ОГЛАВЛЕНИЕ

Оптимизация правового регулирования как проблема преодоления препятствий
№ 3
03.05.1993
Малько А.В.
Стремление к оптимизации — закономерность человеческой деятельности. Оно выражается и в правовом регулировании, повышение эффективности которого связано в конечном счете с созданием при помощи юридических средств режима наибольшего благоприятствования для нравственных и правомерных интересов субъектов. Однако на пути наиболее полного удовлетворения таких интересов могут вставать разнообразные препятствия, которые подчас снижают эффект юридических инструментов, увеличивают затраты в различных сферах социальной деятельности. Поэтому проблема оптимизации правового регулирования предстает прежде всего как проблема преодоления препятствий. Обобщение всего того, что может помешать правовому регулированию, более ярко высвечивает сущность и содержание последнего, показывает направления его совершенствования, что весьма актуально как для теории права, отраслевых юридических наук, так и для практики.
1. Факторы, влияющие на управляемую систему (интересы субъектов). На управляемую систему в целом влияют две большие группы факторов: содействующие ее упорядоченности и препятствующие этому процессу. К первым необходимо отнести само управление и полезные возмущения среды (например, климатические условия), которые также приводят к изменению системы, но стихийным образом. Управление достигает своих целей преимущественно с помощью таких средств, как стимулы и ограничения. Если стимулы открывают простор для личности, побуждают ее действовать в определенном правомерном направлении, то в ограничениях воплощаются границы противоправного поведения, которые удерживают граждан от нарушений порядка. Как и собственно управление, полезные возмущающие воздействия среды также могут выступать в роли своеобразных стимулов и ограничений, создающих вместе с ним благоприятные условия для развития системы.
В противоборстве с благоприятствующими развитию системы находятся факторы преграждающие — своего рода «теневое» управление и возмущающие воздействия среды, которые «вооружены» своими «стимулами и ограничениями», способными либо изменять объект управления в сторону его дезорганизации (вредные стимулы), либо консервировать его аномальные качества (вредные ограничения). Иначе говоря, преграждающие факторы выступают в роли препятствий прогрессивного развития системы. Если преграждающие возмущения среды можно представить в виде спонтанных негативных элементов (например, стихийного бедствия), то «теневое» управление — в виде деформированного, дефектного, а потому и вредного воздействия для системы. Дело в том, что иногда средства управления по мере утраты своих полезных стимулирующих потенций могут сами перейти в разряд препятствий дальнейшему упорядоченному изменению объекта управления, из форм развития содержания превращаются в его оковы, которые все больше оцениваются в общественном сознании как помехи. «Если старые юридические нормы, — отмечал Г. В. Плеханов, — препятствуют известной части общества достигать своих житейских целей, удовлетворять свои насущные нужды, то эта часть общества непременно и чрезвычайно легко придет к сознанию их стеснительности: для этого нужно немного больше мудрости, чем для сознания того, что неудобно носить слишком узкую обувь или чересчур тяжелое оружие».1 «Теневое» управление может усиливаться отсутствием необходимых юридических норм и процедур (пробельностью), объективной предельностью правового регулирования, его невозможностью эффективно упорядочить общественные отношения без правоприменительного процесса, результатом которого является решающий юридический факт, и т. д.
Сумма содействующих и преграждающих факторов оказывает всегда противоречивое влияние на объект управления. Это своеобразное противоречие, одна из сторон которого (содействующие средства) обеспечивает гомеостазис и упорядоченное развитие системы, вторая же (преграждающие средства), наоборот, препятствует организованности и развивает элементы энтропии.
Если при этом учесть, что полезные факторы в конечном счете имеют целью упорядоченные изменения, ориентированные прежде всего на развитие системы (при ориентации на сохранность в системе нет прогресса), то следует признать управление и полезные возмущающие воздействия среды ведущим началом стимулирующих моментов, создающих режим благоприятствования движению вперед. Значение же ограничивающих средств (охраны и защиты в управлении) как раз и заключается в нейтрализации «теневого» управления и преграждающих возмущений среды (по возможности), в том, чтобы поставить заслон вредным факторам, дезорганизующим изменениям и в этом смысле защитить систему от внешних неблагоприятных влияний.
Вот почему в сумме содействующих и преграждающих средств важно видеть как конструктивную (стимулирующую), так и деструктивную (тормозящую) стороны, которые, естественно, противоположны друг другу. Именно в рамках данного противоречия управление и полезные возмущающие воздействия среды в целом можно назвать стимулом (поскольку здесь стимулы являются ведущими), а «теневое» управление и преграждающие возмущения — препятствием.
2. Понятие и классификация препятствий. Прежде чем бороться с препятствиями, необходимо знать их, знать то, что может помешать управленческому процессу, снизить его эффективность. Поэтому уже давно назрела потребность в разработке теории препятствий, связанной с вопросами оптимизации правового регулирования, с выявлением наиболее типичных и вредных для юридической организации общественных отношений помех, с их понятием, классификацией, различными проявлениями в правовой системе современного общества.
В самом широком смысле под препятствиями в юридической сфере можно понимать такие факторы, которые ставят преграду упорядочению социальных связен и действуют в противоречии с правовыми целями и принципами. Препятствия — это естественные и искусственные трудности, препоны, барьеры, тормозящие по тем или иным причинам управленческий процесс и мешающие удовлетворению правомерных интересов граждан и организаций. Категория «препятствие» довольно часто используется в российском законодательстве. Она употребляется, например, в ст. 14 Закона Российской Федерации «О выборах народных депутатов РСФСР» от 27 октября 1989г.,2 в ст. 14 Закона Российской Федерации «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» от 27 октября 1989 г.3 в ст. 38 Закона Российской Федерации «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г.,4 в ст. 38 Закона Российской Федерации «О выборах главы администрации» от 24 октября 1991 г.5 и др.
В литературе, особенно в последнее время, все чаще употребляется термин «антистимулы».6 «Антистимулами, — отмечает В, И. Никитинский, — выступают самые различные объективные и субъективные факторы, которые влияют на интересы людей и их поведение в направлении, препятствующем достижению правовых целей».7 Что же относят к антистимулам? Вот некоторые из них: вредные условия отдельных видов труда, применительно к деятельности судей, — нежелание судей портить отношения с должностными лицами, большая загруженность работой и т. д.
Действительно, все эти факторы действуют в направлении, «противоречащем достижению правовых целей», т. е. противоречащем правовому регулированию. Однако названный термин не совсем точно отражает существующее положение вещей. Вместо «антистимула» лучше, вероятно, употреблять специально для этого предназначенное слово — «препятствие». Кстати говоря, в философии уже были попытки ввести в научный оборот понятия, подобные понятию «антистимул»: «антиценности», «антидобро» и т. п. По справедливому замечанию В. П. Тугаринова, это является натяжкой, искусственностью. Для «антидобра» (в моральном смысле) есть специальные термины: «вред», «зло»: для «антиценности» — «неценности». «С помощью отрицательной частицы "анти" образуются лишь понятия, не имеющие оценочного характера, например "антимир", "антиматерия"».8
Препятствие определяют и с помощью термина «ограничение». Так, М. Вудкок и Д. Фрэнсис пишут, что «фактор, сдерживающий потенциал и результаты работы „системы", т. е. организации в целом, рабочей группы или одного человека, мы называем ограничением».9 При этом к подобным ограничениям эти авторы, в частности, относят неумение управлять собой и влиять на людей, недостаток творческого подхода и навыков в решении проблем, неадекватность средств управления, отсутствие необходимых технологий и достаточного количества квалифицированных работников и др.
И все же понимать под препятствием ограничение не совсем правильно, ибо ограничения, наряду со стимулами, выступают больше как необходимые (законные) средства управления, обеспечивающие упорядоченность системы. Препятствия же — фактор негативный, действующий в противоречии с управленческим процессом, с его целями и результатами. В принципе, это отмечают и вышеназванные авторы, когда подчеркивают, что «наша теория предлагает б качестве быстрейшего и наиболее практичного способа осуществления ускоренного саморазвития изучение, осознание и преодоление ограничений, препятствующих успеху и личному росту».10
Подчас и законодатель вместо термина «препятствие» использует в статьях нормативных актов термин «ограничение», что является совершенно необоснованным, ибо тем самым отождествляются два разных понятия, обозначающие различные явления. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 5 Закона «О языках народов РСФСР» «знание или незнание языка не может служить основанием для ограничения языковых прав граждан РСФСР. Нарушение языковых прав народов и личности влечет за собой ответственность согласно закону».11 Из содержания статьи следует, что речь идет о таких ограничениях, которые выступают в роли препятствий, противоречат целям правового регулирования и интересам граждан, которые трансформировались из правомерных и необходимых юридических средств в правонарушения, влекущие за собой ответственность согласно закону. Данное положение можно сформулировать гораздо проще и терминологически точнее: «Препятствия в осуществлении языковых прав граждан Российской Федерации влекут за собой ответственность согласно закону».
Рассматривая соотношение категорий «препятствия», «антистимулы» и «ограничения», полнее и четче познается природа препятствий, их смысловые границы. Более глубокому изучению этого феномена помогает, и их классификация. Так, в зависимости от того, поддаются препятствующие факторы управлению или нет, их можно подразделить на поддающиеся управлению и не поддающиеся. К последним, в частности, относятся стихийные бедствия, природные явления, климатические условия, дальние расстояния и т. п., которые находятся вне возможностей управления, за их пределами. Эти препятствия являются «представителями» внешней среды, создавая неблагоприятный фон для правового регулирования. В качестве примеров первых могут выступать деформированные правовые нормы, недостатки правоприменения и т. д., которые вполне устранимы в процессе управления и поддаются целенаправленной корректировке.
В зависимости от наличия либо отсутствия определенных факторов при осуществлении управленческого процесса есть смысл подразделить препятствия на выражающиеся в отсутствии необходимых для эффективного управления моментов и на состоящие в наличии конкурирующих с управлением моментов. Ко вторым следует отнести прежде всего то, что прямо конкурирует с правовым регулированием — правонарушения, которые являются специфическим результатом «теневого» управления. В качестве препятствий такого родя может выступать и противоречивость (коллизионность, конфликтность) правовых средств, которая ведет к их нейтрализации. Если один фактор способствует наступлению определенного результата, а другой препятствует этому (хотя и направлен на достижение иной социально полезной цели), действие их может взаимно нейтрализоваться. Так, одни нормы права (например, льготы для работников какой-либо важной отрасли экономики) стимулируют передвижение кадров в заданном направлении, в то время как другие (например, регулирующие выплату вознаграждения по итогам работы за год) тоже стимулируют, но в другую сторону. Здесь речь идет о взаимной нейтрализации.12
К первым следует отнести такие моменты, отсутствие которых тоже превращается в препятствие. Другими словами, препятствием является не только то, что мешает (что присутствует), но и то, чего не хватает (что отсутствует). Например, применительно к развитию фермерства можно выделить такие препятствия, как отсутствие достаточной материально-финансовой базы, соответствующей инфраструктуры, неурегулированность в законодательстве и на практике противоречивых интересов в этой сфере, неподготовленность самих потенциальных фермеров, неверие у людей, что это всерьез и надолго, и др. К препятствиям подобного рода следует отнести и чисто правовые — отсутствие необходимой юридической нормы, правовой нигилизм и т. п.
В зависимости от уровня управления препятствия можно классифицировать на препятствия в правовом регулировании и препятствия в личностной саморегуляции, Если первые проявляются внешне по отношению к объекту управления, то вторые — внутри его. Препятствиями на уровне правового регулирования следует признать, например, некачественность норм нрава, их нечеткий характер, заурегулированность и проч.
Препятствиями на уровне личностной саморегуляции являются, например, психологические конфликты, так как в условиях психологического конфликта человек не может выбрать решение стоящей перед ним проблемы, поскольку находится во власти разных стремлений. «Для человека преграда — это совсем не обязательно внешнее препятствие,— пишут П. В. Симонов и П. М. Ершов. — Преградой часто бывает и конкурирующая потребность. Тогда победа одного из конкурирующих мотивов будет определяться не только его преобладающей силой, но и возникновением активности, по отношению к которой субдоминантный мотив есть препятствие, „внутренняя помеха"».13
Таким образом, препятствия весьма многообразны и встречаются на самых различных уровнях.
3. Преодоление препятствий на уровне правотворчества. В связи с тем что эффективность правового регулирования достигается в результате борьбы управляющих воздействий с препятствиями, основные пути ее повышения будут зависеть от силы и разнообразия последних. Исходя из закона необходимого разнообразия, эффективность правового регулирования будет означать по сути дела победу позитивной стороны (полезного разнообразия — управления, понимаемого в качестве стимула) над негативной стороной (вредным разнообразием для системы — препятствием) единого противоречивого воздействия на объект управления. Отсюда проблема оптимизации правового регулирования — это проблема устранения, преодоления препятствий более мощными и разнообразными альтернативами (управляющими воздействиями).
Однако законодателю важно учитывать, что у правового регулирования, как и у всякого иного управленческого процесса, есть свой предел в преодолении препятствий, есть определенный потенциал, который не бесконечен. Ведь само правовое регулирование зависит от других факторов — уровня развития экономики и культуры, пауки и информационных технологий, политических и религиозных особенностей, самобытности и традиций конкретного народа.
Правовое регулирование, в частности, не может напрямую (непосредственно) повлиять на препятствия внешней среды, не поддающиеся управлению: стихийные бедствия, климатические условия, погодные явления и т. п. Разумеется, нельзя правовыми ограничениями сдержать (блокировать) снегопад, мороз, постоянные наводнения на определенной территории страны, где также необходимо осваивать природные ресурсы с помощью человеческого труда. Не даст большого эффекта и закрепление в нормах права ограничений в отношении людей, вынужденных действовать (трудиться) в таких условиях, ибо принуждением, насилием, угрозой невозможно эффективно решать подобные проблемы, так как они касаются не охраны общественных отношений, а их развития, что достижимо лишь на основе заинтересованности. Поэтому, воздействуя на человека правовыми стимулами, устанавливая систему льгот, преимуществ, поощрений и тем самым заинтересовывая его в определенном поведении при таких внешних неблагоприятных условиях среды, законодатель, опять-таки учитывая экономические и другие факторы, может достигнуть поставленных целей.
Правовое регулирование ведет постоянную борьбу и с таким препятствием, как «теневое» управление, которое может осуществляться с помощью противоправных стимулов и ограничений. Дело в том, что в жизни, если по каким-либо причинам не работают правовые стимулы и ограничения, действуют противоправные. «Общественная функция, если она не выполняется нормально, законно (официально), будет выполняться иначе — путем социального отклонения».14 Вредное разнообразие, помехи, конкурируя с правовым регулированием, могут вовлекать те же интересы в сферу своего влияния и тем самым препятствовать их полноценной реализации, уводить социальные связи из состояния упорядоченности.
Согласно ст. 38 Закона Российской Федерации «О референдуме РСФСР» «лица, препятствующие путем насилия, обмана, угроз или подкупа свободному осуществлению гражданином РСФСР или группой граждан РСФСР их права участвовать в референдуме, вести агитацию, а также члены инициативных групп и комиссий референдума, должностные лица государственных или общественных органов, организаций, совершившие подлог документов референдума, фиктивные записи в подписных листах, заведомо неправильный подсчет голосов, нарушившие тайну голосования, привлекаются к уголовной или административной ответственности в соответствий с действующим законодательством».15 Здесь отмечены препятствия и в виде противоправных ограничений, осуществляемых «путем насилия, обмана, угроз», и в виде противоправных стимулов, реализуемых путем «подкупа». Если при действии последних (как, собственно, и при любом другом стимуле) работают механизмы заинтересованности, обещание выгоды, специфического вознаграждения и т. д., то при действии первых (как и при любом другом ограничении), наоборот, — механизмы страха к принуждения.
Обычно для локализации противоправных ограничений используются ограничения правовые, нейтрализующие их силу, "уводящие" действия субъектов в правомерное русло. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 14 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» «должностные лица и граждане, препятствующие выполнению общественными объединениями и гражданами их экологических прав и обязанностей, вытекающих из Конституции и настоящего Закона, привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации».16
Причем важно, чтобы неблагоприятные последствия от правовых ограничений были больше, чем возможная выгода, получаемая правонарушителем в результате неправомерных действий. Об угрозе неблагоприятных последствий, сопряженной с наказанием, писал Г. Ф. Шершеневич, «Если у лица, подчиненного власти, сохраняется свобода действий, выбор между которыми определяется сильнейшим мотивом, то задача норм права состоит именно в том, чтобы оказать воздействие на волю этого лица, вызвать сильнейший мотив в пользу требуемого поведения. Государство в своей правовой нормировке стремится вызвать такой мотив угрозою невыгодных последствий в случае совершения действий, несогласных с его требованиями... Придется делать выбор между тем страданием, которое ожидается при отказе от удовольствия, соединенного в представлении с действием, запрещенным правом».17
Однако если угроза неблагоприятных последствий не «сработала», иначе говоря, если общепредупредительное воздействие не смогло удержать субъекта от правонарушения и побудить к правомерному поведению, тогда вступает в силу само наказание уже в качестве специальной превенции. «Устрашение, — подчеркивал Г. Ф. Шершеневич,— достигается как общим предупреждением, содержащимся в уголовном законе, так и впечатлением от исполнения наказания в отношении тех, кого угроза не удержала».18
Что же касается противоправных стимулов, то необходимо, чтобы благоприятные последствия от правовых стимулов (причем не обязательно только материального характера) были больше, чем возможная выгода правонарушителя. Тем самым дезактивируются противоправные стимулы, для положительных эмоций у правонарушителя, выбивается почва для удовлетворения своих интересов противоправным путем. Противозаконные воздействия теряют свою привлекательность и уже не «манят» к себе с такой силой. Иначе говоря, нужно создать такую ситуацию, когда соблюдение закона будет выгоднее его нарушения. Пока же действующее законодательство (главным образом в области коммерции, приватизации, в аграрной сфере и др.) не соответствует данным требованиям, потому и проигрывает «теневому» управлению, препятствиям.
Для выхода из создавшегося положения важно резко усилить юридическую и экономическую гарантированность правовых средств, т. е. повысить уровень вероятности в достижении блага и снизить уровень вероятности в воспрепятствовании этому процессу. Само слово «гарантия» означает, как известно, условие, обеспечивающее что-либо, снимающее или педопускающее возможные помехи, препятствия, а сущность юридической гарантированности состоит в широком содействии субъекту, в беспрепятственности, устранении того, что мешает и может помешать осуществлению правовых предписаний, а значит, и удовлетворению правомерных интересов. Другими словами, необходимо усилить гарантии, которые препятствуют препятствиям и, следовательно, снимают стихийность, случайность, произвольность, обеспечивают более высокую степень ценности правовых стимулов и правовых ограничений, а отсюда и закономерное прогрессивное развитие системы, ее упорядочение. В теории управления сформулирован и обоснован вывод о том, что поведение человека обусловлено не только ценностью цели, но и вероятностью ее достижения.19
Преимущество правотворчества, как целенаправленного процесса заключается в возможности прогнозирования препятствий и факторов их преодоления. Для наиболее полного достижения целей законодательная власть должна активнее применять моделирование различных социальных процессов на основе компьютеризации. Законодатель при осуществлении моделирования должен прогнозировать, с одной стороны, степень социальной ценности будущих управленческих решений, а с другой—препятствия, которые могут встать на их пути, с конкретными контрмерами по упреждению данных препятствий.
4. Преодоление препятствий на уровне правоприменения. Нормативно-правовое регулирование позволяет лицам реализовывать свои права и обязанности без привлечения сил правоприменения лишь в одном случае: при беспрепятственном удовлетворении общественных интересов в охране и защите, олицетворяющих собой границы правопорядка, и интересов контрагентов (в широком смысле).
Известно, что механизм правореализации функционирует в единстве двух его моментов—юридического (форма — правовые средства) и социального (содержание — интерес и его удовлетворение). Социальные моменты, будучи содержанием, являются ведущими, основными. Однако остается непонятным, почему практически все авторы при классификации форм реализации норм права делают упор именно на правовые средства, хотя не они являются главными в процессе претворения нрава в жизнь. Достаточно привести лишь две наиболее распространенные классификации, которые с минимальными поправками признаются большинством ученых-юристов. С точки зрения содержания реализуемых норм и соответствующего им поведения рассматриваемая деятельность, пишет, в частности, В. Ф. Яковлев, выступает или как соблюдение норм (исполнение пассивных обязанностей), или как исполнение их (т. е. обязанностей по активному поведению), или как использование (осуществление субъективных нрав). По форме правореализующая деятельность дифференцируется на властную и невластную.20
И хотя названные классификации вполне обоснованы и имеют право на существование, ни одна из них не отражает содержательных моментов, ибо каждая сосредоточена на формально-правовых моментах. Эти классификации не отвечают на главный вопрос: удовлетворен или неудовлетворен в той или иной форме реализации интерес субъекта или общественный интерес в охране и защите, а если неудовлетворен, то какие препятствия не позволяют этого сделать?
Только исследуя содержательные моменты, возможно наиболее полно объяснить ситуацию. В этой связи есть смысл предложить другую классификацию форм реализации в зависимости именно от содержательных, материальных, а не правовых критериев. При помощи материального критерия можно выделить две формы. Первую условно назовем беспрепятственной, вторую — применением.
Приведем некоторые аргументы. Здесь нам поможет названная выше классификация форм реализации права в зависимости от деления норм права на запрещающие, обязывающие и управомочивающие нормы. Это— широко известные соблюдение, исполнение и использование. Как же проявляются в них содержательные моменты и что есть общего в этих моментах?
При соблюдении субъект воздерживается от совершения действий, запрещенных нормами права. Он не осуществляет собственные интересы, отличные от общественных интересов в охране и защите, а также от интересов контрагентов, и тем самым не ставит препятствий при их удовлетворении. При исполнении обязанностей субъект должен активными действиями удовлетворять интересы контрагента и общественные интересы в охране и защите и не ставить им препятствий в какой-либо форме (невыполнение, частичное невыполнение обязанностей, удовлетворение своих интересов, противоречащих интересам контрагента, и т. п.). Используя право, субъект получает пользу, благо, ценность, удовлетворяет личные интересы. При этом он не должен препятствовать, мешать удовлетворению интересов других субъектов, а также общественных интересов в охране и защите, иначе произойдет злоупотребление правом.
Анализ перечисленных форм реализации позволяет выявить одну закономерность: во всех формах субъект не должен препятствовать удовлетворению общественных интересов в охране и защите, а также интересов контрагентов. И здесь важно, чтобы на пути осуществления данных интересов не ставились помехи и они могли быть свободно удовлетворены. Это то общее, что их объединяет, что позволяет синтезировать такие, на первый взгляд совершенно противоположные, формы реализации в одну — беспрепятственную форму. Без подобных препятствий реализация прав, запретов, обязанностей осуществляется в допустимых пределах, для нее достаточно лишь наличие правовых норм. Эффективность нормативного правового регулирования прежде всего «проявляется в „бесшумном", беспрепятственном развитии правоотношений, в сохранении и упрочении правопорядка без вмешательства правоприменяющего органа».31
Однако зачастую беспрепятственная форма реализации права не удается. И тогда возникает потребность в такой форме реализации правовых норм, как применение. «Включение» правоприменения означает, что на пути удовлетворения интересов личности и общественных интересов в охране и защите лежит какое-либо препятствие, помеха. Причем речь идет о всех возможных препятствиях, которые могут помешать, недопустить удовлетворение интересов, а не только о правонарушениях, противозаконных действиях. Важно видеть различную природу данных препятствий и не замыкаться лишь на крайне негативных. Правоприменение призвано убрать их с «дороги движения» интересов и тем самым восстановить нарушенное гомеостатическое состояние социальной системы либо придать дополнительный импульс развитию определенных общественных отношений.
Когда же конкретно, при наступлении каких препятствий начинает действовать правопримепительный орган?
Обобщив причины, вызывающие необходимость правоприменительной деятельности, В. М. Горшене в пришел к выводу о том, что таких причин как минимум две. Во-первых, правоприменительная деятельность становится необходимой тогда, когда без соответствующих властных действий уполномоченных органов вообще не может возникнуть или измениться ряд субъективных прав и юридических обязанностей (правонаделительная функция). Во-вторых, правоприменительная деятельность вызывается обстоятельствами, выражающимися в наличии либо реальной опасности правонарушения, например, спор о гражданском праве, либо прямого правонарушения (правоохранительная функция).22
В принципе здесь показаны основные причины возникновения правоприменительной формы. Наша задача — рассмотреть каждую из них и выявить те помехи, которые сдерживают управленческий процесс. Итак, первая причина: когда субъективные права и юридические обязанности не могут возникнуть без властной деятельности компетентных органов. Первой она является прежде всего потому, что «удельный вес» правоприменительных актов наиболее значителен «именно в сфере использования субъективных прав, возможностей, вытекающих из дозволений», а также в сфере «исполнения возложенных на субъекта обязанностей».23
Что же мешает возникновению субъективных прав и юридических обязанностей без соответствующих властных действий уполномоченных на то органов? Препятствие это необходимо рассматривать с двух точек зрения: с содержательной (социальной) и с формальной (правовой). С точки зрения содержания препятствием тут будут выступать неудовлетворение собственных интересов субъектом, а также общественных интересов. В формально же правовом смысле препятствие выражается в отсутствии решающего юридического факта.
Например, право гражданина на получение пенсии по старости неосуществимо без вынесения соответствующего правоприменительного акта. Процесс удовлетворения интересов лица, как содержание правореализации, прерывается здесь невозможностью предоставления в нормах права определенных юридических форм. Ведь заранее «установить» оптимум в норме практически нереально, ибо никакое общее правило поведения не в состоянии охватить всего многообразия социальных связей, учесть их особенности, что и выступает объективной основой препятствования дальнейшему движению интересов субъектов права и что снимается только па уровне правоприменения. Получая наиболее полную информацию о ситуации, оценивая и контролируя правомерность выполнения предварительных условий (юридических фактов), правоприменитель находит для урегулирования конкретного общественного отношения соответствующие средства, воплощающиеся в индивидуальном решении. Правоприменительный акт представляет собой основной элемент совокупности юридических фактов, без которого не может реализовываться конкретная правовая норма. Он всегда носит решающий характер, либо заключается в правоприменительном решении и требуется в самый «последний момент», когда уже есть другие юридические факты. Так, для получения пенсии по старости акт правоприменения необходим тогда, когда налицо нужный возраст, стаж и заявление, т. е. уже имеются три других юридических факта. Правоприменительный акт скрепляет их в единый юридический состав, придает им достоверность и приводит к возникновению персональных прав и обязанностей, преодолевая тем самым препятствия и создавая возможность для удовлетворения интересов соответствующих граждан.
Вторая причина возникновения правоприменения связывается с обстоятельствами, выражающимися в наличии либо реальной опасности правонарушения, либо прямого правонарушения. С точки зрения содержания препятствием здесь, как и в первом случае, будет неудовлетворение личных интересов субъекта, а также общественных интересов в охране и защите. С точки же зрения формально-правовой препятствия различаются. Если в первом случае в качестве препятствия выступает отсутствие решающего юридического факта, то во втором, напротив, его наступление.
Оспаривая право конкретного лица либо совершая правонарушение, субъект блокирует тем самым удовлетворение интересов своих контрагентов, что с неизбежностью должно повлечь за собой наступление определенных юридических последствий. В частности, при невыполнении обязанностей правовые ограничения, сдерживающие интересы обязанных лиц, трансформируются в противоправные ограничения (уже препятствия) осуществлению интересов управомоченного. Случившееся — основа правовой конфликтной ситуации, свидетельствующая, как правило, о невозможности обычными средствами удовлетворить интерес управомоченного. Эти нарушения, будучи юридическими фактами, влекут за собой возникновение охранительных правоотношений.
В таких условиях управомоченный имеет еще одно средство: право на защиту, с помощью которого он возбуждает (либо возбуждают специальные органы) правоприменительный процесс. Возникшее из факта правонарушения право па защиту содержит в себе материальное требование субъекта к правонарушителю по поводу незаконного сдерживания удовлетворения своих интересов. Субъективное право на защиту выступает здесь в качестве возможности посредством юрисдикционных органов применить в отношении обязанного лица меры государственно-принудительного свойства с целью устранения препятствий в реализации стремлений личности.24
Нарушившая сторона в рамках охранительных правоотношений приобретает Новый статус, в котором выделяется юридическая обязанность, выражающаяся в необходимости претерпеть применяемые к ней меры принудительного свойства. Поэтому охранительное правоотношение построено по типу властеотношения, в котором юрисдикционный орган применяет власть с целью создать вес необходимое для восстановления справедливости, для удовлетворения неудовлетворенного (по причине правонарушения со стороны обязанного лица) интереса управомоченного. Без власти, без силы, без принуждения снять помехи бывает просто невозможно. Оказывая правоограничивающее воздействие с помощью принудительных элементов (мер защиты и мер ответственности), правоприменитель сковывает интересы обязанного лица (нарушившей стороны) и на этой основе дает возможность удовлетвориться либо доудоилетвориться интересам управомоченного субъекта.
5. Взаимообеспечение правотворческого и правоприменительного процессов. Разумеется, существуют «свои» препятствия и в сфере правоприменения, которые преодолеваются как на уровне самого правоприменительного процесса, так и с помощью процесса правотворческого. Реестр таких препятствий весьма широк. Он включает в себя препятствия, связанные как с трудностями в финансовом и материально-техническом обеспечении в данной области, с низкой правовой культурой и непрофессионализмом правоприменителя, так и с коррумпированностью и злоупотреблением властью. Обратим внимание на последние, ибо именно от них в наибольшей степени страдает общество, человек.
Необходимо, по справедливому мнению В. И. Гоймана, определить, «почему в механизме правового регулирования общественных отношений правоприменение во многих случаях выступает не стимулом, а препятствием распространения позитивной правовой активности граждан и их законных объединений, средством, не усиливающим, а сковывающим их правовую свободу и тем самым умаляющим реальную силу права».25 Так, в печати неоднократно сообщалось о преградах, которые приходилось и приходится преодолевать предпринимателям по самым различным поводам: регистрации документов, получении кредитов, аренды помещения и т. д. и т. п. Более того, в современный период становится невыгодно работать; гораздо выгоднее (и прежде всего на уровне правоприменения) «создавать препятствия чужому труду», за снятие которых «хорошо платят: деньгами, "борзыми щенками", взаимной услугой».26
Для того чтобы в максимальной мере снять возможности произвола, законодатель должен устанавливать в отношении "правоприменительных органов жесткие процедуры, обязан обеспечивать эффективность индивидуально-правового регулирования процессуальными (в широком смысле) нормами. Ведь процедура является каналом перевода энергии государства на гарантирование от наступления стихийных и запланированных помех в реализации общественных отношений. Кроме того, важно четко зафиксировать компетенцию правоприменительных органов в законах на основе теории разделения властей, исключающей «концентрацию власти и ее узурпацию, приоритет силы над правом».27
Право в условиях становления правовой государственности (суть которой заключается в ограничении законом государственной власти) должно использоваться в качестве средства преодоления препятствий в отношении интересов человека со стороны государственной власти, особенно власти исполнительной, более всего нуждающейся в контроле. Право здесь выступает как фактор, программирующий деятельность исполнительной власти, как антипод произвола и как барьер на его пути, не позволяя исполнительной власти достигать даже самых привлекательных целей с помощью любых средств, создавая «помехи для нормального функционирования института прав человека».28 Вот почему можно сказать, что правом ограничиваются не собственно управляющие воздействия со стороны правоприменителя на личность, а лишь препятствия, вредные возмущающие факторы, необоснованные и противоправные ущемления интересов граждан.
Только взаимообеспечение правотворческого и правоприменительного процессов может создать устойчивые и надежные механизмы преодоления препятствий в юридической сфере. Нормативное правовое регулирование и правоприменение представляют собой две взаимосвязанные и взаимогарантирующие стороны одного процесса управления и в этом смысле качественное правоприменение можно рассматривать как средство оптимизации нормативного регулирования, а качество последнего — как средство оптимизации правоприменения.
Таким образом, глубокое и всестороннее познание препятствий, влияющих на управляющие воздействия в современный период, выработка мер по их целенаправленному преодолению дадут возможность не только своевременно вносить коррективы в правовую форму, но и определять тенденции ее развития, что явится хорошей основой для оптимизации правового регулирования.
* Кандидат юридических паук, доцент кафедры теории государства и права Саратовского юридического института. 1 Плеханов Г. В. Избр. философ, произв.: В 5 т. М., 1956. Т. 2. С. 257.
2 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1305.
3 Там же. Ст. 1366.
4 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 21. Ст. 230.
5 Там же. 1991. № 45. Ст. 1491.
6 Эффективность правовых норм. М.. 1980. С. 93. 96, 97, 201, 244; Рзаев Т. О. Стимулирование и средства обеспечения правомерного поведения советских граждан: Автореф. канд. дис. М., 1988. С. 4, 9, 10, И; Пригожин А. И. Нововведения: стимулы и препятствия. М., 1989. С. 54 и т. д.
7 Никитинский В, И. Эффективность норм трудового права. М., 1971. С. 53.
8 Тугаринов В. П. Избр. философ. труды. Л., 1988. С. 260.
9 вудкок М. Фрэнсис Д. Раскрепощенный менеджер. М., 1991. С. 20; см. также: Мескон М. X., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992. С. 204 и др.
10 Вудкок М., Фрэнсис Д. Раскрепощенный менеджер. С. 20.
11 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991. № 50. Ст. 1740.
12 Эффективность правовых норм. С. 119
13 Симонов П. В., Ершов П. М. Темперамент. Характер. Личность. М., 1984. С. 48.
14 Социальные отклонения. М., 1989. С. 154.
15 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 21. Ст. 230.
16 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 457.
17 Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Рига, 1924. С. 286.
18 Там же. С. 666.
19 Гутштейн А. И. Кибернетика в экономическом регулировании производства. М., 1972, С. 99-100.
20 Яковлев В. Ф. Реализация права и отраслевые методы правового регулирования//Проблемы применения советского права. Вып. 22. Свердловск, 1973. С. 5.
21 Петрухин И. Л., Батуров Г. П., Морщакова Т.Г. Теоретические основы эффективности правосудия. М., 1979. С. 196.
22 Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 167.
23 Правовая система социализма: В 2 т./Отв. ред. А. М. Васильев. М., 1987. Т. 2. С. 141, 142.
24 Матузов Н. И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. С. 115.
25 Гойман В. И. Действие права (методологический анализ). М., 1992. С. 163,
26 Соколов Ю. Маленькие конфликты с большой дороги // Известия. 1992. 15 июня.
27 Явич Л. С. Социализм: Право и общественный прогресс. М., 1990. С. 159.
28 Туманов В. А, Права человека и исполнительная власть//Советское государство и право. 1990. № 2. С. 47; см. также: Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению//Там же. № 1. С. 29.



ОГЛАВЛЕНИЕ