ОГЛАВЛЕНИЕ

Договор как регулятор общественных отношений
№ 5
03.09.1990
Тихомиров Ю.А.
Перестройка всех сторон жизни советского общества с особой остротой поставила вопрос об изменении его нормативной основы. Причем речь идет не только о правовой реформе, нацеленной на создание обновленной правовой системы и повышение роли закона, но и об изменении всех иных нормативных регуляторов социального поведения — норм общественных организаций, морали, обычаев, традиций, их соотношения между собой и особенно с правом. Ныне нормативная система начинает в большей степени ориентироваться на стимулирование поведения, деятельности, на развитие саморегуляции. А отсюда — возрастание удельного веса договоров, появление актов самоуправления.
Традиционно проблема договоров относилась к числу узкоприкладных проблем, характерных для гражданского, хозяйственного и отчасти трудового права. Ныне она приобретает актуальное значение как для общей теории права, так и всех отраслей права и требует принципиально новых решений в силу трех главных причин. Экономическая реформа ведет к внедрению полного хозрасчета и самостоятельности предприятий, широкому применению экономических методов. В условиях формирующейся регулируемой рыночной экономики начинают складываться новые хозяйственные отношения, наилучшей формой юридического опосредования которых выступает договор.
Реформа политической системы и последовательная демократизация меняют характер политических, межнациональных отношений, отношений между федерацией, союзными и автономными республиками, другими национальными образованиями, социальными общностями, между гражданами и госорганами, между последними и предприятиями и их трудовыми коллективами. Волеизъявление сторон, воплощенное в договорной форме взаимоотношений, и здесь приобретает значение нормообразующего фактора.
Наконец, правовая реформа способствует видоизменению функций права, раскрытию его стимулирующего воздействия и более полному отражению всего спектра общественных интересов. Правовой акт теперь чаще «соприкасается» с договором, вводит его как инструмент саморегуляции. Причем ось взаимоотношений «подзаконный акт и договор как его конкретизация» постепенно заменяется взаимоотношениями—«закон как основа договоров, локальных актов и актов самоуправления».
Какова в этой связи природа договоров и их регулятивная роль в современный период, как развиваются договоры в разных сферах общественной жизни, в тех или иных отраслях права, что представляют собой договорные отношения?
Договор — это соглашение сторон об установлении, изменении и прекращении их прав и обязанностей. Он характеризуется следующими признаками: а) свободное волеизъявление сторон, б) согласие сторон по всем существенным аспектам договора, в) равенство сторон в договорных отношениях, г) юридические гарантии исполнения договоров, д) возмездный (по общему правилу) характер действий сторон в решении предусмотренных задач, е) взаимная ответственность сторон за невыполнение принятых обязательств.
Участниками договоров могут быть юридические лица, государство, граждане, трудовые коллективы. Соответственно весьма разнообразны и объекты договоров — получение благ, достижение материального результата, совершение определенных действий, оказание услуг и т. п. Возникает вопрос о характере договорных правил поведения. Имеют ли они правовой, нормативный характер или же представляют собой единичные регуляторы конкретных отношений? Именно второй вариант ответа долгие годы считался, да собственно и сегодня считается правильным, что, однако, является заблуждением. Договорные правила, при всей полярности их содержания — от норм международного права как продукта соглашений государств до договоров о творческом содружестве,— есть проявление нормативной саморегуляции. Они обеспечивают не только регулирование поведения сторон, но и подлежат юридически значимому признанию в общей системе нормативного регулирования и, следовательно, правовой защите. Причем внешнее воздействие договорных правил на участников общественных отношений становится все более ощутимым.
По предмету регулирования договоры можно, в частности, классифицировать на возмездные и безвозмездные, по субъекту и сфере применения — на договоры хозяйственные (поставки, подряд, на производство и передачу научно-технической и иной творческой продукции (авторские, лицензионные и др.)1, арендные, кредитные, в области труда (трудовой договор, подготовка кадров, коллективный договор и др.), межгосударственные (внутри федерации, с иностранными государствами), управленческие (между правительством и местным Советом, министерством и предприятием), общественные (между жителями республик, городов и др.). При всей условности данная классификация свидетельствует о динамичности договорной системы и позволяет вести речь о ее гибком соотношении с правовой системой.
Скажем откровенно, длительное время такая связь не ощущалась и, по сути дела, никак не оценивалась. В трудах по теории государства и права договоры не относились к видам нормативного социального регулирования, источникам прав2, а рассматривались скорее как их «побочное дитя». Анализ соотношения права с другими социальными нормами не выводил исследователей на уровень сопоставления права с договорами, поскольку презюмировалось, что только веление является нормой, которая рассчитана на неопределенное число типичных случаев и имеет общий характер3.
Между тем в условиях перехода от командно-приказной системы к подлинно демократической системе, к осознанию стимулирующей природы норм ограничение их кругом лишь общих требований— устаревший подход. Расширение круга субъектов нормотворчества и правотворчества ведет к более тесному переплетению норм регулирования и норм саморегулирования, правовых актов и актов самоуправления, к иному соотношению предписаний и соглашений. Тенденция, видимо, такова: люди, коллективы, социальные общности сами вырабатывают, осознанно принимают и заинтересованно выполняют правила поведения. Именно в этом выражается углубление начал самоуправления в нормативной сфере.
Ныне уже, во-первых, наблюдается приоритет договоров в регулировании тех отношений, где ранее главенствующая роль принадлежала подзаконным, ведомственным актам. Во-вторых, меняется соотношение договора с планово-административными актами. В одних случаях он заменяет последние, в других — не выступает, как прежде, лишь средством их детализации. В-третьих, именно закон становится первичным юридическим источником развития договорных форм, создавая прочный правовой фундамент для договоров как формы альтернативно-юридических действий и стимулируя расширение их круга. Закон либо прямо предусматривает и вводит договорные формы, либо допускает их в случаях, не урегулированных законодательством. Таков смысл ст. 5 Закона СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик»4. В-четвертых, увеличивается собственно договорная сфера регулирования, в результате чего стороны приобретают большую самостоятельность в решении интересующих их вопросов.
Правда, пока поиск меры законодательного и договорного урегулирования не всегда удачен. Давление и преобладание групповых интересов сторон в установлении договорных цен, «сговор» в погоне за прибылью и вытеснение дешевых товаров, скупка госсырья кооперативами и выпуск продукции по высоким ценам, договоры республиканских и местных органов между собой вопреки закону свидетельствуют о деформации договорных отношений и отступлении их от законодательных ориентиров, нарушении правильного соотношения интересов государства, территории, коллектива и личности.
И все же зададимся парадоксальным вопросом: не пришла ли пора сформировать в общей правовой системе договорное право? Не будем торопиться с отрицательным ответом на том основании, что налицо тенденция возрастания удельного веса договоров во многих отраслях права, а потому незачем искусственно выделять еще одну отрасль права— договорное право. Практика свидетельствует о становлении договорного права как мощного правового института, имеющего общие и специфические черты. Благодаря преломлению в отраслевом законодательстве договоры получают широкое юридическое признание в качестве регулятора общественных отношений.
Рассмотрим процессы развития договорной формы отношений в разных областях общественной жизни. Длительное время в государственном строительстве и, следовательно, в государственном (конституционном) праве договор не находил какого-либо применения — сказывалась жесткость централизованного регулирования. Теперь положение меняется, и прежде всего применительно к федеративным отношениям. В связи с изменением форм межнациональных отношений и подготовкой нового союзного договора устанавливаются договорные отношения между Союзом ССР и республиками и между последними. Таковы нормы Закона СССР об экономических отношениях в федерации, Закона СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации».
Это могут быть договоры (соглашения) учредительные, управленческие, хозяйственные, научно-технические, торговые (о создании структур, обмене информацией и др.). Спору нет, договор лучше регулирует ряд основополагающих связей в данной области. К примеру, соглашение об экономическом и научно-техническом сотрудничестве, подписанное в июне 1990 г. правительствами БССР и ССР Молдова, в дальнейшем может стать основой плановых, административных и субдоговорных отношений между другими организациями этих республик. В то же время чрезмерно широкое использование договора было бы искусственным, ослабило возможность концентрации усилий в достижении общих целей. И тем не менее в Конституции СССР и конституциях союзных республик целесообразно строго очертить сферы применения договорных отношений в рамках федерации.
Договорные формы могут получить широкое применение в отношениях между Советами, партиями и общественными движениями, общественными организациями и государственными органами, между трудовыми коллективами, самодеятельными организациями и общественными движениями. Наблюдается общая тенденция нарастания начал саморегулирования в договорном праве: расширяется круг регулируемых ими отношений, увеличивается удельный вес норм-«самообязательств», характерным становится развитие самоуправленческих соглашений— с участием граждан, трудовых коллективов, населения, других социальных общностей. Смена субъектов договорных отношений здесь очевидна.
С большим трудом, но тем не менее занимают свое место договоры в регулировании связей Советов с другими организациями. В Киеве горисполком утвердил типовой договор между райисполкомом и предприятием о сотрудничестве в сфере социально-бытового обслуживания населения. В Нижнем Тагиле заключаются договоры между горсоветом и предприятиями о приеме-передаче средств на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт дорог и других объектов городского назначения, которые перечисляются на специальный счет. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» ввел регулирование хозяйственных отношений местного самоуправления с предприятиями, учреждениями на налоговой и договорной основе (ст. 11)5.
Необходима, видимо, разработка республиканских типовых договоров. В условиях развития республиканского и территориального хозрасчета договорные отношения между предприятиями, организациями, между ними и советскими органами, между последними и центральными органами управления должны получить более широкое распространение. Это могут быть и возмездные (со свойственными для них обязательствами), и организационно-общественные договоры.
Развиваются договорные отношения и в сфере управления с его традиционной иерархичностью. Административное право в принципе и раньше признавало такую возможность. Так, А. И. Елистратов допускал договорные начала в государственном управлении там, где они лучше обеспечивали решение конкретных задач (в получении для государства вещей, услуг, комплектовании состава служащих и т. д.). Однако речь шла скорее о двухстороннем акте исполнения предшествующего ему одностороннего акта органа власти. В нормативных соглашениях широкого плана, считал ученый, предопределяется содержание эвентуальных договоров6. Заметим, что эти высказывания относятся к периоду нэпа. Позднее же единовластие административного решения полностью вытесняет договорные начала. Лишь в 60—70-х гг. Ц. А. Ямпольская возобновляет усилия в данном направлении. А югославский административист С. Попович в соответствии с концепцией «конвенционного права» в числе источников административного права выделяет договоры, акты трудовых и иных самоуправляющихся организаций7.
Актуальны ныне договоры о взаимодействии разных управленческих звеньев, договоры об оказании информационных услуг — возмездные и безвозмездные. Так, Минлеспром СССР заключил договор с одноименным министерством БССР о сотрудничестве на 1990 г. Развиваются договорные связи в отношениях Госплана СССР, Госснаба СССР с одноименными органами ряда республик. Правда, пока в таких договорах обязательства сторон часто воспроизводят их обязанности, закрепленные в положениях, нечетко определяются виды ответственности.
Расширяется сфера применения договора на стыке административного и хозяйственного права. Развитие коллективного подряда привело к заключению договоров между администрацией и коллективами бригад, цехов, содержащих взаимные обязательства сторон. Однако и здесь обязательства нередко «воспроизводят» уже имеющиеся нормы административного, хозяйственного и трудового права; они неконкретны, предусматривают слишком общие меры ответственности, что нередко лишает их смысла.
Сделан шаг вперед и в арендных отношениях. В ст. 7, 16 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде содержатся положения о договорах, где одной из сторон выступает организация арендаторов. Обратим внимание на изменение отношений «по вертикали» — вышестоящая организация обязуется по договору обеспечить предприятие фондами на сырье, материалы, технику, содействовать внедрению научно-технических достижений, оказывать информационную, консультативную и иную помощь, содействие подготовке кадров, созданию условий для эффективного использования арендованного имущества. Такой путь приемлем в отношениях между коллективом предприятия, колхоза, совхоза и вышестоящим органом, когда последний выполняет традиционные и альтернативные функции (по дополнительным договорам). Создание союзов кооператоров и арендаторов, ассоциаций и объединений придаст договору форму главного нормативного документа саморегуляции.
Все более видное место занимает договор в регламентации хозяйственных отношений. Ранее, несмотря на постановления правительства СССР о хозяйственных договорах 1949 г., о хозяйственном механизме 1979 г. и др., этого не удавалось добиться в силу господства административно-властных методов и тотального «планирования сверху». Ныне в связи с признанием широкой самостоятельности предприятий, учреждений, кооперативов, научных институтов договор регулирует основные стороны их деятельности. В условиях экономической реформы договор усиливает свое влияние в следующих направлениях. Во-первых, он становится регулятором плановой деятельности. Таков смысл ст. 23, 24 Закона СССР о предприятиях в СССР, ст. 18 Закона о кооперации, п. 7 Постановления о переводе научных организаций на полный хозрасчет и самофинансирование8.
Во-вторых, более содержательным становится договор в регулировании имущественных отношений, производственной деятельности. Таков смысл Закона СССР «О собственности в СССР»9. Та же линия видна и в регулировании отношений поставки. Утвержденные в 1988 г. Положения о поставках продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления 10 создают правовую основу для широкой самостоятельности сторон в определении своих обязательств, во введении иных санкций, в стимулировании поставок в порядке оптовой торговли.
В-третьих, формирование нового финансово-кредитного механизма связано с переводом отношений банков с предприятиями на кредитные договоры. В них планируются объем кредитов, сроки и порядок их выдачи, погашения, уменьшения или увеличения размеров процентных ставок. Коммерческие банки строят отношения с пайщиками на основе договоров, определяющих цели, материальную обеспеченность, срочность, ответственность. Такова, например, практика «Автобанка». Здесь правовые нормы обогащаются альтернативно-договорными средствами.
В-четвертых, Положение о договорах на создание (передачу) научно-технической продукции11 служит расширению договорных отношений предприятий и научных институтов. Стороны самостоятельны в определении предмета договора, хотя, откровенно говоря, оказались не вполне готовы к ней — не хватает научно-технической информации, сказывается робость, мешает давление ведомств. Договоры пока не раскрыли здесь своего потенциала.
В-пятых, договор будет приобретать более высокий удельный вес в процессе хозяйственной интеграции — образования межотраслевых объединений, акционерных обществ, ассоциаций, концернов и т. п. Имеются в виду договоры с центральными органами, организациями, входящими в концерн, по опыту «Кванта», «Технохима».
Казалось бы, гражданское право как «родная мать» договоров по-прежнему сохраняет наибольшую привязанность к своему «дитя». Действительно, в гражданском законодательстве закреплены классические принципы договорного права. Закон связывает гражданские права и обязанности с договорами, предусмотренными законом. Точно определены атрибуты договора — условия, формирующие его содержание, порядок заключения, разрешения преддоговорных споров (ст. 160—170 ГК РСФСР). В регулировании отдельных видов обязательств установлены признаки и порядок выполнения соответствующих договоров.
В период недооценки товарно-денежных отношений договоры не получили широкого развития. Их сковывали административно-плановые акты, мешала несамостоятельность сторон и, как следствие, невысокий престиж договорной регуляции. Выявились также проблемы, обусловленные преимущественной трактовкой договоров лишь в связи с обязательственным правом и в меньшей степени с правом собственности. Фактически возникали договоры, по своему значению и содержанию «перекрывавшие» параметры основ гражданского законодательства и гражданских кодексов (например, договоры аренды и др.).
Ощущая эту трудность, цивилисты предприняли усилия по возрождению мощи гражданского права в регулировании экономических отношений12, отношений граждан и защите их интересов, в развитии договоров обслуживания 13. Вновь возник интерес к гражданско-правовому договору как средству поднормативного регулирования отношений с учетом интересов его участников. Подчеркивается, что, будучи относительно самостоятельной правовой категорией, договор заключает в себе экономико-правовую возможность приобретения лицами необходимых для них благ и распоряжения имеющимися благами, их реализации с целью получения денежного вознаграждениия и доходов, опосредует отношения производства, обмена и распределения. Верно и то, что договор включен в систему централизованной регламентации экономических отношений и взаимодействует со средствами нормативного и индивидуального регулирования14. В то же время по-прежнему отрицается возможность договорных форм в отношениях субординационной зависимости.
И все же договор остается актуальной «пограничной» проблемой гражданского и хозяйственного права в условиях нового понимания собственности и ее форм, в поиске меры законодательного, подзаконного и договорного регулирования отношений между организациями, организациями и гражданами и между последними.
С учетом Закона СССР «О собственности в СССР», признающего равенство разных форм собственности, договор приобретает иное значение, служа средством перераспределения их объектов не только внутри одной формы собственности, но и между разными ее формами. Резко должен быть повышен престиж договора в защите прав граждан в жилищной, коммунально-бытовой, торговой сферах.
Договорные начала пронизывают трудовые отношения. В трудовом праве обстоятельно разработаны соответствующие проблемы. И вот новшество — администрация совместно с СТК и профкомом теперь вправе устанавливать за счет собственных средств дополнительные по сравнению с законодательством трудовые и социально-бытовые льготы для работников. Иными словами, закон вводит низкий нормативный предел и допускает его превышение.
В настоящее время в коллективном договоре могут содержаться. и другие положения, касающиеся экономического и социального развития предприятия, организации, кроме тех, которые установлены законодательством (ст. 8 КЗОТ РСФСР). Это хорошо. Но оправданна ли такая процедура принятия и выполнения коллективных договоров, когда они отрываются от плана, утверждаемого ныне общим собранием? Не сблизить ли данные процедуры и не изменить ли характер коллективных договоров? Должны, видимо, меняться также объем и содержание трудовых договоров в новых условиях хозяйствования, особенно в; ходе развития рыночных отношений. Соглашения между трудящимися и предприятием теперь видоизменяются, поскольку коллектив берет в аренду основные и оборотные средства, члены его становятся акционерами и т. п. Возникает нечто вроде самоуправленческих соглашений на определенный срок (срок аренды и т. п.), иначе трудовые договоры на неопределенный срок, на срок более трех лет теряют смысл.
Более крупная проблема связана с преодолением чрезмерной урегулированности трудовых отношений сверху. А это связано с поиском нового соотношения нормативного и договорного регулирования, когда закон вводит лишь минимальный уровень обеспеченности прав рабочих и служащих и допускает, стимулирует его превышение. Тогда и роль трудовых коллективов в саморегулировании трудовых отношений будет более значимой15. Закон и договор будут играть видную роль в повышении социальной защищенности трудящихся.
Устойчивое значение приобретает право международных договоров, отражающее стремительное развитие договорных отношений между государствами, между ними и международными организациями, между предприятиями и организациями различных стран. Напомним о Законе СССР «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР». «Волевая согласительность» договоров делает их источником международного права, с ними связаны юридические последствия для национального законодательства и внутринациональных договоров. Сложное переплетение норм и обычаев разных стран предстоит исследовать специально, поскольку прямые хозяйственно-финансовые, торгово-посреднические договоры, договоры о создании совместных предприятий «питают» нормотворчество каждой страны.
Договор заключен и действует. И здесь возникает множество проблем, связанных с оценкой возникших договорных отношений и выполнения обязательств, предусмотренных договором. В самом общем плане можно отметить расширение сферы договорных отношений, которые охватывают разные отрасли и уровни, иногда сужаясь под влиянием деформирующих факторов и отходя от «нормативно-договорной модели». Придание равномерности и устойчивости договорным отношениям, стимулирование последовательного выполнения договорных обязательств становится важной задачей перестройки хозяйственного механизма, управления, федеративного устройства нашего государства.
Поэтому многое зависит теперь от новых, более совершенных процедур ведения договорной работы в отраслях, на предприятиях и т. п. Вместо отраслевых стандартов и соответствующих стандартов предприятий оправдано переходить к правилам ведения договорной работы с широким участием работников, трудовых коллективов. Так, Минлеспром вместо инструкции ввел методические указания в данной сфере. Использование ЭВМ для контроля за выполнением договорных обязательств полезно сочетать с созданием «банков договоров» в комплексах, отраслях и территориях, учетных регистров. Это позволит лучше уяснять структуру и динамику договорных связей, выявлять их эффективность.
Нарушения договорных обязательств ныне надо рассматривать как отступление от принципов социалистической законности и государственной дисциплины, от принципов саморегулирования, свойственных социалистическому самоуправлению. Они отрицательно отражаются на результатах хозяйственно-финансовых связей предприятий16, нарушают ритм и циклы воспроизводства, «рвут» отношения в рамках народнохозяйственных комплексов. Полезен «Примерный классификатор причин и возможных виновников невыполнения договорных обязательств по поставке в производственных объединениях и на предприятиях отрасли», действующий, например, в электротехнической промышленности. В Министерстве угольной промышленности СССР разработана методика анализа и оценки выполнения договорных обязательств. Подобные критерии оценки нужны для всех видов договорных обязательств, включая социальные, организационно-управленческие и иные.
Какова же ответственность за невыполнение договоров? Чаще всего это экономическая и материальная ответственность для договоров возмездного характера. Возможны и меры общественного, дисциплинарного, организационно-политического воздействия в отношении лиц, не выполняющих обязательства по договорам. Пока, к сожалению, они применяются очень редко, хотя потребность в них увеличивается.
Итак, в современный период договор становится важным регулятором общественных отношений как в случаях замены им ранее действовавших административно-правовых актов и норм, так и вследствие расширения его содержания. Договоры порождают нормы саморегуляции, обеспеченные силой закона и авторитетом общественного мнения. В них выражается эволюция правовой системы и системы нормативного регулирования в советском обществе в целом.
* Доктор юридических наук, профессор, первый заместитель директора Всесоюзного научно-исследовательского института советского государственного строительства и законодательства.
1 Брагинский М. И. Хозяйственный договор: каким ему быть? М., 1990.
2 Алексеев С. С. Общая теория права: В 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 46—65.
3 Марксистско-ленинская общая теория государства и права: В 4 т./Ред. совет: В. М. Чхиквадзе, С. Н. Братусь, В. Е. Гулиев и др. Т. 4: Социалистическое право. М., 1973. С. 176—225.
4 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 276.
5 Там же. Ст. 267.
6 Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922. С. 95—101.
7 Попович С. Административное право: Общая часть /Пер. с сербохорватск. М., 1968. С. 146.
8 СП СССР. Отдел первый. 1987. № 118. Ст. 158.
9 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. № 11. Ст. 164.
10 СП СССР. Отдел первый. 1988. № 24-25. Ст. 70.
11 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1988. № 5. С.8.
12 Халфина Р. О. Право как средство социального управления. М., 1988.
13 Кабалкин А. Ю. Сфера обслуживания: гражданско-правовое регулирование. М., 1972.
14 Развитие советского гражданского права на современном этапе /Подред. В. П. Мозолина. М., 1986. С. 134—161.
15 Лившиц Р. З., Никитинский В. И. Реформа трудового законодательства: вопросы теории//Социалистический труд. 1989. № 1.
16 См., напр.: Замойский И. Е. Обеспечение договорных обязательств на предприятиях. М., 1982.



ОГЛАВЛЕНИЕ