 35% состояли из недвижимости, которая оценивалась в 142 024 495 рублей. В благотворительных обществах преобладали денежные капиталы — 74%, а в благотворительных заведениях до 43% средств составляла стоимость недвижимости.
Относительно получения и расходования денежных средств благотворительных обществ существовало следующее правило: «В случае невозможности, вреда или совершенной бесполезности употребления переданного для определенной надобности имущества и капитала сообразно указанному жертвователем назначению, сии имущества и капиталы могут получать другое назначение (если жертвователем не сделано на сей предмет никаких указаний) не иначе как с согласия жертвователя, а если его уже нет в живых, то по испрошению Высочайшего разрешения через Кабинет министров. Если бы пожертвованные для определенной надобности имущество и капиталы были обращены на другое употребление без согласия жертвователя, то ему принадлежит право иска о возврате им пожертвованного» (ст. 980 Законов гражданских).8
Благотворительные общества осуществляли свою деятельность также и за счет доходов, поступающих от заведений и предприятий общества, от проведения благотворительных базаров и лотерей, прочих «увеселительных мероприятий», поскольку в уставах благотворительных обществ было предусмотрено право открывать при себе разного рода организации, в том числе производственного и торгового характера. Единственное обязательное требование, предъявлявшееся к таким организациям, было соответствие назначению Общества, что понималось достаточно широко. Например, Московский Воспитательный дом, который был создан в 1763 г., существовал на доходы от образованных в 1772 г. по инициативе главного попечителя этого дома П. А. Демидова Ссудной и Сохранной касс, своего рода банковских учреждений, предоставлявших процентные ссуды под залог движимого и недвижимого имущества. В Воспитательном доме существовал особый фонд, основанный по завещанию княгини Е. Д. Голицыной.9
Однако главным источником образования имущества благотворительного общества оставались пожертвования.
По мнению Е. Д. Максимова, при регулировании отношений, связанных с пожертвованиями, должны применяться определенные правила, и первое из них — свобода пожертвований. Он указывал, что норма, согласно которой при пожертвованиях от частных лиц следует обращать внимание на поведение и прежний образ жизни лица, делающего пожертвование, например — на факт его нахождения под судом или под следствием (ст. 40 Устава об общественном призрении), неудачна. «Никакие стеснения к принятию пожертвований нежелательны», и должно иметь место лишь «взаимное соглашение правоспособного жертвователя и благотворительного учреждения, которому приносится дар». Необходимыми правилами должны быть также организованность сбора пожертвований и. наконец, возможность для жертвователя контролировать употребление пожертвования.10
Для контроля как со стороны жертвователей, так и со стороны государства были разработаны две основные формы отчетов благотворительных обществ: финансовый отчет и общий отчет о деятельности.11
Финансовый отчет составлялся по итогам года и состоял из двух разделов — «Приход» и «Расход». В первом разделе содержались сведения о составе капиталов общества и об источниках их формирования (по видам). Второй раздел включал сведения о расходовании денежных средств по следующим направлениям: постоянные и единовременные пособия (с указанием состава нуждающихся лиц), содержание богоугодных и лечебных заведений, проведение увеселительных мероприятий, содержание членов правления, покупка процентных бумаг, погашение долгов и т. п.
Общий отчет включал, как правило, ответы благотворительных обществ на 9 главных вопросов:
1. На какой год даются сведения.
2. Виды состоящих в ведении общества заведений.
3. Число членов.
4. Размер капитала.
5. Доходы.
6. Расходы.
7. Размер долгов.
8. Число лиц, пользующихся помощью от общества (в его заведениях, вне его заведений).
9. Число отказов в помощи (по недостатку средств, по проверке материального положения» по другим причинам).
Благотворительным обществам и частным благотворительным заведениям по русскому законодательству предоставлялись льготы относительно платежей, пошлин, сборов и отправления повинностей.
К началу XX в. в России сформировалась система организованной общественной благотворительности, которая имела законодательную базу. Однако это законодательство требовало совершенствования. Во-первых, требовалось создание четкой организации благотворительности, так как в это время для оказания одного вида помощи имелось несколько обществ и сравнительно обильный приток средств, а для другого ее вида их или вовсе не существовало, либо средства были совершенно ничтожны. Во-вторых, необходимо было укрепить связи между благотворительными обществами, так как одно лицо могло получить пособие и помощь сразу в пяти местах, тогда как другое везде встречало отказ «по неимению средств».
В связи с этим возник проект создания организации, координирующей действия благотворительных обществ, распространяющей знания по разным вопросам благотворительности и принимающей меры к устранению нецелесообразных и даже вредных форм оказания помощи (подача милостыни, особенно деньгами, бродячим нищим).12 Для осуществления указанных целей предусматривалось, что к работе в этой организации будут привлечены все благотворительные общества, а для облегчения их деятельности будут оказываться услуги по собиранию информации о просителях, новых благотворительных обществах с анализом их последующей деятельности и, кроме того, предоставляться различного рода организационная помощь при создании обществ и взаимодействии их с клиентами. Для теоретической разработки вопросов благотворительности предлагалось учредить специальный Совет, состоящий из нескольких секций, в соответствии с отдельными отраслями благотворительной деятельности. О воплощении этого проекта в жизнь сведений в литературе не имеется.
До конца XIX в. в России координационную функцию по отношению к благотворительным организациям выполняло Императорское Человеколюбивое Общество. В Москве и Санкт-Петербурге планировалось создание городских благотворительных Советов. И в 1895 г. в Москве был создан городской благотворительный Совет, который действовал при городской управе под предводительством городского головы.13 В состав Совета входили представители городских участковых попечительств и наиболее крупных благотворительных обществ. Всем остальным благотворительным учреждениям и обществам предоставлялось право уполномочивать своих представителей для участия в обсуждении вопросов, касающихся их учреждений, на заседаниях благотворительного Совета с правом решающего голоса. Совет лишь в какой-то мере координировал деятельность благотворительных обществ и учреждений, не вмешиваясь в их внутреннюю жизнь. Он занимался разработкой общих вопросов, касающихся дела благотворения, разрабатывал меры по согласованию действий городских попечительств с деятельностью других благотворительных учреждений, изучал потребности в социальной помощи различным группам населения и отдельным гражданам.
В 1899 г. при благотворительном Совете было открыто городское справочное отделение по делам благотворительности, которое давало консультации людям, нуждающимся в помощи, о том, куда им следует обратиться, вело картотеку на всех обратившихся и давало благотворительным организациям необходимые справки.
В 1900 г. в России насчитывалось несколько тысяч действующих благотворительных обществ как универсальных, так и специализирующихся на отдельных видах помощи. Но возросло не только число благотворительных учреждений, изменились условия и отношение к благотворительной деятельности и определилось понятие благотворительных обществ и их союзов. 4 марта 1906 г. был принят общий закон о подобных организациях, который именовался «Временные правила об обществах и союзах».14 В этих Правилах благотворительным обществом признавалось «соединение нескольких лиц, которые, не имей задачею получение для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель», а союзом — «соединение двух или нескольких таких обществ». В ст. 2 названных Правил определялся порядок образования обществ: «Общества и союзы могут быть образуемы без испрашения на то разрешения правительственной власти, с соблюдением правил, изложенных в нижеследующих статьях».
Создание, регистрацию и прекращение деятельности обществ производили губернские и городские Присутствия. Для создания общества необходимо было подать в Присутствие письменное заявление по установленной форме, в котором указывались: цель общества, сведения об учредителях, район действия общества, порядок избрания органов управления, порядок вступления и выбытия членов. Если в течение двух недель со времени подачи заявления не было получено обоснованного отказа, общество могло «открыть свои действия». Регистрация общества производилась путем внесения в реестр и публикации информации о регистрации общества в местных ведомостях. После этого общество считалось созданным и ему предоставлялось право приобретать и отчуждать недвижимое имущество, образовывать капиталы, заключать договоры (в соответствии с целями общества), открывать учреждения и предприятия, устраивать различные мероприятия и проводить сбор пожертвований.
Вопрос о прекращении деятельности общества решался губернским или городским Присутствием по инициативе губернатора или градоначальника. Причем в случае обнаружения отступлений от условий деятельности, обозначенных в уставе, губернатор или градоначальник до внесения дела в Присутствие могли предложить обществу самому в назначенный срок устранить допущенные нарушения (ст. 34). Правилами предусматривалась возможность приостанавливать деятельность общества собственной властью губернатора или градоначальника, «если деятельность общества угрожает общественной безопасности и спокойствию или принимает безнравственное направление», с последующей передачей вопроса о закрытии общества на разрешение Присутствия.
Уставы общества обычно содержали правила об использовании имущества, оставшегося после ликвидации общества. Если же такового указания не было, то применялась ст. 29 Правил, где предусматривалось, что «по закрытии общества его имущество, оставшееся за удовлетворением долгов, поступает в ведение Правительства для употребления по назначению, наиболее соответствующему целям общества».
Временные правила об обществах и союзах 1906 г. были основным законодательным актом для благотворительных организаций вплоть до 1917 г.
* Аспирантка Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова
1 Энциклопедия Брокгауза и Эфрона.
2 Общественное и частное призрение в России. СПб., 1907. С. 61.
3 Благотворительные учреждения Российской Империи. СПб., 1900. Т I. С. 9.
4 Благотворительность в России. СПб., 1907. Т. I.
5 Там же.
6 Свод законов Российской Империи. Т. XIII. 1892. С. 29.
7 Ильинский К. Частные общества. Рига, б. г. С. 372; Вестник благотворительности. 1897. №9. С. 4.
8 Отчет по Государственному Совету за 1872 г. СПб., 1874.
9 Власов П. Обитель милосердия. М., 1991. С. 16.
10 Максимов Е.Д. Очерки частной благотворительности в России // Трудовая помощь. 1897. № 2. С. 212.
11 Ильинскии К. Указ. соч. С. 356—358, 364.
12 Георгиевский П. Организация частной благотворительности // Вестник благотворительности. 1897. № 6. С. 57; Максимов Е.Д. Указ. соч. С. 51.
13 Власов П. Указ. соч. С. 168.
14 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 3. Т. 26. № 27479.



ОГЛАВЛЕНИЕ