ОГЛАВЛЕНИЕ

Вопросы реформирования государственной службы в Российской Федерации
№ 6
04.12.1995
Старилов Ю.Н.
Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции Российской Федерации повлекло за собой активную нормотворческую деятельность высших органов государственной власти по приведению законодательства в соответствие с Основным законом. Конституция Российской Федерации открывает возможности для развития и реформирования и отраслевого законодательства, так как она устанавливает новые положения, отсутствующие в ранее действовавших советских и российских конституциях. Государственная служба — один из новых государственно-правовых институтов, без которого немыслимо функционирование даже наилучшим образом структурированной государственной администрации. Действующая Конституция не устанавливает в полной мере и детально важнейших сущностных положений о государственной службе. Однако она включает в себя конституционно-правовые установления, в той или иной степени регламентирующие важнейшие основы современной государственной службы в России, преодолевая многочисленные недостатки ранее действовавших российских конституций.
Наличие правовых основ государственной службы в Конституции России — результат развития конституционного законотворчества 1991 — 1993 гг. В 1991 г. в одном из проектов Конституции России содержалась глава, посвященная государственной службе. Практически все проекты Конституции, разработанные в 1991 — 1993 гг., включали в текст статью о равном доступе граждан к государственным должностям (равный доступ для поступления на государственную службу).1
1. Современное государство должно иметь профессиональный служебный корпус, организация и деятельность которого регламентируются законодательными актами, — «государственную службу», во многих странах именуемую «публичной службой» (ФРГ, Испания, Бельгия),2 а в некоторых — «гражданской службой».3 В Российской Федерации (как и в бывшем Советском Союзе) в сфере служебных отношений употребляется термин «государственная служба». В царской России наряду с понятием «государственная служба» использовались термины «статская служба» (в отличие от военной) или «общественная служба» (последний можно было рассматривать в качестве эквивалента понятия «публичная служба»).4 Термин «государственная служба» распространен также и в других странах (например, в Ирландии)5.
Бывшая советская государственная служба по своим критериям и существенным признакам противоречила концепции рациональной бюрократии,6 так как она во многом базировалась на абстрактных, «политизированных», а следовательно, второстепенных и неважных для практики принципах, которые также устанавливались в советских конституциях. Изменение социально-политической и государственно-правовой ситуации в стране обусловило необходимость реформирования государственной службы.
Государственная служба должна обеспечивать социальную стабильность, безопасность, эффективное функционирование всей инфраструктуры, необходимой для развития экономики, работу учреждений народного образования, транспорта и всего, что нужно для обеспечения жизни общества. Государственная служба должна играть главную роль в достижении предусмотренных Конституцией целей. Она несет ответственность за сохранение демократической стабильности и соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Государственная служба обязана претворять в жизнь определяемую демократическим путем волю государства.
2. Реформа государственной службы в Российской Федерации началась вместе с принятием в 1990—1994гг. новых законов и других нормативных актов. О необходимости проведения реформы государственной службы много писали.7 Однако мероприятия осуществлялись без специально разработанного плана реформирования, без четких представлений о сути и этапах нововведений в сфере государственной службы. Только в конце 1993 г. одновременно с утверждением Указа Президента от 22 декабря 1993 г. «Положение о федеральной государственной службе» были опубликованы тезисы концепции о реформировании государственной службы в России.8 В научной литературе появились критические заметки по поводу опубликованных тезисов.9 В 1992 г. в специальном издании Роскадров были также опубликованы тезисы концепции развития государственной службы.10 А у законопроекта о государственной службе в РФ сложилась сложная судьба: еще в постановлении шестого Съезда народных депутатов Российской Федерации «О ходе экономической реформы в РФ» от 11 апреля 1992г. отмечалось, что Верховному Совету РФ необходимо в 3-месячный срок принять Закон РФ «О государственной службе».11
Авторы опубликованной программы (тезисов) реформы государственной службы определили несколько этапов реформы. Однако в программе трудно увидеть конкретную цель правовой реформы и модель будущей государственной службы. Очевидно, что до сих пор с юридической точки зрения цель реформы и правовая модель не установлены. Социально-политическая цель реформы, показывающая практически желаемый результат, предельно ясна: «Основной смысл реформы государственной службы заключается в том, чтобы, с одной стороны, образовать количественно небольшой корпус профессиональных служащих, а с другой — осуществлять порядок и управление, не нарушая прав и свобод граждан».12 Однако остается без ответа вопрос: какова правовая оболочка будущей государственной службы? Ведь трудно согласиться с такой, например, доминирующей в общественном сознании целью реформы, как «создание количественно небольшого корпуса государственных служащих, которые умеют качественно осуществлять государственные функции».
Целью реформы должно являться создание эффективной государственной службы и профессионального чиновничества, организация и деятельность которого регулируются законодательными актами традиционного для этой сферы правового содержания. Например, в Республике Польша законодатели избрали путь выделения из всех государственных служащих категории чиновников. Другие законы должны регулировать правовой статус «простых» служащих и технического персонала, занятых работой в органах публичной власти.13 В зависимости от модели государственной службы необходимо формировать систему законодательства о государственной службе, устанавливающую признаки понятия государственного служащего, виды служащих, классификацию государственных должностей и критерии их замещения, привилегии чиновников, а также решающую вопросы прохождения службы и повышения по службе, и т. п.
3. Современная государственная служба России представляет собой с юридической точки зрения правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, на основе конституционных положений разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения. Очевидно, грядущие законодательные новеллы в сфере государственной службы " приведут к нормативному закреплению особой группы занятых на государственной службе лиц — чиновников («государственных служащих», «должностных лиц»), имеющих особый государственно-служебный статус. Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивает во многих странах стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и развития государственности.
4. Конституционный уровень законодательства о государственной службе является важнейшим. Государственная служба должна развиваться и реформироваться на основе установленных Конституцией России принципов и положений, относящихся к: основам конституционного строя (ст. 1 —16); правам и свободам человека (ст. 17—64); федеративному устройству, разграничению пределов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 65—79); институту президентства (ст. 80— 93); Правительству РФ (ст. 94—109); судебной власти (ст. 118—129); местному самоуправлению (ст. 134—137).
В Конституции РФ 1993 г. впервые (по сравнению с конституциями СССР и РСФСР) употребляется термин «государственная служба» (ст. 71; п. 3 ст. 97). В ведении Российской Федерации согласно п. «т» ст. 71 находится федеральная государственная служба. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции административное и административно-процессуальное законодательство. Поскольку институт государственной службы является в большей мере административно-правовым, государственная служба субъектов Федерации находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. В соответствии с п. 2 ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов Федерации республики, края, области, города федерального значения автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов (п. 4 ст. 76 Конституции РФ). Это правило, очевидно, должно распространяться и на законодательство о государственной службе.
5. На основе политического консенсуса о необходимости единой федеральной государственной службы (и, следовательно, единого федерального служебного законодательства и служебного права) федеральным органам государственной власти нужно предпринять все возможное по реализации установленных в Конституции Российской Федерации полномочий с целью создания так называемого «рамочного» законодательства о государственной службе. Все субъекты Российской Федерации, основываясь на разработанных и принятых на федеральном уровне законодательных актах, будут разрабатывать и принимать собственные нормативные акты, регулирующие государственно-служебные вопросы.
В настоящее время представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации пытаются разрабатывать и принимать законы о государственной и муниципальной службе в субъектах Федерации. Очевидно, что достигнутый уровень понимания теории государственной службы, положения многих законодательных и других нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере государственной службы, и разработанные законопроекты в данной области позволяют подготовить проект упомянутого выше закона силами субъектов Российской Федерации. Однако существует вопрос: возможно ли при отсутствии единого понимания правовой модели и контуров будущей государственной службы в рамках Федерации, при отсутствии самого Федерального закона о государственной службе обсуждать и принимать представительными органами субъектов федерации законы, регулирующие государственно-служебные отношения в субъектах Российской Федерации?
Нормы действующего законодательства, мировая законотворческая практика, да и нормальное правосознание законодателей не позволяют ответить на него утвердительно. Разработчики местных законов о государственной и муниципальной службе в качестве основного аргумента приводят необходимость урегулирования отношений в сфере государственной службы правовыми нормами. Соглашаясь с этим, хотелось бы и в самом законотворческом процессе видеть порядок и законность. В настоящее время, когда не исполняются важнейшие Федеральные законы, указы Президента в сфере государственной службы, постановления Правительства, вообще отсутствуют многочисленные жизненно необходимые для страны законы, вряд ли можно ожидать законопослушания от самих государственных и муниципальных служащих, правовой статус которых установлен местным законом. И толкование Конституции, очевидно, не позволяет принимать данный закон при отсутствии аналогичного «рамочного» Федерального закона России.
Примером «местного» нормативного акта о государственной службе может служить принятое в 1994 г. в Республике Коми Положение о государственной службе, которое, правда, не было опубликовано.14 Таким же образом поступила и Областная дума Воронежской области, принявшая Закон «О государственной и муниципальной службе в Воронежской области», который также до сих пор не опубликован. Возникает резонный вопрос: для чего же этот закон принимался? Если вернуться к Положению о государственной службе, принятому в Республике Коми, то в большинстве пунктов оно переписано с известного Положения о федеральной государственной службе, утвержденного Указом Президента РФ 22 декабря 1993 г., в котором перечисляются многочисленные льготы и привилегии для местных государственных служащих. Общественное мнение вопрошает: почему, когда в большинстве своем население претерпевает издержки «экономической реформы», чиновники пытаются устроить себе, как говорили в недалеком прошлом, «номенклатурную» жизнь: ежегодная оплата проезда в отпуск и обратно, льготное медицинское обслуживание служащих и их семей, особое пенсионное обеспечение, дополнительная надбавка к пенсии и пр.? В ответ можно услышать что-то о трудной доле чиновника, что нет желающих идти на работу в государственный аппарат, что государственные служащие «не имеют права» совмещать должности в коммерческих организациях, состоять в правлениях акционерных обществ, выезжать за границу по приглашению юридических лиц, получать подарки, заниматься предпринимательской деятельностью и т. д. Однако фактом является то, что непомерным бременем ложится на бюджет содержание раздутого аппарата чиновников. Он разрастается и в силу того, что как на уровне Федерации, так и в ее субъектах, в течение последних четырех лет непрерывно создаются государственные организации (органы, структурные подразделения) под «конкретного человека». Поэтому и получается, что при обсуждении бюджета России на 1995 г. Правительство РФ запросило в качестве расходов на государственный аппарат столько же средств, сколько на здравоохранение.15
Существует и другой аргумент: ведь каким-то образом нужно урегулировать отношения на государственной службе, и в качестве вывода предлагается принимать местные законы, регулирующие отношения в сфере государственной и муниципальной службы. Однако организация и деятельность государственных служащих и сегодня во многом регулируются действующим законодательством Российской Федерации. Местные законы необходимо принимать. Но только те из них, которые действительно необходимы региону, и только в том случае, если для этого имеются и законодательные основы, и соответствующий уровень законопроектной работы, и гарантируется всестороннее обсуждение этих законопроектов.
6. В условиях столкновения интересов организованных социальных групп и их разнонаправленных влияний необходима независимая государственная власть, приверженная интересам всего общества и государства в целом, стремящаяся к справедливому и взвешенному учету различных групповых интересов. Государственная служба никогда не должна ставить групповые или собственные интересы выше интересов общества в целом. Поэтому и необходимо говорить о такой базе вой идее, на которой строится государственный аппарат, как верность государственного служащего государству и обществу. От государственного служащего требуется служба и исполнение долга в интересах граждан и всего общества. Государство должно иметь возможность в полной мере гарантировать такую службу и для этой цели должно иметь право доверять ее осуществление профессиональным чиновникам. Таким образом, и это показывает опыт развитых стран Запада (например, ФРГ), осуществлением важнейших функций государства занимается только одна группа государственных служащих -— профессиональные чиновники.
Важнейшей предпосылкой нормального функционирования демократической системы и построения правового государства является, во-первых, осуществление государственными служащими своих функций на основе принципа политического нейтралитета, и, следовательно, отсутствие в рамках служебной деятельности указаний от каких бы то ни было политических партий. Практически все развитые в экономико-правовом отношении государства стремятся сформировать такой государственный аппарат, который был бы свободен от политического влияния извне.16 И в России в недавнем прошлом был поставлен вопрос о деполитизации государственной службы, т. е. о деполитизации государственного аппарата. Во-вторых, государственные решения в условиях многопартийной системы программируются и разрабатываются внутри конкретных политических партий. Основная задача государственных служащих — реализация государственных решений, принятых в результате обсуждения проектов этих решений различными политическими партиями, как правило, находящимися у власти.
В реальной жизни государства, органов государственной власти такие категории, как «политическая партия», «политика», «государственные служащие», их индивидуальные политические интересы взаимосвязаны и взаимозависимы.
Практически эта проблема обнаруживается лишь в настоящее время.17 К сожалению, действующая Конституция РФ не устанавливает запрета на подбор кадров для государственной службы по принципу политических взглядов претендентов. Странным является и то, что в тексте Конституции не нашлось места положению о том, что при поступлении на государственную службу важнейшим критерием является степень соответствия претендента на государственную должность, т. е. наличие у него необходимых деловых качеств, профессиональной подготовки, пригодности к службе. Как показала практика комплектования государственного аппарата по партийно-политическим признакам, такой подход порождает безынициативность и приспособленчество в служебных отношениях, равнодушие и бюрократизм, отсутствие порядка, дисциплины и организованности.
Одним из принципиальных признаков современного правового государства является наличие многопартийной системы. Конституция Российской Федерации в п. 3 ст. 13 признала установление в России политического многообразия, многопартийности. В связи с этим весьма интересным является вопрос о соотношении государственной службы как практической деятельности чиновников государственного аппарата (соответственно выполнения государственных функций, невзирая на собственные политические пристрастия, взгляды, интересы и т. п.) и возможности быть активным членом различных политических партий и реализации, таким образом, собственных политических целей и интересов.
Политико-партийный плюрализм обеспечивает обществу механизм мирного соперничества и сотрудничества различных социально-политических сил, классов, группировок, позволяющий находить посредством борьбы и компромиссов в политическом процессе некую результирующую политическую линию, отвечающую основным интересам большинства населения. Разнообразие политических и идеологических доктрин и течений позволяет выбрать из них наиболее рациональные, приглушить остроту социальных противоречий, расширить социальную базу правящей политической элиты.18
Формирование новой государственной службы, ее реформирование, проведение кадровой политики в государстве будет происходить в условиях так называемого «партийного государства» (государства с многопартийной системой). В связи с этим законодателю следовало бы установить в будущем Федеральном законе о государственных служащих, в частности, следующие принципы государственной службы:
— публичный характер деятельности; самые многочисленные в системе государственных служащих замещают должности только в результате издания административного акта о назначении на эти должности;
— несменяемость государственных служащих;
— политический нейтралитет государственных служащих;
— полное доверие государства своим чиновникам в осуществлении ими публичных функций;
— обязанность верности служащих государству;
— обязанность немедленной защиты служащими конституционного строя страны в случае непосредственной опасности для государства, используя при этом установленные законом правовые средства и методы; их действия должны происходить в рамках принятой ими присяги, а в случае неисполнения своих обязанностей к ним должны применяться меры юридической ответственности, а также отставка, отрешение от должности и т. д.,
Специфическую черту в российский политический плюрализм вносит уголовная преступность вообще и организованная преступность в частности.19 С одной стороны, криминалитет вторгся в органы государственной власти; они поражены сегодня коррупцией. Словом, в настоящее время происходит «скупка самого государства», «приватизация» государственных органов. С другой стороны, сами государственные органы (государственные служащие) демонстрируют и порождают противоправное поведение через, например, «конфискационную» систему налогообложения, неэффективное законотворчество, слабую исполнительную систему, а часто несправедливое и незаконное правосудие. Все это произрастает на почве развития мафиозных образований. Таким образом, коррупция в системе государственной службы и мафиезация в гражданском обществе становятся способами существования социально значимых слоев населения.
В странах с развитой правовой системой и демократическим режимом, в условиях гарантированного и устоявшегося правопорядка работают так называемые «политические чиновники» и «чиновники-специалисты». Последние всегда осуществляют государственные функции, несмотря на политические изменения, происходящие в государстве, в структурах управления, при регулярной «смене власти». Политические чиновники уходят с арены государственной службы с приходом к государственной власти представителей других партий. Приход и уход политических чиновников связан с теми, кому принадлежит в государстве политическая власть, и зависит от того, кто формирует правительственный кабинет.
Чиновники-специалисты, т. е. те, кто постоянно работают (а это означает, как правило, установление принципа профессиональной службы на Западе, пожизненность службы и практическую несменяемость на службе), имеют, как правило, самый высокий уровень профессионально-административной подготовки (часто более высокий, чем у их руководителей—политических чиновников). Они остаются на своих местах, обеспечивают непрерывность служебно-управленческого процесса.
Настоящий государственный служащий (чиновник) должен быть вне политики. Должностные обязанности осуществляются чиновником беспристрастно, вне рамок своих политических пристрастий и убеждений. Данное требование относится и к политическим чиновникам, которые, находясь на государственной службе, призваны служить не интересам одной (своей) партии, которую они представляют, а интересам государства и общества.
В будущем может возникнуть и проблема экстремизма на государственной службе. Необходимо предусмотреть в законе преграды, предотвращающие замещение государственных должностей и должностей в органах местного самоуправления членами лево- или правоэкстремистских движений и образований. Нельзя допустить, чтобы они имели возможность действовать против государства, находясь внутри его структуры.
В условиях политического плюрализма независимость и беспристрастность государственных служащих, особенно работников правоохранительных органов, становится все более важным фактором обеспечения стабильности правопорядка.20 Решение этой задачи напрямую связано с улучшением правового регулирования политических прав и свобод государственных служащих, включая вопрос и об их ограничении.
Главнейшей целью ограничений для гражданских (государственных) служащих является обеспечение лояльности, беспристрастности и «сдержанности» этих служащих.21 В то же время каждый из гражданских служащих имеет право состоять членом какой-либо партии в частном порядке. Однако при этом он должен избегать проявления собственной политической активности, словом, должен быть незаметен в самой политической партии. Очевидно, эти же основания стали и причинами запрета на участие гражданских служащих в забастовках.22
Во Франции судьям запрещены какие-либо действия политического характера, несовместимые с обязательствами, налагаемыми их должностью, а также всякого рода демонстрации политического характера.23 В КНР (ст. 31 Временного Положения о государственных служащих, принятого Постоянным бюро Государственного совета КНР 24 апреля 1993 г.) наряду с традиционными правоограничениями (запрет на занятие торговлей, предпринимательством и на участие в другой хозяйственной деятельности, приносящей прибыль) предусмотрен ряд ограничений, связанных с государственной службой. Так, государственным служащим запрещено распространять высказывания, порочащие авторитет правительства, организовывать или участвовать в митингах, демонстрациях, манифестациях и других действиях, направленных против правительства; организовывать забастовки или участвовать в них.24
Государственные служащие в США могут принадлежать к политическим партиям, а также выражать свои политические взгляды, но исключительно в частном порядке.25 С точки зрения этики государственной службы служащие в Америке должны ставить приверженность высшим нравственным принципам и своей стране выше лояльности по отношению к отдельному человеку, политической партии или государственному департаменту.26
В Великобритании существует государственный аппарат постоянных служащих-профессионалов, которые подбираются и назначаются на государственные должности с широким применением открытых конкурсов и других процедур, позволяющих выбрать кандидатов с лучшими личными способностями и более высоким уровнем профессиональной подготовки. При исполнении своих обязанностей сотрудники гражданской службы обязаны соблюдать беспристрастность и сохранять независимость по отношению к политическим партиям. С приходом к власти нового правительства победившей на выборах партии этот аппарат постоянных чиновников-профессионалов сохраняется в неприкосновенности, за исключением единичных перемещений в его верхнем эшелоне. В своей деятельности государственные служащие исходят из того, что они служат Британской Короне и следуют правилам, издаваемым от имени королевы. Но так как исполнительная власть королевы осуществляется на практике через правительство, которое, в свою очередь, подотчетно парламенту, то сотрудники гражданской службы не имеют конституционных полномочий и обязанностей, отдельных от действующего в данный момент конституционного правительства. Поскольку министры Ее Величества несут коллективную ответственность за осуществление правительственной политики, то и сотрудники гражданской службы работают на все правительство в целом, а премьер-министр считается министром гражданской службы.27
Действующее законодательство Российской Федерации, в том числе и законодательство о государственной службе, не устанавливает четкого закрепления положений об ограничении политических прав и свобод государственных служащих. Например, Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ 22 декабря 1993г.,28 устанавливает, что государственным служащим запрещается создавать политические партии, быть связанными решениями партий, политических движений и иных общественных объединений, принимать участие в забастовках, а также иных действиях, нарушающих функционирование государственных органов.
Чем же являются на самом деле ограничения политических прав и свобод государственных служащих — принципом государственной службы, запретом или непосредственно правоограничением? Очевидно, это принцип, который характеризуется установлением правоограничения. Однако, соглашаясь с мнением Л. К. Суворова о том, что ныне существующая регламентация ограничения политических прав и свобод в законодательстве является абсолютно неприемлемой (она отражает различное отношение к функциональной, ценностной роли юридических норм, которые имеют единую социальную цель)29 и что конституционное законодательство не устанавливает единство и внутреннюю согласованность норм об ограничении политических прав и свобод служащих, ограничения такого рода можно назвать принципом государственной службы, ибо они являются базовыми началами, определяющими идеологию государственной службы, основными требованиями к ней и к государственному служащему. Существуют, конечно, и другие точки зрения, согласно которым закрепление в законе о государственной службе в РФ существенных ограничений политических прав государственных служащих являлось бы неправильным, хотя и признается необходимость установления приоритета интересов государственной службы (т. е. самого государства) перед политическими интересами, а также недопустимость совмещения во время прохождения государственной службы тех видов деятельности, которые допускают конфликт служебных и политических интересов работника государственного аппарата и препятствуют выполнению задач государственной службы.30
В правовой литературе предлагается ввести в соответствующие законодательные акты понятие «социально-правовой статус» государственного служащего, что послужит обеспечению отражения в одной статье закона всей совокупности юридических норм, которые определяют специфику гражданского статуса работников.31
Соглашаясь в принципе с такой постановкой вопроса, следует отметить, что правоограничения «политического» характера и будут являться реализацией на практике принципа политического нейтралитета государственных служащих (внепартийности государственной службы).
В отраслевых законах целесообразно устанавливать необходимые ограничения только тех прав, реализация которых может отрицательно повлиять на выполнение ими своих служебных обязанностей. В любом случае никакие правоограничения не должны способствовать потере независимости государственных служащих в реализации установленных за ними служебных полномочий, беспристрастности, законности, обоснованности и объективности принимаемых ими правовых актов управления. Ограничения политических прав и свобод должны быть едиными для всех государственных служащих: например, запрет во всех государственных органах на образование структурных подразделений политических партий; запрет на участие в политической борьбе и акциях. Проблематичным остается решение вопроса о лицах, занимающих высшие государственные должности, т. е. о Президенте страны, Председателе Правительства, его заместителях, Председателе Государственной Думы, федеральных министрах и др. Вряд ли возможно установить запрет на занятие политической деятельностью для этих лиц.
Да и практика последнего времени показывает, что они постоянно находятся в центре политической борьбы. Например, в конце апреля 1995 г. общественность России узнала о том, что образуются два новых предвыборных политических блока, одни из которых возглавляет Председатель Правительства России (образуется «партия власти»), а другой — Председатель Государственной Думы. В странах Запада аналогичное положение вещей является нормальным в силу того, что законом установлены статусы таких субъектов, как премьер-министр, министры, депутаты. Например, в ФРГ министры также принадлежат к государственной службе, однако не являются чиновниками в установленном законом смысле. Министры не рассматриваются как служащие (чиновники), они состоят в публично-правовом отношении особого рода, их статус устанавливается не в законах о государственной службе, а в специальном законе о министрах 1953 г., который и определяет специфику их правового статуса: например, министры не могут привлекаться к дисциплинарной ответственности, как все другие чиновники. Они имеют в своем подчинении ведомство, но служащими не являются. За свою политическую деятельность федеральные министры не несут прямой ответственности перед бундестагом. Они не могут быть также отозваны парламентом путем выражения вотума недоверия. Федеральные министры, находясь в особом должностном правоотношении, имеют свой статус и являются должностными лицами (не чиновинками).32 Во Франции министрам запрещено состоять на государственной службе, для парламентариев является несовместимым занятие невыборной публичной должности с парламентским мандатом.33
7. Существовавшая в Советском Союзе и продолжающая ныне действовать в Российской Федерации классификация государственных служащих (руководители, специалисты и технические исполнители) является принципиально неверной, так как она направлена против организации эффективной государственной службы и порождает на практике множество проблем. Кроме указанных типов государственных служащих потребовалась выработка и обоснование таких категорий служащих, как «должностные лица», «представители власти», «ответственные работники» и т. д. На практике же этим создавались часто непреодолимые трудности. Несовершенство действующего законодательства о государственной службе является причиной многих проблем в законотворческой деятельности. Например, в проекте закона Российской Федерации о борьбе с коррупцией (в редакции от октября 1994 г.) расплывчатостью и невнятностью страдает чуть ли не каждая статья, так как основные понятия не определены должным образом в законодательстве о государственной службе.
8. Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстает от уровня развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов. Государственная служба как правовой институт или отрасль права (служебное право) должна обеспечивать стабильное управление; она может играть роль стабилизации социально-политической жизни, разрешения политических конфликтов, уравновешивания действий различных политических сил. Очевидно, что решение отдельных политических и экономических проблем во многом зависит от создания и улучшения правового механизма регулирования служебных отношений. Предстоит огромный труд по разработке и принятию законодательных и других нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения.
Государственная служба представляет собой систему правоотношений, которые регулируются не только административно-правовыми нормами, но и нормами других отраслей права: государственного, муниципального, трудового и т. д. В связи с этим, очевидно, будет усиливаться также тенденция сведения сходных правоотношений в одну правовую отрасль. Законотворческий процесс в области государственной службы России приведет к тому, что в ближайшем будущем появится новая отрасль права — служебное право — со своим предметом правового регулирования, т. е. система правовых норм, регулирующих отношения в области государственной службы. С практической точки зрения итогом реформирования государственной службы должно стать возникновение — на месте устаревшей и неэффективной — современной государственной службы.
Служебное право станет регулятором государственно-служебных отношений не только в сфере деятельности государственных огранов, внутри государственной администрации, но и в области функционирования органов местного самоуправления. Конечно, в системе государственной службы останется много места и для отношений, регулируемых частным правом, так как определенные государственные функции будут осуществлять служащие, имеющие отличное от правового статуса профессиональных чиновников правовое положение. Чиновники — это служащие со специальным набором прав и обязанностей. Во многих странах они являются субъектами реализации высших полномочий государственной власти, выполняют особо важные государственные функции, состоят в особенных правовых отношениях с государством (отношения верности и доверия) и назначаются на должность путем издания административно-правового акта.
9. Устанавливая в законодательном порядке классическое государственно-правовое служебное отношение, необходимо создавать законодательство, регулирующее правовой статус других государственных служащих, состоящих в трудовых (частноправовых) отношениях с государственными органами. Эти лица также заняты определенным трудом на государственной службе, однако они не должны выполнять специфических государственных задач и функций, которые находятся в компетенции только высшей категории служащих. Государственно служебное отношение «простых» государственных служащих возникнет на основе другого способа замещения должности в государственной администрации— путем заключения трудового договора, содержание которого подлежит регулированию частным правом (например, трудовым). Начало реформы всей системы государственной службы положит реформирование административного права, регулирующего отношения публично-правового характера.
10. Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации34 определяет следующие этапы реформы: 1) конституирование института федеральной государственной службы; 2) установление статуса федерального государственного служащего: 3) систематизация и унификация процесса прохождения федеральной государственной службы; 4) формирование единой системы государственной службы Российской Федерации. В литературе уже обсуждаются тезисы концепции реформирования государственной службы.35
Реформирование государственной службы до планируемых пределов — длительный процесс, связанный (а во многом и зависимый от иных обстоятельств) с другими реформами, со многими дополнения ми и изменениями, происходящими внутри самого государства и законодательства. Серьезный государственный подход к проблемам государственной службы требует учета многих факторов: управления, политики, экономики, права. Реформа государственного управления и реформа государственной службы взаимосвязаны между собой. Необходимо учитывать весьма интересный опыт дореволюционной России,36 отдельные полезные положения советской государственной службы, международный опыт в данной сфере.37 Реформирование государственной службы в других государствах — бывших социалистических странах— подтверждает, что этот процесс протекает медленно. Например, в Республике Польша лишь в настоящее время дебатируется проект Закона о гражданской государственной службе.38 В некоторых бывших советских республиках уже приняты законы о чиновниках: например в Эстонской Республике в конце января 1994 г. принят закон о публичной службе.39 В новых землях Германии этот процесс проходит достаточно быстро, и там уже приняты соответствующие законы о чиновниках.40
11. Реформа государственной службы и развитие служебного права актуализируют вопрос и инициируют разработку и принятие законодательных актов, развивающих конституционное положение об административном судопроизводстве в Российской Федерации и, следовательно, устанавливающих систему административных судов. В частности, ст. 118 Конституции Российской Федерации закладывает основы становления в России административной юстиции.
Ежедневная практическая деятельность государственных служащих имеет и негативный оттенок: принимаются противоречащие законодательству административные акты, нарушаются права и свободы гражданина. Создание эффективной системы правовой защиты против незаконных действий и решений государственных служащих — одно из обязательных направлений реформирования государственной службы.
На первых порах можно провести эксперимент по созданию административных судов в отдельных отраслях управления, например в сфере здравоохранения и социальной защиты. При этом организация и функционирование таких квазисудебных органов не должны умалять или ограничивать компетенцию общих судов по рассмотрению административных споров, поскольку гражданину должно быть обеспечено право выбора инстанции для разрешения возникшего спора. Деятельность административных судов будет способствовать развитию законодательства в области государственной службы (это подтверждает также история развития публичной службы в ФРГ41).
12. Особыми проблемами являются создание объемного дисциплинарного законодательства для государственных служащих и принятие дисциплинарного кодекса, который бы регулировал отношения в сфере дисциплинарного правонарушения, принуждения, ответственности и производства. Дисциплинарное законодательство активно изменяется уже с 1991 г. Приняты новые положения о дисциплине: Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций. Устав о дисциплинарной ответственности работников железнодорожного транспорта и т. д. Кодекс Российской Федерации о труде также изменился в этой части (изменения и дополнения от 25 сентября 1992 г.). Нормы о дисциплинарной ответственности государственных служащих содержатся также в п. 12—13 Положения о федеральной государственной службе, в Положении о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации от 20 мая 1993 г. (ст. 25—29), в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. (ст. 34—42). Однако во всех этих нормативных актах речь идет о совершенно сходных категориях: о дисциплинарных проступках, видах дисциплинарного взыскания и процедуре наложения этих взысканий на служащих. Поэтому и целесообразно урегулировать (особенно для государственных служащих) данные вопросы совершенно однозначно в едином новом нормативном акте — Дисциплинарном законе (Дисциплинарном кодексе), который станет основой дисциплинарного законодательства и частью законодательства о государственной службе.
Конституция РФ устанавливает принцип судебной защиты прав граждан, в том числе защиты прав государственных служащих, в отношении которых были применены меры дисциплинарного взыскания. Например, сотрудник органов внутренних дел вправе обжаловать в суде наложенное на него дисциплинарное взыскание.42 В предлагаемом Дисциплинарном кодексе можно установить правило, в соответствии с которым государственные служащие привлекались бы к дисциплинарной ответственности за нарушение принципа внепартийности государственной службы, т. е. за нарушение норм, ограничивающих политические права и свободы служащих. Как показывает социологический опрос некоторых сотрудников органов внутренних дел, 12% из них допускали однократное нарушение указанного правоограничения, а 18% располагали информацией о привлечении их коллег по работе к дисциплинарной ответственности фактически за нарушение норм, ограничивающих права и свободы служащих, но формально, якобы, по другим основаниям.43
13. Анализ современной системы развивающегося законодательства о государственной службе в России и содержащихся в научных трудах предложений ученых приводит к выводу о том, что реформирование государственной службы проводится сегодня в большей мере по опыту ФРГ. Однако, используя в России все полезное из законодательства о государственной службе Германии (или другой страны), не нужно повторять чужих ошибок. Важно учитывать специфические условия современной российской государственно-правовой, политической и общественной ситуации. Да и мировая практика реформирования института государственной службы доказывает, что в каждой стране, несмотря на учет традиционных положений публичной службы, в принимаемых новых законах содержатся и определенные особенности правового государственно-служебного регулирования. Видный немецкий ученый-административист, профессор Ульрих Баттис, отмечает, что земельные законы о чиновниках новых земель Германии не ограничиваются простым перенесением в принимаемые законы «рамочных» положений федерального закона о чиновниках, а учитывают в различном объеме особые общественные и государственные условия.44
* Кандидат юридических наук, доцент Воронежского государственного университета.
1 См., напр.: Ст. 25 проекта Конституции России, разработанного рабочей группой под руководством С. М. Шахрая; ст. 17 (п. 2) и ст. 28 проекта Конституции России, разработанного С. С. Алексеевым и А. А. Собчаком; ст. 30 проекта Конституции, подготовленного Конституционным Совещанием 12 июля 1993 г. В 1994 г. в Германии была опубликована книга «Проекты Конституции Российской Федерации», включающие все подготовленные в 1992—1993 гг. проекты российской конституции (см.: Traut J. С. (Hrsg). Verfassungsentwurfe der Russischen Federation, 1994).
2 См., напр.: Battis U. Beamtenrecht // Besonders Verwaltungsrecht / Hrsg. Achterberg / Puttner. 1990. Bd. I. S. 899 ff.; Maes R. Das Recht des offentlichen Dienstes in Belgien // Das Recht des offentlichen Dienstes in den Mitgliedstaaten der Europaischen Gemeinschaft / Hrsg. S. Magiera, H. Siedentopf. 1994. S. 67, 88 ff.; Das Recht des offentlichen Dienstes in Spanien // Ibid. S. 731, 740 ff.
3 Ефремов Л. Об опыте организации Британской гражданской службы// Советская юстиция. 1991. № 19. С. 11 —12.
4 Кенигсон А. В. Проступки и преступления по службе государственной и общественной. Ташкент, 1913.
5 Johnson N. Das Recht des offentlichen Dienstes in Grobbritannien // Das Recht... S. 341, 359 ff; Gallagher J., Dooney S. Das Recht des offentlichen Dienstes in Irland // Ibid. S. 435, 440 ff.
6 Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft (Grundrib der verstehenden Soziologie). 1972. 5 Aufl. S. 124 ff, m 551 ff.; Schmid G., Treiber H. Burokratie Bundesrepublik Deutschland. 1975. S. 21 ff.; Zippelius R. Die Rolle der Burokratie im pluralistischen Staat/Hrsg. W. Leisner. Das Berufsbeamtentum im demokratischen Staat. 1975. S. 217, 219 ff.; Оболонский А. В. Бюрократия и бюрократизм (К теории вопроса) // Государство и право. 1993. № 12. С. 88—89; Ленин В. И. О работе аппарата управления и борьбе с бюрократизмом. М., 1987; Худокормов А. Г. Экономические корни бюрократизма. М., 1988; Курашвили Б. П. Борьба с бюрократизмом. М., 1988.
7 См., напр.: Атаманчук Г. В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации // Вестник государственной службы. М., 1992. Июнь. С. 5—16; Манохин В. М. Концепция Закона о государственной службе // Советское государство и право. 1991. № 12. С. 90—98; Розенбаум Ю. А. Система работы с кадрами в условиях перестройки: Социально-правовой аспект // Там же. 1986. № 12. С. 11—20; Starilow J. Nenre Reformansatze im Dienstrecht, Speyerer Forschungsberichte. 2 Aufl. (1994).
8 Российская газета. 1994. 23 дек.
9 Бельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4. С. 24—32.
10 Развитие государственной службы в Российской Федерации (Тезисы концепции) // Вестник государственной службы. М., 1992. Август. С. 2—8.
11 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 17. Ст. 899.
12 Бельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России.
13 Nowotny S. Der Entwurf eines Gesetzes uber den Zivilstaatsdienst der Republik Polen. ZBR 1994. S. 261 If.
14 Борисевич Т. Льготы чиновникам вводятся тайно // Российские вести. 1995. 24 марта.
15 Там же.
16 Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 325—337.
17 Данная проблема уже ставилась в литературе, когда анализировался вопрос о принципе политического нейтралитета государственных служащих в других государствах (см., напр.: Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Политическая нейтральность государственных служащих в Англии // Государство и право. 1992. № 9. С. 117—124). В прежние годы эта проблема по известным причинам и не могла подниматься в правовой литературе (см., напр.: Воробьев В. А. Советская государственная служба: административно-правовые аспекты. Ростов н/Д., 1986; Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966; Попков В. Д. Этика советской государственной службы. М., 1970; Розенбаум Ю. О государственной службе в СССР // Проблемы теории и практики управления. 1990. № 5. С. 99—103).
18 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. Т. 1 / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1993. С. 204—207.
19Аслаханов А. Мафия: пятая власть? Сегодня? Завтра? Послезавтра? // Деловой мир. 1995. 8—14 мая.
20 Суворов Л. К. Об ограничении политических прав и свобод работников правоохранительных органов // Государство и право. 1994. № 11. С. 119—125.
21 Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977. С. 157—158; Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984; Пристанский И. С. Реформа «гражданской службы» 1865—1870 гг.— основа организации современного чиновничьего аппарата Англии // Советское государство и право. 1980. № 4. С. 120—124; Современное буржуазное государственное право: Критические очерки / Отв. ред. В. А. Туманов. Т. 2. М., 1987. С. 281—293.
22 Кривопалов А. Бюрократ — это совсем неплохо. Разговор в британском колледже Гражданской службы // Известия. 1990. 19 июля.
23 Там же. С. 26.
24 Ноздрачев А. 1) Государственные служащие КНР (законодательный опыт) // Рос. юстиция. 1994. № 12. С. 53; 2) Государственные служащие: на пути к новому статусу // Хозяйство и право. 1995. № 2. С. 69—80.
25 Синглтон С. Некоторые проблемы государственной службы в США// Вестник государственной службы. М., 1992. Июнь. С. 73.
26 Там же. С. 61.
27 Ефремов Л. Об опыте организации Британской Гражданской службы // Сов. юстиция. 1991. № 19. С. 11.
28 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52 Ст. 5073; Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 2. Ст. 76.
29 Суворов Л. К. Об ограничении... С. 122.
30 Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Политическая нейтральность государственных служащих в Англии // Государство и право 1992. № 9. С. 124.
31 Суворов Л. К. Об ограничении... С. 124.
32 Furst W., Strecker A. Beamtenrecht: einschlieblich Disziplinar- und Personalvertretungsrecht, 1987. S. 2, 215—216; Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994. С. 111—112.
33 Ардан Филипп. Франция: государственная система. М., 1994. С. 79-102.
34 Реформирование государственной службы в Российской Федерации // Российская газета. 1993. 23 дек.
35 Вельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России. С. 28—29.
36 См., напр.: Евреинов В. Л. Гражданское чинопроизводство в России: Исторический очерк. СПб., 1888: Кенигсон А. В. Указ. соч.; Российское законодательство X—XX веков. Т. 4: Законодательство периода становления абсолютизма. М. 1986; Государственная служба в России: опыт организации и кадрового обеспечения / Под ред. Н. П. Пищулина. Нижний Новгород, 1994.— Отсутствие должного внимания к вопросам истории государственной службы в годы существования СССР подтверждается также отсутствием научных работ по истории развития государственной службы в России как до революции 1917 г., так и после нее. В зарубежной западной литературе, напротив, можно обнаружить весьма обстоятельный анализ вопросов истории развития государственной службы в России (см., напр.: Вilinskу A. Der sowietische offentliche Dienst vor dem Hintergrund des deutschen Beamtenrechts // ROW. 1981. S. 41. ff; Kaysers H. H. Der offentliche Dienst in der DDR. Historische Entwicklung und geltendes Recht, RiA. 1971. S. 144: Jaskiewicz W. Allgemeines Gutachten zu besonderen Fragen des offentlichen Dienstes in den sozialistischen Staaten // Studienkommission fur die Reform des offentlichen Dienstrechts. Bd. 3, Recht und System des offentlichen Dienstes (Osterreich, sozialistische Staaten, Jugoslawien, Polen, Ungarn) / Hrsg. J. H. Kaiser, F. Mayer, С. Н. Ule. 1973. S. 65 (67 ff); Luchterhandt О. Zur Klassifizierung und Rechtsstellung der sowjetischen Staatsangestellten 33 // Einparteiensystem und burokratische Herrschaft in der Sowjetunion / Hrsg. Meissner, Brunner, Lowenthal. 1978. S. 137. (139 ff.); Torke H.J. Das russische Beamtentum in der ersten Halfte des 19. Jahrhunderts // Forschungen zur osteuropaischen Geschichte. Bd. 13, 1967; Melville R., Steffens T. Die Bevolkerung// Handbuch der Geschichte Rublands. Bd. 3: 1856—1945: Von den autokratischen Reformen zum Sowjetstaat. II. Halbband, 1992. S. 1009 (1174—1179); Plaggenborg S. Die Organisation des Sowjetstaates // ibid. S. 1413 (1487—1492); Nienhaus U. D. Revolution und Burokratie: Staatsverwaltung und Staatskontrolle in Sowietrubland 1917—1924, 1980; Handbuch des offentlichen Rechts. Bd. IV: Das Staatsrecht des Russischen Reiches / Hrsg. I. Engelmann von. Freiburg, 1889.
37 Весьма интересным исследованием является книга, изданная в Германии в 1994 г. «Публичная служба в странах — членах Европейского Сообщества». В ней представлены важнейшие вопросы государственной службы 12 стран — членов Европейского Сообщества. Далее см., напр.: Ноздрачев А. Государственная служба: (Законодательный опыт Германии) // Сев. юстиция. 1993. № 16. С. 21—22; Niеdobitek M. Das Recht des offentlichen Dienstes in den Mitgliedstaaten der Europaischen Gemeinschaft // Das Recht des offentlichen Dienstes in den Mitgliedstaaten der Europaischen Gemeinschaft / Hrsg. S. Magiera. H. Siedentopf. 1994. S. 11 (13 ff); Weber G. 1) Diensrecht der USA —ein geschichtlicher Uberblick, ZBR 1989. S. 65 ff., ZBR 1989. S. 97 ff: 2) Die Grundrechte im europaischen Beamtenrecht. ZBR 1978. S. 326 ff.; Pieroth В., Degen M. Der offentliche Dienst in Frankreich. ZBR 1990. S. 342 ff.; Hangartner Y. Neuere Entwicklung im schweizerischen Beamtenrecht, ZBR 1984. S. 197 ff.; Ried J. Das System der Besoldung der Beamten der Europaischen Gemeinschaften, ZBR 1984. S. 330 ff.; Traumuller H. Das Dienstrecht der osterreichischen Bundesbeamten. ZBR 1992. S. 6 ff.; Rogalla D. Dienstrecht der Europaischen Gemeinschaften. 1992; Busch J. D. Dienstrecht der Vereinten Nationen, 1981; Oppermann T. Europarecht. 1991. S. 250 ff., (Personal, Grundlagen des Europaischen Diensiechts).
38 Nowotny S. Der Entwurf eines Gesetzes uber den Zivilstaatsdienst der Republik Polen. ZBR 1994. S. 261 ff. — В России также предлагается назвать будущий закон, регулирующий служебно-должностные отношения, Законом о гражданской службе («Кодекс гражданской службы») с целью исключения из числа федеральных гражданских служащих сотрудников МВД, Вооруженных Сил, Службы контрразведки и других категорий так называемых милитаризованных служащих (см.: Бельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России. С. 28; Ефремов Л. Об опыте организации Британской гражданской службы. С. 11 — 12).
39 Балева Р. Чиновников — в привилегированный класс! // Деловой мир. 1995. 17—23 апр.
40 Роhl К. Grundlagen des Beamtenrechts im Beitrittsgebiet. RiA. 1992. S. 159 ff.; Niehorster F. Beamtenrecht in Brandenburg: Vorschriftensammlung, 1993.
41 Ulе С. Н. Die Entwicklung des Beamtenrechts durch die Rechtsprechung der mann. 1963. S. 113 (116ff.). Verwaltungsgerichte // Staatsburger und Staatsgewalt: Verwaltungsrecht und Verwaltungsgerichtsbarkeit in Geschichte und Gegenwart / Hrsg. H. R. Kulz, R. Nau.
42 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1995. № 4. С. 3.
43 Суворов Л. К. Об ограничении... С. 126.
44 Battis U. Entwicklung des Beamtenrechts im Jahre 1994. NJW. 1995. S. 925—931.



ОГЛАВЛЕНИЕ