ОГЛАВЛЕНИЕ

Правовые средства защиты в публичном праве Великобритании
№ 3
02.05.1994
Бойцова В.В.
Проблематика публичного и частного редко увязывалась с проблемами средств правовой защиты. Между тем публичное право Великобритании располагает собственными правовыми средствами защиты и процедурами их применения. В России этот вопрос не стал предметом тщательного и глубокого научного исследования, а средства защиты, которыми располагают пострадавшие граждане, практически не классифицированы. Напротив, в Великобритании интерес к такой дифференциации, особенностям использования традиционных частно-правовых средств защиты в публично-правовых спорах весьма велик. Это объясняется, в частности, значительной ролью судов в формировании права Великобритании, а также расширением судебного контроля за администрацией.
Прежде чем детально охарактеризовать средства правовой защиты в публичном праве Великобритании, обратимся к дискуссионному положению о разделении права на частное и публичное.
Ввиду традиционного игнорирования в Великобритании континентальной концепции публичного и частного права в юридической литературе нередко доминирует представление об окончательном отказе страны импортировать эту классификацию в англосаксонскую правовую систему. Действительно, многие английские ученые до сих пор скептически относятся к указанной дихотомии, называя ее старомодной и нежелательной.1 С другой стороны, дискуссии по данной проблеме продолжаются, принимая различные формы в конституционно-правовой и административно-правовой науке.2 Выдвигаются предложения «построить мосты» между романо-германским и общим правом, усилить публичные, административно-правовые аспекты юридической системы Великобритании, «публицизировать» частное право. Оценивая отношение английских исследователей к теории и практике «двухсекторного» права в целом, можно сказать, что в конце 80-х — начале 90-х гг. мало кто из них сомневался в неоспоримости разделения права на частное и публичное, даже если оно производилось в целях практического удобства правоприменителей. Самым убедительным доказательством этого является общепризнанное в Великобритании фундаментальное различение роли судов в отношении публичных обязанностей и частных прав. Характеристике этих отличий процессуального характера и будет посвящена данная статья, однако предварительно обрисуем в самом общем виде основные точки зрения на дилемму «публичное, право» — «частное право», сложившиеся в современной юридической литературе Великобритании.
Последовательные сторонники деления права на частное и публичное аргументирование доказывают, что подобная дифференциация является достаточно гибкой для того, чтобы считаться фокусной (центральной), проявляясь во многих формах.3 Оно образует основу идеологии «правления права», которая противостоит неограниченной дискреции и агрессивному характеру диктаторского государства.4 По мнению этих ученых, частное право гарантирует автономию личности, тогда как публичное выполняет функцию социального контроля.
Более взвешенный подход к проблеме размежевания частного и публичного права проявляют те исследователи, которые на основе анализа конкретных факторов экономического и социального порядка приходят к выводу о взаимопроникновении частных и публичных правовых начал в современном «постиндустриальном», «постбуржуазном» обществе. Например, известные юристы Алиса Тэй и Юджин Каменка отмечают: «Ясно, что все право является социальным и публичным, предшествуя любому индивиду, и противостоит ему как нечто внешнее, за чем стоит государство или общество. Классификация права на частное и публичное является классификацией внутри этого общего качества права, разделяющей некоторые части права в единой системе».5 По их мнению, вера в то, что государство или его агенты должны быть подчинены специальной системе права, сформировала основу для разделения публичного и частного права. Не отрицая практического удобства учреждения особой системы судов или трибуналов, имеющих дело с некоторыми аспектами государственной активности, авторы считают неприемлемым рассмотрение государства как абсолютной сущности вне частного права.
В демократическом обществе все право является как частным, так и публичным в обоих смыслах данного термина, но частно-правовая традиция может и продолжает находиться в основе демократии. «Управляемое общество» не является демократической концепцией. Итогом взаимовлияния публичного и частного права выступают, как указывают А. Тэн и Ю. Каменка, «приватизация» публичного права и «публицизация» частного права. Возросший интерес к проблеме защиты граждан против государства, так же как к частному праву, привел к увеличению и усилению приватизации публичного права через концепцию защиты прав человека. «Как частное право становится вес более публичным, так и публичное — конституционное, международное, транснациональное и административное право — становится более частным, двигаясь к неизвестной ранее ступени».6
Стойкое неприятие жесткого разграничения публичного и частного права, ставшее своего рода «визитной карточкой» английского права, являлось скорее данью юридической традиции, чем стремлением оградить государство и его органы от ответственности, поскольку частно-правовые нормы применялись в отношении публичных органов с определенными модификациями. Тем не менее это были модификации частного права, а не особый режим публично-правовой ответственности государства и его органов. Для сравнения: во французском праве многие нормы о государственной ответственности, хотя и заимствовались из частного права, но образовывали отдельные институты публичного права.
Английское административное право (по контрасту с французским) пыталось в первую очередь предотвратить, а не исправить произвольные акты власти или неспособность должностных лиц действовать. Административисты Великобритании основывали свои исследования на предположении, что когда должностное лицо действует в своем официальном качестве неправомерно, оно перестает быть таковым, но становится частным лицом, ставя себя в пределы досягаемости (предположительно с помощью специальных правовых средств защиты) принципов и процедур частного правa. Так как государство выступает перед судом просто в качестве стороны процесса, принимая гражданскую правоспособность с помощью фикции «номинального ответчика», оно в целях производства лишается публичного характера и публичной власти. Одновременно общее английские право в действительности содержит правила о . социальных правах, привилегиях и иммунитетах государственных органов и должностных лиц, которые являются специфичными для публичной сферы.
Английские юристы сконцентрировали внимание на концепции публичного интереса как специального интереса государства или общества, которому частные интересы могут временами давать дорогу. Если в XV и XVI вв. требования «общего блага» рассматривались правоведами как совершенно неприемлемые, то в XVIII— XIX вв. наступило время интерпретации публичного интереса в контексте широкой публичной и социальной политики государства. Публичный интерес стал рассматриваться как общий интерес, а не как отдельный интерес в каждом определенном случае.
В современной Великобритании публичное право отождествляется с административным правом, а сфера административного права развивается, если использовать терминологию английского административиста Гарри Вулфа, «быстрым и волнующим образом». Эти реформы, однако, признаются явно недостаточными. Английские юристы в числе первоочередных мер называют инкорпорацию Европейской Конвенции по правам человека в форме Билля о правах Соединенного Королевства, создание независимой Комиссии по правам человека, учреждение Административного суда или Административного отделения Высокого Суда, в ведение которого будет передан судебный контроль за нижестоящими органами управления. Последнее предложение представляет особенный интерес, поскольку его принятие позволит разрабатывать специальные процессуальные правила, дающие возможность шире использовать в качестве доказательств документы и письменные свидетельские показания, проверку судом правильности записей в государственных досье.7 Английский юрист Д. Гарнер убедительно доказывает, что в Великобритании до сих пор нет настоящей системы административного права, поскольку предоставление судом средств правовой защиты по каждому делу является вопросом усмотрения. Хотя некоторые судьи выражают готовность применять к делам с элементами публичного интереса принципы, отличные от используемых при рассмотрении обычных гражданских исков, принципы публичного права соблюдаются далеко не всегда. «Как только выносится „либеральное" решение, за ним тотчас же следует другое, в котором наблюдается возврат к более традиционному подходу английских судов, а именно строго буквальному толкованию слов и выражений статута».8
Причиной медлительности административно-правовой реформы в Великобритании является прежде всего «молодость» самого административного права. Как пишет судья Джордж Добрей, разумный законопослушный англичанин вплоть до 1914г. мог прожить жизнь и не заметить существования государства, за исключением почтовой службы и полиции. В Великобритании отсутствовало административное право как отрасль правовой системы; здесь не было совокупности общих принципов, определяющих реализацию прав и обязанностей публичных властей.9
Любопытно, что первая книга по административному праву Великобритании была опубликована под названием «Административное право в 1971 г.». Однако «новый деспотизм» правительства и администрации в отношении прав индивидов побудил суды, парламент и ученых-правоведов проявлять больший интерес к континентальному административному праву. В 60—70-е гг. сформировалась система административных трибуналов. Собственно говоря, эти трибуналы также являются «судами права» и служат «форумом» для исков граждан против государственных органов, а их процедуры напоминают соответствующие процедуры в обычных «судах права». Тем не менее до сих пор в административном праве Великобритании имеется ограниченное число общих публично-правовых принципов, а существующие выработаны не актами парламента, но судами. Исключениями из этого правила стали Закон о трибуналах и расследованиях 1958г. и Закон о Парламентском Уполномоченном 1967г. Отсутствует всеобъемлющий административно-процессуальный кодекс, сопоставимый с Законом США об административной процедуре 1946 г.
Позиция жестких противников дифференциации права на частное и публичное отличается бескомпромиссностью и непреклонностью. По их мнению, модная континентальная терминология, функциональная в собственном контексте, доказывает дисфункциональность, когда применяется в Великобритании. Гарольд Харлоу, лектор права Лондонской Школы Экономики, используя «кулинарную метафору», выносит свой вердикт: «разделение публичное — частное является „недостаточно жидким" для "очень жидкой каши" английской правовой теории».10 Даже в случаях, когда дифференциация «частное право-публичное право» оправданна, в Великобритании она правомерна лишь в отношении средств правовой защиты, но не права в целом. Г. Харлоу относит к частноправовым средствам защиты иск о компенсации за убытки (сложился в общем праве), судебный запрет ("injunction"), декларативный приказ ("declaratory judgement" — наиболее молодое из указанных средств правовой защиты, применявшееся в праве справедливости). К числу публично-правовых средств защиты, по Г. Харлоу, могут быть причислены: прерогативный приказ ("mandamus"), используемый для обеспечения выполнения публичных обязанностей, приказ «сертиорари» ("certiorary") и приказ «прохибишн» ("prohibition" —применяется судами только к органам, имеющим публичный характер).11
Письменные судебные распоряжения ("mandamus", "prohibition", "certiorary") получили наименование «прерогативные приказы». Они издаются от имени Короны судами и обязательны для исполнения подчиненными органами.
"Certiorary" — буквально: истребование дела из производства нижестоящего суда для рассмотрения в вышестоящем суде. Приказ используется для того, чтобы поставить перед Высоким судом вопрос об исследовании решения нижестоящего трибунала или власти. Должно быть ex parte представлено заявление о разрешении на обращение с просьбой о судебном распоряжении (приказе), и если таковое судом предоставляется, судья впоследствии заслушивает аргументацию и принимает решение о судебном распоряжении (приказе). Доказательства представляются в форме письменных показаний под присягой. Если обнаруживается, что решение принято с превышением полномочий ultra vires или вследствие ошибки в форме протокола недействительно, оно аннулируется.
"The order of prohibition" — запретительный судебный приказ — подобен приказу «сертиорари», но является скорее перспективным, чем ретроспективным.
«Сертиррари» и «прохибишн» используются главным образом для контроля за нижестоящими судами, трибуналами и административными органами; королевские суды, окружные суды, мировые судьи и коронеры, все статутные трибуналы несут ответственность в форме аннулирования их решений или запрещения их процедур, за исключением случаев, когда парламент предусматривает иное.
«Мандамус» — "mandamus" — судебный приказ нижестоящему суду или должностному лицу. Он обеспечивает средства для принудительного выполнения публичных обязанностей публичными властями. Неподчинение мандамусу расценивается как проявление неуважения к суду. Приказ напоминает императивный судебный запрет — "injunction".
Современные процедуры судебного контроля включают заявления о прерогативных приказах ("prerogative orders") и другие специальные апелляции в Высокий суд. В конце 70-х гг. регламент Верховного Суда был дополнен введением процедуры судебного контроля, которая была кодифицирована в § 31 Закона о Верховном Суде и Приказе № 53 Регламента Верховного Суда. В соответствии с § 31 в Высокий суд может быть подано заявление об издании судебных приказов «мандамус», «прохибишн» или «сертиорари», а также декларации или запрете ("declaration", "injunction"). Декларация и запрет могут быть предоставлены в любом деле, если сделано заявление о судебном контроле.
Процедура судебного контроля такова. Суду адресуется заявление ex parte с просьбой дать разрешение на осуществление расследования. Заявление поддерживается письменным показанием под присягой. Ex parte подразумевает, что другая сторона не вызывается, хотя суд может распорядиться известить ее о возможности присоединить свое заявление с аргументами (inter parte). От судьи, получившего заявление, требуется проводить слушания, только если об этом будет запрошено. Не предъявляется и требование об открытом суде. Иными словами, судья не рассматривает заявление на основе письменных материалов — сравнительно недавнее отступление от английской судебной процедуры, которое не ограничено случаями судебного контроля.
Если разрешение представляется, то производится слушание inter parte: доказательства вновь представляются письменно под присягой. Имеется право апеллирования в Апелляционный суд, но не в палату лордов.
Заявление о судебном контроле может подаваться только просителем, имеющим достаточный интерес в деле. Некоторые примеры: журналист может получить приказ о незаконности утаивания магистратским судом имен судей, разбирающих дело; обладателю телевизионной лицензии удалось получить удовлетворение своего заявления о нарушении Независимым вещательным управлением своей обязанности контролировать спорные программы. Однако противнику курения было отказано в заявлении об ограничении права Независимого вещательного управления в транслировании чемпионата курильщиков, спонсором которого являлась табачная кампания, поскольку эта трансляция касалась его не в большей мере, чем кого-либо еще, и поточу могла быть оспорена только с помощью Генерального Атторнея.
Заявление о судебном запрете ("injunction") или другой помощи может быть подано против публичной власти гражданами в форме, известной как иск заявителя в суд. Для того чтобы подать такой иск, необходимо получить разрешение и при этом доказать, что податель иска имеет достаточные средства для оплаты расходов в случае, если его заявление не будет иметь успеха.
Декларация ("declaration") и судебный запрет ("injunction") имеют большое значение с практической точки зрения: они применяются как в обычной гражданской процедуре, так и в контексте судебного контроля.
Декларации суда распространены в частном праве. Обращение в суд с просьбой о декларации производится, когда оспаривается субъективное право истца. Сущность этого судебного решения состоит в том, что оно формулирует права или правовое положение сторон, никоим образом не изменяя его. Например, применяется ли данный статут к определенным случаям, выполнен ли надлежащим образом контракт. В настоящее время возможно подавать иск о декларации без ограничений. В административном праве декларация суда является эффективным средством против действий, совершенных правительственными властями, включая Корону, с превышением полномочий. Иск с просьбой о декларации считается сильным оружием против исполнительной власти.
Судебный запрет — стандартное средство правовой защиты частного права, используемое в целях запрещения совершения незаконного действия, т. е. деликта, или нарушения контракта. В гражданском процессе судебные запреты используются ежедневно и выносятся судьями в их кабинете (имеется право обжалования в Апелляционный суд). Заявления обычно подаются ex parte и поддерживаются письменными показаниями под присягой. Помощь предоставляется примерно через семь дней. Ответчик может указать основания, по которым в запрете должно быть отказано. Хорошим примером являются запреты в делах о диффамации. Газетам часто предъявляют запреты суда на опубликование диффамационного материала. Классическим примером был иск Генерального Атторнея против мистера Уайта, который являлся бывшим агентом спецслужбы и угрожал рассказать о своей деятельности в биографии. В случае неисполнения судебного запрета санкцией выступает заключение в тюрьму, штраф за неуважение к суду или наложение ареста на имущество. Это средство правовой защиты, сложившееся в праве справедливости, имеет дискреционный характер, и ныне оно все шире используется в публичном праве.
Суд может предоставить мандаторный судебный запрет (т. е. позитивный приказ скорее совершить некоторое действие, а не воздерживаться от него). Мандаторные приказы сейчас не так редки, как в прошлом, особенно в частном праве. Но даже в публичном праве, где обязанности властей аналогичны обязанностям частных лиц, мандаторный приказ может быть подходящим средством правовой защиты (например, в сфере управления жильем в целях завершения платежей, которые обязаны произвести власти).
Таким образом, в настоящее время английские суды в процедурных целях проводят различия между частным и публичным правом. Публичное право рассматривается как система, которая заставляет публичные органы должным образом выполнять свои обязанности перед гражданами, а частное (гражданское) право — как система, защищающая частные права частных индивидов или частные права публичных органов. Административное право повсеместно признается необходимым ввиду изменения стандартов в отношении всех публичных органов и потребности защиты граждан от неправомерных действий и бездействий должностных лиц. Тем не менее роль судов в отношении публичных обязанностей в Великобритании является более ограниченной, чем в отношении частных прав.
Фундаментальное различие между функциями судов по отношению к публичным обязанностям и частным правам заключается в том, что по вопросам, затрагивающим частные права, суды несут ответственность за определение фактов и применение к ним права. Во многих ситуациях закон предусматривает, что легальность решений определяется их «разумностью». Руководствуясь частным правом, суды принимают решение о «разумности» согласно собственным правовым стандартам. В последнее время особенно часто суды основывают свои постановления на «убедительности» той или иной публичной политики.
Применительно к публичному праву судьи не обязаны осуществлять поиск фактов. Суды не определяют степень разумности административных решений. Точка зрения суда по политическим вопросам считается неуместной, если речь идет о публичном праве. Ограниченность судебной роли в отношении публичных обязанностей объясняется тем обстоятельством, что статуты или иные акты, устанавливающие эти обязанности, возлагают ответственность за принятие решений на соответствующие органы. Суды не могут узурпировать обязанность публичного органа принимать решения. Если суд обнаруживает, что публичная власть действовала противозаконно, его полномочия ограничиваются отменой решения или объявлением о его незаконности и недействительности, причем в обоих случаях суд требует, чтобы публичный орган заново принял решение. Это не означает, что вмешательство суда не имеет значения. Хотя административные решения временами неточно определяются как принятые с превышением компетенции (ultra vires, ничтожные, недействительные — термины, которые в прошлом чаще использовались в частноправовой сфере), они остаются в силе фактически до тех пор, пока не вмешивается суд.
Судебный контроль касается не самого решения, а процесса его принятия. Целью предоставляемых гражданину средств правовой защиты выступает обеспечение справедливого обращения с ним соответствующих властных органов, но отнюдь не замена мнения компетентного органа мнением суда или отдельного судьи. Сказанное не умаляет роли суда при разрешении дел о публичных обязанностях. Если суд определяет, что процедура принятия решения была справедливой, то обычно это означает, что справедливо и само решение. Кроме того, суд может вмешиваться не только в случае процедурных неправильностей, но и нерациональности или незаконности решения, а в перспективе — при обнаружении «непропорциональности» решения. В итоге суды часто предоставляют гражданам защиту того же рода, как если бы виновные лица нарушили контракт. Но эта защита является дополнительной к главной обязанности суда — остановить публичный орган, злоупотребляющий своими правомочиями по отношению к гражданину, а не устанавливать права индивидов.
Вторым фундаментальным различием между системами публичного и частного права применительно к суду выступает процедура, посредством которой истец получает от суда соответствующую помощь. Многие академические юристы с энтузиазмом воспринимают изменения, наблюдаемые в сфере судебного контроля Великобритании. Но некоторые решения судов и в особенности палаты лордов в связи с процедурами получения средств правовой защиты против публичных органов были весьма непопулярны в последние годы и подвергнуты острой критике ввиду их противоречивости. Решением по делу O'Reilly V. Mackman был установлен принцип, согласно которому лицо, преследующее цель обжалования акта публичной власти в соответствии с публичным правом, должно, по общему правилу, возбудить дело в соответствии с новой процедурой судебного контроля, установленной в 1977 г. вышеупомянутым Приказом №53 Регламента Верховного Суда. В решении по делу Wandsworth London Borough Council v. Winder, напротив, заявлялось, что дозволяется возбуждать иск против акта публичного органа в качестве средства защиты в обычном деле без каких-либо ограничений, присущих судебному контролю.
Итак, названные выше решения палаты лордов расходятся в вопросе процедуры разрешения споров о выполнении должностными лицами своих публичных обязанностей.
Сама процедура судебного контроля не остается неизменной, подвергаясь улучшениям. До 1977 г. граждане подавали заявления с просьбой об издании декларации в Канцелярское отделение, и эта частноправовая процедура доказала свою способность обеспечить защиту публичного права. Единственным ее недостатком являлось то, что проситель должен был продемонстрировать нарушение его частных прав или, по крайней мере, причинение ему чрезвычайного вреда. В результате рекомендаций Правовой комиссии в 1977 г. Приказ № 53 был изменен: установлена новая гибкая процедура представления заявлений о судебном контроле. Просители получили возможность добиваться в результате подачи одного заявления издания прерогативных приказов и деклараций, так же как судебного запрета и предписания о возмещении ущерба.
Однако это было лишь первой стадией реформы. Вторая стадия началась в 1980 г., когда право рассмотрения заявлений было передано на единоличное усмотрение судей. Но и после установления данного правила исковые заявления с просьбой о декларации продолжали поступать в Канцлерское отделение.
Различия между заявлениями о судебном контроле и исковыми заявлениями в обычных гражданских делах сводятся к следующему.
1. Чтобы инициировать заявление о судебном контроле, требуется получить разрешение суда. Такое разрешение не нужно в случае подачи искового заявления.
2. Заявление о судебном контроле должно отвечать дополнительным требованиям, имеющим целью предотвращать промедления со стороны просителей. § 31(6) Закона о Верховном Суде предусматривает: «В тех случаях, когда имело место неоправданное промедление в предъявлении заявлений о судебном контроле, суд может отказаться выдать разрешение на инициирование заявления или предоставить помощь, испрашиваемую в заявлении, если он считает, что предоставление искомой помощи, по всей вероятности, причинит неприятности или существенный вред правам любого лица или будет пагубно для хорошего управления». Правило 4 Приказа № 53 гласит: «Заявление о судебном контроле должно быть подано незамедлительно и в любом случае в течение трех месяцев со дня, когда впервые возникли основания для заявления, за исключением случаев, когда суд полагает, что имеются уважительные причины для увеличения периода, в течение которого должно быть подано заявление».
С другой стороны, в случае исковых заявлений в обычных делах суд не может рассматривать вопрос о промедлении с самого начала, но когда он выносит решение, то принимает во внимание это обстоятельство.
3. Хотя по заявлению о судебном контроле суд имеет полномочия требовать предоставления документов и заслушивать свидетельские показания, производить перекрестный допрос, данные действия обычно не предпринимаются, если суд не принял иного решения. В обычных делах истребование документов и перекрестный допрос является обычным явлением.
4. Для того чтобы получить разрешение на представление заявлений о судебном контроле, проситель должен доказать, что имеет «достаточный интерес», тогда как в исковом заявлении он обычно обязан доказать, что его личному интересу нанесен ущерб.
Английский юрист Г. Вулф отмечает, что при оценке оправданности указанных ограничений применительно к доступу граждан к процедурам судебного контроля очень важно принимать во внимание, что заявления граждан преследуют цель принудить к исполнению публично-правовых обязанностей и поэтому затрагивают интересы общества в целом, а не только интересы сторон.12 Общество имеет реальную заинтересованность в том, чтобы не осуществлялось необоснованное и несправедливое вторжение в процесс управления на центральном и местном уровнях. Суды должны выполнять чрезвычайно деликатную роль. Если степень вмешательства становится нестерпимой, парламент без труда может ограничить судебные полномочия. С другой стороны, если процедура слишком дорогостоящая, то это ставит преграды гражданам. Положения, ограничивающие судебный контроль, помогают суду осуществлять «балансирующую» судебную деятельность.
Требование о разрешении суда на инициирование заявления о судебном контроле удерживает просителей от необоснованных заявлений, обеспечивает замечательно быстрый, дешевый и легкий метод получения заключения опытного судьи Высокого Суда о том, представляет ли заявление ценность. Заявление обычно составляется в письменной Форме, хотя проситель может потребовать устного слушания. Проситель оплачивает только около 10 фунтов стерлингов, чтобы получить письменное решение в очень короткий промежуток времени, в котором кратко объясняется, почему заявление отклоняется. Если проситель получает разрешение, но не имеет средств для ведения процесса, ему оказывается юридическая помощь. Таким образом, публичные органы и суд обеспечиваются надежной защитой против просителей, которые не могут представить достойные внимания суда письменные показания под присягой.
При сопоставлении с обычными ограничительными сроками представления исковых заявлений трехмесячный срок для заявлений о судебном контроле может показаться чересчур коротким. Однако ввиду большого количества заявлений задержка может причинить неудобства публичной власти — ответчику и членам общества. Тем не менее практика показывает, что этот трехмесячный срок нередко продлевается, если имеются разумные оправдания отсрочки и если отказ в отсрочке причинит большую несправедливость просителю, чем тем лицам, которые не заинтересованы в отсрочке.
Отсутствие требования о представлении документов и перекрестном допросе на первый взгляд может также показаться недостатком процедуры. Так как суд не занимается поиском фактов, на практике заявления о предоставлении документов и перекрестном допросе очень редки. Несомненно, неохотное предоставление судами разрешений на инициирование заявлений сдерживает просителей; в противном случае же возрастает опасность неоправданных задержек и неудобств для публичных органов.
Требование о том, что проситель должен иметь достаточный интерес для получения разрешения на инициирование заявления, применялось судами для того, чтобы установить более низкий «порог» для заявлений о судебном контроле, чем для исковых заявлений в обычных делах. Суды чувствуют, что другие виды защиты против злоупотреблений по заявлениям о судебном контроле оправдывают принятие либерального подхода. Для представления заявления о судебном контроле не требуется, чтобы заявителю был причинен ущерб или он был пострадавшим лицом. Разрешения суда на судебный контроль выдаются и представительным органам, и профсоюзам.
Г. Вулф считает, что если бы судебный контроль за административными действиями не содержал некоторых мер предосторожности, то суды заняли бы более ограничительную позицию по отношению к нему, в результате чего пострадали бы граждане, а соответствующие процедурные положения были бы сформулированы недостаточно быстро. Высказывая тем не менее неудовлетворенность комментируемой процедурой судебного контроля, Г. Вулф излагает свои предложения по гарантированию публичного интереса в ее рамках. По его мнению, требуется учреждение специального независимого органа, который может представлять общественность в процессе общественного контроля, — Директора гражданских дел, который в отношении административного производства имел бы статус, аналогичный статусу Директора публичных преследований в уголовном судопроизводстве. Генеральный Атторней Великобритании в определенных делах выполнял подобную функцию, но роль предлагаемого Директора гражданских дел значительно шире. Возможно, в будущем Директор абсорбирует функции Публичного Солиситора. Директор будет ответствен перед Министром Короны, либо Генеральным Атторнеем, либо Лордом-Канцлером. Генеральный Атторней не сможет выполнять эту роль, поскольку в глазах общественности и средств массовой информации он вряд ли способен сменить «шляпу политика» на «шляпу защитника публичного интереса».
Члены общества, согласно предложению Г. Вулфа, должны иметь возможность предлагать вниманию Директора вопросы, требующие вмешательства суда. Директор должен быть наделен правом возбуждать дело, когда полагает, что это требуется в публичных интересах, возлагая на себя бремя расходов и ответственности. Далее, он будет контролировать заявления, поступающие в суд, и, основываясь на доступной ому информации, решать вопрос, окажутся ли суду полезными доказательства, в том числе те, которые не исходят от сторон (имеющих собственные интересы в деле), по важные для общества в целом. Директор приобретет специальные знания, почерпнутые в результате практики консультирования соответствующих правительственных департаментов и специальных групп интересов. Его задача также — воспрепятствовать невыполнению распоряжений суда ввиду пассивности гражданина, добившегося судебного распоряжения. Директор может принять на себя продолжение судебной процедуры, когда заявитель не желает делать это сам. Ныне положение дел таково, что против публичного органа может быть вынесено судебное распоряжение, но он будет продолжать совершать действия, запрещенные приказом, если заявитель (возможно, по политическим причинам) не готов принудительно осуществить распоряжение. Наконец, Директор должен иметь доступ к документам публичных органов, подобно Омбудсмену, чтобы он мог давать советы суду. Директор гражданских дел, таким образом, будет воплощением функции, выполняемой публичным правом. Публичное право, как утверждает Г. Вулф, защищает не только индивидуальные, но и общественные интересы, поэтому Директор обязан соизмерять личные интересы заявителя с его интересами как представителя сообщества.13
Возможность обращения с заявлением о судебном пересмотре административного решения, предусмотренная с 1977 г., оценивается как значительный шаг вперед в области английского публичного правя еще и потому, что суд ныне вправе вернуть дело на новое рассмотрение и решить в ряде случаев вопрос о присуждении компенсации за причиненный ущерб (но только при наличии достаточных оснований).
Принцип Ubi ius remedium (когда закон дает право, он предоставляет и средство его защиты) — фундаментальный принцип правовой системы и судебного права. Английские «формы обращения в суд» столь древние, что их нередко называют «мертвыми», но они продолжают управлять англичанами из своих могил.14 Общее право Великобритании пользуется заслуженным авторитетом у граждан, поскольку веками стояло на страже их свобод, но оно не успевает обеспечивать новые средства защиты в быстро меняющихся обстоятельствах.
Обсуждение проблемы реформ в области судебного контроля в Великобритании продолжается. Комитет по вопросам правосудия предложил принять Свод принципов надлежащего управления, нарушение которого дает пострадавшему право возбудить дело о предоставлении судебной защиты перед соответствующим судом. Но в Великобритании до сих пор существует серьезное противодействие административным реформам. Высказывалось, в частности, мнение, что у английского административного права нет врожденных пороков.15 Тем не менее большинство английских административистов настроены на быстрые и глубокие реформы в этой области. Д. Гарнер отмечает: «Медлить, рассчитывая на постепенную эволюцию только благодаря изобретательности общего права, нам не позволяет ускоренный темп современной жизни. То, что мы имеем сегодня, напоминает пока не более чем осторожные поиски принципов — поиски, в которых все зависит в лучшем случае от того, какой оборот примет то или иное конкретное дело».16
Итак, современная тенденция — видеть публичное право в концептуальном смысле как превалирующее над частным — в Великобритании проявилась в том, что контроль суда за административным решением ныне является неотъемлемым атрибутом, частью британского публичного (административного) права с присущими ему публично-правовыми средствами защиты. В Великобритании у гражданина нет общего права на обжалование действий административных органов, поскольку нет и писаной Конституции, провозглашающей это право. Пострадавшее лицо может защитить свое право, нарушенное администрацией, в суде в случаях: 1) предусмотренных общим правом (т. е. прецедентным гражданским правом); 2) когда статут специально предоставляет право обжалования в конкретный поименованный суд по определенным основаниям; 3) когда гражданин может обосновать свое обращение ссылкой на право Верховного Суда осуществлять судебный контроль и пересмотр решений органов управления.
Хотя Великобритании есть чему поучиться у европейских соседей, существует точка зрения, что английская правовая система ныне стала более эффективной в отношении как превентивных, так и компенсирующих средств правовой защиты. При этом процедурные правила варьируются незначительно по обычным гражданским делам и делам, в которых ответчиком выступает Корона, хотя полномочия и роль судов в публично-правовых спорах уже, чем в частноправовых. Жалобе всегда придается исковая форма.
Тенденция «приватизации» публичного права и «публицизации» частного права приводит к тому, что происходит, с одной стороны, выделение публично-правовых средств защиты, с другой — стирание резких граней между публично-правовыми и частноправовыми средствами, так что часть последних применяется в публично-правовых спорах. Продолжающееся реформирование публично-правовых средств защиты и активный поиск новых форм обеспечения общественных интересов — залог интенсивного развития публичного права Великобритании и его сближения с континентальным правом.
* Кандидат юридических наук, доцент Тверского государственного университета.
1 Harlow С. Public Law and Private Law: Definition without Distinction// The Modern Law Review. 1980. Vol. 43. P. 242.
2 См.: Тау А. Е., Кamenka E. Public Law —Private Law // Public and Private in Social Life. London, 1983. P. 67—92; Goodal K. Public and Private in Legal Debate// Int. J. Soc. Law. 1990. Vol. 18; N 4. P. 445—458; The Rule of Law. Political Theory and the Legal System in Modern Society. Berg, 1986; Wade W. Procedure and Prerogative in Public Law // Law Quart. Rev. 1981. N 101.
3 См.: Gооdal К. Op. cit. P. 445—446.
4 См. об этом: Hutchinson A., Peters A. Private Rights / Pubic Wrongs // University of Toronto Law Journal. 1988. Summer. P. 178—297.
5 Тау А., Кamenka E. Op. cit. P. 82.
6 Тау А., Кamenka E. Op. cit. Р. 90.
7 См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984. С. 182.
8 Там же. С. 183.
9 Dobry J. Civil and Criminal Process. Great Britain. Warsawa, 1991.
10 Harlоw C. Public Law and Private Law: Definition without Distinction // The Modern Law Review. 1980. Vol. 43. P. 265.
11 Harlow С. Указ. соч. Р. 258.
12 Woolf H. Public Law—Private Law: Why they devide? // Public Law. 1986. P. 221.
13 Wооlf H. Op. cit. P. 236—237.
14 Meitland. Forms and Action. Lecture 1. Edinburg, 1932. P. 296.
15 Гарнер Д. Указ. соч. С. 182.
16 Там же. С. 183.



ОГЛАВЛЕНИЕ