ОГЛАВЛЕНИЕ

Создание Совета министров Российской империи
№ 2
01.03.1993
Макаров С.В.
Проблема координации деятельности органов исполнительной власти особенно остро проявилась в России в XIX—XX вв. Тенденция следования западноевропейским моделям и образцам в построении государственного аппарата не получила существенной реализации в России начала XIX в. Реформы Александра I носили половин-чатый характер, что объясняется не только отсутствием традиций парламентаризма, но и неблагоприятными социально-экономическими условиями, неподготовленностью страны к преобразованиям, которые имели бы более радикальную направленность.
В, О. Ключевский, имея в виду крепостническую сущность России, писал, что «целая половина населения империи, которого тогда считалось свыше 40 млн душ обоего пола, целая половина этого населения зависела не от закона, а от личного произвола владельца; следовательно, частные гражданские отношения не были со-гласованы с основаниями новых государственных учреждений, которые были введены или задуманы».1 По его мысли, «новые государственные учреждения должны были стать на готовую почву новых согласованных гражданских отношений, должны были вырастать из отношений, как следствие вырастает из своих причин».2 Иными слова-ми, до тех пор, пока существовало крепостное право, в России объективно ограничи-валась возможность преобразований государственного аппарата. Дальнейшее совер-шенствование системы органов государственной власти и управления стало возмож-ным только после проведения крупномасштабных реформ середины XIX в., прибли-зивших Россию к практическому воплощению идей представительной власти в XX в.
Как отмечают исследователи, реформы 60-х годов XIX в. имели со стороны пра-вительства вынужденный характер. Причем ситуация в России, по их мнению, отли-чалась тем, что преобразования, либеральные по своей направленности, преследова-ли консервативные цели, а именно — сохранение самодержавия путем приспособления его к новым историческим условиям. Однако этот тезис представляется достаточно спорным, если вспомнить, что Россия в рассматриваемый период вряд ли созрела для преобразований более радикальных, в том числе для введения представительного прав-ления, в пользу чего свидетельствует неприятие официальными кругами проектов пра-вительственного «конституционализма» 60—80-х годов (П. А. Валуева, М. Т. Лорис-Меликова и др.).3
Самодержавие, как и любая иная система организации власти, подвергаясь влия-нию социально-экономической действительности, стремилось обеспечить стабильность своего существования и вынуждено было приспосабливаться к изменениям в социаль-ной и экономической сферах, в том числе затрагивающим саму основу общества. Здесь имеет смысл говорить не о консервативности целей, преследуемых властью, а о консервативности государственной власти вообще, и особенно в периоды быстрого экономического развития и значительных изменений в системе общественных отно-шений. 
Буржуазный характер реформ середины XIX в. позволяет отнести их к тем факторам, которые положительно сказались на развитии России в дальнейшем. Проведен-ные преобразования имели, вне сомнения, качественный характер и явились достаточ-ными для преодоления кризиса и улучшения дел в государстве.
Все отмеченные особенности, касающиеся реформ 60-х годов XIX в., в равной мере относятся и к созданию нового административного органа России — Совета ми-нистров (1857—1882 гг.).
Проблема обеспечения единства государственного управления и проведения со-гласованной правительственной политики стояла перед Россией еще при царствова-нии двух последних императоров, но так и не была решена. Как справедливо заме-чал С. Ю. Витте, существующий Комитет министров (образован в 1802 г.), на кото-рый возлагались большие надежды, объединенным правительством не являлся. По его словам, «Комитет представлял высшее административное учреждение, которое весьма мало служило к объединению правительства, в него вносилась масса админи-стративного хлама — все, что более или менее точно определено законами, а также важные законодательные акты, которые рисковали встретить систематическое и упор-ное сопротивление со стороны Государственного совета».4 Кроме того, важнейшие вопросы в основном решались при личных беседах императора с министрами и главно-управляющими, что вносило дезорганизацию в и без того запутанное управление империей. Для России XIX в. характерно также существование многочисленных ко-митетов и комиссий, имевших, как правило, чрезвычайный характер и создававшихся для рассмотрения определенных вопросов, актуальность которых заставляла самодер-жавие действовать оперативнее, но прежними методами.
Создание Совета министров имело, кроме того, и особый политический подтекст. Ввиду неудовлетворенности дворянства и высших государственных кругов характером и содержанием готовящихся реформ, и особенно реформы крестьянской, а также консервативности состава существующих органов государственной власти и управления, для подготовки и проведения реформ требовался орган, который не зависел бы от других институтов государственной власти и действовал бы под непосредственным контролем императора. Вероятно, секретность создания Совета министров также объясняется этими причинами.
Таким образом, острая социальная обстановка в Российской империи накануне реформ требовала от правительства оперативности, обдуманности и согласованности действий, что являлось явно недостижимым при сохранении прежних методов и структуры исполнительной власти. То, что не было доведено Александром I до логи-ческого завершения, превратилось в одну из самых актуальных задач в государ-стве.
В 50-х годах XIX в. еще достаточно робко ставился вопрос о представительных началах организации власти, поэтому сохранение самодержавия в прежнем виде и его необходимость не вызывали сомнений среди дворянства. Существующие проекты сво-дились к замене всеподданнейших докладов министров и главноуправляющих на си-стему коллективных докладов и различались только в частностях. Роль учреждения, призванного решить данную задачу, отводилась либо Государственному совету, либо Комитету министров, либо вновь создаваемому органу. Мнения расходились также по вопросу о необходимости личного участия императора в заседаниях «объединенно-го правительства».
В данный период в России практически отсутствует возможность реализации западноевропейской модели «кабинета» во главе с премьер-министром по причине тесной взаимосвязи ее с парламентаризмом и угрозы ограничения самодержавных прав монарха. Неудивительно, что Александр II, по свидетельству П. А. Валуева, желал только таких улучшений в государственном управлении, которые не затра-гивали бы «основ правительства».5 Самодержавие не собиралось отказываться от прежнего порядка всеподданнейших докладов по наиболее важным государственным ведомствам — военному, финансов и иностранных дел.
На новый орган управления возлагались надежды по обеспечению коллегиально-сти и регулярности функционирования учреждения, проведению согласованной пра-вительственной политики, осуществлению эффективного контроля над министерствами и ведомствами, объединению отраслей государственного управления и т. д. Критике подвергались как излишняя централизация в министерствах и ведомствах, так и от-сутствие единства правительственных мер, противоречия в действиях руководите-лей различных частей управления. На бесконтрольность министров, например, указы-вал Н. А. Жеребцов в адресованной императору записке в феврале 1856 г.8 Источ-ник самоуправства министров автор записки видел в системе министерского управле-ния и принципе единоначалия, пришедших в Россию из Европы. Здесь же автор пред-лагал учредить орган для совместного предварительного обсуждения дел представи-телями различных ведомств с последующим рассмотрением в установленном ранее порядке, что неминуемо привело бы к еще более усложненному процессу принятия решений.
Таким образом, перед самодержавием стояли две, на первый взгляд, несовмести-мые задачи—обеспечение единства государственной политики и ограничение мини-стерского произвола. Обе задачи предполагалось решить с помощью нового государ-ственного органа, который рассматривал бы дела, имеющие комплексный характер (т. е. затрагивающие несколько отраслей управления), а также осуществлял бы контроль за деятельностью министров и ведомств, тем самым инспектируя решение дел ведомственной компетенции.
Совет министров создавался в секретном порядке, без рассмотрения в каких-либо органах Российской империи. Документальные сведения, характеризующие процесс его создания и деятельность в первые годы, крайне немногочисленны, но позволяют по-лучить достаточно точное представление. Обсуждение создания нового органа проис-ходило по старой, давно испытанной схеме, которая была наиболее приемлема и применялась при решении особо важных государственных вопросов, т. е. посредст-вом личной переписки императора с высшими должностными лицами государства и обсуждения дел на царских приемах. Известно, что существовали две записки главноуправляющего II отделения Д. Н. Блудова, посвященные созданию Совета министров. О содержании одной из них можно судить по черновому наброску к записке,7 подготовленному И. Д. Деляновым по указанию Блудова с целью дальнейшего пред-ставления записки Александру II. Кроме того, до нашего времени сохранилась запи-ска неизвестного автора на французском языке «Внутренние реформы»,8 в которой отсутствует дата составления и не указана страна происхождения документа. Пред-ставляют интерес еще два документа: записка управляющего Комитета министров А. П. Суковкина от 29 ноября 1957 г. с замечаниями, сделанными рукой императора,9 и так называемая «программа»,10 которая, по мнению исследователей, регулиро-вала деятельность Совета министров до 1861 г.11
Автор «Внутренних реформ» отводит Совету министров Российской империи ос-новную роль в выработке и проведении предстоящих в стране реформ. Анализируя необходимость создания нового государственного органа, неизвестный автор ссылается на опыт западноевропейских государств и незавершенный план государственных пре-образований М. М. Сперанского. В записке рассматриваются недостатки существую-щей системы управления, не позволяющие проводить единую политику правительства, обеспечить согласованность действий высших государственных учреждений и должностных лиц.
Документ, подготовленный И. Д. Деляновым, дает более полное представление о предполагавшемся месте Совета министров в системе правительственных учрежде-ний России, а также об организации деятельности и компетенции нового органа. Записка составлена в форме всеподданнейшего доклада императору и соответствовала его пожеланиям и взглядам на решение проблемы управления. Черновой набросок содержит исправления. Правка чернилами имеет место только на первых четырех листах текста и сделана, вероятно, самим Деляновым. В тексте присутствуют также карандашные исправления, принадлежащие, по всей видимости, руке Блудова. Окон-чание записки, а именно пункты 2—7 компетенции Совета министров, разработаны Деляновым в двух вариантах, последний из которых и был выбран Блудовым, судя по карандашной помете на полях.
Согласно записке, Совет министров должен представлять собой орган «совокуп-ного доклада» министров императору, т. е. выполнять функции, свойственные Коми-тету министров в 1802—1805 гг., но позднее им утраченные. Заседания должны про-водиться в присутствии и под наблюдением императора, заменять личные доклады министров по всем делам, кроме тайных, иметь упрощенные формы делопроизводства. Новый государственный орган именуется автором записки «Ближним Советом» при императоре, на который возлагается выполнение задач исключительно совещательного характера. К компетенции будущего Совета министров были отнесены: 1) предвари-тельное обсуждение законопроектов до их представления в Государственный совет, причем право вносить предложения в Совет министров принадлежало каждому члену Совета; 2) совещания о принятии мер в случае нарушения общественного спокойст-вия и безопасности; 3) совещания по делам о правах сословий; 4) совещания по делам об изменении системы внутреннего управления; 5) совещания по экономическим вопросам (подати, пошлины, сборы, торговые сношения); 6) совещания по делам путей сообщения; 7) предварительное рассмотрение сметы ежегодных доходов и расходов Российской империи и Царства Польского, Кроме того, в Совете министров должны были обсуждаться все всеподданнейшие доклады министров и главноуправля-ющих, за исключением дел, подлежащих особой тайне.
Записки Блудова были переданы управляющему Комитета министров А. П. Суковкину с поручением составить проект положения о новом государственном органе. В уже упомянутом документе от 29 ноября 1857 г. Суковкин изложил неясные для него вопросы, ответы на которые Александр II дал непосредственно в самой запи-ске. Согласно замечаниям императора, все дела, кроме секретных, срочных, а также министерств императорского двора, военного, морского и иностранных дел, должны рассматриваться в Совете министров. Дела представляются непосредственно мини-страми и главноуправляющими через управляющего делами Комитета министров, ре-золюции на докладе подготавливаются вносившим его министром или управляю-щим делами Комитета министров и впоследствии утверждаются императором. В со-став Совета были введены министры и главноуправляющие, а также председатель Государственного Совета и Комитета министров А. Ф. Орлов и известный государ-ственный деятель Я. И. Ростовцев.
С учетом замечаний императора, составлен еще один документ, называемый в переписке либо «программой», либо «высочайшим повелением» и подготовленный, по утверждению В. Г. Чернухи, тем же Суковкиным.12 «Программа» не имела следов письменного утверждения императором, но именно она являлась тем законодательным актом, который регулировал деятельность Совета министров с 1857 по 1861 г. Трудно согласиться с мнением, довольно распространенным среди исследователей, о неофициальном или полуофициальном характере Совета министров до 1861 г. Сам факт секретности учреждения Совета и отсутствие документов, письменно удостове-ряющих волеизъявление императора, недостаточны для подобного утверждения. «Про-грамма» могла быть зачитана или доведена до сведения заинтересованных лиц иным путем и тем самым приобрела силу закона. В 1861 г. произошло изменение и пись-менное оформление организационно-правовых начал деятельности Совета министров, что вряд ли можно назвать конституированием Совета ввиду необоснованности при-знания Совета 1857—1861 гг. полуофициальным органом власти.
«Программа» необычайно мала по объему и содержит лишь основные принципы деятельности Совета министров. Она гласит: «Для рассмотрения дел, получающих Высочайшее разрешение по личному докладу Министров и Главноуправляющих, Го-сударю Императору благоугодно иметь при Себе, под личным Своим председательст-вом — Совет Министров». Все дела, ранее лично докладывавшиеся министрами им-ператору и посылавшиеся через I Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, теперь должны поступать в Совет министров. Исключение составляли только дела секретные и срочные. Дела представляются министрами и главноуправляющими через управляющего делами Комитета министров по форме, принятой в Главном штабе Военно-учебных заведений. Резолюции подготавливаются самими министрами и главноуправляющими или управляющим делами Комитета ми-нистров в случае сложности и необходимости изложения обсуждения соответствую-щего дела, проводившегося в Совете. Рассмотрение дел Государственным советом и Комитетом министров осталось без изменений.
Совет министров стал очередным совещательным органом при императоре, но обладал некоторыми особенностями рассмотрения дел, выгодно отличающими его от других органов государственной власти и управления. О дате, времени проведения и повестке заседаний членам Совета сообщалось с помощью извещений. Совет мини-стров не имел собственной канцелярии, его бумаги хранились у управляющего дела-ми Комитета министров. Собирался Совет нерегулярно, первоначально — в среду, за-тем — в четверг, но с постоянными пропусками и нарушением установленного поряд-ка. В отсутствие императора заседания не проводились. Решения Совета министров имели форму «высочайших повелений», а право решать рассматриваемые вопросы принадлежало исключительно Александру II. Если обсуждение дел в Комитете мини-стров или Государственном совете оформлялось соответственно «положениями» и «мнениями», которые затем выносились на утверждение императора, то в Совете министров вопросы решались непосредственно, что превращало Совет в более эффек-тивный орган управления, чем все до него существовавшие.
Несмотря на многие положительные моменты, цель создания Совета министров как места, где должны обсуждаться всеподданнейшие доклады министров и главно-управляющих, полностью реализована не была. На первом заседании Совета 19 де-кабря 1857 г. рассматривается наибольшее число вопросов—17,13 но крайне незначительных по содержанию. В дальнейшем число докладов сокращается, а начальники ведомств предпочитают решать возникающие вопросы прежним путем, при личных встречах с императором. Не суждено было осуществиться намерению, изложенному в черновом наброске Делянова: «Чрез совокупное в оном (Ближнем Совете — С. М.) рассмотрение представлений разных Министерств устранится возможность несоглас-ности в принимаемых, или предназначаемых, в том или другом ведомстве мерах и утвердится хотя мало-помалу столь желательное единство, в самом духе их и на-правлении, облегчится Верховный надзор Вашего Императорского Величества за по-ложением и ходом дел и, что также имеет свою важность, могут равномерно быть устранены, предварительными оных обсуждениями, ненужные или несвоевременные предположения об отмене законов существующих, или о постановлении новых».14 Несомненно, что министрам и главноуправляющим было намного выгоднее решать вопросы наедине с царем, лишая своих оппонентов возможности воспрепятствовать благоприятному для министра решению и высказать критические замечания по пред-лагаемому проекту.
Противоречие в государственном управлении, когда, с одной стороны, требова-лось обеспечить единство и согласованность правительственных мер, а, с другой — министры не были заинтересованы в передаче дел своего министерства в Совет мини-стров, не удалось разрешить путем создания нового органа. Как пишет В. Г. Чернуха, «проблеме единства государственного управления суждено было быть „вечной" проблемой государственной жизни России XIX—начала XX в., неразрешимой в усло-виях самодержавия с его личным произволом, стремлением к вмешательству в дела всех ведомств. . .».15 Даже Александр II на полях записки Валуева от 22 сентября 1861 г. возмущенно писал, что «гг. министры, под разными предлогами постоянно старались и стараются избегать внесения туда (в Совет министров, — С. М.) дел..».16 На рассмотрение Совета министров дела выносились большей частью по повелению императора, что явно не соответствовало положениям «Программы», в соответствии с которыми все вопросы, докладывавшиеся ранее императору лично, за исключением особо секретных и срочных, должны обсуждаться в Совете. Необходимо отметить, что Совет министров не в состоянии был выдержать такую нагрузку, так как импе-ратор рассматривал дела практически ежедневно.
С момента создания до реорганизации в 1861 г. в Совете проведено 62 заседания, посвященных большей частью не самым актуальным для России проблемам. Наиболее значительные из них — вопросы о порядке представления министрами и главноуправляющими всеподданнейших отчетов, о торговых правах иностранцев, о цензуре, отчеты министерств и главных управлений об их текущей деятельности и др. 27 августа 1859 г. состоялось секретное заседание Совета по крестьянскому вопросу. Активность Совета министров с течением времени заметно уменьшается, а после 1882 г. его деятельность прекращается вовсе.
Незавершенность преобразований в центральном государственном управлении привела к дальнейшему обострению проблемы обеспечения его единства. Но в 1861 г. проекты преобразования государственного аппарата уже тесно связываются с идеей об учреждениях представительных и в значительно большей степени опираются на западноевропейские образцы. В это время получает распространение идея объединенного правительства с однородным составом и во главе с премьер-министром (А. И, Кошелев, Н. А. Серно-Соловьевич и др.).17 В записке П. А. Валуева от 22 сентября 1861 г.18 обосновывается необходимость преобразования Комитета министров, в который, по его мнению, должны войти «совещания министром», рассматривающие по за-явлениям министров, кроме военного, морского и иностранных дел, вопросы, затраги-вающие интересы нескольких ведомств. Особые совещания, по замыслу Валуева, должны были проводиться после окончания обычных заседаний Комитета, содержание этих заседаний необходимо было фиксировать в специальных «мемориях», ко-торые затем направлялись императору. Вопросы, входившие в компетенцию Государ-ственного совета или Комитета министров, либо вносились на утверждение императора посредством всеподданнейших докладов, либо рассматривались по установленно-му порядку. Хотя совещания и не выносили окончательного решения, их деятель-ность не зависела от императора, последний только извещался о ней. Несомненно, такой порядок мог в некоторой мере стеснять монарха в принятии решений, а пото-му и был им отвергнут. Император допускал лишь нерегулярные совещания министров, да и то после обсуждения вопроса с ним лично и в соответствии с принятым им решением, с целью последующей разработки дела, но не для решения его по существу.
В конце 1861 г., по поручению Александра II, Валуев подготовил два документа; «Общие соображения»19 и «Предположения».20 В первом анализировалась деятельность; Совета министров и подвергались обоснованной критике недостатки работы нового органа. Второй документ — значительно более важный, содержал проект император-ского повеления, названный «Дополнительные правила о внесении дел в Совет мини-стров и о порядке рассмотрения этих дел в Совете». «Правила» определяли компе-тенцию Совета министров и порядок его деятельности. Проект Валуева был пре-поднесен императором 1 ноября 1861 г. на совещании высших должностных лиц государства от собственного имени и принят с незначительными изменениями. Подго-товка окончательной редакции документа поручалась государственному секретарю В. П. Буткову и управляющему делами Комитета министров Ф. П. Корнилову. Под-готовленный ими проект претерпел очень незначительные изменения, сделанные рукой Александра II, был переписан и утвержден императором 12 ноября 1861 г.21
Совет министров учреждался для «исключительного рассмотрения в Высочайшем присутствии Его величества» дел, требующих «общего соображения», т. е. относящихся к нескольким отраслям управления одновременно. Председательствовал на заседа-ниях император. Рассмотрению в Совете подлежали: 1) «виды и предположения к устройству и усовершенствованию разных частей, вверенных каждому Министерству и Главному управлению», «сведения о ходе работ по устройству и усовершенствова-нию...», первоначальные законодательные предположения с последующим внесением на рассмотрение Государственного совета; 2) меры, требующие общего содействия разных ведомств, но не подлежащие рассмотрению в других высших государственных учреждениях; 3) сведения о важнейших распоряжениях по каждому ведомству, тре-бующих «общего соображения»; 4) заключения комиссий, создаваемых императором для рассмотрения отчетов министерств и главных управлений. Таким образом, круг дел, вносимых в Совет министров, точно не определялся, и из него (по сравнению с 1857 г.) было исключено положение о рассмотрении Советом докладов министров и главноуправляющих.
Полезное стремление ограничить Совет от незначительных и маловажных вопро-сов обернулось возвратом к прежнему механизму принятия решений. Любой вопрос вносился в Совет по особому разрешению императора, что, по существу, «похоро-нило» всякую возможность создания объединенного правительства. Деятельность Со-вета министров ставилась в прямую зависимость от воли императора, что, несом-ненно, сказалось на его работе в дальнейшем. Кроме того, сами министры относились к Совету отрицательно и видели в нем источник ограничения свободы своих дейст-вий. Следует согласиться с высказыванием отечественных исследователей о том, что «Совет министров не мог стать центром объединения правительственной деятельности».22 «Препятствовало этому неправоправное положение членов Совета, а также его председателя, которым являлся сам царь, пользовавшийся неограниченной властью. Такое положение лишало Совет качеств коллегиального органа и превращало его в личный Совет императора, где совместное обсуждение вопросов служило лишь сред-ством для определения позиции самого царя».23 Сохранение института всеподданней-ших докладов также отрицательным образом сказалось на деятельности Совета ми-нистров, который постепенно сократил число своих заседаний (с 1874 г. не более одного заседания в год).
Таким образом, попытки создать объединенное правительство с однородным со-ставом потерпели неудачу. Не были введены ни должность первого министра, ни по-рядок рассмотрения дел без участия императора. Частично удалось реализовать лишь задачи текущего момента, вызванные проведением реформ, решение же проблемы координации государственного управления было отложено до начала XX в.
* Ассистент  юридического   факультета   С.-Петербургского   государственного   уни-верситета. С  В. Макаров
1 Ключевский  В. О.  Собр.  соч.:  В  8 т.  Т.  5.  М.,   1958.  С.  259.
2 Там же.
3Голицин Н. В. Конституция гр. Лорис-Меликова // Былое. 1918. № 4—5 С. 134, 193.
4 Витте   С. Ю. Воспоминания: В 3 т. Т. 2. М.,  1960.  С.  259.
5 Валуев   П. А. Дневник: В 2 т. Т. 1. М.,  1961. С.  104.
6 РГИА. Ф. 1250. Оп. XVI. Т. «Бумаги Д. Н. Блудова». Л. 3—39.
7 Там же. Ф. 1604. Оп. I. Д. 23. Л. 1—17.
8 Там же. Ф. 1275. Оп. I. Д. 1. Л. 8—12 об.
9 Там же. Л. 2.
10 Там же. Л. 16—1 об.
11 Чернуха   В.  Г. Внутренняя политика царизма с сер. 50-х до нач.  80-х гг. XIX в. Л., 1978. С. 149.
12 Там же.
13 РГИА. Ф. 1275. Оп. I. Д. 2. Л. 3 об.
14 Там же. Ф. 1604. Оп. I. Д. 23. Л. 4—5.
15 Чернуха В. Г. Внутренняя политика царизма с сер. 50-х до нач. 80-х гг.
XIX в. С. 155.
16 РГИА. Ф. 1093. Оп. I. Д. 338. Л. 8.
17Серно-Соловьевич  Н.   А.   Публицистика.     Письма.    М.,   1963.   С.   183; Кошелев   А.  Конституция,  самодержавие  и  земская дума.  Лейпциг,   1862.  С.   34. 18 РГИА. Ф. 1093. О . I. Д. 338. Л. 3—13
19 Там же. Ф. 908. Оп. I. Д. 143. Л. 1—6 об
20 Там же. Л. 7—10 об.
21 ПСЗ, 3-е собр.  Т.  XXXVI. № 37619;  РГИА.  Ф.   1275.  Оп.  I. Д.   1.  Л.  76— 77а.
22 Васильева Н. И., Гальперин Г. Б., Королев А. И. Первая рос-сийская революция и самодержавие: (Государственно-правовые проблемы). Л., 1975.
23 Там же.



ОГЛАВЛЕНИЕ