ОГЛАВЛЕНИЕ

Логические основы законотворческого процесса
№ 6
04.11.1991
Кененов А.А., Чернобель Г.Т.
Логическое как способ организации смыслового насквозь пронизывает законотворческий процесс. Любая система действующего законодательства есть не что иное, как определенная цепь нормативных суждений. Логическая взаимосвязанность этой цепи, придавая законотворчеству процессуальные свойства, образует необходимую семантическую последовательность, обусловливает содержание каждой правовой нормы. Не было и, пожалуй, не будет законов, обладающих совершенной непорочностью» (идеал Щ. Монтескье). Однако стремиться к такой «непорочности» законодатель обязан своим социальным предназначением, что определяет характер логических требований к организации законотворческого процесса, составляющих остов законодательной праксеологии.1
Можно выделить следующие основополагающие принципы законотворческого процесса, образующие его логические основы: 1) принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей, 2) принцип понятийной определенности, 3) принцип модальной сбалансированности и 4) принцип ретрибутивной обеспеченности.
Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей. Всякая разумная человеческая деятельность — это удовлетворение определенной потребности, т. е. испытываемой необходимости в определенных условиях жизни, общественного развития. Социальные потребности обусловливают содержание общественной практики, ее глубинные мотивы, целенаправленность, служат источником общественной активности. В демократическом обществе объективно необходимое определяет логический строй правотворческого процесса, смысловую структуру всех его функциональных параметров. Каждая правовая норма должна иметь свой логический фундамент, содержание которого детерминировано закономерностями общественного развития, его реальными потребностями. Право, неверно отражающее социальные потребности, базирующееся на ложных посылках, оценках, ничего общего не имеет с подлинной логикой общественных отношений, принципом справедливости.
Если экстраполировать рассматриваемый аспект законотворческой проблемы на сегодняшнюю нашу действительность, то надо признать, что в сознании людей закон не всегда воспринимается как акт, адекватно отражающий их реальные потребности, интересы. Правотворческие акции законодателя осуществляются порой без достаточно глубокой, всесторонней научной проработки назревших общественных проблем, их последовательной концептуализации, социологической обоснованности. Не искоренена практика келейной, засекреченной выработки нормативно-правовых решений. Не налажен элементарный (репрезентативный) опрос населения при решении правовых проблем в масштабах как государства, так и отдельных регионов. Компетентно отработанной, юридически квалифицированной процедуры на этот счет не существует. Имеются нормативно-правовые решения «недодуманные», половинчатые по своему содержанию (половинчатость и компромисс — не одно и то же!), не соответствующие духу времени, просто неправильные и, следовательно, не работающие или же работающие через пень колоду. Все это не способствует повышению регулятивного престижа законодательных нормативов, не культивирует в обществе правовых чувств, осложняет течение политических процессов.
Настало время проблему профессиональной, научной обоснованности в действиях законодателя поставить во главу угла. Нужно стремиться к тому, чтобы каждый депутат чувствовал себя вполне компетентным при законодательном решении, того или иного вопроса, имел свою профессиональную точку зрения, аргументирование проводил ее в жизнь. Как учил еще Платон, законы должны не просто управлять, но и убеждать. Отражая определенные потребности, мотив побуждает, мобилизует, делает правовое поведение последовательным, ставит его на логическую основу. Применительно к законотворческому процессу о мотивации можно говорить как об особой логической стадии, детерминирующей истинностное содержание правовых нормативов. Воля законодателя как регулирующая сторона его сознания должна быть оптимально мотивированной. Задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным (или недостаточно мотивированным) законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые, формы, и это следовало бы закрепить конституционно. «Вольная воля» законодателя, т. е. волюнтаристская логика, способна породить лишь силовой закон, которому не место в правовом государстве. Следует разработать определенные методические рекомендации, в которых содержались бы апробированные принципы, способы, приемы мотивации правовых нормативов. Стабильности правовых отношений способствовало бы конституционное признание того, что немотивированный закон не может быть введен в действие.
Законодательно необходимо решить вопрос о более широком участии юристов (ученых и практиков) в законопроектной работе. Пора установить за правило, что каждому законодательному акту предшествуют соответствующие правоведческие разработки. Без таких разработок и специальной юридической (мотивационной) экспертизы (имеются ли объективные основания для принятия юридического акта, соответствует ли его содержание выявленным нормативно-правовым потребностям, конституционным принципам правового регулирования и т. д.) не должен приниматься ни один закон. В целях оптимизации решения проблем мотивационной экспертизы законодательных актов целесообразно продумать вопрос о создании интегративной сети специальных служб такой экспертизы, профессионально компетентные заключения которой выступали бы в качестве своеобразной «мотивационной санкции» при разработке конкретных законодательных актов.
Принцип понятийной определенности. Понятийный аппарат определяет общую логическую культуру действий законодателя. С понятия начинается логическое бытие любого правового норматива. Ни одна правовая норма как результат правового мышления не может быть сконструирована без конкретной системы понятий, которые придают правовой норме логический смысл, обусловливают ее логическое движение в практическом применении. Само правовое мышление есть не что иное, как определенный понятийный процесс, порождающий те или иные представления, идеи, убеждения, воплощающиеся в нормативно-правовых суждениях. Специфика правового мышления в том, что, отражая социальную действительность, оно широко использует при этом не только огромный пласт обыденных, неправовых понятий, но и понятия, специально им (правовым мышлением) конструируемые, — правовые понятия, которые, подчиняясь общелогическим принципам смыслового моделирования, определенным образом обособляют качественные стороны отражаемого объекта с позиций нормативно-правовых потребностей, что чрезвычайно важно для оптимизации правового регулирования. Поэтому с древнейших времен такие высокие требования предъявляются к данному виду понятий, главное из которых требование смысловой однозначности. Правовая логика, преследующая сугубо практические цели, не может оперировать понятиями недостаточно ясными, размытыми, что ведет к противоречиям в системе законодательства, произвольному применению правовых нормативов. В праксеологическом аспекте наиболее значимы следующие критерии дефинирования правовых понятий.
1. Правовые дефиниции должны адекватно отражать сущность определяемого явления. Это обусловливает функциональную ценность такого логического приема, как обобщение под нормативно-правовым углом зрения. Сложность заключается в том, что абсолютно все признаки изучаемого явления охватить, как правило, невозможно, а вырабатываемое правовое определение должно быть правильным, т. е. не расходиться с объективной действительностью, отражать ее оптимально полно. Юриспруденция не может оперировать гипотетическими, ложными и, следовательно, неконструктивными определениями. К сожалению, правовые определения не отличаются в действующем законодательстве научным совершенством. Имеются, в частности, определения логически непоследовательные, недостаточно полно или неверно отражающие сущность того или иного явления, «отсекающие» его существенные признаки (например, «частная собственность», «должностное лицо» и др.).
2. Правовые дефиниции должны базироваться на определенном консенсусе в сфере правовых отношений плюралистичность при определении понятий недопустима, это подорвало бы все критерии законности формулирования и применения правовых нормативов. До тех пор, пока не достигнута известная договоренность о понимании, дефинировании тех или иных понятий, не может быть и речи о продуктивном, полноценном законотворчестве. Это особенно важно на современном этапе развития нашего права, когда обретает свое подлинное содержание целый круг правовых понятий, которые были извращены или забыты, а также образуются новые понятия.
Сказанное, однако, не означает, что абсолютно все правовые понятия должны иметь законодательную дефиницию. Подобная вульгаризация ни к чему. Необходим дифференцированный подход к проблеме. В частности, определенный пласт правовых понятий, имеющих основополагающее значение для конструирования правовых нормативов, должен быть дефинирован в самой Конституции, другой пласт — на уровне иных законодательных актов, третий — на уровне актов местных органов власти. Многие правовые понятия могут успешно функционировать на базе общепризнанных определений, содержащихся в квалифицированных научных комментариях, теоретических трудах юристов-ученых. Масса широко распространенных, обще употребимых понятий просто не нуждается в правовых определениях.2 Особняком в законодательстве стоят оценочные понятия, которые, имея открытую логическую структуру, нe могут быть однозначно дефинированы. Их применение поэтому всегда проблематично, тесно связано с прецедентным развитием права, конкретной правоприменительной ситуацией.
Законодательным дефинициям должны подвергаться в обязательном порядке все правовые понятия ключевого значения, т. е. понятия, с помощью которых постигаемся как общий целевой смысл конкретной законодательной акции, так и «оперативный» смысл ее логических составных. Диалектика такова, что общие правовые понятия должны быть достаточно абстрактными и вместе с тем достаточно конкретными. Самыми общими выступают конституционные понятия общеродового значения («народный суверенитет», «право наций на самоопределение», «собственность», «свобода слова» и т. д.), менее общими — межотраслевые понятия, за которыми следуют понятия отраслевые.
3. Правовые дефиниции должны быть дискурсивными, т. е. находиться в определенном логическом «сцеплении» с предшествующими общепризнанными дефинициями, основополагающими дефинициями действующего законодательства, а также с определенными дефинитивными потенциями, что, отражая историческую и логическую преемственность правового мышления, конструктивно «вписывает» эти определения в соответствующий нормативный контекст конкретного правового поведения, способствует стабилизации и совершенствованию правовых отношений. Все правовые понятия так или иначе взаимосвязаны. Одни понятия в процессе их правового дефинирования могут семантически сравниваться, другие — определенным образом пересекаться, третьи — соподчиняться и т. д. Каждое понятие, имея свои логические границы, находится в непрерывном логическом движении, что сопряжено с определенными смысловыми уточнениями, изменениями, известным образом корректирует действующую понятийную структуру. Задача заключается в том, чтобы в соответствии с поставленной целью найти такое правовое определение, которое последовательно отражало бы кардинальные, самые существенные признаки того или иного явления и, следовательно, гарантировало бы надежное пользование им (определением) в правоприменительном процессе.
Принцип модальной сбалансированности. Модальный феномен всякой социальной нормативности выражается, как правило, в модусах: «разрешено», «требуется» («обязательно»), «запрещено». Правовой характер этот модальный триптих приобретает в общественных отношениях, одной из сторон которых выступает власть. Составляя единый логический аккорд, указанные модусы определяют содержание правовых отношений, формы и способы их нормального функционирования. Эффективность такого функционирования обусловлена, в свою очередь, тем, насколько сбалансированы, т. е. в каком логическом соотношении находятся составные правовой модальности, как они согласуются между собою. Нормальное, социально здоровое законодательство— не произвольный набор того или иного количества правовых нормативов. Каждый модус имеет конкретные логические предпосылки, базируется на определенной индукции. Любое, самое незначительное, противоречие в действующем законодательстве — это его функциональная «дыра», деформирующая и дестабилизирующая правоприменительный процесс. Поэтому такое большое значение всегда придается модусам как логическим конструктам правовой нормативности, их обоснованности, последовательности.
В частности, ни один правовой норматив видового (менее общего) значения не может функционировать без правового норматива родового (более общего) значения. В этом аспекте законотворческий процесс как таковой можно представить в виде единого ветвящегося процесса, обеспечивающего необходимую контекстуальную связь правовых нормативов на всех функциональных уровнях. Так, «конституционные корни», обобщенно отражая причинно-следственные зависимости, закономерности общественного бытия, детерминируют модусную последовательность при выработке и сцеплении правовых нормативов, благодаря чему достигается определенная системная целостность модусных блоков и, следовательно, единообразное понимание и оптимально правильное применение их в различных сферах общественных отношений. Особой сложностью отличается межотраслевое сбалансирование норм права, охватывающее, как правило, огромный пласт модальных проблем. Тематическо- предметная конкретность отраслевого регулирования правовых отношений также не снимает проблему нормативной сбалансированности внутри той или иной отрасли, что связано с целым рядом факторов типологического и специального характера. В условиях перехода к рыночным отношениям актуален вопрос о вариантном отраслевом обновлении правовых норм общего (родового) значения и соответственно их вариантной модусной сбалансированности. Указанный «плюрализм» правомерен, если он базируется на основополагающих принципах нормативно-правового регулирования общественных отношений.
К сожалению, отработанной концепции модусного сбалансирования правовых нормативов, вырабатываемых и принимаемых законодателем, в нашем правоведении пет. Сами понятия «правовое разрешение», «правовое требование» («правовая обязанность»), «правовой запрет» научно не дефинированы. Логические границы разрешаемого, требуемого и запрещаемого практически открыты для произвольного усмотрения — как правотворческого, так и правоприменительного. Древний принцип «Когда разрешено большее, меньшее считается разрешенным» не работает. Больше того: порой, что «левая рука» законодателя разрешает, то «правая» запрещает. Общество задыхается от перестраховочных, надуманных запретов. Очевидно, следует подумать о критериях и особом порядке институционального установления юридических запретов. Определенный круг запретов, затрагивающих интересы всего общества, конституционные свободы граждан следовало бы пропускать через «санкцию» народного референдума. Необходимо аннулировать систему анонимных запретов и установить юридическую ответственность за принятие антиконституционных запретов. Целесообразно определить такие сферы общественных отношений, которые в силу своей специфики не могут регулироваться запретительными нормативами.
Бюрократическое стремление зарегламентировать все и вся породило такую антидемократическую тенденцию, как установление запретительных модусов на «нижнем ярусе» правовых отношений без соответствующих модальных реалий на их «верхнем ярусе». Говоря иначе, нарушается логико-конструктивная интервалика, определяющая вертикальные и горизонтальные родовидовые взаимосвязи и взаимозависимости модусных блоков в общей системе правовых нормативов, эффективность институционального функционирования последних. И это касается не только запретов. Безудержное ведомственное нормотворчество образовало модальные «джунгли», которые, как спрут, оплетают действующую систему законодательства, своевольно «конкретизируя» нормы общерегулятивного значения. Указы Президента, правительственные постановления (т. е. акты исполнительной власти) в ряде случаев оказываются сильнее законов, нормативно «продолжая» или поправляя их. Практически любая ведомственная инструкция может подкорректировать тот или иной законодательный акт. Все это дестабилизирует правоприменительную обстановку в стране, ставит под сомнение некоторые функциональные уровни ведомственного нормотворчества.
Общим конституционным требованием должно стать то, что всякая правовая норма видового значения конструируется на основе соответствующего правового норматива родового значения. Достойна осуждения практика, когда общественные отношения на их видовом уровне подвергаются правовому регулированию без предварительного урегулирования родового. Видового не бывает без родового, которое предшествует видовому. Родовая всеобщность признаков явлений действительности предопределяет их (признаков) видовые общности, что соответствующим образом типизирует указанные явления и, следовательно, нормативное «централизованное» отношение к ним, формально выражаемое в виде конкретных правовых принципов. Законодательное закрепление таких принципов придает им юридическую силу, обусловливает содержание всей системы действующих правовых нормативов, средства и способы их гарантирования.
Закон — генеральный регулятор правовых отношений. Для того чтобы этот акт высшей государственной власти стал реальной основой правопорядка, необходимо конституционно установить, во-первых, круг вопросов общеправового характера, который должен регулироваться исключительно на законодательном уровне, и, во-вторых, уточнить систему государственных органов, обладающих правом законодательствовать. Как нормативно-правовой акт первенствующего значения закон должен содержать в себе основополагающие регулятивные принципы, достаточно четко сформулированные в постатейной последовательности, чтобы не возникало каких-либо коллизий как при их дальнейшем развитии в подзаконных нормативно-правовых актах, так и в правоприменительной деятельности.
Важный момент при сбалансировании общеродового и общевидового в правовом регулировании — согласование внутригосударственных правовых нормативов с нормами международного права (так называемая имплементация). Без этого логическая цепочка внутригосударственного законодательства остается, в сущности, открытой, что предопределяет его содержательную неполноту, определенные системные погрешности и, следовательно, функциональную неполноценность. Принцип приоритета норм международного права в цивилизованном обществе получил признание, имеет конституционное значение и практическое применение. В соответствии с этим принципом всякий нормативно-правовой акт «межгосударственного правотворчества» (договор, соглашение, конвенция и т. д.), ратифицированный тем или иным государством, наряду с внутригосударственными нормативами становится в данном государстве обязательным для исполнения государственными органами, общественными организациями и гражданами. Иначе говоря, ратифицированный международный нормативно-правовой акт порождает не только межгосударственные, но и внутригосударственные правоотношения, что сказывается на общей структуре и нормативных качествах внутригосударственного законодательства, его функционирования. Известна универсальная ценностная значимость для развития и совершенствования межгосударственных и внутригосударственных правоотношений таких нормативно-правовых актов, как американская Декларация независимости 1776 г., Декларация прав человека и гражданина 1789г., Пакты о правах человека (1966г.) и др. Отражая общечеловеческие потребности и интересы, указанные акты выступают как общезначимая правовая модель социально-личностных отношений в сообществе населяющих земную планету народов, закрепляя основополагающие правовые понятия («народный суверенитет», «право народов на самоопределение», «демократия», «закон», «гражданин», «права человека» и т. д.), принципы, нормативы, что способствует развитию основ демократической правовой государственности, общей гуманизации правовых отношений, оптимизации нравственного единения и конструктивного правового сотрудничества социальных общностей. Именно общечеловеческие правовые ценности, без которых потенциальный общественный прогресс невозможен, и создают предпосылки для определенного согласования внутригосударственного законодательства с нормами международного права, для установления универсальных правовых регуляторов общественного бытия. В новой Конституции следовало бы особо закрепить принцип приоритетного регулятивного значения норм международного права, в соответствии с которым принятие и вступление в силу внутригосударственных законодательных актов должно обязательно увязываться с действующими международно-правовыми документами.
Принцип ретрибутивной обеспеченности. Ретрибутивная обеспеченность (лат. retributio — воздаяние, возмещение; отплата) является функциональной спецификой права, условием его эффективного действия. В глубокой древности это обеспечение осуществлялось с помощью религиозных постулатов, нормативных обычаев, традиций, нравственная сила которых способна была корректировать человеческое поведение в соответствии с общественными потребностями, интересами. Дальнейшее развитие общественных отношений породило такой нормативно-правовой феномен, как юридические санкции, призванные выполнять функцию «силовой охраны» в отношении каждой правовой нормы, т. е. превентивно гарантировать определенный правопорядок, правовую безопасность общественно-личностного бытия. Закон без санкций — это не закон. Если бы право было лишено санкций, все его императивы утратили бы ценностно-регулятивную значимость, поскольку их исполнение всецело зависело от произвольного усмотрения того, кому они (императивы) адресованы, т. е. о какой-либо правоприменительной гарантированности действующего законодательства не могло быть и речи.
Образуя механизм юридической защиты на случай возникновения правонарушающей ситуации, санкции определяют содержание и реальную функциональную силу принципа неотвратимости юридических ретрибуций, непоследовательное проведение в жизнь или игнорирование которого разрушают нравственно-правовые основы общественного благополучия, повышают количество «законоослушников» и в конце концов могут привести к деградации или даже гибели самой государственности как таковой.
Наследием тоталитарного правления в нашей стране явилось то, что беззаконие стало чуть ли не нормой «правового» поведения. В количественном отношении законодательство стремительно растет, но многие законоположения практически не действуют. Появилось понятие бездействующего закона. В целом ряде случаев закон открыто саботируется. О правопорядочности, основанной на законности (в ее подлинном понимании), говорить пока не приходится. Юридические механизмы, способные реально воплотить в жизнь принцип ретрибутивной обеспеченности действующих норм права, достаточно надежно не отработаны.
Сказанное не означает, что проблема ретрибутивной обеспеченности норм права упирается в одни лишь правоприменительные факторы. Совершенствование правоприменительной деятельности — актуальный, злободневный вопрос. Однако его решение прямо зависит от того, насколько совершенны сами законы. В частности, недостатком действующего законодательства является то, что не все звенья его должным образом ретрибутированы, т. е. отсутствуют четкие, однозначные определения юридической ответственности за те или иные правонарушения. Зачастую ретрибутирование норм права осуществляется весьма абстрактно, непоследовательно, без необходимых модусных согласований. Известно, например, на каком ретрибутивном песке построено законодательство, касающееся сферы здравоохранения, народного образования, культуры.
Необходимо конституционно установить, что судебное рассмотрение юридических споров распространяется на всех субъектов правовых отношений без какого-либо исключения. Следует запретить любые формы партийных ретрибуций в системе • общественных отношений. Особого внимания требует вопрос о нравственном рейтинге действующего законодательства. В частности, закон несправедливый, неверно отражающий нормативно-правовые потребности общественного бытия, не может служить основанием для установления юридической вины и соответствующих ретрибуций. Применительно к каждому конкретному деянию справедливость той или иной ретрибуций должна служить основополагающим признаком ее (ретрибуций) как юридического института. Нет смысла говорить о юридическом верховенстве закона как главном критерии правового государства безотносительно к тому, обладает ли он (закон) качеством социальной справедливости. Любой диктатор может опираться на эту формулу («верховенство закона»), уничтожая при этом всякую тень законности. В подлинно правовом государстве верховенствует справедливый закон. Идея справедливости лежит в основе демократической системы права, определяя культуру взаимоотношений государства и членов общества, меру правовой свободы или же ретрибуций. Социально несправедливое не должно иметь юридической силы. Необходимо конституировать такие понятия, как «антиконституционный закон», «неправомерные санкции» и др. В качестве конституционного принципа следует установить, что акты общественного протеста, не нарушающие конституционный правопорядок, юридическим ретрибуциям не подлежат. В свете современных дискуссий о пределах юридических ретрибуций целесообразно закрепить, что всякое ужесточение наказаний (особенно уголовных) может быть осуществлено только на основе опроса народа. Конституционно должно быть гарантировано, что недопустимы ретрибуций по политическим мотивам. Каждому гражданину должно быть предоставлено право непосредственного обращения с жалобой в любую международную организацию, связанную с деятельностью по защите прав человека. Назрела необходимость в разработке • и принятии специального законодательного акта об ответственности должностных лиц. Юридической аномалией является то, что до сих пор конституционно не закреплен институт должностной отставки с соответствующим вотумом недоверия со стороны представительных учреждений или самого народа.
* Кандидат юридических наук, доцент Московского государственного университета.
** Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Всесоюзного научно-исследовательского института советского государственного строительства и законодательства.
1 Понятие законодательной праксеологии не следует отождествлять с понятием юридической техники. Юридическая праксеология как таковая призвана заниматься семантическими проблемами организации нормативно-правового материала (законодательная праксеология), его практического использования (правоприменительная праксеология). Предметом юридической техники являются сугубо семиотические проблемы. Сам термин «праксеология» (теория правильного действия) введен в научный оборот польским философом Т. Котарбиньским.
2 Например, при выработке понятия брака как сообщества мужа и жены, замечал немецкий логик Г. Риккерт, недефинироваиность понятий «муж» и «жена» «никогда не может простираться так далеко, чтобы вследствие этого в понятии брака заключалась служащая помехой для юриста неопределенность» (Риккерт Г. Границы естественнонаучного образования понятий / Пер. с нем. СПб., 1903. С. 52).



ОГЛАВЛЕНИЕ