ОГЛАВЛЕНИЕ

Прокурор в гражданском судопроизводстве
№4
01.06.1992
Ференс-Сороцкий А.А.
17 января 1992г. Верховный Совет России принял новый закон «О прокуратуре Российской Федерации».1 Тем самым заложен краеугольный камень правовых основ многосторонней деятельности прокуратуры. Не вдаваясь в общую оценку этого законодательного акта, необходимо все же отметить, что в законе получили закрепление некоторые новые подходы к осуществлению функций прокурора в суде. Закон (п. 2 ст. 2), говоря об участии прокуратуры в судопроизводстве, вместо прежней формулировки «осуществление надзора за рассмотрением дел в судах» лишь указывает, что «прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами». Таким образом, функция надзора за законностью рассмотрения дел в судах на прокуратуру более не возлагается. О правовых формах участия прокурора в гражданском судопроизводстве подробно не сказано, предполагается, что более детально полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, должны определяться процессуальным законодательством Российской Федерации.

Новый закон заставляет иначе подойти к определению процессуального положения прокурора в гражданском процессе, ибо раньше процессуальная наука определяла его исходя из возложенной на прокуратуру задачи осуществлять высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми участниками процесса, в том числе и судом.

Обратимся вначале к истории вопроса, поскольку сложившиеся формы участия прокуратуры в гражданском судопроизводстве явились результатом эволюции как теоретических воззрений, так и законодательной практики.

История гражданского судопроизводства уходит в далекое прошлое — прокуратура участвует в нем сравнительно недавно. Сам этот орган в механизме государства появляется в европейских странах начиная с XIV века.

Историки права дореволюционной России связывали появление прокуратуры с необходимостью защиты публичных (в понимании некоторых из них государственных, общественных, общезначимых) интересов. Их защита должна была быть поручена либо специальному органу государства, либо отдельному гражданину, действующему в общих интересах. Страны, пошедшие по первому пути (Франция, Германия), создали специальный контролирующий администрацию орган—прокуратуру. Из «частного» или народного преследования общих интересов в странах общего права (Великобритания, США и др.) развивается институт поверенных атторнеев государственной адвокатуры, защищающей на суде интересы короны.2

В России прокуратура, созданная в 1722г. Петром I, в течение первых почти, полутора веков своей истории (до судебных реформ 60-х годов XIXв.), была преимущественно органом надзора за администрацией на местах, а «собственно судебная обвинительная или исковая деятельность... составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике».3

После судебной реформы 1864г. была пересмотрена сама концепция прокурорской деятельности. Основная ее тяжесть переносится в судопроизводство. При составлении Устава гражданского судопроизводства 1864г. использовался французский опыт. Участие прокурора в гражданском процессе по французскому законодательству того • времени состояло в следующем. Как правило, прокурор вступал в процесс как «примыкающая» сторона (partie jointe), представляя суду заключение после состязания сторон. В виде исключения по некоторым делам прокурор выступал и как главная сторона (partie principal), состязаясь с другой стороной как истец или ответчик. Прокурор действовал в качестве главной стороны, если дело имело публичный характер (затрагивало интересы государства и общества). Вступить в уже начавшийся процесс для дачи заключения прокурор мог по своей инициативе или по инициативе суда. По ряду дел участие прокурора было обязательно в силу закона. В случае несогласия прокурора с решением суда он не имел права его обжаловать. Генеральный прокурор при кассационном суде имел право принести протест на решение апелляционного суда в «интересах закона». Но протест этот носил «платонический характер», ибо хотя решение и могло быть отменено, оно оставалось в силе, если стороны не обжаловали его в кассационном порядке.

Редакторы российского Устава гражданского судопроизводства исходили из того, что «состязательный процесс не представляет достаточного обеспечения в достижении истины, если бы при суде не было бы кроме судей — представителей точного разума— действующих узаконений и защитника во имя закона тех лиц, юридических и. физических, кон по естественному порядку вещей не могут по положению своему принимать участие в деле». Прокурор обязан «одинаково защищать не права лиц или ведомств, а самую силу закона и только в том смысле, в коем судья по своему значению в состязательном процессе не имел бы права сделать непосредственно от себя какого-либо указания».4

В соответствии со ст. 343 Устава прокурор обязан был давать заключения по делам казенного управления; земских учреждений; городских и сельских обществ; лиц, не достигших совершеннолетия; безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных; по вопросам о подсудности и пререканиях о ней; по спорам о подлоге документов, и вообще в тех случаях, когда в гражданском деле выявляются обстоятельства, влекущие возбуждение уголовного дела; по просьбе об устранении судей; но делам брачным и законности рождения; по просьбам о выдаче свидетельства на право бедности.

По делам брачным и о законности рождения при отсутствии ответчика (вследствие смерти) прокурор как бы заменял его.

Прокурор не имел права обжаловать решение суда, кроме случаев, когда он заменял отсутствующую сторону, и дел об узаконении детей и об усыновлении. При рассмотрении кассационных жалоб (в кассационном департаменте Сената) по всем делам прокурор давал заключения.

Однако на практике заключение прокурора быстро превратилось в большинстве случаев «в пустую формальность, тягостную для прокуроров и не нужную для суда».5 Видный русский судебный деятель Г. Вербловский писал в 1905г.: «В таком виде, в каком участие прокурора в гражданском процессе проявляется в действительности, оно совершенно бесполезно».6 Осознание этого факта было настолько сильно даже в правительственных кругах, что в 1910 г. Министерство юстиции внесло в Государственную думу законопроект, предлагавший вообще отказаться от участия прокурора в гражданском процессе. Эта идея в Думе полностью поддержана не была, однако Законом от 9 мая 1911г. деятельность прокуратуры в гражданском процессе была значительно ограничена. Та же тенденция прослеживается и в более поздних по сравнению с российским Уставом гражданского судопроизводства процессуальных кодификациях XIX века (германским Уставом гражданского судопроизводства 1877г., австрийским 1895г. и др.).

После революции составители первого советского ГПК имели указание Ленина наркомюсту Курскому по поводу проекта ГК «продвинуться дальше в усилении вмешательства государства в «частно-правовые отношения», в гражданские дела».7 Применительно к процессу это означало, что государство должно иметь максимум возможностей для вмешательства в гражданско-правовой спор. Под воздействием ленинских идей сформировалась и концепция участия прокуратуры в гражданском процессе. Б соответствии со ст. 2 ГПК 1923г. прокурор вправе как начать дело, так и вступить в процесс на любой стадии, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс. Через десять лет, чтобы обеспечить более четкое проведение судами «классовой линии» при рассмотрении дел, как уголовных, так и гражданских, суд был поставлен под надзор прокуратуры.8 Цели этого надзора определялись тогда следующим образом: «Практика проведения хозяйственно-политических кампаний... сигнализирует о том, что некоторые суды недостаточно включаются в кампании, недостаточно четко проводят классовую линию по кампанейским делам... Поэтому участие в борьбе со всеми такого рода недочетами и искривлениями в политике нарсудов составляет непременную обязанность районного прокурора».9

Таким образом, начиная с 30-х годов участие прокурора в гражданском процессе стало осуществляться во исполнение задачи по надзору за законностью рассмотрения гражданских дел в судах. По Закону о прокуратуре СССР 1979 г. (ст. 11) эта задача за прокуратурой сохранена.

Действующее законодательство (ст. 41 ГПК РСФСР) устанавливает две формы участия прокурора в рассмотрении гражданских дел в суде первой инстанции. Прокурор может возбудить любое гражданское дело в любом из видов гражданского судопроизводства (исковом, административном, особом) или вступить в любой уже начатый другими заинтересованными лицами процесс для задачи заключения о законности заявленного требования. В обоих случаях прокурор действует по собственной инициативе. Суд также может признать необходимым участие прокурора в рассмотрении того или иного гражданского дела, и тогда прокурор обязан вступить в процесс.

Таковы основные формы участия прокурора в гражданском процессе. Новый Закон о прокуратуре не внес в них сколько-нибудь существенных изменений. Как же может быть определено процессуальное положение прокурора? От правильного разрешения этого вопроса зависит определение его взаимоотношений с судом и иными участниками процесса. В процессуальной литературе па сей счет высказывались различные точки зрения. Прокурор в гражданском процессе является «представителем государства» или, иными словами, защитником определенных публичных интересов. Однако сказанное еще не определяет особенностей его процессуального положения. Один авторы полагают, что процессуальное положение прокурора определяется тем, что только на него возложен надзор за соблюдением законности в деятельности всех участников гражданского процесса, в том числе и самого суда. Поэтому и процессуальную роль прокурора нельзя свести к положению стороны, ибо нельзя быть стороной в деле и одновременно надзирать за судом.10

Другие ученые считают, что «участвующий в гражданском процессе прокурор занимает положение стороны и является стороной. Никакого иного положения в процессе он занимать не может».11 Речь здесь идет лишь о правовом положении прокурора при предъявлении иска, что делает последнее утверждение не совсем точным. А что если прокурор вступает в процесс, уже начатый по иску другого лица? Видимо, его процессуальное положение будет иным. К тому же авторы оговариваются, что прокурор является стороной особого рода (sui generis). Употребление этой латинской формулы, к сожалению, мало что может прояснить, но способно набросить на процессуальное положение прокурора некий мистический флер. Не способствует решению проблемы и указание на то, что прокурор является стороной лишь в процессуальном смысле.12

Все высказанные точки зрения исходят из того, что на прокуратуру возложен высший надзор за законностью, в том числе и в деятельности суда. Причем сама идея не подвергается критическому осмыслению.

Разрешить вопрос о процессуальном положении прокурора невозможно, не оценив теоретически установленные для него законом функции. Прокурорский надзор был введен в 1933 г. с тем, чтобы усилить зависимость суда и судей от политической конъюнктуры, подчинить суд исполнительной власти.

Если общество стремится создать правовое государство, то ему необходимо реализовать идею разделения властей, создав независимую судебную власть. Суд не может стать независимым, если он будет поднадзорен административному органу. Н. В. Муравьев писал сто лет назад: «Долго под влиянием французских институтов функцией прокуратуры признавался надзор за соблюдением законности, преимущественно, впрочем, в судебном ведомстве, над которым прокуратура и ставилась в качестве блюстителя законности. Новейшая наука решительно отвергает это положение. Суд сам призван охранять закон, и надзор за ним возможен лишь в иерархическом порядке судебных же инстанций. А наблюдение за судом постороннего полуадминистративного учреждения, каким является прокуратура..., противоречит достоинству в независимости судей. Наблюдение это по большей части случайно и фиктивно, потому что прокуратура не в состоянии усмотреть за всеми сторонами судебного производства».13 К этому трудно что-либо добавить в обоснование ненужности и вредности прокурорского надзора за судом, который в правовом государстве должен стать неприемлемым как с теоретической, так и с практической точек зрения.

Новый закон о прокуратуре отошел от этой порочной идеи и не возлагает более на органы прокуратуры обязанности надзора за законностью при рассмотрении дел в судах. И это правильно.

Процессуальное положение прокурора должно быть аналогично процессуальному положению других лиц, участвующих в деле. Если прокурор возбуждает гражданское дело, предъявляя иск, он является стороной в процессе, истцом. Здесь уместно заметить, что термин «истец в процессуальном смысле», который употребляют некоторые авторы, неудачен, ибо материальному праву термины: истец, ответчик, сторона в деле — не известны. Там есть продавец и покупатель, подрядчик и заказчик, арендатор и арендодатель и т. п. Поэтому «истец в процессуальном смысле» — тавтология.

На прокуроре лежат все обязанности и ему принадлежат все права стороны по делу. Предъявляя иск, он обязан выполнить требования, предусмотренные законом для формы искового заявления (ст. 126 ГПК). Но как представитель интересов государства прокурор не должен оплачивать государственную пошлину. На прокуроре лежит бремя утверждения и бремя доказывания (ст. 50 ГПК), он должен обосновать иск фактами и предъявить доказательства в их подтверждение. Другая сторона по делу равноправна с прокурором и с ним состязается, заявляя свои ходатайства, возражения, вступая в прения, и т. д. Взаимоотношения суда с прокурором определяются так же, как и взаимоотношения со стороной. По действующему законодательству, в отличие от обычных истцов, прокурор, возбудивший дело, выступает дважды: первый раз для поддержания заявленных требовании, второй — для дачи заключения по всему делу (ст. 185, 187). На практике, как правило, прокурор опять повторяет свои доводы. Это дополнительное право участвующего в деле прокурора нарушает принцип равенства сторон. В ходе обновления процессуального законодательства от него необходимо отказаться.

Прокурор должен иметь право на возбуждение гражданского дела, чтобы среагировать на правонарушение, затрагивающее публичные интересы. Прокурор предъявляет иски и в интересах частных лиц, когда по тем или иным причинам они не могут защищать сами свои интересы (недееспособный, малолетний, пожилой) или прибегать к платным услугам адвоката (неимущий), а публичные интересы в данном случае совпадают с частными.

В этом случае прокурор и частное лицо выступают как соистцы. Их позиции по делу могут совпадать или не совпадать. Прокурор как представитель государства не связан позицией этого лица и действует в зависимости от обстоятельств дела и на основании закона.

Если дело возбуждено прокурором в интересах другого лица, то суд привлекает это лицо к участию в процессе. Если прокурор отказывается от иска, его действия не связывают заинтересованное лицо, и оно вправе требовать рассмотрения дела по существу (ч. 2 ст. 41 ГПК).

Иным является положение прокурора, если он вступает в уже начавшийся процесс. В процессуальной теории было общепризнано, что цель вступления — дача заключения о законности требования по делу. Предполагается, что прокурор вправе дать, заключение по любому гражданскому делу. На практике это неосуществимо. Прокуратура участвовала лишь в тех делах, которые представлялись ей важными с точки зрения политической конъюнктуры. В ряде случаев участие прокурора в деле обязательно в силу требования материального или процессуального закона, а именно по жалобам на неправильности в списках избирателей (ст. 234 ГПК), о признании гражданина безвестно отсутствующим или объявлении его умершим (ст. 255 ГПК), о признании лица недееспособным и ограниченно дееспособным (ст. 261 ГПК), о лишении; родительских прав (ст. 59 КоБС РСФСР). В силу ведомственных инструкций (приказов Генерального прокурора) прокуроры принимают участие в делах о выселении из жилого помещения и о восстановлении на работе. Перечень этих дел показывает, что участие прокурора у нас рассматривается как дополнительная гарантия прав граждан и вынесения судом законного решения. Считается, что решение будет более законным, а права гражданина менее ущемлены, если эти дела будут разрешены судом под надзором прокурора. Что же, без участия прокурора решения суда менее законны? Это ложная посылка, ибо суд должен сам знать закон (jure navit curia), а если это так, то всякое заключение о законности становится излишним. Суд сам должен сделать свое заключение о законности и обоснованности заявленных перед судом требований в решении по делу. На практике надзор прокуратуры оказывает в этом сравнительно малую помощь суду. Поэтому, очевидно, многие руководящие судебные работники выступали против надзора прокуратуры за рассмотрением дел в судах.14

В ходе правовой реформы прокуратуру избавили, наконец, от обязанности по надзору за законностью при рассмотрении дел в судах. Сказанное не означает, что прокуратуре будет закрыт доступ в гражданский процесс. Вступление прокурора в уже начавшийся процесс необходимо, когда государство имеет самостоятельные требования на предмет спора или же то или иное разрешение спора способно затронуть интересы государства. В этом случае прокурор будет участвовать в гражданском процессе в качестве третьего лица с самостоятельными требованиями или на стороне истца или ответчика. Прокурор в процессуальном отношении должен быть поставлен принципиально на одну ступень с другими лицами, участвующими в деле, и потерять свои процессуальные привилегии.

Итак, формы участия прокурора в гражданском процессе — возбуждение дела или вступление в уже начавшийся процесс — определяют и его процессуальное положение в качестве стороны или третьего лица. Ничем другим в процессе они быть и не могут.

Кандидат юридических наук, ассистент С.-Петербургского государственного университета.

1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. Л» 8. Ст. 366 (в дальнейшем — Закон о прокуратуре).

2 Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Т. 1. Прокуратура на Западе и в России. М., 1889. С. 11.

3 Там же. С. 359.

4 Судебные уставы с изложением рассуждений, на коих они основаны. Издание государственной канцелярии. Ч. 1. СПб., 1864. С. 178—179.

5 Из объяснительной записки МЮ от 25 февраля 1910г. к законопроекту об отмене заключения прокурора по гражданским делам (цит. по: Гражданский процесс/ Под ред. С. Н. Абрамова. М., 1948. С. 121).

6 Вербловский Г. Движение русского гражданского процесса, изложенное на одном примере. СПб., 1905. С. 53.

7 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 44. С. 399.

8 Постановление ЦИК и СНК СССР «Об учреждении Прокуратуры СССР» от 20 июля 1933 г.//Советская прокуратура: Сборник документов. М., 1981. С 103.

9Лаговиер Н. В помощь районному прокурору и народному следователю: Практическое пособие. М., 1934. С. 144.

10 См., напр.: Юдельсон К. С. Советский гражданский процесс. М., 1956. С. 155; Советский гражданский процесс/Под ред. К. И. Комиссарова и В. М. Семенова. М., 1978. С. 82.

11 Полянский Н. Н., Строгович М. С., Савицкий В. М, Мельников А. А. Проблемы судебного права. М., 1983. С. 49—51.

12 Гражданский процесс/Под ред. С. Н. Абрамова. М., 1948. С. 127; Советский гражданский процесс/Под ред. А. А. Добровольского. М., 1979. С. 52.

13 Муравьев Н. В. Указ. соч. С. 27—28.

14 Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 6. С. 16.



ОГЛАВЛЕНИЕ