ОГЛАВЛЕНИЕ

Смешанные паритетные комиссии в парламенте Пятой французской республики
№ 6
04.11.1991
Керимов А.Д.
Франция — страна с детально разработанной системой парламентского права, богатейшими, более чем вековыми парламентскими традициями. Изучение ее как позитивного, так и негативного опыта в этой области особенно актуально сегодня, когда наше государство вступило на путь преобразования старых и создания новых политических и правовых структур.
В статье анализируется один из существенных аспектов деятельности высшего "представительного учреждения современной Франции, недостаточно изученный в советской юридической литературе. Речь идет о порядке образования, организации, правовых основах и практике функционирования смешанных паритетных комиссий парламента Пятой французской республики.
Палаты парламента обязаны принимать обсуждаемые ими законодательные тексты в идентичной редакции. Вместе с тем очевидно, что они могут сознательно затягивать процедуру, излишне долго рассматривая спорные вопросы, в результате чего законопроект или законодательное предложение будет по принципу «челнока» ходить из Национального собрания в Сенат и обратно. Во избежание этого и функционирует институт смешанных паритетных комиссий, задача которых состоит в том, чтобы предложить единый текст по остающимся дискуссионными положениям. Источниками права смешанных паритетных комиссий являются: Конституция 1958 г., Регламенты обеих палат парламента и некоторые решения Конституционного совета.1 Практика свидетельствует, что частота обращения к процедуре таких комиссий имеет тенденцию к возрастанию. Так, в период президентства Ш. де Голля их среднегодовое число составляло 7,4; Ж. Помпиду — 14,6, В. Жискар д'Эстена — 23,7 и, наконец, Ф. Миттерана — 33,3%.2
Инициатива создания смешанных паритетных комиссий принадлежит правительству. Парламент таким правом не наделен. Эта существенная деталь лишний раз свидетельствует о стремлении авторов Конституции 1958 г. «рационализировать» деятельность парламента, поставить его в жесткую зависимость от исполнительной власти. Премьер-министр вправе созвать заседание комиссии, если законопроект или законодательное предложение не были приняты после двух чтений в каждой из палат парламента либо если после одного чтения в каждой из них правительство заявило, что вопрос не терпит отлагательств.
Реализация правительством данной возможности в последнем случае ставит серьезную проблему. Как правило, законодательный текст сначала обсуждается в Национальном собрании, а затем в Сенате. В результате всякий раз, когда правительство пользуется правом создать комиссию после одного чтения в палатах, депутаты уже не могут рассмотреть предложенную сенаторами редакцию текста, ибо он сразу же передается непосредственно в комиссию. Тем самым ущемляются права членов верхней палаты парламента, как, впрочем, и нижней, в области законотворчества. Неудивительно поэтому, что предоставленное правительству абз. 2 ст. 45 Конституции право срочного созыва смешанной паритетной комиссии неоднократно подвергалось критике со стороны Председателя Сената. Так, за время первой легислатуры исполнительная власть воспользовалась этой возможностью лишь 6 раз, за время седьмой—148 раз.3 Если правительство, понадеявшись, что «челнок вскорости пристанет к берегу», или по иной причине не потребовало образования смешанной паритетной комиссии в тот момент, когда у него появилась такая возможность, оно "правомочно сделать это впоследствии.
Процедура формирования комиссии начинается с того, что премьер-министр! направляет председателям обеих палат парламента письма, содержащие соответствующее требование. Эти письма доводятся до сведения каждой из палат. По соглашению между Национальным собранием и Сенатом число представителей каждой палаты в такой комиссии равно семи. Кроме того, в нее назначается по семь заместителей.
В Национальном собрании, как и в Сенате, список кандидатов на посты представителей и их заместителей составляет компетентная комиссия (постоянная или специальная) в срок, установленный председателем палаты. Комиссия может выбирать кандидатов и не из числа своих членов, что она обычно и делает, когда потому же законопроекту или законодательному предложению помимо нее высказалась другая постоянная комиссия.
В нижней палате депутаты в тот же срок, т. е. в срок, установленный председателем, имеют право представлять другие кандидатуры, подав декларацию в его канцелярию. По истечении данного срока о кандидатурах объявляется в афише. Если число кандидатов не превышает числа имеющихся мест, то назначение вступает в силу с момента объявления в афише. В противном случае оно проводится: путем тайного голосования согласно ст. 26 Регламента либо немедленно, либо в начале первого заседания, следующего за истечением упомянутого срока.
В Сенате в течение одного часа, следующего за опубликованием в афише списка предлагаемых комиссий кандидатов, 30 сенаторов или председатель парламентской группы могут выразить с ним свое несогласие. Если верхняя палата принимает во внимание выдвинутое возражение, то назначение членов смешанной паритетной комиссии проводится путем выборов. Однако на практике ни в Национальном собрании, ни в Сенате необходимости в голосовании не возникало уже в течение нескольких лет. Последний такой случай в нижней палате относится к декабрю 1980 г.
Во Франции существуют различные мнения относительно политического состава такой комиссии. Многие французские юристы считают, что в нее должны входить только представители большинства обеих палат. Основной аргумент, выдвигаемый: при этом, заключается в следующем. Роль смешанной паритетной комиссии в том, чтобы попытаться найти, так сказать, «золотую середину» на основе двух имеющихся вариантов законодательного текста, одобренных соответственно большинством Национального собрания и большинством Сената, выработать третий, устраивающий оба большинства. Естественно ожидать, что лучше и быстрее всего это смогут сделать именно представители большинства.
Исследователи, занимающие противоположную позицию, справедливо отмечают, что исключение из состава комиссии членов оппозиции лишает их возможности принимать участие в заключительной стадии законодательной процедуры.
На практике в результате негласного соглашения между палатами начиная с 1981 г. установился обычай, согласно которому в работе рассматриваемых комиссий участвуют депутаты и сенаторы — представители меньшинства. Однако их численность такова, что при этом, по удачному выражению авторов работы «Комиссии в Национальном собрании», в смешанных паритетных комиссиях не нарушается «общее политическое равновесие».4
Комиссии созываются старейшим по возрасту ее членом поочередно в помещениях Национального собрания и Сената. Причем они могут созываться не только во время проведения парламентских сессий. В октябре 1981 г. Конституционный совет однозначно выразил по этому поводу свое мнение, заявив, что никакое конституционное положение не препятствует тому, чтобы смешанная паритетная комиссия работала в межсессионный период. Данное решение Конституционного совета очень важно. Согласно ст. 28 Конституции французский парламент созывается на ординарные сессии два раза в год. Первая сессия открывается 2 октября и длится 80 дней; вторая—2 апреля и продолжается не более 90 дней. Таким образом, парламент не заседает более полугода (если, конечно, ординарные сессии, что в некоторых случаях возможно, не продлеваются, не проводятся экстраординарные сессии, а также сессии, предусмотренные ст. 12, 16 и 18 Основного закона).
Смешанная паритетная комиссия по своему усмотрению избирает состав бюро. В соответствии со сложившейся традицией ее председателем становится председатель постоянной или специальной комиссии (рассматривавшей спорный законодательный текст) той палаты, в которой заседает смещенная паритетная комиссия, а вице-председателем — его homologue из другой палаты. Комиссия назначает также двух докладчиков: для Национального собрания и для Сената. Как правило, ими становятся докладчики соответствующих постоянных или специальных комиссий обеих палат.
Комиссия рассматривает законодательные тексты палат. При этом ни один из них не пользуется приоритетом. Она последовательно изучает спорные статьи, оставляя формулировку либо Национального собрания, либо Сената, либо, наконец, что бывает чаще всего, предлагая собственную редакцию. Чтобы статья считалась спорной в целом, достаточно одного несовпадающего слова в текстах двух палат. Компетенция смешанной паритетной комиссии ограничена именно спорными статьями. Она не может подвергать сомнению положения других статей, уже принятых в идентичной редакции обеими палатами. И все же изменение таких статей допускается в случае, когда это необходимо для того, чтобы согласовать их текст с текстом, предложенным комиссией по той или иной спорной статье. Обсуждение в комиссии в значительной мере сводится к диалогу двух докладчиков, в процессе которого постепенно вырисовываются контуры будущего компромисса.
Обычно решения принимаются в результате консенсуса. При необходимости текст ставится на голосование. Французской парламентской практике известны случаи, когда смешанная паритетная комиссия, так и не придя к единой точке зрения по той или иной статье, тем не менее представляла палатам парламента неполный текст, рассчитывая, что правительство внесет поправку, касающуюся спорного вопроса. Заместители принимают участие в обсуждении. Однако они призываются участвовать в голосовании (если таковое имеет место), только когда это необходимо для поддержания паритета между двумя палатами — в случае отсутствия одного или нескольких представителей последних. Порядок привлечения заместителей к голосованию определяется очередностью их избрания. Заключения комиссии приводятся в двух идентичных докладах, предназначенных соответственно для Национального собрания и Сената.
Если комиссии удается выработать по спорным вопросам единый текст, то правительство может принять решение о его представлении на одобрение палат парламента. Принимаются только те поправки, которые вносятся самим правительством Или с его согласия.
Национальное собрание сначала выносит решение по поправкам. После их принятия или отклонения, а также в случае, если поправки не вносились, Собрание принимает решение единым голосованием по тексту в целом. Однако в силу абз. 3 ст. 44 Конституции правительство имеет право сразу же потребовать проведения такого голосования. Оно охотно пользуется этим правом, когда большинство палаты по тем или иным причинам настроено против внесенных поправок.
В Сенате применяется та же процедура, что и в Национальном собрании, если он первым рассматривает текст, предложенный смешанной паритетной комиссией (что бывает крайне редко). Если верхняя палата должна высказаться после того, как депутаты выразили свое мнение, то она принимает решение единым голосованием по тексту в целом, сохраняя лишь поправки, предложенные или принятые правительством.
Если правительство в течение 15 дней с момента представления доклада смешанной паритетной комиссии не передаст на утверждение парламента выработанный ею текст, то палата, которая до созыва комиссии последней обсуждала спорный законодательный текст, может снова приступить к его рассмотрению. В результате он вновь начнет по принципу «челнока» курсировать из одной палаты в другую. Такая возможность предусмотрена законодательством. Однако она ни разу не была реализована.
На практике смешанным паритетным комиссиям далеко не всегда удается выработать единый текст. Это, как правило, происходит в тех случаях, когда политические противоречия между большинством Национального собрания и большинством Сената не позволяют членам комиссии достигнуть компромисса по тому или иному спорному законодательному положению. Так, из 203 смешанных паритетных комиссий периода седьмой легислатуры (1981—1985гг.) лишь 62, что составляет 30%, пришли к согласию.5 Напомним, что именно в этот период левое большинство депутатов и правое большинство сенаторов находилось в особенно жесткой конфронтации.6
Однако даже если комиссия и приняла единый текст, это еще не означает, что он будет утвержден обеими палатами парламента. Большинство палаты может, в частности, посчитать, что его представители в комиссии пошли на чрезмерные уступки. Например, в 1963 г. и Национальное собрание, и Сенат отвергли предложения смешанной паритетной комиссии, поскольку они игнорировали ранее одобренные ими тексты. 21 декабря 1983 г. нижняя палата приняла сторону докладчика, выразившего несогласие с коллегами по комиссии, и отклонила подготовленный ими текст о демократизации государственного сектора. В подавляющем большинстве случаев отклонение текста комиссии происходит в Сенате. Это объясняется тем, что перед ним нельзя поставить вопрос о доверии правительству в связи с голосованием по конкретному тексту.
Если смешанная паритетная комиссия так и не приходит к согласию или же предложенный ею текст отвергается палатами парламента, то в них проводится новое чтение. Собрание обсуждает последний представленный ему до создания комиссии текст и затем передает его в Сенат. На этой стадии парламентарии могут вносить поправки. Однако возникает вопрос, обладает ли правительство в данном случае аналогичным правом. Ведь это новое чтение, как будет показано, станет для Сената последним, а следовательно, и последним шансом на принятие палатами компромиссного решения. Вмешательство же исполнительной власти несет в себе угрозу достижению компромисса. Тем не менее Конституционный совет в решении от 10 июля 1985 г. счел, что ограничение права правительства вносить поправки на данном этапе законодательной процедуры было бы неконституционно.
Новое чтение не всегда оказывается бесполезным. С 1959 по 1989 г. верхняя палата 10 раз принимала тексты в редакции, одобренной депутатами в таком чтении.7 Если новое чтение не приводит к позитивным результатам (что чаще и бывает), то правительство может потребовать от Национального собрания вынести окончательное решение. Ж. Лапорт и М.-Ж. Тюлар — авторы монографии «Парламентское право» обращают внимание на следующее обстоятельство. Если правительство не сделало заявления, что вопрос не терпит отлагательства, и смешанной паритетной комиссии удалось выработать единый текст, то оно выдвигает указанное требование на пятое по счету чтение в Национальном собрании и после четырех чтений — в Сенате. В противоположной ситуации правительство выносит это на третье чтение в нижней палате и после двух чтений в верхней.8
Приводимая таблица дает представление о том, как правительство реализует свое право на практике.9
Как видно, наибольшую активность правительству приходилось проявлять в тот период, когда противоречия между палатами были особенно острыми, т. е. во время седьмой легислатуры.10 Количество принятых таким образом законов с начала Пятой республики по 1986 г. составило менее 6% от их общего числа. Однако в большинстве своем они имеют важное политическое значение.11
Оценивая с юридической точки зрения право правительства при определенных условиях требовать от Национального собрания вынесения окончательного решения, уместно привести рассуждения известного французского юриста и политолога М. Дюверже. По его мнению, нынешняя верхняя палата парламента занимает промежуточное положение между Сенатом Третьей республики, обладавшим практически аналогичными полномочиями, что и Палата депутатов, и имевшим возможность препятствовать принятию закона, и Советом республики периода Четвертой республики, который мог лишь ненадолго задержать голосование закона Национальным собранием. Сегодня роль Сената в принятии законов зависит от позиции правительства. Если оно на определенном этапе законодательной процедуры не сочтет нужным вмешаться, то палаты оказываются в равноправном положении, как по Конституции 1875 г. В противном случае Сенат теряет реальную власть принятия решения, как по Конституции 1946 г.12
Таким образом, двухпалатная парламентская система Пятой республики, с одной стороны, характеризуется неравноправием палат, поскольку в определенных условиях Национальному собранию принадлежит последнее слово в законодательном процессе; с другой же стороны, ее функционирование контролируется правительством, но только оно правомочно в каждом конкретном случае определять, следует или нет создавать смешанную паритетную комиссию, равно как и испрашивать у депутатов окончательное решение.
Если правительство обращается с этой целью в нижнюю палату, то Национальное собрание может вернуться либо к тексту, выработанному смешанной паритетной комиссией, либо к последнему принятому ею тексту, который изменен, если, это имело место, одной или несколькими поправками Сената. Порядок их рассмотрения устанавливается комиссией, запрошенной по существу вопроса. Никакие новые поправки, в том числе исходящие от правительства, не принимаются: голосование проводится по тексту в целом. При отклонении одного из двух текстов на голосование немедленно ставится второй. При отклонении обоих текстов законопроект или законодательное предложение считаются окончательно отвергнутыми.
Как видно, правительство Пятой республики располагает мощными юридическими средствами для обеспечения принятия парламентариями угодного ему решения по тому или иному законопроекту или законодательному предложению. Вместе с тем исполнительная власть здесь не всесильна. В самом деле, если правительство согласно с мнением Национального собрания (в условиях прочно утвердившегося в нижней палате мажоритарного парламентаризма именно так чаще всего и бывает) и не приемлет позицию Сената, то оно потребует создания смешанной паритетной комиссии, чтобы впоследствии, в случае необходимости, иметь возможность предоставить депутатам право последнего слова. Сенат в принципе заинтересован в успехе работы комиссии, ибо иначе окончательное решение будет принято вообще без его участия. В обратной ситуации правительство предпочтет не выдвигать требования об образовании комиссии в надежде, что либо Национальное собрание пойдет на уступки Сенату, либо законодательный текст будет бесконечно долго ходить из одной палаты в другую, и процедура окажется заблокированной.
Тем не менее риск для правительства, несомненно, есть. В первом случае комиссия может выработать текст, в той или иной степени не устраивающий правительство, что на практике бывает не так уже редко. Последнее же не решится внести соответствующие поправки, ибо это грозит отклонением текста одной из парламентских палат (или даже двумя), ответственность за что, естественно, ляжет на его плечи. В результате палаты могут, в свою очередь, принять предложенный комиссией текст. Во втором случае палаты могут прийти к нежелательному для правительства компромиссу вследствие того, что на уступки пойдет не Национальное собрание, а Сенат.
* Кандидат юридических наук, заместитель руководителя Отдела парламентской деятельности Правления Народной партии «Свободная Россия».
1 Тексты Конституции, Регламента Национального собрания и других наиболее важных законодательных актов Франции см.: Французская республика. Конституция и законодательные акты /Под ред. В. А. Туманова. М., 1989.
2 Duverger M. Le systeme politique francais. 20е ed. Paris, 1990. P. 390.
3 Avril P., Gicquel J. Droit parlementaire. Paris, 1988. P. 167.
4 Les commissions a l'Assemblee Nationale. Paris, 1990. P. 44.
5 Avril P., Giсquel J. Op. cit. P. 170.
6 Подробнее об этом см.: Крутоголов М. А. Парламент Франции. Организация и правовые аспекты деятельности. М., 1988. С. 85—86.
7 Les grands textes de la pratique institutionnelle de la Vе Republique rassembles par Didier Maus. 5е ed. La Documentation francaise. Paris, 1990. P. 153.
8 Laporte J., Tulard M.-J. Le droit parlementaire. Paris, 1986. P. 95.
9 Les grands textes de la pratique institutionnelle... P. 153.
10 См., также: Maus D. Le Parlement sous la Vе Republique. 2е ed. Paris, 1988. P. 91.
11 Laporte J., Tulard M.-J. Op. cit. P. 95—96.
12 Duvergеr М. Op. cit. P. 388.



ОГЛАВЛЕНИЕ