ОГЛАВЛЕНИЕ

О политико-правовой природе Советов как звеньев системы местного самоуправления
№ 2
01.03.1993
Прохоров В.Т.
В связи с радикальными политическими и экономическими преобразованиями в нашей стране большое внимание законодательных органов, ученых-государствоведов уделяется проблемам народовластия, включая самоуправление населения. В про-цессе подготовки общесоюзного и республиканского законодательства о местном самоуправлении многие ученые высказали свои суждения по различным аспектам правового регулирования этой сферы жизни общества. При этом наибольший ин-терес был проявлен к вопросу о политико-правовой природе Советов народных де-путатов, входящих в систему местного самоуправления.
1. В литературе дается различная характеристика природы представительных органов власти, входящих в систему самоуправления. Определяя Советы как глав-ное звено самоуправления народа, С. Авакьян считает, что Советы являются одно-временно органами государственной власти и самыми массовыми организациями народа. Именно Советам присущи функции государственной власти. Только они обладают возможностью определять государственно-правовыми средствами пути развития нашего общества. 1 Некоторые ученые считают, что с учетом специфики пере-живаемого периода пока можно в определенной мере соединить Советы как органы государственной власти с системой местного самоуправления. При этом имеется в виду происходящий процесс сближения (конвергенции) двух основных качеств местного Совета: местного органа государственной власти и органа местного само-управления. Однако сторонники такой позиции одновременно считают, что система Советов не вполне совместима с системой местного самоуправления.2 Имеет рас-пространение и подход, в соответствии с которым местные Советы провозглаша-ются органами местной государственной власти, характерным признаком которой является гармоничное сочетание функций местного государственного руководства и местного самоуправления. Сторонники этой позиции делят полномочия местных Советов условно на две группы. Первая — это сфера выполнения собственных реше-ний, и здесь Советы полностью самоуправляемы, выступают как органы местного самоуправления. Другая же группа полномочий касается выполнения решений вы-шестоящих органов государственной власти. В данном случае их статус — «го-сударственные органы».3 Высказываются и другие мнения, основывающиеся на при-знании всех единиц самоуправления как относительно независимых от государства организаций, связанных с отдельными политическими механизмами, но действующих на основании своих собственных, не адекватных государственным, принципах. При этом не ставится под сомнение, что общественное самоуправление должно ответст-венно выполнять часть дел, которые ныне именуются государственными.4 Наряду с этим есть суждения о необходимости перевести концепцию местных Советов из ре-жима единого государственного руководства в режим местного самоуправления, рассматривать их в качестве самоуправленческих структур.5
Таким образом, в теоретическом и практическом планах возник вопрос о том, что такое самоуправление: часть деятельности государства или самостоятельная общественная деятельность местного населения. На разрешение данного вопроса не может не накладывать отпечаток характер переходного периода в развитии нашей страны, движения нашего общества к широкой демократии, реальному народовла-стию. Поставленный вопрос главным образом касается Советов народных депутатов, входящих согласно законодательству в систему самоуправления. В условиях пе-реходного периода политическая и социально-экономическая жизнь со всей силой поставила проблему природы власти, которой располагают эти представительные органы. Эта проблема напрямую связана с пределами власти местных Советов, раз-граничением полномочий между ними и другими звеньями системы местного само-управления.
В условиях переживаемого периода, с учетом необходимости поэтапного, постепенного перехода к более развитым формам непосредственной демократии целе-сообразно полнее использовать государственно-правовой и организационно-предста-вительный потенциал всех местных Советов, включая районные, городские, поселко-вые и сельские. Учитывая, что на этом этапе остаются огромные объемы государ-ственной собственности, требующие постоянной охраны, особенно необходимы госу-дарственная защита прав и свобод граждан, их объединений, усиление заботы со стороны государственных структур о наиболее социально незащищенных слоях на-селения, единая система краевых, областных, окружных, районных, городских, по-селковых и сельских Советов как органов государственной власти должна укреп-ляться и совершенствоваться. Только при слаженном функционировании единой си-стемы представительных органов государственной власти — от сельского Совета до Верховного — можно в нынешних условиях осуществить выработку и принятие опти-мальных, адекватных политическому и экономическому состоянию общества законов и иных правовых актов, обеспечить исполнение Конституции и законов, решений самих Советов, соблюдение законности и правопорядка. Исходя из объективного уровня демократического развития общества, степени общественно-правового созна-ния широких слоев населения, видимо, все местные Советы как органы государст-венной власти на территориях сел, поселков, городов и районов будут пока наи-более эффективной формой реализации права населения этих территорий на участие в управлении хозяйственным и социально-культурным строительством, в самоуправ-лении. Рассмотрение этого вопроса сейчас важно еще и потому, что на нынешнем этапе политической и экономической реформ наблюдается тенденция концентрации государственной власти в высших республиканских эшелонах, а также на уровне краевых и областных структур и явной недооценки роли государственно-властных полномочий у местных Советов нижестоящего уровня.
2. В связи с этим возникает необходимость рассмотреть прежде всего вопрос о юридическом закреплении государственно-властных полномочий местных Советов низшего уровня.
Конституционным фундаментом государственно-властных полномочий всех мест-ных Советов должны быть нормы Основного Закона России об осуществлении народом Российской Федерации государственной власти через. Советы народных депу-татов, о руководстве со стороны Советов непосредственно и через создаваемые ими органы на своих территориях всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, о праве Советов на принятие решений, обес-печении их исполнения, осуществлении контроля за проведением решений в жизнь. Основываясь на конституционных положениях, все местные Советы в пределах сво-их полномочий должны быть призваны обеспечить комплексное экономическое и со-циальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодательства всеми расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями. Конечно, все приведенные конституционные положения не-обходимо рассматривать в комплексе.
Государственно-властным признаком статуса Советов народных депутатов рай-онов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов являют-ся их полномочия на принятие решений, обязательных для исполнения. Закон о ме-стном самоуправлении в РСФСР6 определяет, что решения Совета (районного, городского, районного в городе, поселкового, сельского), принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения расположенными на его территории госу-дарственными органами и общественными организациями, предприятиями, учреждени-ями, организациями, независимо от подчиненности и форм собственности, должност-ными лицами и гражданами (п. 10 ст. 18; п. 1 ст. 87). Из этого вытекают соответ-ствующие государственно-властные полномочия районных, городских, районных в городах Советов по отношению к нижестоящим представительным органам власти. В данном случае речь идет об обязательности исполнения поселковыми, сельскими и иными Советами законных решений районных, городских, районных в городах Советов. Более того, решения упомянутых нижестоящих Советов, не соответствующие законодательству, могут быть отменены названными вышестоящими Советами (п.11 ст. 18; п. 19 ст. 55; п. 15 ст. 66 Закона о местном самоуправлении в РСФСР).
Государственно-властный характер носят многие полномочия районных, город-ских, районных в городах, поселковых и сельских Советов в закрепленных законо-дательством отношениях с местной администрацией данных территорий. Местная администрация, осуществляя свои исполнительно-распорядительные функции, действует в том числе и на основании и во исполнение решений местных Советов, при-нятых в пределах их полномочий. Местная администрация подотчетна соответствую-щему местному Совету (п. 1 и 2 ст. 29 Закона о местном самоуправлении). И многие иные полномочия местных представительных органов власти в отношении их администраций вытекают из статуса Советов как органов государственной вла-сти (конкретное наименование должности главы местной администрации; конкрети-зация в Положении (уставе) о местном самоуправлении функций, порядка работы, системы и утверждение структуры местной администрации; рассмотрение отчетов главы местной администрации; утверждение руководителей соответствующих органов местной администрации; отмена актов местной администрации, противоречащих законодательству и решениям местного Совета, принятым в пределах его компе-тенции; принятие решения о недоверии утвержденным данным Советом руководите-лям органов и структурных подразделений местной администрации, влекущего осво-бождение их от должности (ст. 5; п. «е» ст. 17; п. 1 ст. 30; п. «б», «ж» ст. 31; п. 4 ст. 33; п. 4 ст. 35 Закона о местном самоуправлении в РСФСР).
Советы народных депутатов, действующие в системе местного самоуправления, наделены рядом государственно-властных полномочий в сфере руководства на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством (например, досрочное прекращение полномочий депутатов в случаях, предусмотрен-ных законодательством; лишение депутатской неприкосновенности, установление в соответствии с законодательством ответственности за невыполнение депутатских обязанностей; избрание и освобождение от должности председателя Совета и его заместителей, наделенных законодательством соответствующей компетенцией, заслу-шивание отчетов об их деятельности; образование, избрание и упразднение посто-янных и других комиссий, иных органов Совета, изменение их состава, заслушивание отчетов об их работе; утверждение структуры, штатов, аппарата Совета, расходов на содержание Совета в целом и аппарата Совета; утверждение планов и про-грамм экономического, социального и экологического развития территорий, местных бюджетов и отчетов об их исполнении; распоряжение и управление объектами муниципальной собственности; предоставление налоговых и иных льгот и преимуществ предприятиям; определение условий использования месторождения полезных иско-паемых; привлечение предприятий и организаций к строительству и содержанию местных дорог, объектов природоохранного и иного назначения; утверждение бюд-жетов соответствующих территорий; установление местных налогов, сборов и пош-лин, дополнительных льгот и пособий для отдельных категорий населения (п. «а», «б», «в», «г», «з», «к» ст. 17; п. 1 ст. 38; п. 4, 6, 8 ст. 39; п. 1 ст. 43; п. 8 ст. 44; п. 2 ст. 45 Закона о местном самоуправлении в РСФСР).
Применительно к различным Советам, входящим в систему местного само-управления, законодательно закреплены конкретные государственно-властные полно-мочия. Так, районный Совет решает вопросы административно-территориального устройства, утверждает схему и проекты районной планировки (п. 14 ст. 55 Закона о местном самоуправлении). Городской Совет вправе принимать решения о выделении дотаций и субвенций бюджетам нижестоящих административно-территориаль-ных образований, а также ссуд и займов из средств городского бюджета (п. 3 ст. 56 Закона о местном самоуправлении). Совету народных депутатов города с районным делением предоставлено право создавать, преобразовывать районы в соответствии с общей схемой управления городом (п. 1, 3 ст. 77 Закона о местном самоуправлении).
Следует выделить большую группу отношений, связанных с выполнением ме-стными Советами решений вышестоящих органов государственной власти. Такие отношения могут возникать, во-первых, как среди Советов, входящих в систему местного самоуправления, так и, во-вторых, между этими представительными органа-ми власти и Советами края, области, автономной области, автономного округа.
В первом случае поселковые и сельские Советы (как и другие Советы, например, городов районного подчинения, районные в городе) обязаны выполнять решения соответствующих районных и городских Советов, принятые в пределах компетенции последних. В частности, районному Совету предоставлено право в соответствии с земельным законодательством определять порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной Совету территории. На этом основании решения районных Советов по этим вопросам обязательны для исполнения нижестоящими Советами. Могут возразить что и поселковые, сельские Советы наделены полномочиями определять в соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятия земельных участков на подведомственной Совету территории (п. 8 ст. 49 Закона о местном самоуправлении в РСФСР). Это так, но решая упомянутые вопросы, поселковый, сельский Совет не вправе игнорировать законные решения районного Совета. Закон предоставляет городскому Совету право на принятие в соответствии с законодательством решений, устанавливающих административную ответственность (п. 17 ст. 66 Закона о местном самоуправлении в РСФСР). Обязанностью районных в городе, поселковых и сельских Советов, действующих в городе, является выполнение упо-мянутого решения.
Во втором случае речь идет так же, как и в предыдущем, о реализации прин-ципов демократического централизма, законности и государственной дисциплины. Закон о местном самоуправлении содержит ряд конкретных положений об обяза-тельности выполнения районными и городскими Советами решений вышестоящих Советов. Кроме того, обратим внимание на следующее конкретное положение. Нор-мативы отчислений в бюджеты районов, городов устанавливаются Советом области с участием соответствующих Советов, исходя из средней величины бюджетной обеспеченности на одного жителя по данному региону, а также из сложившихся уровней развития социальной инфраструктуры и перспектив развития соответствующих административно-территориальных единиц (п. 3 и 4 ст. 44 Закона о местном само-управлении). Утвержденные областным Советом, эти нормативы становятся обяза-тельными для нижестоящих Советов.
Государственно-властный характер полномочий Советов, входящих в систему местного самоуправления, подтверждается законодательными нормами, устанавли-вающими ответственность за невыполнение решений названных представительных органов власти. «Предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, органы местного самоуправления, их должностные лица, граждане несут перед ме-стными Советами, местной администрацией ответственность, в том числе имущест-венную; возмещают ущерб, причиненный их действиями или бездействием террито-рии, интересам населения» (п. 3 ст. 87 Закона о местном самоуправлении). Местные Советы вправе в установленном законодательством порядке вносить в соответствую-щие органы представления о привлечении к дисциплинарной ответственности долж-ностных лиц государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций за невыполнение решений Совета. Невыполнение решения местного Совета, принятого в пределах его компетенции, влечет административную ответственность должностных лиц и граждан в виде штрафа, налагаемого в судеб-ном порядке. Местный Совет вправе приостанавливать акты органов государственного управления, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, нарушающих права граждан, проживающих на данной территории, а также прав местного Совета до принятия решения судом или арбитражным судом (п. 4 и 5 ст. 87; п. 1 ст. 88 Закона о местном самоуправ-лении) .
3. Наличие государственно-властных полномочий у представительных органов, а также другие особенности Советов, входящих в систему местного самоуправления, существенно отличают эти органы от других звеньев данной системы: общих собраний (сходов), конференций граждан, органов территориального общественного самоуправления населения (Советы или комитеты микрорайонов, жилищных ком-плексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иных органов самоуправ-ления населения по месту жительства (Советы или комитеты улиц, кварталов, до-мов и тому подобное). Это проявляется в следующих моментах.
Во-первых, в порядке их формирования. В отличие от Советов органы терри-ториального общественного самоуправления могут избираться не только на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, но и на общих собраниях (сходах) или конференциях граждан по месту их жительства. При этом в общем собрании (сходе), конференции принимают участие граждане, достигшие 16 лет (п. 2 ст. 81; п. 1 ст. 82 Закона о местном самоуправлении). Тер-ритории, на которых действуют органы территориального самоуправления населе-ния, устанавливаются по предложению граждан соответствующим местным Советом (п. 2 ст. 80; п. 2 ст. 82 Закона о местном самоуправлении). Если представительные органы власти образуются на основе закона, то органы территориального общест-венного самоуправления создаются по инициативе граждан на основе их добро-вольного волеизъявления. Местные Советы по предложению инициативных групп населения согласовывают порядок, нормы представительства и сроки проведения вы-боров органов самоуправления, а при проведении прямых выборов по избирательным участкам образуют из числа жителей избирательные комиссии и согласовывают порядок выдвижения кандидатов (п. 2 ст. 80; п. 2 ст. 82 Закона о местном само-управлении).
Во-вторых, в компетенции. Советы, как это было показано ранее, обладают многими полномочиями, которыми не обладают другие звенья системы местного само-управления. Сейчас же обратим внимание на ряд государственно-властных полномочий Советов, непосредственно касающихся других органов общественного само-управления. Как отмечалось, вопросы организации территориального общественного самоуправления населения регулируются в положении (уставе) о местном самоуп-равлении, принимаемом соответствующим органом власти.
Решение о предоставлении прав юридического лица другим органам местного самоуправления принимает соответствующий Совет, тогда как районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские Советы являются юридическими лицами в соответствии с нормой закона (п. 1 ст. 8 Закона о местном самоуправлении). В случаях неоднократного нарушения законодательства решение о досрочном пре-кращении полномочий органа территориального общественного самоуправления на-селения принимается Советом (п. 6 ст. 95 Закона о местном самоуправлении). Вы-шестоящий Совет (например, районный, городской, районный в городе) вправе раз-решать разногласия между органами территориального общественного самоуправления населения и местными Советами, местной администрацией (п. 2 ст. 96 Закона о местном самоуправлении). Если органы местного самоуправления не вправе само-стоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти, то органы государственной власти вправе в слу-чаях, предусмотренных законом, в интересах обеспечения государственной и обще-ственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, защи-ты прав и свобод граждан, принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления (п. 3 и 4 ст. 7 Закона о местном самоуправлении).
4. Итак, из изложенного видно, что Советы, отнесенные законодательством к местному самоуправлению, входят в систему представительных органов власти края, области. Как и все Советы народных депутатов, они обладают государствен-но-властными полномочиями и этим прежде всего отличаются от других звеньев системы самоуправления (за исключением местной администрации). Вхождение Советов в систему местного самоуправления не должно рассматриваться как потеря ими свойств органов государственной власти и превращение их в чисто общественные структуры. Включение соответствующих Советов в систему местного само-управления повышает авторитет этой системы, расширяет возможности населения эффективнее решать вопросы местного значения, усиливает гарантии местного само-управления.
Система местного самоуправления с государственно-правовой, организационно-правовой точки зрения не означает совокупности звеньев, действующих только на общественных началах. Эта система объединяет разнообразных субъектов, принципы, формы и методы деятельности, позволяющие гражданам самостоятельно (под свою ответственность) решать вопросы местного значения. В эту систему входят и пред-ставительные органы государственной власти с присущими им формами и метода-ми деятельности, и чисто общественные структуры с присущими им признаками. Законодательное оформление системы местного самоуправления призвано не огра-ничивать Советы районов, городов, районов в городах, поселках, сельских населенных пунктов от вышестоящих представительных органов государственной власти, не проводить между ними принципиальный водораздел, не лишать признаков государственности Советы народных депутатов первого уровня, а расширить возможности населения на более полное использование государственных, государственно-общест-венных и общественных формирований, на самостоятельное осуществление политиче-ских, экономических, социальных и иных задач на местах. На переходном этапе раз-вития нашего общества и государства, в условиях еще только развивающейся демо-кратии такой подход к этому вопросу является наиболее адекватным и приемле-мым.
Вслед за Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и мест-ного хозяйства в СССР»7 Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» содержит существенные противоречивые идеи. С одной стороны, местные Советы районов, городов, районов в городах, поселков и сельских населенных пунктов за-конодательно наделены такими качествами, которые дают все основания считать их органами государственной власти, а с другой — определяют эти Советы как органы местного самоуправления, т. е. чисто общественные органы. Нельзя не согласиться с. суждениями М.А. Краснова о том, что это является результатом недо-статочной научной разработки понятия «местное самоуправление», забегания составителей Закона и законодателей (общесоюзных и республиканских) вперед, поскольку у нас до сих пор еще нет сколько-нибудь стройной системы ме-стного общественного самоуправления. Советы действительно возглавляют эту си-стему, но при этом остаются органами государственной власти.8 У нас есть Советы упомянутых выше административно-территориальных единиц, являющиеся государ-ственными органами. Мы делаем лишь первые шаги к местному самоуправлению. Пока имеются гарантии лишь относительной независимости территориальных единиц от вышестоящих и центрально-государственных органов. Поэтому нельзя не согла-ситься с В. И. Васильевым, считающим, что на местах нужны Советы как обнов-ленные органы государственной власти, впитавшие в себя не только позитивный опыт собственного развития, но и все то полезное, что сложилось в мировой прак-тике муниципального управления.9
В ныне действующем Основном Законе нашего государства и в текущем за-конодательстве, посвященном местному самоуправлению, следует закрепить Советы низшего уровня в качестве органов государственной власти — звеньев единой системы.
И в новой Конституции России данный вопрос следует решать именно таким образом. К сожалению, в проекте, подготовленном Конституционной комиссией, не отражено соотношение государственных и общественных начал в системе самоуправ-ления, ничего не сказано об элементах государственной власти в статусе и деятельности представительных органов власти, действующих в данной системе.10
* Доктор  юридических  наук,  профессор  Свердловского  юридического  института. В. Т. Прохоров, 1933.
1 Авакьян   С.   Депутат:   статус  и деятельность.  М.,   1991.   С.   15—24.
2 Советское государство и право. 1992. № 2. С. 28.
3 Такой точки зрения придерживается, например, К.  Ф. Шеремет   (см.: Там же. 1990. № 2. С. 30).
4 Там же. 1992. № 2. С. 33.
5 Там же. 1990. № 9. С. 28. 
6 Ведомости   Съезда   народных     депутатов     РСФСР   и      Верховного     Совета РСФСР.   1991.   №  29.   Ст.   1010   (далее —Закон   о   местном   самоуправлении).
7 Ведомости   Съезда   народных   депутатов   СССР   и   Верховного   Совета   СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
8 Краснов    М.А.    Местное   самоуправление:   государственное   или   общественное?//Советское государство  и  право.   1990.  №  10.  С.  81—89.
9 Васильев    В.    Советы   или   муниципалитеты//Народный     депутат.     1991. № 16. С. 54.
10 Аргументы и факты. 1992. № 597.



ОГЛАВЛЕНИЕ