ОГЛАВЛЕНИЕ

Выборы 93-го года: функции общественности
№ 2
01.03.1994
Белкин А.А.
Какой смысл путешествовать, если всегда оказываешься в одном и том же месте?
Эдвард Далберг
С точки зрения идеологов и инициаторов выборов 1993 г. в Федеральное Собрание Российской Федерации, кампания должна была решить три конъюнктурные задачи. Во-первых, легитимировать государственный переворот сентября — октября 1993 г., путем участия населения в выборах в новый высший представительный орган и по новым правилам, т. е. через всенародное признание институтов, введенных внепарламентскими процедурами. Во-вторых, сформировать декоративный парламент, который никогда не ставил бы вопроса о своем главенстве в структуре государственной власти или хотя бы не принимал за реальность фантазии о разделении власти. Наконец, в-третьих,— и это, пожалуй, самое главное, — замаскировать предвыборной конкуренцией гораздо более существенную для правящей группировки акцию — референдум по проекту Конституции Российской Федерации.
Анализ перечисленных выше задач при заранее заявленном негативном отношении к обстоятельствам их возникновения имел бы, конечно, сугубо политологический характер. Но некоторый парадокс состоит в том, что отрицательная оценка проведенной избирательной кампании не исключает, как нам кажется, возможностей рассуждения о собственно юридических аспектах прошедших в 1993 г. всероссийских выборов.
1
И все же, наверное, прежде необходимо затронуть вопрос именно о легитимности назначения и проведения избирательной кампании 1993 г.
Начнем с замечания С. А. Авакьяна: «Весь Парламент, то есть и Совет Федерации, и Государственная Дума, сразу же по рождению обречены на упреки в нелегитимности — учреждены неполномочным субъектом, в нарушение Конституции и вне ее».1 Статья, из которой процитированы эти слова, рассматривает сентябрьские действия Президента Российской Федерации как антиконституционный прецедент, чреватый «эхом повторов в истории России». И эта статья вполне убедительно доказывает, что совершенному Б. Н. Ельциным попранию Конституции никаких оправданий нет, хотя аргументация автора и остается по преимуществу в плоскости сопоставления сентябрьских акций с содержанием Основного Закона. Но для иного, впрочем, и нет причин.
Защита Конституции не нуждается в доводах, располагающихся за пределами ее собственного текста. Другой подход необходим как раз для противоположного — оправдания антиконституционных действий.
В этом плане примечательно, что статья С. А. Авакьяна была помещена в газете как составной элемент полемики с опубликованной в том же номере статьей С. С. Алексеева под традиционно глубокомысленным для отечественной юриспруденции заголовком «Что есть право?».2 Характерная особенность второй статьи заключается в том, что автор оставляет в стороне все доводы, относящиеся к разряду «политических фактов», в том числе перечисленных в президентских документах, и выстраивает свою «позицию» исключительно с помощью категорий правоведения.3
Не затрагивая всего материала статьи С. С. Алексеева, выделим, как полагаем, ее главный вывод: Верховный Совет и Конституционный Суд подходили к разрешению всех государственно-правовых вопросов исключительно в плоскости «писаных норм», установленных существующей «верховно-советской» властью и от этой власти всецело зависящих. А вот Президент перевел конфликтную ситуацию в иную плоскость — «в плоскость самых конституционных принципов».
Если подходить к оценке государственного переворота 21 сентября 1993 г. именно в таком «методологическом» ключе, то окажется, что эти «самые конституционные принципы» являются политико-государственной самоценностью, т. е. выступают уже не как инструменты, призванные обеспечить оптимальное воспроизводство общественной жизни, а как самодовлеющие императивные условия, которым должны подчиняться экономические, социальные, политические институты и задачи. «Высокие демократические принципы» и определяются, кстати, С.С. Алексеевым как «императивы естественного права», заложенные в основе «современного права». Но если это «современное право» сформировалось лишь исторически, то есть ли безупречные доказательства тому, что оно будет правом двадцать первого века? А если таких доказательств нет, то допустимо ли в «научном» плане оправдывать этими «самыми конституционными принципами» элементарный произвол и разрушение правопорядка?
Если уж и говорить о необходимости установления неких конституционных принципов, то следовало делать это применительно к российским и только российским обстоятельствам, поскольку «естественные императивы» С. С. Алексеева господствуют отнюдь не в каждом «современном государстве» из числа тех, которые признаются в общем-то вполне демократическими. Автор указывает, в частности, среди элементов права «как явления демократии и прогресса» принцип разделения властей. Но странно тогда, что этот императив отвергается, например, концепциями, характеризующими организацию государственной власти в Великобритании.4
И еще, можно ли объявлять «естественным императивом» такой принцип, в соответствии с которым конституции различных стран формулируют прямо противоположные правила взаимоотношения государственных структур? Почему, например, конституционное право США не предоставляет президенту права роспуска конгресса, а в российском понимании разделения властей президент без права роспуска парламента функционировать никак не может? Не объясняется ли это как раз сугубо российскими обстоятельствами, которым нет никакого дела до тех «самых конституционных принципов», обладающих якобы универсальным содержанием? Вот, кстати, мнение другого известного апологета демократии: «...очевидно, что после роспуска парламента и низведения Конституционного Суда, Президент располагает едва ли не всей полнотой власти. Изменится ли положение после выборов Федерального Собрания? Изменится, но не очень существенно. Из 13 блоков, выступающих на выборах, три министерских идут в фарватере президента, а большинство других демонстрируют лояльность к его курсу демократии и рынка. Значит, мы снова вернулись на круги своя? То, чего больше всего опасался Хрущев (хотя сам он тоже в конце своего правления шел к этому), состоялось. Наша судьба, судьба каждой семьи и всей России снова зависит от доброй воли одного человека. Видимо, не скоро еще Россия найдет способ преодолеть эту царистскую традицию».5
В свете сказанного, как нам представляется, более понятными и приемлемыми могут быть те аргументы, которые обращены не к «высокой конституционной теории», а к соответствующим «историческим событиям».
В документе, подготовленном Министерством иностранных дел России, разъяснялось, например: «В истории российской демократии имеются два случая выражения воли народа — это выборы Президента в июне 1991 г. и референдум 25 апреля 1993 г., в ходе которого большинство населения выразило доверие Президенту и проводимой им политике. Это и составляет преимущественный источник правовой силы действий Президента».6
Этот популярный мотив доверия, ничем, однако, не логичнее утверждения о монархе как помазаннике божьем. Некоторое стародавнее «доверие» возводится в абсолютное основание любых действий, в том числе уничтожающих, по сути дела, сам республиканизм как инструмент предотвращения узурпации власти.7 Наверное, более последовательным было бы в этом случае обосновывать действия Президента необходимостью ликвидации республиканских форм, а не критикой данного «нехорошего» высшего представительного органа.8
В отличие от теоретиков права и политологов, гораздо больше резона в рассуждениях прагматиков, которые не обременяли себя поиском оправдательных обстоятельств в предшествующем времени.9 Легитимность или нелегитимность событий сентября — октября 1993 г. они справедливо ставили в зависимость от декабрьских выборов, в частности, согласия на участие в выборах российских регионов и оппозиционных Президенту политических сил.10 Но это лишь отдельные факторы политической кампании.11 В общем же можно заключить: декабрьские выборы легитимировали сами себя. И этот факт не подлежит правовой оценке ни с позиций предыдущей, ни с позиций последующей конституционности, поскольку эти выборы исторически располагаются вне их пространства. «...Нет права на революцию политическую»,— писал Я. М. Магазинер. «Если она исторически необходима, то есть неизбежно должна создать новую жизненную социально-правовую систему, то она исторически обоснована, но юридическое обоснование революции ни в государственном, ни в международном праве не имеет никакого смысла, ибо революция разрушает старое право, которое одно могло бы ее признать противоправною, и создает новое право, которое не может признать ее противоправною: новое право не может объявить юридически негодным тот самый акт, которому оно обязано самым своим существованием».12
Сколь бы ни были разными масштабы революций и государственных переворотов, какие исторические цели ни преследовались бы ими, логика правового оформления этих событий одинаково состоит в перемене национальной правовой системы. Но перемене не эволюционной, а стимулируемой столкновением политических сил, из которых ни одна не может апеллировать к единым для нее правовым постулатам. Стороны конфликта сколько угодно могут придавать своим действиям и противодействиям правовую форму — это останется сугубо идеологическим обоснованием, а не осуществлением права. Революция и перепорот означают перерыв в действии права, и этот перерыв заполняется исключительно действием силы. Ссылка в Указе Президента от 21 сентября 1993 г. № 1400 на ряд статей Конституции — это лишь фарисейская видимость обеспечения правопорядка, которая лишний раз обнаруживает чрезвычайно низкий потенциал конституционных норм, по крайней мере в России. Противоречивой не может быть не только сама нормативно-правовая система, но и реализация права. И Указ № 1400 дает блестящий образец фальшивости такого «правоприменения», поскольку в нем имелась ссылка на ст. 1215 Конституции, в п. 11 которой содержалось совершенно однозначное положение: «Президент Российской Федерации не имеет права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации». При этом процитированная ч. 3 ст. 1215 находилась в прямой смысловой связи с ч. 1 той же статьи: Президент «принимает меры по обеспечению государственной и общественной безопасности Российской Федерации», т. е. с той самой задачей, на необходимость выполнения которой и ссылался Указ № 1400.
При желании можно, конечно, увидеть между ч. 1 и 3 противоречие: ведь угроза безопасности может возникнуть и в результате действий высшего представительного органа страны, и получается, что эта угроза не может быть предотвращена. Но эти рассуждения могут простираться до дурноты: с таким же точно успехом к угрозе безопасности могут привести необратимые действия президента, правительства, а в конечном счете — самого народа, избравшего дурных правителей. И единственно безупречный тезис, которым должно удовлетвориться конституционное право, заключается в знаменитом афоризме Жозефа де Местра: каждый народ имеет такое правительство, которое заслуживает.
Задачей избирательного права как раз и является установление правил, соблюдение которых позволяло бы утверждать, что народ заслужил в ходе выборов именно то, что заслуживал, хотя обычно эта задача формируется иначе: как лозунг проведения «свободных демократических выборов».13
Незадолго до декабрьских выборов 1993 г. авторитетный журнал опубликовал статью, в которой перечисляются некие «избирательные стандарты». Авторы отнесли к ним: а) всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании; б) допустимость установления демократических ограничений на реализацию активного и особенно пассивного избирательного права: в) рассмотрение волеизъявления избирателя как его гражданского права, а в ряде случаев и как гражданской обязанности; г) обеспечение (в максимально возможной степени) пропорционального представительства интересов различных социальных слоев; д) равенство шансов и состязательность кандидатов на всех этапах избирательной кампании; е) создание условий для осознанности и обоснованности выбора между альтернативными кандидатами; ж) юридическая ответственность любого субъекта избирательного процесса за нарушение законодательства о выборах; е) независимость от властных структур процесса формирования избирательных комиссий, открытость и подконтрольность их деятельности на всех этапах представителям общественно-политических формирований.14
С точки зрения составителей данного перечня,—и здесь нет возражений,— оценка избирательной кампании должна производиться именно в плане ее соответствия указанным стандартам, что не исключает, между прочим, последующий пересмотр и самих стандартов.
В частности, полезно, на наш взгляд, обратиться к последнему из представленных пунктов, касающемуся избирательных комиссий.
Надо заметить прежде всего, что как в литературе прежнего времени, так и в современных работах избирательным комиссиям внимания почему-то почти не уделяется, хотя, казалось бы, политическая значимость этих органов, и особенно сегодня, сомнениям не подлежит. Поэтому остается надеяться, что как сама практика выборов 1993 г. в Федеральное Собрание, так и новейшие нормативно-правовые документы заставят взглянуть на избирательные комиссии более серьезно.
Первая проблема — это, конечно, порядок формирования избирательных комиссий.
В отличие от прежнего советского законодательства, обращавшего внимание единственно на социально-политическую «представительность» избирательных комиссий (представители трудовых коллективов, общественных организаций, органов общественной самодеятельности, коллективов учебных заведений, собраний избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям)15 президентские указы сентября — октября 1993 г. несколько упорядочили саму процедуру формирования комиссий, одновременно переведя «представительство» в иную плоскость: от двух «ветвей власти».16
Если следовать пресловутому разделению властей, то данный новый порядок формирования избирательных комиссий кажется вполне логичным. Но это логика административной власти, предохраняющей самое себя. В ракурсе иной логики, — логики народовластия, — избирательные комиссии должны находиться за пределами государственных или муниципальных структур как по своему составу, так и по правовому положению. Можно сказать, что избирательные комиссии — это органы общественности.
Используя здесь многоликое понятие общественности (в которое, как известно, нередко вкладывается и саркастический смысл), мы хотим выделить только два аспекта: возможно слабую зависимость общественности от государственных и муниципальных структур и столь же возможный критицизм общественности в отношении деятельности государственного и муниципального аппарата.
Вместе с тем соблазнительно связать данные характеристики с тем обсуждаемым в концепции Ю. Хабермаса социально-политическим феноменом, который в русском переводе также определяется как «общественность»: «...нормативное ожидание разумных результатов основывается в конечном счете на взаимодействии институционально закрепленного процесса образования политической воли со спонтанно возникшими, не подготавливаемыми заранее потоками коммуникации, в которые включена общественность, не запрограммированная на принятие решений и в этом смысле неорганизованная. В данной связи понятие "общественность" (fentlichkeit) воспринимается и действует как нормативное. Свободные ассоциации образуют узловые пункты коммуникативной сети, возникающей из переплетения различных автономных объединений общественности (fentlichkeiten). Ассоциации специализируются на производстве и распространении практических убеждений, то есть они должны служить тому, чтобы открывать значимые для всего общества темы, способствовать выработке предложений для возможного решения тех или иных проблем, интерпретировать ценности, производить на свет хорошие, полезные для общества доводы и разоблачать, обесценивать плохие».17
Намеченная связанность, — если следовать приведенному тексту,— может показаться искусственной: способна ли «неорганизованная» общественность выполнять функцию организации выборов? Однако, с одной стороны, вопрос на самом деле и не стоит столь прямолинейно, с другой же — «неорганизованной общественности» свойственны, пожалуй, свои «общественные» формы институционализации. И задача формулируется, на наш взгляд, следующим образом: использование нормативно-юридических конструкций, позволяющих «политической коммуникации» (в терминологии Ю. Хабермаса) воплощаться в такой порядок формировния и деятельности избирательных комиссий, который мог бы одновременно отличаться организованностью государственного института.
Воплощают ли новейшие документы указанный порядок? Частично, пожалуй, да, воплощают. Во всяком случае, в них, например, говорится, что «в решении всех вопросов, связанных с подготовкой и проведением выборов, Центральная избирательная комиссия и нижестоящие комиссии в пределах компетенции, установленной настоящим Положением, независимы от других государственных органов».18 (Примечательна терминология: избирательные комиссии — «государственные органы» наряду с другими).
Имеются и некоторые иные положения названного плана, но о них ниже. Сейчас же отметим, что если независимость избирательных комиссий и простирается на принятие решений, то она крайне сомнительна в части организации их работы. Дело в том, что «кампанейский», т. е. относящийся лишь к периодически осуществляемой деятельности, характер избрания представительных органов заранее исключает столь органичное для современной публичной власти сопровождение публичной функции образованием специального аппарата и специальным непрерывным финансированием. Исключение здесь составляет с недавнего времени лишь центральная избирательная комиссия. Однако рано говорить, что одновременно формируется и соответствующее, — допустим уподобление, — функционально-отраслевое «ведомство» по выборам в представительные органы, хотя определенные шаги в этом направлении уже сделаны, поскольку полномочия Центризбиркома охватывают (пусть в отдельных моментах) выборы не только в Федеральное Собрание Российской Федерации, но также в иные представительные органы.19 К этому можно прибавить и такое новшество, как сохранение не только Центральной, но и головными 20 и окружными комиссиями своих полномочий по окончании избирательной кампании, хотя используемые в актах формулировки и различаются.21
Вместе с тем надо констатировать, что непрерывность действия избирательных комиссий (при периодической сменяемости их состава) все же не означает реального постоянства их работы, которая «умещается» в несколько месяцев избирательной кампании. Отсюда возникают «заимствование» избирательными комиссиями «чужого» аппарата на период кампаний, кратковременность распоряжения финансовыми средствами,22 и как следствие — зависимость в организации работы от государственных и муниципальных структур, в первую очередь от администрации.23
Нельзя также пропустить и такой заметно ощутимый в отдельных регионах факт, как выполнение государственными органами координационных функций в отношении избирательных комиссий. В Санкт-Петербурге, например, в декабре 1993 г. действовали восемь окружных комиссий в одномандатных округах по выборам в Государственную Думу, причем территории округов не совпадали с существующим в городе районным делением. Данное несовпадение, а также привычное стремление к унификации определенной деятельности в пределах города, централизации использования транспорта, средств связи, полиграфических мощностей и иных материально-технических и организационных составляющих кампании привели, по сути дела, к тому, что организацию выборов возглавил не конституированный избирательными документами орган — некая координационная группа, образованная совместным распоряжением председателя горсовета и мэра города.24 Настоящим шедевром, блестяще иллюстрирующим реальное значение таких «координационных» групп в деле выборов, стала изданная председателем группы (заместителем мэра) «Памятка о работе в день выборов 12 декабря 1993 г. и порядке подведения итогов выборов в Федеральное Собрание и всенародного голосования в Санкт-Петербурге».
Было бы фантастическим, конечно, пытаться преодолеть эту ситуацию путем создания разветвленной (включающей немалый штатный аппарат) системы избирательных комиссий: не проводить же перманентные выборы! К тому же это всего лишь уподобляло бы избирательные органы обычным публичным структурам. И тем не менее в направлении реализации концепции избирательных комиссий как «органов общественности» можно было бы сделать ряд шагов, первый из которых, думается, должен состоять в отказе от образования комиссий заново перед каждыми выборами.
К сожалению, весьма резкие в последние годы колебания численности мандатов в различных представительных органах делают такое предложение, казалось бы, заранее бесперспективным. Однако ведь и смысл рассуждений об избирательной системе состоит в том, чтобы найти модель стабильного избирательного процесса, а не придумывать его правила на случай каждого переворота. Постоянство функционирования избирательных комиссий, наряду с концентрацией должного опыта, как раз и могло бы содействовать большей независимости комиссий от государственных и муниципальных органов в силу приобретаемого и передаваемого авторитета.
Что же касается необходимости образования новых комиссий или периодического обновления их состава вследствие выбытия отдельных членов, то соответствующим инструментом обеспечения этого (как и первичного образования постоянных комиссий) могло бы стать формирование корпуса членов избирательных комиссий. В этом нетрудно увидеть аналогию с институтом присяжных заседателей, хотя едва ли должно соответствовать установленным сегодня в этой области процедурам.25 Во-первых, при некоторой общей природе функции присяжных все же существенно отличны от организационных функций членов избирательных комиссий. Во-вторых же, случайная выборка, подобная выборке присяжных, противоречила бы, как нам представляется, сознательной (и даже «энтуазической») активности членов избирательных комиссий в проведении кампаний.26 А именно такого рода активность и составляет, на наш взгляд, существенный признак общественности, что и должно учитываться при формировании корпуса членов избирательных комиссий.27
Установленный для декабрьских выборов 1993 г. порядок формирования избирательных комиссий из кандидатов от представительных и исполнительных органов отмеченному выше стандарту независимости комиссий от властных структур никак не отвечал.28 К тому же выдвижение в избирательные комиссии кандидатов от представительных органов во множестве случаев было сорвано скоротечностью данного этапа кампании, дезорганизацией работы Советов, а также, — что в особенности касается участковых комиссий, — прекращением деятельности представительных органов местного самоуправления.29 Не избежало выдвижение кандидатов в избирательные комиссии и прямой фальсификации.30
Но все это малоудивительно для тех, кто достаточно наглядно (а не заочно) знает российскую действительность, советско-российские традиции. Важнее другое — сам принцип формирования избирательных комиссий, навязанный президентскими указами. Тот факт, что во множестве избирательных комиссий в 1993 г. работали граждане, которые и ранее выдвигались в состав комиссий, еще по прежнему советскому законодательству, следует рассматривать исключительно как упрощенный способ формирования комиссий в условиях непредвиденной избирательной кампании. Сохранение же установленного сегодня принципа формирования избирательных комиссий открывает перед государственными и муниципальными органами (прежде всего администрацией) неограниченные возможности направленного подбора членов избирательных комиссий.
В противоположность «публично-аппаратному» методу формирования избирательных комиссий «общественный» метод опирается на реальные социальные структуры, функционирование в обществе социальных ячеек и ассоциаций, выступающих субъектами солидарного права.31 В свете этого надо признать, что прежний закреплявшийся в советском законодательстве способ формирования избирательных комиссий в основном отвечал «общественному» подходу, но не представлял собой достаточно детализированного порядка и поэтому фактически также превращался в «публично-аппаратный». К тому же социальные ячейки и ассоциации хотя и обладали соответствующими правами, но не были реально заинтересованы в осуществлении этих прав в условиях отсутствия электоральной конкуренции. Однако это одна из тех нередких ситуаций, когда социально и политически оправданный публично-правовой институт оказывается невостребованным или «погашенным»" вследствие сопутствующих доминирующих обстоятельств (существующего в стране политического режима).
Проблема состава избирательных комиссий имеет еще одну актуальную грань: специальные требования, предъявляемые к членам комиссий.32 Но в современном отечественном законодательстве эти требования пока что сводятся лишь к одному новшеству: непременному включению в состав комиссий лиц, имеющих «высшее юридическое образование или ученую степень в области права». Ст. 13 Положения о выборах в Государственную Думу предусмотрела это требование для всего состава Центризбиркома. Ст. 11 Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа предусмотрела аналогичное требование для председателей и секретарей соответствующих головных комиссий, ст. 12 — для председателей и секретарей окружных комиссий.
Внешне это нововведение, — и особенно в обстановке бесконечных разговоров о правовом государстве, необходимости повышения юридической культуры, ценности права для организации общественных отношений,— выглядит как безупречное и своевременное.33 Однако нам представляется, что в действительности здесь возвышается не право, а всего лишь юридическая профессия, а это, конечно, уже совсем другое.
Во-первых, едва ли стоит преувеличивать объем юридических навыков, необходимых для участия в работе избирательной комиссии. Стабильное законодательство, накопление практики альтернативных выборов обеспечат обладание достаточными навыками для человека с любым, а не только юридическим образованием.34 Для эффективного применения избирательного законодательства гораздо важнее хорошее консультационное обеспечение.
Во-вторых, возглавление избирательных комиссий юристами в чем-то даже противоречит «юрисдикционной» функции этой профессии, поскольку избирательные комиссии сами нередко оказываются стороной возникающих споров, хотя как ранее, так и теперь все еще сильна тенденция возлагать осуществление электоральной юстиции как раз на сами избирательные комиссии.
В-третьих, «фиксированный» метод формирования избирательных комиссий с опорой, пусть частичной, на определенную профессию заранее «ослабляет» комиссии как «органы общественности».35
32 Здесь мы оставляем этот вопрос в целом без рассмотрения, ограничившись небезынтересным примером. В ст. 87 мексиканского Федерального закона о политических организациях и избирательном процессе от 27 декабря 1977 г. записано: «Чтобы быть членом штатной избирательной комиссии, необходимо: быть гражданином, обладающим политической дееспособностью, уроженцем соответствующей федеративной единицы или проживать в ней не менее года, вести достойный образ жизни, не быть государственным должностным лицом либо служащим, пользоваться репутацией честного человека, обладать опытом и знаниями, достаточными для надлежащего выполнения соответствующих функций» (Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты. М, 1986. С. 163).
33 Характерно, что нарушителем данного нововведения оказался опять же Центризбирком. Вот отрывок из интервью члена Центризбиркома Р. Б. Гармаева: «Читал в газете „Бурятия" обращение наших демократов с требованием отозвать Гармаева из Центризбиркома, мол, этот человек не имеет высшего юридического образования... Но я не был знаком с Положением в тот момент. И дал согласие поработать лишь потому, что хотел защищать интересы своей республики и народа. Кроме того, как показали итоги формирования Центральной избирательной комиссии, в ее списках оказалось более трети членов комиссии — не юристы. Их тоже, как и меня, утвердил Президент. На заседаниях Н. Рябов сообщал, что из некоторых регионов поступают такие же протесты» (Правда Бурятии. 1993. 14 okt.).
В-четвертых, обязательность участия юристов в составе избирательных комиссий, как нам кажется, выражает все же не столько потребности в повышении квалифицированности проведения организационно-электоральной работы, сколько настойчиво внедряемое в массовое сознание восприятие юридической профессии как непременной представительницы истины и справедливости, что далеко не соответствует реалиям не только нашего, но и прошлого времени: чего стоит хотя бы «Шемякин суд»!36
Таким образом, как чисто теоретические аргументы, так и наблюдения текущей практики позволяют усомниться в целесообразности непременного наполнения избирательных комиссий юристами по профессии. Должной «горидизации» выборов можно достигнуть и другими путями.
Вместе с тем в завершение вопроса об избирательных комиссиях нельзя не отметить еще одну новеллу: появление членов избирательных комиссий с «совещательным голосом», назначаемых избирательными объединениями или кандидатами в депутаты. Однако правильным будет, наверное, предположить, что здесь мы сталкиваемся уже с другой электоральной функцией общественности — наблюдением за выборами.
Может показаться, что если формирование и деятельность избирательных комиссий уже есть функция общественности, то функция наблюдательная становится излишней, она должна быть как бы поглощена предшествующей функцией. Однако необходимо учитывать, что общественность гетерогенна, ее отряды преследуют несовпадающие интересы, а это обусловливает и создание гарантий для преодоления узкопартийных задач. Далее, говоря об электоральных функциях общественности, бесполезно ограничиваться их абстрактным набором. Функции общественности актуальны, они развертываются в рамках определенного политического режима, и для России, несомненно, наблюдательная функция должна выделяться как особенно важная. Наконец, нельзя не учитывать, что участие общественности в выборах может принимать как более активные, так и менее активные формы, хотя они одинаково направлены на достижение некоего легального результата — свободного волеизъявления граждан.
Именно свобода выборов, — если оставить в стороне скепсис по поводу соответствующего затасканного лозунга официозной пропаганды,— обязывает к законодательному обеспечению условий для должного наблюдения за выборами, включая в качестве предмета наблюдения и деятельность избирательных комиссий. Между тем необходимо констатировать, что как в отечественном, так, по-видимому, и зарубежном законодательстве отсутствует установка на фиксацию соответствующей функции,37 не выделяется институт избирательного процесса, который отвечал бы по содержанию наблюдательной функции.38 Наблюдению, как правило, посвящены лишь отдельные нормы, «сопутствующие» другим по своему назначению институтам избирательного законодательства, но практика российских избирательных кампаний показывает, что регламентация наблюдения за выборами не должна сводиться к частным нормативным установлениям.
Изучение изменений, произведенных в отечественном избирательном законодательстве, актуализирует прежде всего следующий вопрос: является ли наблюдение общей прерогативой общественности (любых физических и корпоративных лиц) или же осуществляется лишь определенным кругом субъектов, каким-то особенным образом заинтересованных в результатах выборов?
Прежнее отечественное законодательство, надо полагать, исходило из первого варианта. Во всяком случае, например, в Законе РСФСР «О выборах народных депутатов РСФСР» от 27 октября 1989 г. содержалась обширная ст. 8 «Гласность при подготовке и проведении выборов народных депутатов РСФСР», в которой, в частности, было записано: «Избирательные комиссии информируют граждан о своей работе, об образовании избирательных округов, составе, месте нахождения и времени работы избирательных комиссий и списках избирателей. Избирательные комиссии доводят до сведения граждан итоги регистрации кандидатов в депутаты, биографические данные о зарегистрированных кандидатах, результаты голосования по каждому кандидату и итоги выборов. На заседаниях избирательных комиссий, в том числе при регистрации кандидатов в депутаты, пломбировании или опечатывании избирательных ящиков перед началом голосования, подсчете голосов на избирательном участке, определении результатов выборов по округу, подведении общих итогов выборов, а также на всех других собраниях и заседаниях, связанных с выборами, вправе присутствовать представители трудовых коллективов, общественных организаций, коллективов средних специальных и высших учебных заведений, собраний избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям, окружных избирательных комиссий, органов государственной власти, доверенные лица, представители печати, телевидения, радио».
Приведенный текст не оставляет сомнений в том, что наблюдение рассматривалось Законом как общепубличная функция, причем ее обеспечение предполагалось не только путем собственно наблюдательных действий, но также путем реализации информационных гарантий для осуществления наблюдения за всем ходом избирательной кампании. А кроме того, как видим, возможность наблюдения предоставлялась различным субъектам вне зависимости от выдвижения ими кандидатов в депутаты или позиции, занятой в предвыборной агитации.39 В сущности, классический «тетраэдр» избирательных принципов дополнялся здесь пятой «гранью» — открытостью и гласностью выборов. (Часть 1 ст. 8 так и формулировала задачу: «Подготовка и проведение выборов народных депутатов РСФСР осуществляются избирательными комиссиями, трудовыми коллективами и общественными организациями открыто и гласно».) Другое дело, что реализация этого пятого принципа далеко не всегда находила развернутое воплощение в избирательных нормах и не вызывала особенного удовольствия у большинства тогдашнего партгосаппарата.40
Нормативные акты, регулирующие проведение декабрьских выборов 1993 г., а также последующие документы подошли к функции наблюдения уже с иных позиций. Во-первых, информационные гарантии для наблюдения за ходом выборов оказались сведенными к минимуму, по сути дела, к единственной расплывчатой записи о том, что Центризбирком «устанавливает результаты голосования в целом по Российской Федерации и публикует их в печати».41 Опубликование итогов выборов окружными комиссиями уже не предусматривалось.42 Между тем понятно, что для общественности не меньшую ценность, чем фамилии избранных депутатов, составляет информация о явке избирателей, количестве «недонесенных» до урны и недействительных бюллетеней и другие данные в территориальном разрезе. Конечно, частично такая информация все равно попадает в прессу или циркулирует иным образом. Однако для наблюдательной функции она юридически важна только в форме официального опубликования. Лишь в этом случае создаются должные юридические гарантии для проявления наблюдательной функции как базы возможного опротестования и критики избирательной кампании. Поэтому представляется, что одной из составляющих модернизации избирательного законодательства должно быть закрепление достаточно исчерпывающего перечня сведений, которые подлежат обязательному опубликованию по ходу избирательного процесса и непременно по его результатам.43
Во-вторых, субъекты наблюдения по новейшим документам — это только представители «инициаторов» выдвижения кандидатов или самих кандидатов в депутаты, т. е. функция наблюдения из «общепубличной» переведена в разряд «персонально-субъектной».
Если следовать Положению о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., то к числу лиц, осуществляющих упомянутую функцию в ее «персонально-субъектной» форме, относятся: члены избирательных комиссий с совещательным голосом, доверенные лица, наблюдатели и «представители заинтересованных сторон». Однако напрасно думать, что во всех четырех случаях мы имеем дело с четко разграниченными по своему статусу субъектами, — скорее, мы сталкиваемся здесь с чрезмерной «гибкостью» понятийного и терминологического аппарата.
«Представительство» является общей формой, обеспечивающей в ходе наблюдения защиту интересов избирательных объединений и кандидатов в депутаты. В свете этого надо полагать, что ст. 20 (п. 11) Положения о выборах депутатов Государственной Думы, согласно которой «при разборе жалоб на заседаниях избирательных комиссий вправе присутствовать представители заинтересованных сторон», подразумевает под последними любых уполномоченных лиц, а не только лиц, уже облеченных специальным статусом по избирательному законодательству.44
Что касается лиц со специальным статусом, то более-менее развернутая регламентация дана названным Положением только в отношении членов избирательных комиссий с совещательным голосом (ст. 16), да и то, скорее, потому, что необходимо было формулировать статус члена избирательной комиссии вообще. Нельзя между тем не признать, что такая новелла, как членство в избирательных комиссиях по представлению избирательных объединений или кандидатов в депутаты, вполне отвечает взгляду на комиссии как органы общественности, а также, несомненно, усиливает позиции соответствующих лиц в плане ведения наблюдения за ходом избирательного процесса. И все же в этой новелле крайне много неясного.
Во-первых, как мы полагаем, возникновение такого субъекта вызвано отнюдь не потребностью участия заинтересованных сторон в организации выборов, а именно задачей обеспечения гарантий для наблюдения за их организацией, причем более «весомого» наблюдения (право вносить вопросы для рассмотрения комиссией, требовать проведения по ним голосования, знакомиться с любыми документами комиссии и др.). Вместе с тем Положение о выборах не препятствует участию члена комиссии с совещательным голосом в таких, например, действиях, как выдача избирательных бюллетеней и подсчет голосов. Но это, думается, уже противоречит требованию полной «нейтральности» комиссии при проведении избирательных операций.
Во-вторых, непонятно, вправе ли члены комиссий с совещательным голосом (прямо названные в ст. 16 Положения о выборах представителями кандидатов в депутаты и избирательных объединений) представлять свои заинтересованные стороны в смысле ст. 20 Положения при разборке жалоб, если уж этот представитель является членом комиссии, в которую (или на которую) жалуются? Положение о выборах опять-таки не препятствует этому, но это ситуация примерно такая же, как если бы представитель истца одновременно был народным заседателем или защитник обвиняемого входил в состав присяжных.
В-третьих, институт членов избирательных комиссий с совещательным голосом способен нарушить желательный здесь, как нам кажется, «баланс» конкурирующих сторон. Будучи необязательным, членство с совещательным голосом может оказаться по разным причинам невостребованным определенными кандидатами, а это уже создает внутри комиссии известный «совещательный» перевес в пользу части кандидатов.
В-четвертых, не определены новейшими документами и сроки полномочий членов комиссий с совещательным голосом, хотя это, наверное, просто явная небрежность: понятно, что их полномочия сопряжены с пребыванием лица в статусе кандидата в депутаты и не более того.
Вследствие сказанного думается, что членство с совещательным голосом, при всей его привлекательности, все же является излишним для избирательного процесса. Задачи, выполняемые им, гораздо рациональнее закрепить за институтом доверенных лиц.
Этот стародавний институт получил в 1989 г. более детализованное, чем ранее, оформление. В частности, ст. 39 Закона о выборах народных депутатов РСФСР указывала, что кандидат в депутаты может иметь доверенных лиц, «которые помогают ему в проведении избирательной кампании, ведут агитацию за избрание его депутатом, представляют его интересы во взаимоотношениях с государственными и общественными органами, избирателями, а также в избирательных комиссиях». Не станем утверждать, что данный текст был достаточно исчерпывающим, но все же он выглядел несколько более информативнее той заметки «мимоходом», которая имеется в Положении о выборах депутатов Государственной Думы (ч. 7 ст. 25): доверенные лица «ведут агитационную и иную деятельность, способствующую избранию кандидатов».
Представление о назначении доверенных лиц для агитационной работы, возможно, имеет исторические корни, но сегодня уже неоправданно по той простой причине, что право агитации принадлежит любому гражданину, и для этого не требуется обладания специальным статусом. Что же касается «иной деятельности, способствующей избранию депутатом», то эта формула звучит, наверное, слишком «широко», едва ли из нее можно с достаточной уверенностью заключить, какие же полномочия принадлежат доверенному лицу. Предшествующая законодательная формула, — «представляют интересы кандидата», — гораздо точнее выражала суть настоящего института.45 Но в любом случае ясно, что доверенное лицо — это наиболее полная и оптимальная форма «персонально-субъектного» наблюдения с момента возникновения полномочий кандидата в депутаты.
И, наконец, о «наблюдателях». Им «повезло» еще меньше, чем доверенным лицам. В Положении о выборах депутатов Государственной Думы содержится лишь сам термин, но ничего не говорится о полномочиях наблюдателей, кроме того, что они «вправе присутствовать до окончания подсчета голосов в участковой избирательной комиссии» (ч. 4 ст. 15) .46
Понятно, что функции наблюдателей могут выполняться теми же доверенными лицами, входить в число их задач. Однако статус наблюдателей все же необходим в силу расширения фронта наблюдения в день голосования. И к тому же, как уже говорилось, наблюдение должно обеспечиваться не только для кандидатов в депутаты (их избирательных объединений), но и для других субъектов общественности.
Своеобразной формой наблюдения во время декабрьских выборов 1993 г. было также участие «иностранных наблюдателей», чей статус, не в пример родным российским активистам, был прописан весьма заботливо.47
Против участия иностранных наблюдателей в отечественных выборах в общем-то нет, кажется, серьезных возражений, так же как и особенных аргументов в пользу такого института. Во всяком случае, в 1993г. он был задействован в силу экстремальных обстоятельств, но здесь-то и возникает, как нам кажется, щепетильный вопрос. Добросовестное стремление к объективности выводов, появившиеся в печати отдельные заметки иностранных наблюдателей 43 полезны в плане обобщения практики выборов, хотя соответствующие рекомендации легко вырабатываются и отечественной публицистикой. Проблема же в том, кто приглашает иностранных наблюдателей. Одно дело, когда это инициирует правительство, совсем другое — общественность. Мы склонились бы ко второму.
Итак, позволительно заключить, что наблюдательная функция общественности еще далека от совершенства в плане как законодательного регулирования, так и практической реализации. Но это касается и других общественных функций, за исключением функции легитимации. Располагаясь, так сказать, в самой сердцевине электоральной кампании и не завися от обстоятельств проведения выборов, эта функция все же не способна быть юридизированной в обычном смысле.49 Иные же функции нуждаются в должном законодательном обеспечении.50 Каковы бы ни были итоги избирательной кампании 1993 г., она предоставила обширный материал как для анализа, так и для дальнейшей борьбы за демократическое плебисцитарное право.
* Кандидат юридических наук, заведующий кафедрой С.-Петербургского государственного университета.
1 Авакьян С. Создан прецедент // Независимая газета. 1993. 15 окт.
2 Сомневаемся, что можно упрекнуть редакцию «Независимой газеты» в предвзятости, но статья С. С. Алексеева вышла в рубрике «Позиция», а статья С. А. Авакьяна — в рубрике «Мнение». Не знаем, что этому причиной, но только добавим: защита Конституции в октябре 1993 г. была задачей гораздо более «позиционной», чем противная ей.
3 Заметим, впрочем, что автору не чужда и некоторая осторожность: «История рассудит, были ли у Президента не просто основания, а достаточные правовые основания принять подобный указ». Однако упование на «исторический суд» делает любое юридическое обсуждение событий сентября — октября 1993 г. заранее бесполезным.
4 См., напр.: Гаpпер Д. Великобритания. Центральное и местное управление. М., 1984. С. 39—41. — Автор справедливо, на наш взгляд, заключает: «Следует признать, что управление современным государством требует одновременного осуществления всех трех традиционных полномочий и что существует скорее специализация, чем разделение властей».
5 Бурлацкий Ф. Державная воля. Конституция глазами советника Хрущева //Независимая газета. 1993. 25 окт.
6 Народ — высший носитель суверенитета // Российские вести. 1993. 12 нояб.
7 Замечательно откровенно охарактеризовал современный политический режим один из горячих сторонников нового российского строя: «Если принятие Конституции состоится. . . страна получит не президентскую и даже не полупрезидентскую (и уж, конечно, не парламентарную) форму правления, нет, Россия станет президентско-плебигаитарной республикой» (Гулиев В. Через барьеры — к политическому олимпу//Российские вести. 1993. 24 нояб.). Рискнем, однако, поправить автора: идеал проекта Конституции — плебисцитарная монархия.
8 Мы оставляем в стороне как совершенно анекдотические основания такого рода: «Обычной практикой на сессиях стало голосование за отсутствующих депутатов, что фактически ликвидирует народное представительство» (Указ Президента Российской Федерации «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г., № 1400 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3597). Между тем отмеченный факт способен, наоборот, вызвать сочувствие. Вот, например, сценка с исповедью народного депутата: «Все мечтали с женой о втором ребенке. Да каторжная же жизнь. Только обнялись—звонок: "Виктор, приходи, кворума нет"» (Клишина С. Русский эрос образца 1993 года // Независимая газета. 1993. 3 нояб.).
9 «Настоящее алиби нужно создать, а создать его можно только в том случае, если в самом деле совершено преступление. Оно является составной частью, более того — основной частью самого преступного деяния. Возьмите хотя бы такую область, как политика. Когда, например, объявляется война, всегда имеется в запасе алиби. Не говоря уже о государственных переворотах. Виноват всегда тот. на кого напали. У напавшего всегда есть алиби» (Брехт В. Трехгрошовый роман).
10 См., напр.: Антонов А. У демократов пока подавляющее преимущество// Российские вести. 1993. 16 окт.
11 Вот один из примеров. Заявление депутата И. Султанова на сессии Верховного Совета: «Отказ граждан Республики Татарстан идти па выборы и референдум — это прямой путь к выводу Татарстана из состава Российской Федерации» (Чернобровкина Е. Чего недопонимает Запад // Вечерняя Казань. 1993. 26 нояб.).
12 Магазинер Я. М. Общее учение о государстве: Курс лекций, читанных в Петроградском университете в 1918—1922 гг. Пг., 1922. С. 18.
13 «При всей противоречивости нынешней ситуации, при признании того, что Указ Президента противоречит ряду статей Конституции, есть основания, которые вселяют надежду и веру. Лишь бы они осуществились, лишь бы это не соскользнуло в диктатуру. Главной гарантией должны стать свободные выборы, которые, Бог даст, в декабре осуществятся. Переход к деловому решению проблемы выборов был бы реальным шагом к выходу из кризиса. И если народ опять изберет приверженцев советов — что ж, значит, будем жить при таком парламенте» (Алексеев С. Федеральное собрание должно стать Учредительным // Российские вести. 1991. l okt.). Здесь замечательны два момента. Во-первых, упование на Бога:—так стоило ли тогда затевать? Во-вторых, готовность жить при любом парламенте, даже не отвечающем «высоким демократическим ценностям»: — да разве можно так жить?
14 Айвазян М. С., Леванскии В. А., Лысенко В. И., Новикова Т.Е. Обновление избирательного законодательства в России // Государство и право. 1993. № 8. С. 33.
15 См., напр., ст. 7, 20, 22, 24 Закона РСФСР «О выборах народных депутатов РСФСР» от 27 октября 1989 г. (Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1305).
16 См., напр., ст. 13, 14, 15 Положения о выборах депутатов Государственной Думы. Введено в действие Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400.
17 Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. (Лекции и интервью. Москва, апрель 1989 г.). М., 1992. С. 73.
18 Ст. 7 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. № 1557 (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3907).
19 См. ст. 15 Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Утверждены Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. (Там же. № 44. Ст. 4189).
20 Под «головными» комиссиями здесь подразумеваются те, которые «возглавляют» выборы в определенный представительный орган (краевые, областные и т. п.).
21 Наиболее удачно сформулированной представляется ч. 3 ст. 16 Положения о выборах в Московскую городскую Думу 12 декабря 1993 г. (Приложение № 1 к Указу Президента Российской Федерации от 24 октября 1993 г. № 1738 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4187): «Московская городская избирательная комиссия действует до назначения новых выборов в представительный орган власти города».
22 Распоряжение, впрочем, ограниченное. Расходы окружных и участковых комиссий в декабрьской (1993 г.) кампании оплачивались главами исполнительных органов (см.: Инструктивное письмо Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О денежных средствах избирательных комиссий по выборам депутатов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году». Утверждено Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 13 (Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1993. № 4. С. 34)).
23 Мы выступаем здесь с рядом оценок, вытекающих исключительно из российских обстоятельств. Практика других стран может просто-напросто исключать постановку подобных проблем.
24 Нельзя думать, впрочем, что это было результатом исключительно местного усердия. Основанием к созданию подобных органов послужила телеграмма Н. П. Медведева (начальника управления из администрации Президента) от 27 сентября 1993 г. Характерно также замечание одной из газет по поводу предполагаемой отставки С. Филатова (руководителя администрации Президента): «Судя по результатам выборов, Филатов не справился со своими прямыми обязанностями — организацией выборов и голосованием по Конституции, агитацией и пропагандой» (Чемоданное настроение // Советская Россия. 1993. 18 дек.).
25 См. ст. 80—82 Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР» в редакции Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» от 16 июля 1993 г. (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 33. Ст. 1313).
26 § 11 Федерального закона ФРГ о выборах в Бундестаг в редакции, опубликованной 1 сентября 1975 г., гласит, например, следующее: «Члены избирательных комиссий работают безвозмездно. Общественная работа является обязанностью каждого обладающего правом голоса. Отказаться от нее можно только по особо важной причине» (Федеративная Республика Германии: Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 186).
27 Говоря о составе избирательных комиссий, отметим попутно один курьезный момент. Будучи в 1984 г., во время выборов в Верховный Совет СССР, председателем участковой комиссии, автор обнаружил, что в состав комиссии входила Ш., которой на день голосования еще не исполнилось бы восемнадцати лет. Этот случай был использован автором в одной из задач, решаемых студентами на практических занятиях (см.: Учебные задания по курсам «Советское государственное право» и «Советское строительство». Л., 1985. С. 6). К сожалению, нередко приходилось констатировать, что студенты оказывались неспособны самостоятельно увидеть логико-правовую связь между дееспособностью члена избирательной комиссии и условиями обладания активным избирательным правом. И надо, наверное, признать, что отсутствие соответствующей нормы в отечественном избирательном законодательстве составляет известное упущение. Для сравнения приведем п. 3 § 5 ст. 1 Федерального закона Австрийской Республики от 27 ноября 1970 г. о выборах в Национальный совет: «Членами избирательной комиссии могут быть лица, обладающие правом избирать в Национальный Совет. Лица, не соответствующие этому требованию, исключаются из состава избирательной комиссии» (Австрийская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1985. С. 127).
28 Возможно, попытка «нейтрализовать» формирование Центризбиркома посредством использования «третьей власти» все же была. Дело в том, что первоначальная редакция Положения о выборах в Государственную Думу, введенная в действие Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400, публиковалась впервые в газете «Известия» (1993. 24 сент.), хотя данное издание не являлось официальным. В этом газетном тексте ч. 2 ст. 13 выглядела следующим образом: «Председатель Центральной избирательной комиссии утверждается Президентом Российской Федерации по представлению Верховного Суда Российской Федерации». Каким путем должно было бы состояться такое представление, остается загадкой. Во всяком случае, текст той же редакции Положения о выборах в Государственную Думу, опубликованной в официальном издании, соответствующий пункт излагал уже иначе: «Председатель Центральной избирательной комиссии назначается Президентом Российской Федерации».
29 См. Указы Президента Российской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. № 1617 (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3924) и «О реформе местного самоуправления в Россииской Федерации» от 26 октября 1993 г. № 1760 (Там же. № 44. Ст. 4188).1
30 Характерно, что это коснулось прежде всего Центризбиркома. Указом Президента Российской Федерации «О составе Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году» от 29 сентября 1993 г. № 1505 (Там же. № 40. Ст. 3743) в состав Центризбиркома был включен В. Э. Краснянский (Санкт-Петербург). Однако последний в число кандидатов в установленном Положением о выборах порядке не выдвигался. Верховный Суд Российской Федерации, рассмотрев дело по заявлению группы депутатов Санкт-Петербургского горсовета, решением от 8 декабря 1993 г. признал включение В. Э. Краснянского в состав Центризбиркома неправомерным. Но не менее характерно, что представитель Центризбиркома участия в рассмотрении дела 1 не принимал. От участия в деле уклонился также сам В. Э. Краснянский. Вследствие этого так и осталось неизвестным, каким же образом В. Э. Краснянский оказался включенным в состав Центризбиркома.
31 Подробнее см.: Белкин А. А. Социальное воспроизводство и государственное право. Л., 1991. С. 102—108.
34 В венгерском Законе III 1966 г. о выборах депутатов Государственного Собрания и членов Советов имелась такая норма: «Члены избирательных органов приносят присягу следующего содержания: "Присягаю в том, что свою задачу буду выполнять... в соответствии с интересами трудового народа, хорошо зная и соблюдая положения закона"» (Венгерская Народная Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1982. С. 73).
35 С. А. Авакьян, комментируя новейшие документы о выборах, подчеркнул, что избирательные комиссии являются не государственными, а, общественными органами, что их природа имеет общественный характер (Авакьян С. А. Выборы 1993—1994 гг. в Российской Федерации: правила и процедуры. М, 1993. С. 11, 16). Теоретически здесь нет различия с позицией, излагаемой в настоящей статье. Однако в применении к выборам 1993 г. такое заключение нам кажется не совсем адекватным, в том числе и по причине установки на определенную «профессионализацию» комиссий.
36 Вообще надо заметить, что во взгляде на юридическую профессию присутствует какая-то необыкновенная аберрация. Юриспруденция нередко отождествляется с воплощением в обществе прогрессивных гуманистических начал. Но при этом совершенно игнорируется, что юриспруденция, подобно медицине, есть лишь свидетельство той или иной степени заболеваемости общества. Герой рассказа «Домик с мезонином» восклицал, между прочим: «Науки и искусства, когда они настоящие, стремятся не к временным, не к частным целям, а к вечному и общему, — они ищут правды и смысла жизни, ищут бога, душу, а когда их пристегивают к нуждам и злобам дня, к аптечкам и библиотечкам, то они только осложняют, загромождают жизнь. У нас много медиков, фармацевтов, юристов, стало много грамотных, но совсем нет биологов, математиков, философов, поэтов. Весь ум, вся душевная энергия ушли на удовлетворение временных, преходящих нужд...».
Легко представить, сколько возражений последовало бы тотчас со стороны нынешних правоведов, и особенно их идеалистического крыла — проповедников правового государства. Но чеховский герой говорил не о десятке философических правоведов, а профессионально-юридической массе, судить о коей по таким фигурам, как А. Ф. Кони, — значит заранее делать непригодными посылки своих рассуждений.
37 Здесь мы можем сослаться, пожалуй, единственно на Избирательный закон Болгарии от 29 июня 1973г. (ст. 9): «Выборы производятся и контролируются непосредственно народом через избранные им органы и через политические и другие общественные организации» (Народная Республика Болгария: Конституция и законодательные акты. М., 1981. С. 158).
38 Термин «наблюдение» представляется наиболее адекватным содержанию анализируемой функции. «Наблюдать» — рассматривать, внимательно сторожить, примечать (см.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. II. М., 1981. С. 380). К тому же этот термин соответствует некоторым случаям законодательного и обиходного словоупотребления.
39 Любопытное поощрение граждан к наблюдению за ходом избирательной кампании имелось в алжирском Законе № 80-08 от 25 октября 1980 г. о выборах (ст. 3): «За исключением внутрипартийных выборов и независимо от путей и средств обжалования общего или специального характера, предусмотренных для какого-либо вида выборов, любой алжирец, являющийся. . . избирателем, может путем простого заявления уведомить компетентную партийную инстанцию о любых нарушениях, допущенных при подготовке, проведении и определении результатов любых выборов» (Алжирская Народная Демократическая Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1983. С. 71).
40 Во время избирательной кампании 1990 г. автору совместно со студентами удалось поместить в заводских многотиражках ряд консультационных материалов по выборам. В том числе пришлось обратиться и к задачам «представителей» в избирательных комиссиях, поскольку законодательство ничего не говорило об их статусе. Исходя из контекста Закона и имевшейся до этого практики, было предложено ориентироваться на следующие полномочия «представителей»: лично наблюдать за всеми действиями избирательной комиссии; проверять правильность документального оформления заседаний комиссии и иных ее действий; обращаться к председателю комиссии за необходимыми разъяснениями; составлять письменные заявления о нарушениях (см.: Белкин А., Родин В. Имеют право присутствовать. ..//Авангард. 1990. 1 дек.).
41 Ст. 17 (ч. 1, п. «м») Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. Для сравнения приведем п. 7 ст. 21 Закона о выборах народных депутатов РСФСР: Центризбирком «публикует в печати сообщение об итогах выборов и список избранных народных депутатов РСФСР». Характерно, что нынешний Центризбирком в конечном счете воспользовался этой прежней формулировкой в постановлении "Об установлении общих итогов выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 25 декабря 1993 г. № 155 (Российские вести. 1993. 29 дек.). Однако кроме списка избранных лиц и перечня округов, в которых выборы не состоялись, никакой иной полезной информации это Постановление не содержало. Так что называть это публикацией «итогов выборов» по меньшей мере преувеличенно.
42 Легко представить, какие затруднения вызвало отсутствие региональной официальной публикации, например, для общественности Санкт-Петербурга, на территории которого располагались восемь избирательных одномандатных округов по выборам в Государственную Думу.
43 Газета «Марийская правда» (1993. 8 дек.) поместила «Сообщение Марийской окружной избирательной комиссии», которым читатели извещались о том, что «в списке кандидатов в депутаты Совета Федерации и Государственной Думы от Марий Эл, опубликованном в "Российской газете", допущены ошибки и неточности в написании фамилии, отчества, указании должности и выдвижения Зенкина А. А., Попова А. Г., Попова Н. С., Трахтенберга В. С. В материалах, представленных Марийской окружной избирательной комиссией в Центризбирком, не содержалось этих ошибок». Возникает естественный вопрос: какую же ценность имеет опубликование подобного рода «информации» и несет ли кто-нибудь ответственность за искажение соответствующих данных, если уж это опубликование рассматривается как юридическая обязанность? Попутно, впрочем, заметим, что само требование Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. (ч. 5 ст. 24) об опубликовании окружной комиссией данных о кандидатах «в изданиях, в которых публикуются федеральные законы», является и нецелесообразным, и неудачным в юридико-техническом плане (в конце концов федеральные законы могут публиковаться в любом неофициальном издании).
44 Следует, впрочем, иметь в виду, что заинтересованной стороной могут быть при рассмотрении жалоб не только избирательные объединения и кандидаты в депутаты, но и другие субъекты (например, нижестоящие избирательные комиссии, чьи действия обжалуются).
45 В целом вопрос о доверенных лицах выходит за пределы тематики настоящей статьи, но заметим, что тезис законодательства 1989 г. о том, что «кандидат в депутаты несет ответственность за действия доверенных лиц», позволял более резко выявить суть этого института и требовал обсуждения, что едва ли было эффективно делать уже в ходе самой кампании. Автору, например, пришлось затрагивать эти проблемы в рамках упоминавшейся консультационной работы 1990 г. (см.: Белкин А., Родин В. Дело весьма ответственное // Калининец. 1989. 12 февр.).
46 Для сравнения приведем ст. L. 67 Избирательного кодекса Франции: «Каждый кандидат или его представитель, назначенный надлежащим образом, имеют право контролировать все избирательные операции, подсчет голосов, исключение бюллетеней из подсчета всюду, где проводятся эти операции, и также требовать внесения в протокол всех замечаний, возражений и жалоб в отношении названных операций, заявленных как до, так и после проведения голосования» (Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 88).
47 См.: Положение о статусе иностранных наблюдателей в период проведения выборов депутатов Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году. Утверждено Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 ноября 1993 г. № 19 (Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1993. № 4. С. 44—46).
48 См., напр.: Шинкаренко П. За ходом избирательной кампании в России будут наблюдать более 100 международных экспертов // Российские вести. 1993. 26 okt.; Kpoтков Б. Зачем нам иностранные наблюдатели? // Деловой мир. 1993. 8 дек.; Широков Л. Глазами немецких наблюдателей // Там же. 15 дек.; и др.
49 Рассматривая декабрьские выборы 1993 г., мы соответственно и легитимирующую функцию общественности освещали применительно к обстоятельствам государственного переворота. Однако легитимирующая функция реализуется в любой избирательной кампании. Само участие в выборах, ориентация на определенные политические группы и платформы, признание результатов выборов — все это также составляющие избирательного процесса, которые позволяют затем избранной власти «оправдывать» свои действия.
60 Наряду с функциями легитимации, формирования избирательных органов и наблюдения, мы выделяем также функции выдвижения кандидатов в депутаты и агитационную.



ОГЛАВЛЕНИЕ