ОГЛАВЛЕНИЕ

Генеральное соглашение о тарифах и торговле как межгосударственная организация
№ 2
02.03.1992
Магомедова А.И.
В последнее время в нашей стране возрастает интерес к Генеральному соглашению о тарифах и торговле (ГАТТ). Это и понятно: в 1990 г. СССР получил в ГАТТ статус наблюдателя. Между тем многие вопросы, касающиеся правовой природы ГАТТ, до сих пор не находят четкого разрешения в советской доктрине международного права. В их числе и вопрос о том, можно ли считать ГАТТ межгосударственной организацией или речь идет лишь о многостороннем международном договоре. По мнению Г. М. Вельяминова, ГАТТ в правовом смысле международной организацией не является. «Юридически, — пишет он, —это соглашение, заключенное по существу для довольно узкой практической цели: взаимное многостороннее снижение таможенных тарифов па базе принципа наиболее благоприятствуемой нации».1
Не отрицая некоторых организационных структур у ГАТТ, М. М. Богуславский, однако, не считает ее межгосударственной организацией в подлинном смысле слова, «Хотя формально ГАТТ, — отмечает он, — и не является международной организацией, постоянный характер деятельности участников соглашения (проведение периодических конференций — „раундов", создание постоянно действующих органов) приближает (обратим внимание—именно приближает. — А. М.) ГАТТ к международной организации». М. М. Богуславский использует в отношении ГАТТ термин «параорганизация».2
Такой же точки зрения придерживается и В. М. Шумилов, подчеркивай, что только «в определенном смысле» можно говорить о ГАТТ как о международной организации. Он также называет ГАТТ «параорганизацией». «ГАТТ, — делает общий вывод В. М. Шумилов, — сложный, разветвленный механизм, который время от времени подвергается некоторой модификации и модернизации».3
С позицией Г. М. Вельяминова согласиться нельзя, а концепция М. М. Богуславского и В. М. Шумилова требует уточнений.
Конечно, когда 23 развитых капиталистических государств собрались в октябре 1947 г. в Женеве для подписания Генерального соглашения,4 они, как подтверждают это официальные материалы Секретариата ГАТТ, не преследовали цели создать учреждение, а намеревались установить «договорные рамки, в которых инкорпорировались бы широкие тарифные скидки и согласованные в 1947 г. в Женеве обязательства».5
Однако ГАТТ как многостороннее соглашение, содержащее условия для совместных действий и решений, имело с самого начала, как отмечал ответственный секретарь ГАТТ Э. В. Уайт еще в 1961 г., «потенциал стать... международной организацией по торговому сотрудничеству между подписавшимися странами».6
Какие же условия для совместных действий и решений, создававшие предпосылки для превращения ГАТТ в межгосударственную организацию, содержала Генеральное соглашение?
В первую очередь следует обратить внимание на ст. XXXVIII. В ней для достижения целей, установленных в ст. XXXVI Генерального соглашения (цели ГАТТ), договаривающимся сторонам предоставлено право сотрудничать между собой нетолько в рамках соглашения, но и «иным доступным способом» (п. 1 ст. XXXVIII). Последнее, надо полагать, не исключает возможности создания соответствующих организационных структур. Указание об этом содержится в п. 2 ст. XXXVIII, где предусмотрено «устанавливать такие институциональные мероприятия», которые могут быть необходимы для достижения поставленных целей и осуществления совместных действий.
Если говорить о содержании совместных действий, па которые содержится указание в ряде статей (ст. II, XXV, XVIII и Др.), их осуществление невозможно без создания соответствующих постоянных структур. Уже сами так называемые регулярные встречи договаривающихся сторон7 со своими правилами процедуры, предусматривающими принятие решений не только на основе консенсуса, но и квалифицированным и даже простым большинством голосов (ст. XXV), являются прообразом подобных органов.
Таким образом, уже сам характер, содержание Генерального соглашения о торговле и тарифах предопределило институализацию тех отношений, которые служили предметом его регулирования. Превращение ГАТТ в межгосударственную организацию было неизбежно.
В своем развитии ГАТТ как межгосударственная организация прошла большой путь от возникновения отдельных временных образований (Межсессионного комитета в 1951 г., Консультативной группы в 1975 г. и др.) до целой системы постоянно действующих структур и других организационных институций, которые в своей совокупности и создают международную организацию как таковую.
Чтобы убедиться в правильности этого утверждения, рассмотрим, насколько ГАТТ удовлетворяет тем признакам международных (межгосударственных) организаций, которые выработаны доктриной международного права.
Определение международной организации в пашей литературе давали многие авторы.8 В каждом из них перечисляются признаки международных организаций, причем большинство из этих признаков фигурирует во всех определениях (объединение государств, создание его на договорной основе, наличие у него определенных целей и соответствующих организационных структур,9 формирование его в соответствии с основными принципами международного права10). В то же время кроме общепризнанных в каждом определении выделены и специфические признаки.
Сперва рассмотрим совпадающие элементы определений международной организации. Отметим сразу, что целесообразность выдвижения некоторых из таких совпадающих признаков вызывает сомнение.
В первую очередь это касается такого признака, как «учреждение организации в соответствии с основными принципами международного права». Организация учреждается на основе международного договора, а соответствие последнего — основным принципам международного права (так же, как и другим нормам jus cogens) согласно ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. — обязательное условие действительности любого международного договора. Если это требование не соблюдается, то принятый государствами акт считается юридически ничтожным с момента его подписания.
Вызывает сомнение и наименование такого признака, как «объединение государств». Этот термин чаще всего употребляется при более тесных и прочных отношениях между государствами, чем отношения между государствами —членами какой-то организации, т. е. при таких связях, которые подпадают под. понятие «государственное устройство» конфедерации и федерации. А связи в рамках последних существенно отличаются от тех, которые образуются в результате создания международной организации (между самой организацией, с одной стороны, и государствами-членами — с другой). По крайней мере при объединении государств в форме конфедерации и федерации ряд полномочий государств передается вновь созданному объединению, а субъекты конфедерации или федерации теряют эти полномочия. В случае же с международной организацией государства, наделяя международную организацию определенными полномочиями, не теряют их, а продолжают осуществлять эти полномочия.
Что касается остальных признаков, которые являются общими для всех анализируемых определений, то целесообразность их выдвижения не вызывает сомнений. Другое дело, что перечень этих признаков нельзя считать исчерпывающим. Рассмотрим дополнения к ним, которые содержатся в определениях отдельных авторов.
Э.С. Кривчикова, например, называет такой признак межгосударственной организации как «уважение суверенитета государств-членов». Вероятно, это связано с опасением, как бы международная организация не приобрела надгосударственного характера. Но для такого беспокойства вряд ли есть основания, поскольку сами государства-члены устанавливают объем прав организации и от них зависит, какой характер приобретает их образование. Поэтому отпадает и необходимость выделять указанный признак в качестве признака международной организации. Тем более, что «уважение суверенитета государств» — один из основных принципов международного права, без соблюдения которого не может существовать и учредительный договор.
Е. А. Шибаева и М. Поточный выделяют еще один признак — «наличие самостоятельных прав и обязанностей международной организации как производного субъекта международного права», что чрезвычайно важно, хотя упоминание о производности субъекта международного права излишне, поскольку вопрос о качественной особенности субъекта (является ли он производным или типичным) в данном контексте не имеет значения— субъект международного права есть субъект международного нрава.
Может быть, следовало определить этот признак несколько иначе: назвать ту черту, которая выражает саму суть правосубъектности организации, ее основание — наличие своей собственной воли, отличной от воли государств-членов.11 Юридическая воля —это способность к самостоятельным действиям. Именно наличие воли как одного из признаков межгосударственной организации, подчеркивает в своем определении Е. Т. Усенко.12 Следует, однако, иметь в виду, что у международных организаций воля, говоря строго юридически, как отмечают С. А. Малинин и Е. А. Шибаева, носит относительно самостоятельный характер, поскольку международные организации могут действовать самостоятельно только в пределах полномочий, предоставленных им государствами-членами.13
Подводя итог сказанному, можно назвать следующие признаки межгосударственной организации: образование государств на основе договора; наличие у нее определенных целей; соответствующая организационная структура; наличие самостоятельной (в пределах учредительного акта) юридической волн, отличной от воли государств-членов.
В свое время Дж. Брайерли предложил очень лаконичное (по в целом удачное) определение международной организации: «Учрежденное по договору объединение государств, обладающее общими органами».14 Это определение можно взять за основу, заменив в нем лишь термин «объединение» термином «образование» и добавив упоминание о юридической воле этого образования.
Обладает ли указанными признаками ГАТТ? Начнем с договорной основы. Первый вопрос, который здесь возникает, можно ли считать Генеральное соглашение от 30 октября 1947 г. учредительным актом ГАТТ как организации? Само соглашение по тем причинам, о которых говорилось выше (у государств-участников соглашения в период его подписания не было намерения учреждать международную организацию по тарифам и торговле), так квалифицировать нельзя. Об этом свидетельствует и содержание этого документа. Однако следует иметь в виду следующее. Во-первых, документ предоставлял право создания организационных структур (п. 1, 2 ст. XXXVIII). Во-вторых, такие структуры в дальнейшем были созданы на так называемых «встречах Договаривающихся Сторон», которые по Генеральному соглашению от 30 октября 1947 г. созывались регулярно (ст. XXV). Эти встречи, которые в дальнейшем были реорганизованы в общее собрание членов ГАТТ и стали называться «Сессиями Договаривающихся Сторон»,15 па первой стадии сотрудничества были лишь прообразом постоянных организационных институций. Их нельзя рассматривать как органы какой-то организации; они являлись конференциями государств-участников. Решения на этих встречах-конференциях принимались на основе согласования воль государств, т. е. путем соглашения между участниками договора. Отметим, что при принятии решений международной организацией дело обстоит иначе: согласования воль государств-членов, говоря строго юридически, здесь не происходит. Здесь действуют внутренние правила процедуры образования, которое имеет, как уже отмечалось, собственную волю. И если эта процедура позволяет, организация может принять решение и против воли отдельных государств-членов (скажем, когда голосование не требует единогласия).
Нет ли противоречий в приведенных рассуждениях, учитывая, что Генеральное соглашение устанавливало и правила процедуры для встреч договаривающихся сторон, а эти правила предусматривали принятие решений большинством поданных голосов (кроме особых случаев, специально оговоренных в соглашении, п. 4 ст. XXV). Такого противоречия нет, поскольку решения о создании структур принимались только на основе консенсуса, причем подобный порядок голосования каждый раз особо оговаривался. Это подтверждает тезис о том, что государства-участники Генерального соглашения рассматривали такие встречи как конференции, и акты последних с полным основанием можно рассматривать как дополняющие Генеральное соглашение документы. А такие документы служат источниками правоспособности международной организации.16
Таким образом, учредительным актом организации ГАТТ следует считать не какой-то один документ, а комплекс соглашений между государствами, основой которого служит Генеральное соглашение от 30 октября 1947 г., а дополняющими его «документами — целый ряд конкретных соглашений, принятых на встречах договаривающихся сторон. К числу последних следует отнести, скажем, такой акт, как решение па встрече договаривающихся сторон о преобразовании этого форума в «Сессию Договаривающихся Сторон».
Генеральное соглашение 1947 г. позволяет не только конструировать новые организационные структуры, его роль значительно шире. В соглашении закреплены цели организации (они зафиксированы в Преамбуле и разделе IX), и хотя они не названы именно целями организации, но после оформления организационные структур ГАТТ цели, закрепленные в Генеральном соглашении, стали и целями организации. Б. М. Пинегин для обоснования своего тезиса о «неполноценности» ГАТТ выдвигает в качестве одного из аргументов положение о том, что «цели ГАТТ ограничены и сводятся главным образом к взаимному снижению пошлин стран-участников».17
Так ли это? Во-первых, Б. М. Пинегин подменяет два понятия — «цели», которые преследовали договаривающиеся стороны при заключении Генерального соглашения, и «методы», при помощи которых эти цели достигаются. Основные пели ГАТТ — путем либерализации и упорядочения торговли достичь повышения жизненных стандартов, обеспечения полной занятости, возрастания массы реального дохода и полезного спроса, увеличения выпуска продукции и продуктообмена и др.18 Общее снижение тарифов (по выражению Б. М. Пинегина— «пошлин»—лишь один (хотя и важный) способ либерализации торговли. Генеральное соглашение предусматривает также запрет на применение в отношении какой-либо страны-участницы количественных ограничений импорта и экспорта (ст. XIII), установление и сохранение ограничений нетарифного характера—квот, импортных или экспортных лицензий (ст. XI); регулирование антидемпинговых и компенсационных пошлин (ст. II, VI), субсидирование экспорта (ст. XVI) и т. п.
Во-вторых, в своей практической деятельности — до седьмого тура переговоров (включая Кеннеди-раунд, который проходил в 1964—1967 гг.) ГАТТ действительно основное внимание уделяло снижению тарифов,19 но, начиная с седьмого тура многосторонних переговоров (Токио-раунд, 1973—1979 гг.; Уругвайский раунд, начало — 1986 г., переговоры продолжаются), круг вопросов, которыми стало заниматься ГАТТ, был значительно расширен. Это вопросы улучшения юридической основы для ведения мировой торговли, сокращения нетарифных мер, усиления антидемпинговых мер, мирного разрешения споров в рамках ГАТТ, согласования организационной структуры ГАТТ, рассмотрения торговых аспектов прав на интеллектуальную собственность и др.20 Таким образом, ГАТТ наряду с ЮНКТАД играют важную роль в развитии мировой торговли.
Большое значение имеют положения Генерального соглашения, носящие учредительный характер. К ним можно отнести все статьи, которые предусматривают возможность присоединения к Соглашению и выхода из него (ст. XXIII, XXXI), а также положения, регулирующие все процедурные вопросы, касающиеся принятия решений, вступления их в силу и регистрации (ст. XXVI, XXXIII).
Признание в качестве учредительного акта комплекса документов создает определенные трудности. Представляется целесообразным либо заключение нового соглашения, которое более четко выражало бы характер учредительного акта организации, или подписание протокола или приложения к Генеральному соглашению 1947 г., которое восполнило бы все пробелы, характерные для Генерального соглашения как учредительного акта. Речь в первую очередь идет о фиксации положений о постоянных органах, других институциях (устав, структура, органы, компетенция и т. д.). Если государства-участники ГАТТ пойдут на такой шаг, то скорее всего будет выбран второй путь. На коренной пересмотр самого ГАТТ договаривающиеся стороны вряд ли согласятся, тем более, что оно содержит много материальных норм международного торгового права. Правовое оформление ГАТТ как международной организации будет осуществлено после того, как завершится институционная эволюция этой организации. Как долго будет продолжаться совершенствование структуры ГАТТ, трудно сейчас предположить.
Обладая соответствующей организационной структурой, ГАТТ представляет собой систему постоянных органов. Высшим органом ГАТТ является проводимая ежегодно «Сессия Договаривающихся Сторон». В период между сессиями Совет представителей уполномочен принимать решения как по повседневным, так и по неотложным вопросам, это — оперативно-исполнительный орган организации. Секретариат ГАТТ является органом организационно-технического обслуживания. Им руководит высшее должностное лицо ГАТТ, которое с 1965 г. именуется Генеральным директором. Другие органы ГАТТ—комитеты по торговле и развитию, по ограничениям в отношении платежных балансов и по текстилю, а также Консультативная группа 18-ти. Основные постоянные комитеты (или советы) наблюдают за осуществлением различных соглашений или мер в рамках Токийского раунда, один из комитетов занимается бюджетными, финансовыми и административными вопросами, кроме того, существуют органы Уругвайского раунда.21
ГАТТ удовлетворяет и такому признаку, как наличие собственной воли, отличной от воли государств-членов. Это выражается в том, что в ГАТТ действует особая процедура принятия решений. ГАТТ выступает на международной арене от своего имени. Самостоятельные, юридически значимые действия—это нормотворчество, осуществляемое ГАТТ, в частности заключение международных договоров. Так, 1 января 1968 г. вступило в силу соглашение между ЮНКТАД и ГАТТ о совместном управлении Международным Торговым Центром, созданным при ГАТТ в 1964г.22 Таким образом, ГАТТ обладает всеми признаками международной организации.23 В литературе высказана точка зрения, что ГАТТ по существу имеет статус «специализированного учреждения ООН».24 С этим согласиться нельзя. Дело в том, что статус специального учреждения ООН имеют те организации, которые заключили с ООН специальные соглашения, предусматривающие определенную подконтрольность этих организаций ООН (см. ст. 57, 58, G3, 64 Устава ООН). Действительно. ГАТТ тесно сотрудничает с ООН, пользуется определенной поддержкой со стороны ООН, которая оказывает ей финансовую помощь.25 Однако ГАТТ не имеет специального соглашения с ООН. В систему ООН входит и ряд других организаций, не являющихся специальными учреждениями (МАГАТЭ, ЮНКТАД). Они имеют особый статус в системе ООН. Вопрос о том, имеет ли ГАТТ подобный статус, требует дополнительного рассмотрения.
1Вельяминов Г. М. Правовое урегулирование международной торговли. М., 1972. С. 26.
2 Богуславскии М. М. Международное экономическое право. М., 1986. С. 166.
3 Шумилов В. М. Генеральное соглашение о тарифах и торговле в международных торгово-экономических отношениях//Советское государство и право. 1988. № 9. С. 105—106.
4 Соглашение было подписано в Женеве 30 октября 1947 г., вступило в силу-1 января 1948 г. Текст Генерального соглашения о тарифах и торговле см.: The European Community and GATT / Ed. meinhard Hilf. — Prof. et. ab.; Kluwer: Deventer etc., 1986. P. 251—398. Ha 1 января 1990 г. участниками Генерального соглашения являлись 96 государств; всего в различных формах в деятельности ГАТТ участвуют свыше 150 государств (см.: Международные организации системы ООН: Справочник. М., 1990. С. 166).
5 International Trade 1954. Publication of the GATT Secretariat. Geneva, 1955. P. 128.
6 Цит. пo: Kenneth W. Dam. The GATT Law and International Economic Organization. Chicago, 1970. P. 335.
7 Согласно п. 1 ст. XXV Генерального соглашения его участники, действующие совместно, обозначаются как «договаривающиеся стороны». Этот термин, следовательно, применим и к упомянутым здесь встречам участников соглашения.
8Морозов Г. И. Международные организации: Некоторые вопросы теории. М., 1974. С. 55; Усенко Е. Т. Совет Экономической Взаимопомощи — субъект международного права//Советский ежегодник международного права. 1979. М., 1980. С. 120; Кривчикова Э. С. Основы теории права международных организаций. М., 1979. С. 21; Шибаева Е. А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. М., 1988. С. 17—18.
9 Г. И. Морозов и Э. С. Кривчикова говорят о «специфических организационных институциях».
10 Е. А. Шибаева в последнем случае дает более широкую формулу: «учреждение в соответствии с международным правом» (см.: Шибаева Е. А., Поточный М. Указ. соч.).
11 Иванов М. К. Объективные основания международной правосубъектности //Правоведение. 1988. № 6. С. 88—91; Ковалева Т. М. Организация Объединенных Наций. Калининград, 1990. С. 6.
12 Усенко Е. Т. Указ. соч. С, 20.
13 Малинин С. А. Мирное использование атомной энергии: Международно-правовые вопросы. М., 1971. С. 69; Шибаева Е. А. Право международных организаций: Вопросы теории. М., 1986. С. 33.
14 Док. ООН —A/CN. 4/23. 14 April. 1950.
15 Международные организации системы ООН. С. 167.
16 См. подр.: Малинин С. Д. Ковалева Т. М. О договорной правоспособности международных организаций//Правоведение. 1988. № 4. С. 73—74.
17 Пинегии Б. М. Насущные проблемы международной торговли. М., 1966. С. 131.
18 См.: The European Community and GATT /Ed. Meinhard Hilf. — Prof. et. ab.; Kluwer: Deventer etc., 1986. P. 251—398.
19 В ходе Кеннеди-раунда была достигнута договоренность о снижении тарифов в течение пяти лет в среднем па 35%.
20 R. H. Fоlsоm, M. W. Gordon, S. A. Sраnоgle. International Business Transactions. West Publishing. Company. 1989. P. 236.
21 Основные сведения об Организации Объединенных Наций: Справочник. М., 1991. С. 221.
22 Международные организации системы ООН. С. 168.
23 В западной литературе эта точка зрения является преобладающей. Характерной в этом плане является позиция финского ученого К. Еутсамо. Свою книгу о ГАТТ он так и озаглавил: «ГАТТ—организация» (см.: К. Joutsamo. GATT — jarjestelma. Vommala, 1984.
24 Между народное торговое право. Некоторые вопросы теории и практики: Сборник статей /Под ред. В. И. Литовского. М, 1979. С. 101.
25 Подробнее см.: К. Joutsamo. Op. sit. S. 288—289.



ОГЛАВЛЕНИЕ