ОГЛАВЛЕНИЕ

Учреждение Государственного совета 1842 года
№ 2
06.03.1995
Мальцева И.В.
Государственный совет с момента создания и до Февральской революции занимал особое место в государственном механизме Российской империи. Он был образован в 1810 г. по проекту М.М.Сперанского и просуществовал без принципиальных изменений вплоть до реформы 1906 г., придавшей ему характер верхней палаты российского парламента. За все это время роль его постоянно менялась: то ослабевала, то усиливалась. Однако юридически Государственный совет всегда оставался высшим законотворческим органом империи. Он упорядочивал процесс законодательства: опытные сановники подвергали каждый поступавший законопроект основательной обработке, добиваясь наиболее полного соответствия его норм интересам империи и господствующего слоя.
Деятельность, полномочия и устройство Совета определялись специальным нормативным документом - «Образование Государственного совета» (1810).1 Этот орган призван был осуществлять законотворческую и кодификационную деятельность. Члены Совета назначались императором. Постоянным председателем Государственного совета объявлялся монарх. В структурном плане Совет состоял из Общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и Государственной канцелярии. Канцелярия была не только делопроизводственным департаментом: именно в ней все законопроекты подвергались редакционной шлифовке еще до обсуждения па Общем собрании.
Согласно «Образованию», юридическую силу имело мнение большинства членов Совета. Хотя на практике это правило соблюдалось не всегда: царь рассматривал не только мнение меньшинства, но и мнения отдельных членов Совета, выбирая наиболее близкое ему. По «Образованию», законами могли становиться лишь законопроекты, обсуждавшиеся в Государственном совете и утвержденные монархом, что также не соблюдалось в действительности.
С течением времени компетенция Совета теряла четкие очертания. Происходило наделение Государственного совета финансовыми, судебными и административными функциями, не свойственными его первоначальному назначению.
Судебные вопросы рассматривались Советом с 1812 г. Первоначально па его решение предлагались дела в тех случаях, когда возникали разногласия в мнениях Общего собрания Сената и Военного совета. Но постепенно в правило вошло рассмотрение судебных дел и по другим вопросам, причем постановления Сената перестали иметь силу до окончательного решения Государственного совета. Последний получил право изменять приговор по уголовным делам.
Указом от 5 апреля 1812 г. Совет получал чрезвычайные полномочия па время отсутствия монарха, подчиняя себе министерства.2 29 августа 1813 г. вышел Указ, согласно которому решения большинства собрания Государственного совета во время продолжительного отсутствия царя в столице становились законом, и более того, не требовалось немедленно извещать императора о принятом решении.3 Эти меры, значительно усилившие государственное значение Совета, рассматривались как временные. Однако при переиздании «Образования» в 1832 г. они были зафиксированы в ст.32 (глава шестая).4
С 1811 г. Государственный совет стал рассматривать финансовые дела. За 1823-1825 гг. было принято несколько указов, согласно которым Совет наделялся полномочиями рассматривать сметы о доходах и расходах двух столиц, ежегодно вносимые Министерством внутренних дел в департамент государственной экономии.
В 1826 г. Комиссия Совета по составлению законов была преобразована во II отделение Собственной его императорского величества канцелярии.5 Департамент законов, таким образом, лишили функции по выработке всех законопроектов до вынесения их на обсуждение, что ослабило законотворческие возможности Государственного совета в целом. В 1835 г. в самостоятельное учреждение была преобразована Комиссия прошений.6
В 1832 г. появился особый департамент по делам царства Польского.7 Его образование было вызвано восстанием 1830-1832 гг. в Польше. Делопроизводством в нем руководил один из членов департамента без участия государственного секретаря. На подпись монарху подавались журналы, являвшиеся стенографическими отчетами заседаний. В Общее собрание дела этого департамента поступали лишь по особому распоряжению. Однако в 1837 г. последовало указание, по которому дела департамента царства Польского вводились «в обычное устройство» под подчинение и надзор государственного секретаря.8
В то же время происходило существенное ограничение прав Государственного совета. Так, по «Образованию» 1810 г., министры должны были предоставлять Совету ежегодные отчеты о проделанной работе. Эта мера, конечно, не способствовала контролю за работой министерств, поскольку на рассмотрение Совета выносились только результаты их деятельности. Однако с 1832 г. обсуждение даже этих ежегодных отчетов было изъято из компетенции Государственного совета. С этого времени министры и главноуправляющие отдельными частями министерств должны были отправлять свои отчеты в Комитет министров, орган малочисленный и гораздо менее доступный суду общественного мнения.4
В свою очередь, в «Учреждении военного министерства», изданном в 1836 г., говорилось, что все дополнения и пояснения к законам, а также меры усовершенствования законодательства по военной части, не имеющие связи с другими ведомствами, должны предоставляться па высочайшее рассмотрение не Государственным, а Военным советом.10
Из административных дел до 1842 г. на рассмотрение Государственного совета были переданы лишь дела Сибирского комитета.11
Важной вехой в истории Совета стала замена «Образования Государственного совета» 1810 г. новым «Учреждением Государственного совета» 1842 г.12
Поводом к разработке «Учреждения» послужило намечавшееся общее переиздание «Свода законов Российской империи». Как уже отмечалось, к 1832 г. на основе Высочайших повелений были внесены некоторые изменения и дополнения к«Образованию». Но в 1839 г. настала необходимость пересмотреть этот документ в целом, устранив противоречия некоторых его частей. Предполагалось, однако, что основные начала «Образования» останутся неприкосновенными.13
Работа над «Учреждением Государственного совета» проводилась специальным комитетом под председательством князя Васильчикова. В состав комитета входили графы В.В. Левашов, П.Д. Киселев, Д.Н. Блудов, В.Г. Марченко и государственный секретарь барон М.А. Корф. Новый документ содержал два раздела: первый назывался «Учреждение Государственного сонета», второй - «Учреждение Государственной канцелярии». Каждый раздел состоял из трех глав.
И «Образование» 1810 г., и «Учреждение» 1842 г. определяли Государственный совет как высший в государстве, постоянный орган с законосовещательными функциями, предназначенный для того, «чтобы водворять порядок и осуществлять идею законности».14 В обоих документах Совет назван «сословием». К этому термину по-разному относились дореволюционные исследователи. Часть авторов считали, что он выражает особую, ограничивающую царскую власть, политическую роль, которую Государственный совет якобы имел. Например, проф. А.С.Алексеев писал, что Государственный совет - не просто учреждение со штатом сотрудников, а «сословие», состоящее из высших сановников.15 Противоположного мнения придерживался проф. А.В.Романович-Славатинский, который полагал, что Совет не является политической корпорацией, и, следовательно, название «сословие» употреблено неверно.16 В свою очередь, проф. Н.М.Коркунов объяснял выражение «сословие» отнюдь не политическими мотивами: в терминологии юристов первой половины XIX столетия это слово обозначало юридическое лицо - коллегию, компанию, товарищество, архиерейские дома и т.д.17 Эта точка зрения кажется наиболее верной. Так, при Павле 1 Совет при высочайшем дворе также именовался в некоторых документах «сословием», хотя никто не приписывал ему политического, сдерживающего начала.
В «Учреждении» 1842 г. отсутствует раздел «Коренные законы», а соответствующие статьи размещены частично в главе первой - «Состав и внутреннее устройство Государственного совета» и в главе четвертой - «Пространство власти и образ действия Государственного совета». Из числа коренных законов «Образования» 1810 г. исключены два пункта, согласно которым Совет имел право участвовать в обсуждении всех законов и учреждений, на его рассмотрение должны были представляться любые проекты; на утверждение царя поступали законы, уставы и учреждения, принятые Советом.
В 1842 г. оформилось пять направлений принятия законопроектов без участия Государственного совета: 1) законопроекты по военному и морскому ведомству, которые не соприкасаются с другими частями управления (с 1836 г.); 2) законопроекты, относящиеся к делам Кавказского края, Закавказья и Сибири, которые проходили через Кавказский и Сибирский комитеты; 3) законопроекты, проходящие через другие комитеты, например, через Еврейский комитет; 4) законы, выходящие в форме высочайших повелений, объявленных министрами или другими уполномоченными лицами; 5) положения, указы, инструкции административного характера, утверждаемые через Комитет министров и министерские доклады.l8 Николай I констатировал такой порядок с прямотой абсолютного монарха: «Совет существует в моем понятии для того, чтобы добросовестно высказывать свое убеждение по тем вопросам, по которым я его спрашиваю, не более и не менее».19
Существенно отличался и новый круг деятельности Государственного совета. Он оказался значительно расширенным за счет административных и судебных дел. По новому положению, Совет занимался вопросами от предположительных смет доходов и расходов городов, в том числе столиц, до надзора за деятельностью земств и городских дум (ст.23). Кроме того, расширилась его деятельность по обсуждению частных законов. С 1810 г. в компетенции Совета находились две категории вопросов: первый - экспроприация, и второй - отчуждение частной собственности в частное владение. В 1842 г. к ним прибавились дела: 1) об учреждении акционерных компаний с запросом об особых привилегиях; 2) об изобретениях; 3) о «введении в дворянство и присвоении почетных титулов - княжеского, графского, баронского» (ст.23). Среди судебных дел вводилось производство следствия над министрами и генерал-губернаторами. Таким образом, по многим вопросам Государственный совет становился высшей судебной инстанцией по отношению к Сенату (п. 18-22 ст.23). Зато из компетенции Совета изымались дела: 1) относящиеся к докладам министров; 2) относящиеся к сфере деятельности Комитета министров или находящиеся во власти министров, а также 3) все изменения и дополнения законов, относящихся к военному ведомству, если они не имели связи с другими частями управления (согласно ст.24 на утверждение царю их должен подавать Военный совет).
В «Учреждении» 1842 г. отсутствуют положения о контроле за деятельностью министерств. Как уже отмечалось, ежегодные отчеты были исключены из числа дел, обсуждаемых Государственным советом, и теперь министры предоставляли ежегодные отчеты о доходах и расходах по своим ведомствам. Это ослабило значение Совета, который был в силах сдерживать министерский произвол. Хотя, еще по замыслу М.М. Сперанского, часть Сената предлагалось преобразовать в Верховный уголовный суд, который бы судил министров, злоупотреблявших своим положением.20 Но этот проект так и остался нереализованным. Согласно «Учреждению», начать следствие над министром можно было лишь по высочайшему распоряжению в чрезвычайном случае (ст.23). Более того, с увеличением количества административных дел в Государственном совете министры - члены его по званию - получили возможность усиленно влиять на деятельность Совета.
«Учреждение» 1842 г. подтвердило отделение Комиссии по составлению законов от Государственного совета. Все проекты законов и дополнений к ним оставлялись теперь во II отделении Собственной Его Императорского Величества канцелярии, что ослабляло законотворческие возможности Совета. Согласно § 40 «Образования» 1810 г., заключениям Совета по частным делам придавалась сила общих законодательных норм. А по «Учреждению» 1842 г. решения по частным делам должны были основываться на существующих законах. В случае несоответствия члены Совета направляли запрос во II отделение (ст.40). Из «Учреждения» оказалась исключена статья, по которой решения, утвержденные большинством членов Совета, считались принятыми. Согласно § 53-55 «Образования» в журналы заседаний вносилось только мнение большинства Совета, а особые мнения прилагались к журналу в подлинниках и могли обсуждаться в Совете вторично. С 1842 г. в случае разногласий среди членов Совета в журнал стали заносить два мнения с указанием количества членов «за» и «против». Особое мнение могло быть лишь дополнением к одному из этих двух (ст.82), что стесняло свободу высказываний членов Государственного совета по спорным и, как правило, наиболее важным вопросам.
В дореволюционной юридической литературе наибольшее внимание уделялось факту отсутствия в тексте «Учреждения» знаменитой формулы «вняв мнению Государственного совета». Появление этой формулы в 1810 г. вызвало особое недовольство в консервативных кругах, воспринимавших ее как прямое посягательство на неограниченность власти русского самодержца. Так, Н.М. Карамзин писал: «Государь Российский внемлет только мудрости, где находит ее, в собственном ли уме, в голове ли лучших своих подданных; но r самодержавии не надобно ничьего одобрения для законов, кроме подписи Государя: он имеет всю власть. Совет, сенат, комитет суть только способы ее действий или поверенные Государя: их не спрашивают, где он сам действует».21
В трудах В.И. Сергеевича, А.В. Романовича-Славатинского, А.Д. Градовского, М.Ф. Владимирского-Буданова, В.В. Сокольского существование формулы «вняв мнению...» трактовалось таким образом: император якобы мог утверждать лишь законопроекты, одобренные большинством Совета. Проекты, против которых высказалось большинство членов Совета, не подлежали утверждению и обнародованию. Государственный совет, по мнению этих авторов, получил значение сдерживающей силы.22 Совсем иное толкование формулы предложил Н.М.Коркунов.23 Он считан, что выражение «вняв мнению» означает всего лишь «выслушав мнение». Ошибочное понимание этой формулы возникло от употребления архаичного торжественного стиля: «вняв» вместо «выслушав». Практика применения этой формулы показала, что из 242 дел, по которым голоса в Совете разделились, Александр I утвердил мнение большинства лишь в 159 случаях (65,7%), причем несколько раз поддерживая мнение всего лишь одного члена Совета. Кроме того, имелись случаи, когда по судебным делам он утверждал заключения Совета или департамента гражданских дел и духовных, вопреки мнению Общего собрания Государственного совета.24
Установившееся в юридической литературе XIX столетия мнение, что решения Совета ограничивали власть монарха, видимо, основывалось па «смутных слухах» о проекте М.М.Сперанского, намеревавшегося как-то ограничить законодательную власть императора.25 По этому проекту роль высшего законодательного органа отводилась Государственной думе, в которой должны были обсуждаться законопроекты. Однако перечень таких законопроектов был крайне мал.26 За его рамками оставались вопросы государственной безопасности, внешней политики, цензуры и другие важные проблемы правового регулирования, которые попадали в сферу ведения второго по важности органа - Государственного совета. Ему передавались законосовещательные функции, что освобождало царя от необходимости советоваться с Думой по перечисленным вопросам. Следовательно, важнейшие нормативные акты должны были рассматриваться, по проекту М.М.Сперанского, не в представительной Думе, а в Совете, состоящем из правительственных чиновников и министров согласно ст.5 и 6 «Коренных законов». Использование же формулы придавало дополнительный морально-политический авторитет действиям императора, «внявшего мнению Государственного совета». Таким образом, согласно проекту М.М.Сперанского, Государственный совет должен был ограничивать Думу, а не царя.
Ошибочно понимая выражение «вняв мнению», некоторые русские правоведы стали переоценивать и историческое значение «Учреждения Государственного совета» 1842 г. Так, М.Ф.Владимирский-Буданов писал: «Значение Государственного совета существенно изменено реформой 1842 г.».27 Его мнение разделяли В.И.Сергеевич и А.В.Романович-Славатинский, также считавшие изменения, внесенные в «Учреждение», коренной реформой.28 В действительности упомянутая формула употреблялась в течение всего лишь двух с половиной лет. Она встречается в 31 манифесте: первый раз - 2 февраля 1810г. и последний - 17 июня 1812 г.29 Вместе с тем и в этот период издавались манифесты, не содержащие упомянутого выражения: в 1810 г. - о присоединении к России части Галиции;30 и касавшиеся положения Финляндии (за одним исключением).31
Среди нововведений процедурного характера в «Учреждении» выделяется замена журналов на их сокращенный вариант - мемории при подаче дел Совета на высочайшее рассмотрение. Мемории были введены еще при Александре I. Но с1842 г. они стали обязательны для всех дел и положений, составлявшихся как на Общих собраниях, так и в отдельных департаментах. Исключением являлись лишь дела департамента царства Польского, которые представлялись императору в подлинных журналах. Но и они вскоре после издания «Учреждения» были заменены мемориями. Новшество повлекло множество неудобств: при малейшем отступлении от журнала возникала опасность нарушить всю цепь аргументации участников заседаний в пользу или против какого-либо решения. Поэтому определяющее значение получило то, насколько умело и точно составлялись мемории в Канцелярии Государственного совета.
Между тем изменениям не подверглась статья, указывающая, в каких случаях выработанные департаментами законодательные положения, минуя Общее собрание, поступают па Высочайшее утверждение (ст.94). В новом «Учреждении» определялся также круг вопросов для обязательного рассмотрения на Общем собрании после обсуждения в департаментах (ст.50). Это дела, по которым: 1) в департаменте возникали разногласия; 2) отменялись решения Сената или большинства сенаторов; 3) члены департамента были не согласны с министром. Статья 51 определяла перечень дел, которые считались принятыми без рассмотрения па Общем собрании монархом. К ним относились дела, содержавшие необходимые дополнительные сведения; представления министров, возвращенные после соглашения или доработки; дела, получавшие «законное направление», не касавшееся существа закона; все проекты и представления министров, возвращенные для исправления.
По «Учреждению» 1842 г., в форме манифестов выходили законы, уставы и учреждения, требующие подписи императора, тогда как по «Образованию» такая форма придавалась всем дополнениям уставов и учреждений, что усиливало законодательное значение Государственного совета. С 1842 г. дополнения уставов и учреждений стали самостоятельным нормативным актом, называвшимся «мнения Государственного совета». Дела, не требующие подписи монарха, объявлялись председателем Совета Высочайшими повелениями, которые относились к членам Государственного совета и его Канцелярий, а также словесные Высочайшие повеления, объявляемые Совету председателем, и Высочайшие примечания, излагавшиеся в Высочайшем повелении (в «Образовании» 1810 г. упоминались манифесты, мнения Совета, Высочайшие повеления об определении членов и чинов Совета и Высочайшие примечания).
По «Учреждению», Государственная канцелярия делилась на пять отделений сообразно числу департаментов Совета (в 1842 г. к четырем существовавшим департаментам прибавился пятый - департамент дел царства Польского (ст.9)). Дела этого департамента могли рассматриваться Общим собранием по специальному указанию императора (ст.52).
Число членов каждого департамента должно было составлять не менее трех человек (ст. 10). Департаменты имели право приглашать на совещания лиц, называемых в документе «посторонними» (ст. 12). Явка в Общее собрание стала обязательной для всех членов, в том числе и для министров (ст.22, 57). Объяснения о причине отсутствия готовились заранее и прилагались к мемориям, подаваемым на подпись царю (ст.22). Николай I, таким образом, лично контролировал дисциплину в Совете. Министры вместо себя могли присылать на Общее собрание своих товарищей или директоров отделений вверенных им ведомств (ст.57-63). По мере необходимости министры приглашались на заседания департаментов для совещаний (ст.3). По делам святейшего Синода мог быть приглашен обер-прокурор (ст.37).
Заседания департаментов проводились по решению их председателей по мере накопления дел. Общее собрание созывалось но строго установленным дням. Отмена Общего собрания, проведение чрезвычайных заседаний зависели от решений председателя Государственного совета (ст. 18).
Порядок обсуждения дел регламентировали ст.73-76. Обсуждение вопросов и ведение документации допускалось только на русском языке (ст.81, прим.).
Несмотря на многие новшества, содержащиеся в «Учреждении Государственного совета» 1842 г., в своей основе он повторял главный принцип «Образования Государственного совета» 1810 г.: Совет - высший в империи орган с законосовещательными функциями. В целом же первая половина XIX в. была ознаменована борьбой двух тенденций в политике: одна - за усиление влияния Совета в государственных делах, другая - противоположная. В 1812-1813 гг. и в 1825 г. происходило заметное усиление роли Совета. Но это были лишь кратковременные периоды, и к 40-м годам возросло значение Комитета министров. Этот факт необходимо учитывать при оценке «Учреждения»: документ закреплял установившийся статус-кво. После принятия «Учреждения» 1842 г. проведение всех законопроектов через Государственный совет перестало быть обязательным, что несомненно усилило влияние министров. Отсутствие в тексте «Учреждения» параграфа об обязательности решений большинства членов Совета и формулы «вняв мнению...» давало монарху и формальную возможность не считаться с мнением Совета. Детальная регламентация его деятельности стесняла свободу выражения мнений его членов. Рассмотрение административных, судебных, финансовых дел отвлекало Государственный совет от выполнения его главнейшей функции - законотворчества.
И все-таки Государственный совет оставался важным координирующим центром в государственном механизме империи, несущим в себе зерно парламентаризма.



ОГЛАВЛЕНИЕ