ОГЛАВЛЕНИЕ

Правовые стимулы: понятие, виды
№ 1
01.01.1992
Ведяхин В.М.
Существуют два типа социального управления: командный и стимулирующий. Закономерностью развития социального управления признается ныне преобладание стимулирующих механизмов. Наибольший интерес для права представляет вопрос о соотношении стимулов и антистимулов.1 Стимулирующая роль права постоянно возрастает. В связи с этим в научной литературе стали выделять стимулирующую функцию права,2 стимулирующие нормы права, нормы-стимулы,3 стимулирование стало рассматриваться как один из способов реализации правовых норм,4 одно из правовых средств, входящих в метод правового регулирования,5 в качестве позитивно-стимулирующего метода правового регулирования,11 межотраслевого правового принципа,7 самостоятельного метода и правового средства обеспечения правомерного поведения и правовой активности личности.8
Стимулы связаны с использованием целенаправленных средств и методов воздействия внешней среды па внутренние побуждения человека. Различают стимулы и стимулирование. Понятие «стимулирование» обычно рассматривается как более широкое, чем «стимулы». В его содержание входят внешние факторы, способы, процесс стимулирования, сам стимул и результат деятельности. Стимулы могут существовать только там и тогда, где и когда существуют как необходимость, так и возможность удовлетворять потребности людей, общества, причем именно посредством стимулов осуществляется оценка обществом таких потребностей и интересов.
С точки зрения юридической пауки, необходимо определить, что такое правовые стимулы, каким образом они влияют на интересы людей, формирование их потребностей. Наиболее распространена позиция, согласно которой к нормам-стимулам относятся как нормы, определяющие льготы, преимущества, материальное вознаграждение и т. п., так и нормы, устанавливающие юридическую ответственность.9 Более того, некоторые авторы относят к наиболее эффективным стимулам именно ответственность субъектов тех или иных правоотношений.10 Другие исследователи исключают ответственность и наказание из норм-стимулов. Так, В.В. Глазырин полагает, что с юридической точки зрения правовые стимулы выступают как правовые нормы, предоставляющие разные меры социальных благ, направленных на удовлетворение интересов индивида, коллектива в зависимости от выбора или варианта поведения, в большей или меньшей степени отвечающего интересам государства, потребностям общества.12 Заслуживает внимания подход А. В. Малько к определению правостимулирующих средств: к ним он относит поощрение, льготы, преимущества, рекомендации, дозволения. Наряду с правовыми стимулами им выделяются правовые «тормоза»: наказание, ответственность, запреты, ограничения, обязанности. В соответствии с таким подходом к определению правовых стимулов он делит отрасли права на стимулирующие и тормозящие.13 Различая правовые стимулы и меры ответственности, некоторые авторы указывают па сближение направленности их обеспечительного действия.14 С точки зрения В. И. Курилова, стимулы состоят из материального, морального поощрения и статутного определения: определение в установленных организационно-правовых формах уровня деловых и политических качеств работника, влекущее позитивные правовые последствия (аттестация, испытание, конкурс).15 В качестве самостоятельного вида правовых стимулов О. В. Даниленко рассматривает депремирование.16 Ю. А. Тихомиров полагает, что правовые нормы должны закреплять экономические, социальные стимулы (награды, благодарности, способы гласной и демократической оценки высоких результатов деятельности и т. п.), деятельностные стимулы (они выражают побуждение коллективистской деятельности путем активной работы коллегий, СТК, соблюдения процедур принятия коллективных решений и т, д., поощрения профессионального мастерства и непрерывного повышения квалификации как основы их служебного роста, стимулирования разных видов общественной деятельности граждан и повышения их активности).17
Под «правовыми стимулами» следует понимать правовые нормы, поощряющие развитие нужных для общества, государства в данный момент общественных отношений, нормы, стимулирующие как обычную, так и повышенную правомерную деятельность людей и ее результаты. Такой подход позволяет выделить пять групп правовых стимулов.
1. Правовые нормы, закрепляющие появление новых субъектов и объектов правового регулирования, новых средств правового воздействия на общественные отношения. Например, введение в правовой оборот такой категории, как частная собственность,18 будет способствовать развитию инициативы и самостоятельности отдельных граждан. В Преамбуле Закона СССР «Об общих началах предпринимательства граждан в СССР» указывается, что закон направлен на создание условий для широкого проявления хозяйственной инициативы и предприимчивости граждан на основе реализации принципа равенства всех форм собственности, свободы распоряжения имуществом и выбора сфер деятельности,19 ст. 2 Закона РСФСР «О социальном развитии села» утверждает, что все формы хозяйствования имеют равные права на организацию производства, владение своей продукцией, распределение доходов.20 Законодательство не просто признает возможность существования права частной собственности, а определяет круг объектов такой собственности. В соответствии со ст. 10 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» в собственности гражданина могут находиться земельные участки, жилые дома, квартиры, гаражи, садовые дома, акции, облигации и другие ценные бумаги, средства массовой информации, предприятия, имущественные комплексы и т. д.
Правовые нормы сейчас закрепляют не только различные формы, но и различные объекты права собственности. В последнее время стало употребляться понятие «интеллектуальная собственность»: в Законе СССР «О собственности в СССР»,21 За-копе РСФСР «О собственности в РСФСР» дается подробный перечень объектов интеллектуальной собственности. Разрабатывается Закон СССР «Об интеллектуальной «собственности». Своевременно выделение в качестве самостоятельного объекта собственности «ноу-хау». Так, ст. 151 Основ гражданского законодательства предусматривает охрану технической или коммерческой информации, составляющей секрет производства (ноу-хау).22 Статья 33 Закона СССР «О предприятиях в СССР» впервые в законодательной практике разделяет секреты государственные и коммерческие,23 не называя последние ноу-хау. Опыт развитых стран свидетельствует о том, что сохранение изобретательских разработок в секрете и их коммерческая реализация в Качестве непатентованной секретной информации становятся все более серьезной альтернативой патентно-правовым методам защиты разработок.
Впервые в качестве субъектов права законодательство выделяет малые предприятия. Роль таких предприятий в индустриально развитых странах Запада очень велика: предприятия с численностью до 100 чел. в США составляют 89%, а в СССР—3,5%; на этих предприятиях у них занято 22,3% всех работников, у нас — 0,1%; продукции там производится этими предприятиями 17,6%, у нас—0,1 %.24 Следовательно, нынешнее законодательство должно последовательно идти по пути создания и совершенствования особого, льготного правового режима деятельности подобных субъектов права.
Долгое время слово «безработный» не применялось в наших законах, при этом существовало твердое убеждение, что только в странах капитала существуют безработные, а у нас — высвобождаемые работники.25 Теперь и в нашем законодательстве безработные становятся субъектами права: в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик «О занятости населения»,26 Законе РСФСР «О занятости населения»27 дается понятие «безработный», определяется его правовой статус.
Современное законодательство активно закрепляет новые методы, средства правового воздействия на регулируемые общественные отношения. Так, в условиях перехода к рыночным отношениям важное значение приобретает стимулирование конкуренции. Поэтому все средства, используемые государством для развития добросовестной конкуренции, должны быть своевременно отражены в правовых нормах. В связи с этим следует особо подчеркнуть роль антимонопольных методов регулирования экономических отношений, антимонопольного законодательства.
Таким образом, факт закрепления в правовых нормах новых субъектов, объектов права, новых методов, средств правового регулирования стимулирует развитие соответствующих общественных отношений. Важно добиться своевременного реагирования законодательства на изменения в жизни общества и государства, свободного проявления, оперативного обнаружения и прогнозирования правовых потребностей.28
2. Поощрительные нормы. Их выделение в качестве самостоятельного вида юридических норм произошло не так давно.29 Чаще всего они рассматривались как разновидность управомочивающих норм.30 К поощрительным нормам относятся нормы, которые имеют только положительное значение, являются волеобразующим стимулятором поведения и предоставляют блага материального и морального характера, льготы и преимущества. От других видов позитивного стимулирования поощрение отличается прежде всего тем, что оно всегда предоставляется за совершение общественно полезных действий, заслуг. Стимулирующий характер поощрения проявляется через возбуждение желания быть поощренными как у тех, кто заслуживает поощрения, так и у окружающих.31 Следует различать поощрительные нормы, с одной стороны, гарантии и компенсации, с другой, которые преследуют совершенно иные цели. Причем сам термин, например, «льготы» не обязательно свидетельствует о поощрительном характере их действия: существуют льготы, устанавливаемые как для более последовательной реализации социальной справедливости, социального равенства граждан, различающихся по полу, возрасту, состоянию здоровья и т. д., так и для стимулирования отдельных видов общественно полезной деятельности.32
В различных отраслях права поощрительные нормы по своему содержанию весьма многообразны. Так, в уголовном праве поощрение выступает не в форме предоставления наград и дополнительных благ, а в форме «устранения обременении». Поощрительные нормы стимулируют как обычное правомерное поведение, так и правомерное поведение, выходящее за рамки обычного. Нельзя согласиться с В. М. Горшеневым, который относит к поощрительным нормам только нормы, направленные на стимулирование «сверхдостижений».33 Если придерживаться такого взгляда, то при отсутствии какого-либо стимулирования нельзя ожидать успешного выполнения даже обычной производственной программы. Различие между стимулированием «обычной» и повышенной правомерной деятельности заключается лишь в уровне поощрения.
Особо следует выделить нормы, содержащие материальное поощрение. Система экономических интересов многообразна и включает в себя общественные, государственные, коллективные и личные интересы, характер взаимосвязи между которыми объективно обусловлен производственными отношениями. Материальные стимулы рассматриваются в качестве объективной, необходимой формы привлечения к высокопроизводительному труду, формой повышения трудовой активности личности.34 Существующие сегодня в нашем обществе принципы применения системы стимулирования труда заложены еще в 20—30-е годы. Нынешняя система оплаты и стимулирования труда не поощряет эффективное использование потенциальной работоспособности работников (например, остаются неиспользованными без ущерба для организма 50—85 % потенциальной работоспособности). Как стимул следует шире использовать контрактную систему привлечения к труду и его оплаты, постепенно отказываться от нормирования вознаграждения, особенно творческих видов труда (так, в специальной литературе обсуждается идея отказа от нормирования авторского вознаграждения).35 Важно отметить в этой связи стимулирующее воздействие ст. 5 Закона СССР «О общих началах предпринимательства граждан в СССР», согласно которой предприниматель имеет право получать любой, не ограниченный по размерам, личный доход.
Поскольку материальные стимулы имеют определенные объективно, экономически обусловленные границы применения, постольку наряду с ними широко используются нормы, содержащие в себе меры морального поощрения. Прав Г. В. Атаманчук, рассматривающий моральные стимулы шире, чем обычно — он включает в них не только, например, присуждение почетных званий, но и привлекательный творческий труд, благоприятные условия труда, характер атмосферы в производственном коллективе и т. п.36 Причем моральные стимулы (например, привлекательность научного труда сама по себе, профессиональная удовлетворенность, самореализация в труде и т. д.) действуют в течение более длительного времени, чем материальные. В конечном счете и материальные, и моральные стимулы должны поощрять прежде всего потребность человека в творческом, высококачественном и высокопроизводительном труде.
3. К третьей группе правовых стимулов можно отнести нормы, расширяющие права, самостоятельность, развивающие инициативу субъектов самых различных правовых отношений. Существуют законодательные акты как расширяющие правовой статус субъектов права в целом, так и существенно изменяющие их отдельные права. Так, в соответствии со ст. 13 Закона СССР «О валютном регулировании» предприятия получили право самостоятельно реализовать продукцию за рубежом за валюту,37 что, безусловно, будет стимулировать производство конкурентоспособной на мировом рынке продукции; в целях стимулирования деятельности местных Советов по контролю за состоянием окружающей среды этим Советам в соответствии со ст. 19 Закона ССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» предоставлено право формировать внебюджетные средства, которые образуются помимо прочих источников за счет штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранительного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих нанесенный ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются па проведение природоохранительных и оздоровительных мероприятий.38
Расширение самостоятельности субъекта права, создание условий для проявления инициативы может происходить как в результате планомерной законодательной работы, так и ввиду чрезвычайных обстоятельств. Так, именно в силу последних приняты такие нормативные акты, как Указ Президента СССР от 16 мая 1991 г. «О неотложных мерах по обеспечению стабильной работы базовых отраслей народного хозяйства»,39 распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР от 1 мая 1991 г. «Об изменении условий хозяйствования предприятий угольной и других базовых отраслей промышленности на территории РСФСР».40
Экономическая и правовая самостоятельность не приходит сама по себе, для этого недостаточно издать соответствующий нормативный акт, нужно создать условия для реального обретения этой самостоятельности. Поэтому реализация правовых стимулов по сравнению с другими в значительной степени зависит от характера складывающейся в обществе социально-политической ситуации, от реальной практики формирования правового государства.
4. Следующей группой норм-стимулов являются нормы, устанавливающие меры ответственности участников соответствующих правоотношений. Хотя поощрение играет по сравнению с наказанием более высокую стимулирующую роль,41 недооценивать значение ответственности в исполнении правовых обязанностей нельзя. При административно-командной системе управления право, как замечает В, А. Туманов, признается постольку, поскольку оно понимается как обязательный к исполнению нижестоящим приказ. В связи с отменой командной системы управления отношения между субъектом и объектом управления не исчезают. Вместе с тем право ограничивает административную власть и позволяет подвластным выступать в указанных отношениях в качестве правового адресата, а не безликого адресата, которому спущен приказ.42 Ответственность должна стимулировать законную деятельность управленческого аппарата, поскольку существует тенденция издания аппаратом собственных нормативных актов, противоречащих закону. Устанавливая ответственность государства перед гражданином, управленческого аппарата перед нижестоящими органами, законодательство не только стимулирует правомерное поведение государственных органов и должностных лиц, по и позволяет нам решительно избавляться от патерналистского толкования роли государства. Поэтому правы те авторы, которые предлагают в повой Конституции нашей страны закрепить обязанности и ответственности государства перед обществом, перед человеком.43
Законодательство последовательно проводит в своих нормах принцип установления более жестких форм ответственности за неисполнение субъектами права наиболее важных обязанностей перед обществом. Например, учитывая важность охраны окружающей среды, Закон СССР «Об общих началах предпринимательства граждан в СССР» предусматривает прекращение предпринимательской деятельности в случае нарушения норм экологической безопасности (ст. 8).
Впервые в нашем законодательстве предусматривается возмещение в денежном выражении морального вреда. Раньше такой подход, к ответственности за моральный вред считался несовместимым с ценностями социализма. В соответствии со ст. 39 Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации» моральный (неимущественный) вред, причиненный гражданину в результате распространения средством массовой информации не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство гражданина либо причинивших ему иной неимущественный ущерб, возмещается по решению суда средством массовой информации, а также виновными должностными лицами и гражданами. Размер возмещения морального (неимущественного) вреда в денежном выражении определяется судом.44 Подобная же ответственность установлена и в ст. 131 Основ гражданского законодательства: моральный вред (физические или нравственные страдания), причиненный гражданину неправомерными действиями, возмещается причинителем при наличии его вины в формах и размерах, определяемых судом, если иное не предусмотрено законодательными актами.
5. Последней группой норм-стимулов являются нормы, устанавливающие наступление выгодных или невыгодных последствий для субъектов права. Отличие их от поощрительных норм состоит в том, что они предусматривают наступление не только благоприятных, но и неблагоприятных последствий для субъектов права, причем стимулирование выражается не в виде выплаты дополнительного вознаграждения или премии, а в иных формах. Например, стимулом для предприятий, организаций является получение государственного заказа на производство той или иной продукции, выполнение той или иной работы. Сам факт получения государственного заказа в условиях рынка обеспечивает стабильное финансовое положение исполнителя заказа. Кроме того, предприятия, организации, получившие такой заказ, пользуются определенными преимуществами: например, обеспечиваются централизованно распределяемыми материально-техническими и финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения заказа. Задача сейчас состоит в том, чтобы создать такую систему стимулов, которая заинтересовала бы предприятия, организации в получении государственного заказа. В частности, существует серьезная проблема в создании заинтересованности у вузов в получении госзаказа на подготовку специалистов.45 В странах Запада весьма эффективно действует система грантов (безвозмездных ссуд, субсидий, выдаваемых государством или частными фирмами). Они обычно выдаются либо под конкретную работу, чаще всего исследовательскую, либо для конкретного коллектива или отдельного ученого, исследователя. Создание и функционирование у нас подобной системы грантов будет существенно стимулировать лиц, коллективы, желающие получить конкретные суммы для проведения тех или иных работ.
К данной группе правовых стимулов следует отнести и ранее названные стимулы: депремирование, социальные, деятельностные стимулы, статутное определение, которые влекут за собой наступление либо выгодных, либо невыгодных последствий. Те нормы, которые влекут наступление невыгодных последствий, надо отличать от норм, устанавливающих юридическую ответственность. Последние предусматривают наказание за невыполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей. Нормы же, влекущие наступление невыгодных последствий, направлены на стимулирование общественно значимых процессов, результатов.
Выделяя стимулы и антистимулы в системе методов социального управления, а также группу норм-стимулов, можно задать вопрос: нельзя ли таким образом вычленить группу норм-антистимулов? Все правовые нормы, в том числе и нормы, предусматривающие наступление юридической ответственности и неблагоприятных последствий, в конечном счете направлены на стимулирование правомерного поведения, а во многих случаях — на повышение социальной, трудовой активности людей. Вместе с тем действуют такие нормы, которые препятствуют достижению целей, содержащихся в нормах-стимулах. Так, на практике нередко принимаются решения с дестимулирующим содержанием: например, завышенные государственные задания, заказы, не оставляющие исполнителям свободного поля действий.46 Такие явления характерны для многих сфер деятельности общества, человека: например, нормы Закона РСФСР «О порядке отзыва народного депутата РСФСР»,47 с одной стороны, усиливают ответственность депутата перед избирателями, а с другой — ограничивают свободу его действий как политического деятеля (ведь не случайно во многих странах нет законов от отзыве парламентариев); несбалансированность хозрасчетного стимулирования и специального стимулирования за создание и внедрение новой техники снижает эффективность действия специальной. Однако считать нормы, устанавливающие такое несоответствие, нормами-антистимулами нельзя: они стимулируют одни действия и не стимулируют другие. Их можно охарактеризовать как нормы с определенным дестимулирующим воздействием. Задача правового регулирования состоит в том, чтобы эффективность положительных стимулов превышала негативное воздействие норм с дестимулирующим содержанием.
* Доктор юридических паук, профессор Самарского экономического института.
1 Никитинский В. И., Глазырин В. В. Общие законы управления и правовое регулирование // Советское государство и право. 1978. № 9. С. 41.
2 Макаров О. В. Стимулирующая функция гражданского права//Правоведение. 1987. № 5.
3 Кудрявцев В. Н. Закон, поступок, ответственность. М., 1986. С. 4; Жеребин В. С. Диалектика социальных противоречий при социализме и право. М., 1986, С. 105; Тихомиров Ю. А. Право и экономические методы управления. М., 1988. С. 24; Халфина Р. О. Право как средство социального управления. М., 1988. С. 19—21.
4 Орлов А. И. Стимулирование как метод государственно-хозяйственного управления (Административно-правовое исследование). Автореф. канд. дис. Саратов, 1987. С. 14.
5 Правовое регулирование в социалистическом обществе. Свердловск, 1986. С. 8; Фаткуллин Ф. Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 156—157.
6 Право и ускорение социально-экономического развития. Минск, 1989, С. 56.
7 Свердлык Г. А. Принципы советского гражданского нрава: Автореф. док. дне. М., 1985. С. 15.
8 Гуменюк Т. А. Стимулирование правомерного поведения личности в условиях развитого социализма: Автореф. канд. дис. М., 1983. С. 7—10; Курилов В. И. Личность. Труд. Право. М., 1989. С. 124.
9 Халфина Р. О. О формах воздействия социалистического права па экономику // Советское государство и право. 1961. № 11. С. 44; Пронина М. Г. Поощрение и ответственность в условиях внутрипроизводственного хозрасчета. Минск, 1982. С. 15—16; Сейнароев Б. М. План и договор: материальное стимулирование. М., 1989. С. 38—39.
10Мамутов В. К. Совершенствование правового регулирования хозяйственной деятельности. Киев, 1982. С. 117.
11 Иванов С. А., Лившиц Р.3. Личность в советском трудовом праве. М., 1982. С. 40; Зеленко Б. И, Правовые вопросы стимулирования участников социалистического соревнования, М., 1987. С. 25.
12 Глазырин В. В, Хозрасчет. Труд. Стимулы, М., 1989. С. 20. 13 Малько А. В. Эффективность правового регулирования // Правоведение. 1990. № 6. С. 61—67.
14 Тихомиров М. Ю. О механизме обеспечения законности в управлении экономикой//Советское государство и право. 1990, № 7. С. 37.
15 Курилов В. И. Указ. соч. С. 125.
16 Правовая охрана окружающей среды при социализме, М., 1984. С. 95.
17 Тихомиров Ю. А. Закон. Стимулы. Экономика. М., 1989. С. 81—82.
18 Раздел II Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» (Советская Россия. 1991. 10 янв.; ст. 5 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (Там же. 12 янв.).
19 Известия. 1991, 11 апр.
20 Советская Россия. 1991. 11 янв.
21 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 11. Ст. 164.
22 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 26. Ст. 733.
23 Там же. 1990. № 25. Ст. 460.
24 Вольский А. Рынок и экономическая стабилизация//Коммунист. 1991. № 6. С. 53.
25 Барабашева Н.С. Слова, слова, слова... // Советское государство и право. 1990. № 8. С. 87.
26 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 5. Ст. 111.
27 Советская Россия. 1991. 18 мая.
28 Рабинович П. М. Время в правовом регулировании (философско-юридические аспекты) // Правоведение. 1990. № 3. С. 25.
29 Баранов В.М. Поощрительные нормы советского права. Саратов, 1978; Нормы советского права. Вопросы теории. Саратов, 1987.
30 Сорокин В. Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. М., 1976. С. 111.
31 Голик Ю. Поощрения и наказания//Коммунист. 1991. № 5. С. 93.
32 Бахрах Д. Н. Правовые льготы // Справедливость и право. Свердловск, 1989, С. 78—79.
33 Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 74.
34Кочикян В. П. Политэкономические аспекты стимулирования труда. М., 1982. С. 15.
35 Гаврилов Э.П. Закон об авторском праве: каким ему быть? // Советское государство и право. 1990. № 12. С. 78.
36 Атаманчук Г. В. Особенности процессов управления в развитом социализме. М., 1985. С. 142—143.
37 Известия. 1991. 16 марта.
38 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
39 Известия. 1991, 18 мая.
40 Российская газета. 1991. 4 мая.
41 Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М., 1978. С, 155.
42 Туманов В. Л. О юридическом нигилизме // Пульс реформ (Юристы и политики размышляют). М., 1989. С. 114.
43 Кудрявцев В., Топорник Б. К повой Конституции СССР // Народный депутат. 1990. № 1. С. 35. 44 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 26. Ст. 492.
45 Перегудов Ф. Рынок и новая система образования//Экономические науки. 1991. № 2. С. 10.
46 Жабин А. П. Управление социалистическим производством в условиях усиления его демократических начал. Саратов, 1987. С. 103.
47 Российская газета. 1991. 25 мая.



ОГЛАВЛЕНИЕ