ОГЛАВЛЕНИЕ

Императивный мандат: прошлое и настоящее
№ 2
02.03.1992
Малько А.В., Синюков В.Н.
Демократизация общественной жизни предопределяет большое познавательное и практическое значение анализа институтов демократии, традиционно используемых в СССР, в сравнении с опытом развития аналогичных институтов, применяемых в современном мире. Длительное время система органов государственной власти страны, ее избирательное право, другие элементы конституционного строя рассматривались в теории как проявление «нового и высшего типа демократии», что исключало их объективную оценку. Между тем, многие из них без должного изучения оказались перенесенными в реформируемые политические структуры, и уже первые итоги их работы в новых условиях вызывают споры теоретиков и сомнения практиков. Одним из таких институтов является право отзыва избирателями своего депутата, называемое еще «императивным мандатом» или «сменяемостью» депутатов.
Исторические корни. Проблема контроля за людьми, наделенными в той или иной степени прерогативами государственной власти, издавна обращала на себя внимание законодателей. Формы и способы такого контроля существенно различались. Афинское государство, считающееся самой совершенной формой античной демократии, предусматривало ряд гарантий с целью избежать чрезмерного отрыва должностных лиц от широких масс афинских граждан. Многочисленные коллегии чиновников избирались только на один год, причем дважды занимать одну и ту же должность было запрещено. Исключение составляли военные посты. Кандидаты на все иные должности избирались по жребию из представителей всех имущественных разрядов. Магистратуры были коллегиальными, а повторное избрание исключалось.1 Подотчетность должностных лиц носила характер ответственности за совершенные в период мандата нарушения либо состояла в обязанности давать отчет о своей деятельности по окончании срока службы. Римские магистраты (кроме низших должностных лиц) также несли ответственность главным образом после завершения своих полномочий. Важнейшие же магистраты, такие, как диктатор, цензор, плебейский трибун, вообще не несли юридической ответственности перед народом. В римскую эпоху, однако, стало практиковаться использование института ответственности выборных должностных лиц в качестве средства чисто политической борьбы. Так, Цицерон был подвергнут изгнанию под давлением сторонников Катилины за то, что он, будучи консулом, выступил в пользу казни катилинариев, опираясь на решение сената. Удаление Цицерона было также местью за его выступления против триумвирата Помпея, Цезаря и Красса.2
Таким образом, уже в период своего зарождения институт императивного мандата, если его можно так назвать применительно к политической системе античных демократий, на уровне ответственности высших должностных лиц с самого начала был инструментом политической борьбы враждующих социальных группировок.
В средние века можно обнаружить уже непосредственные корни современного института отзыва депутата. Его формирование связано с историей средневекового города и развитием права Германии, Франции и Италии XII—XVI вв. Важный в этом смысле материал содержат памятники городского права Германии. Поскольку характерной чертой ее права был партикуляризм, княжества и крупные города создавали свои законодательные акты, в том числе в области уголовного и гражданского права. Слабость центральной власти, государственно-правовая самостоятельность курфюрстов и епископов, закрепленная «Золотой буллой» 1356 г., отрицательно сказывалась на положении городов и торговли. Курфюрсты и князья церкви притесняли горожан, донимали купцов непомерными поборами, регламентировали работу рынков, цеховых организаций, запрещали городам иметь свои самоуправляющиеся коммуны. Горожане лишь ценой острой борьбы с феодалами добивались определенных гарантий своих прав и привилегий, в том числе при выборах должностных лиц города, а также судей, включая и возможность смещения последних по той или иной причине. Так, право города Андернаха содержало дарованную архиепископом в 1171 г. привилегию отстранения шеффена, если последний «перейдет к неблагоприятной жизни, или, отягощенный старостью, будет утомлен, или того, кто, впавши в бедность, будет не в состоянии исполнять эту должность».3 Следует заметить, что уже при формировании данного института он имел четко выраженную социальную направленность на вытеснение из числа судей лиц, не угодных городской верхушке по причинам бедности или незнатного происхождения.
Комментируя эти изменения в избирательном праве, историки отмечают их обусловленность имущественным и социальным расслоением общин немецких городов, ростом притязаний новых социальных сил на власть. «В течение XII века город быстро рос и богател; обслуживая местное ремесло и рынок, поднялось купечество и потянулось к власти, прежние демократические формы избрания судейской коллегии ему стали мешать, и вот явно под напором купцов и, несомненно, за немалую мзду епископ изменил систему выборов в их пользу».4
Следовательно, институт отзыва, сформировавшийся в Западной Европе в начале средних веков, был вызван к жизни и развивался как элемент более широкого конкретно-исторического процесса, заключавшего в себе две основные тенденции. Первая состояла в «явочном» перераспределении власти в ходе политической борьбы переходной эпохи, для которой характерно отсутствие устоявшихся государственно-правовых форм. Вторая вела к распаду единого государства (особенно остро она захватила Германию), поскольку, «накладываясь» на вышеназванные социальные процессы, побуждала городские коммуны к борьбе за ограничение власти должностных лиц самостоятельных княжеств. Сочетание этих двух тенденций создает условия для развития особого политико-правового состояния, рождающего весьма нетипичные для классической демократии институты, например институт отзыва.
Опыт Парижской коммуны 1871 года. Неудивительно, что послезаконодательного оформления результатов буржуазных революций. XVII—XVIII вв., которые отразили победу нового общественного строя с изменяющейся расстановкой социальных сил и стабильными принципами демократии, данный институт не был воспринят ни романо-германской, ни тем более англо-саксонской правовыми системами. Конституционные акты Великобритании, Франции, США права отзыва депутатов своими избирателями не предоставляют. Тем более характерно, что его историческое продолжение мы находим в такой своеобразной государственной форме, как Парижская коммуна 1871 г., появившаяся на руинах второй французской империи. Учитывая, что «опыт Парижской Коммуны» стал непосредственным образцом для создания институтов советской государственности, а императивный мандат превратился в отличительный элемент социалистической демократии, специально остановимся на узловых моментах подобного опыта.
Чем объяснить, что средневековый институт, тесно связанный с условиями той политической системы с ее цеховой организацией ремесла, городскими коммунами и отсутствием государственного единства, благополучно погашенный мощным ветром новой буржуазной государственности с ее институтами парламентаризма, разделения властей и прав человека, претерпел удивительную рецепцию в конце XIX в. в цитадели капитализма — буржуазной Франции, а подлинный ренессанс— в России начала и конца XX столетия? Можно предположить, что и Германия XII—XV вв., и Франция конца XIX в., и Россия вначале и конце XX в., несмотря на огромные временные и историко-культурные различия, обнаруживают важные признаки сходства в развитии своих политических систем. Этими признаками выступают разрушение центральной государственной машины с развитием центробежных процессов в государственном устройстве и острое столкновение противоборствующих политических группировок в переходный период жизни страны. В той или иной мере названные черты можно обнаружить и в Германии этапа феодальной раздробленности и роста буржуазных отношений; и во Франции, пережившей катастрофу второй империи и ведущей поиск новой формы правления в условиях разрухи, острых социальных антагонизмов, и наконец, в России, как в 1917 г., так и в 1991-м, ставшей эпицентром всех перечисленных противоречий.
Парижская коммуна образовалась в обстановке поражения французской армии в войне с Пруссией, последовавшим затем развалом второй империи, в условиях острого экономического и политического кризиса, захватившего, прежде всего, такой крупный город, как Париж, из 2 миллионов населения которого было 500 тысяч рабочих, а значительную часть составляла городская мелкая буржуазия, также испытывавшая социальные тяготы в период бурного развития капитализма.
Коммуна, образовавшаяся из выбранных на основе всеобщего избирательного права по различным округам Парижа городских гласных, по своему партийному составу была весьма пестрой. В ней, однако, преобладали представители мелкобуржуазного революционаризма — новые якобинцы, прудонисты и бланкисты, которые «недостаточно ясно представляли себе, какую задачу они должны были разрешить и, что особенно важно, методы решения этой задачи».5 Захват власти в столице мелкобуржуазными демократами во многом связан с уникальной социально-политической ситуацией, как правило, складывающейся в периоды общенационального кризиса. Сильнейший отпечаток на эту ситуацию наложили условия военной осады, в которой находился тогда Париж, социальные лишения его населения. Так, хлеб, выдававшийся жителям Парижа по 300 граммов в день на человека, был почти несъедобен, так как изготовлялся из всяких отбросов. Экономические последствия проигранной войны грозили разорением массе мелких и средних предпринимателей и торговцев.6
Между тем политическая ситуация в Париже отнюдь не отражала настроения всей Франции. «Мы не можем и не должны мириться с тем, — писала 7 марта 1871 г. газета „Журналь де Деба", — что целые кварталы отделяются баррикадами и пушками не только от остальных частей города, но и от остальной Франции».7 Симптоматично, что в результате выборов в Национальное Собрание, состоявшихся 8 февраля 1871 г., «прогрессивные силы» потерпели сокрушительное поражение. Демократические и социалистические группы столицы не смогли оказать серьезного влияния на состав высшего представительного органа. В ряде крупных городов Франции мелкобуржуазными демократами были предприняты попытки провозглашения революционных коммун, которые, однако, потерпели неудачу. Быстрое крушение провинциальных коммун наша историография объясняет в числе прочего тем, что «трудящиеся провинциальных городов не испытывали во время войны таких страшных страданий, какие пришлось пережить трудящимся Парижа, и потому были настроены менее революционно».8 Источник революционности весьма характерный. По сути дела, отказ Франции в поддержке столичной Коммуны, по образцу которой предполагалось перестроить французскую государственность, произошел, несмотря на усилия коммунаров по налаживанию связей с провинцией. «В один только департамент Ньевр было направлено свыше 30 уполномоченных с разведывательными и агитационными целями».9 Для свержения Национального Собрания, переехавшего в Версаль, предлагались такие меры, как прекращение уплаты налогов, демобилизация всех находящихся под ружьем солдат, освобождение всех граждан от подчинения приказам представителей старой власти. Все это, однако, не встретило поддержки населения Франции.
Что же предлагала Коммуна в государственно-правовой области? Что стало впоследствии своеобразным эталоном для строительства Республики Советов? Прежде всего Коммуна ликвидировала всякую дифференциацию государственной деятельности: и законодательство, и управление, и суд стали рассматриваться как одинаковые по своей природе сферы деятельности государственных чиновников. «Она назначала на все должности по управлению, по суду, по народному просвещению лиц, выбранных всеобщим избирательным правом...».10 Всякое управление стало коллегиальным. Уполномоченные, посылаемые в Национальное Собрание, «должны были строго придерживаться инструкции своих избирателей» (императивный мандат) и могли быть сменены в любое время. Все это шло вразрез с принципом разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной), который вместе с самой государственной властью был объявлен «рассадником всякой мерзости».
Понять смысл отдельных институтов государственного права невозможно, не разобравшись в историческом, политическом и теоретическом контексте, частью которого они выступают. Исходя из каких методологических посылок императивный мандат вошел в арсенал советского государственного права? Краеугольный камень этой теории состоял в том, что современное К. Марксу буржуазное государство рассматривалось не в качестве начала исторически длительного и социально полезного этапа развития демократии, а как реакционное и требующее немедленного слома «образование на теле нации». Из каких оценок буржуазного общества исходил К. Маркс? Он считал, что современное ему государство, воздвигнутое после Французской буржуазной революции XVIII в., с принципами разделения властей, парламентаризмом и защитой права собственности как фактор общественного прогресса себя исчерпало и уже не имело социальной ценности, а потому и перспективы. «По мере того, как прогресс современной промышленности развивал, расширяли углублял классовую противоположность между капиталом и трудом, государственная власть принимала все более и более характер национальной власти капитала над трудом, общественной силы, организованной для социального порабощения, характер машины для классового господства. После каждой революции, означающей известный шаг вперед классовой борьбы, чисто угнетательский характер государственной власти выступает наружу все более и более открыто»,11 — писал К. Маркс в 1871 г. Такое видение природы буржуазной государственности вытекало из понимания всякого государства как силы, заведомо противостоящей обществу.
В том же направлении работает и пояснение Ф. Энгельса во Введении к «Гражданской войне во Франции» К. Маркса, сделанное в 1891 г.; «Люди воображают, что совершили необыкновенно смелый шаг вперед, если они освободились от веры в наследственную монархию и становятся сторонниками демократической республики. В действительности государство есть не что иное, как машина для подавления одного класса другим, и в демократической республике ничуть не меньше, чем в монархии. И в лучшем случае государство есть зло, которое по наследству передастся пролетариату, одержавшему победу в борьбе за классовое господство; победивший пролетариат, так же как и Коммуна, вынужден будет немедленно отсечь худшие стороны этого зла, до тех пор пока поколение, выросшее в новых, свободных общественных условиях, окажется в состоянии выкинуть вон весь этот хлам государственности».12
Право отзыва, таким образом, выступает составным элементом совсем иной концепции власти, нежели парламентарная демократическая республика. Эта концепция мыслилась как в корне противоположная по своим несущим конструкциям либеральному государству Дж. Локка и Ш. Монтескье. Свидетельством тому выступает положение К. Маркса о необходимости слома старой буржуазной государственной машины, «преодолении» парламентаризма, в пользу так называемых «работающих корпораций», одновременно и законодательствующих, и исполняющих законы. Поэтому в советской литературе с полным основанием был сделан вывод: «Ломая старый аппарат власти, Коммуна строила государство нового типа, еще неведомого в истории».13 «Посмотрите на Парижскую Коммуну, — писал Ф. Энгельс,— это была диктатура пролетариата».14
Независимо от отношения к «диктатуре пролетариата» правомерен, однако, вопрос: может быть, в 1871 г. во Франции все же действительно были угаданы контуры более совершенной демократии, до сих пор не оцененные как самой Францией, так и остальным цивилизованным миром, но которые нам, несмотря ни на что, необходимо упрямо «проводить в жизнь»? При всем уважении к идеалам и побуждениям французских коммунаров приходится, однако, признать, что эксперимент 1871 г., по сути дела, вытекал из конкретно-исторической обстановки Франции, вызванной франко-прусской войной и крушением второй империи. Все это накладывалось на социальные последствия стихийного, фактически не регулируемого развития капитализма, простор которому дал режим второй империи. Делать же на основе кратковременного опыта, к тому же столь конкретно детерминированного, широкие исторические обобщения—значит расходиться с самим принципом историзма.
Отсюда вовсе не следует, что опыт Парижской коммуны не имеет никакого универсального значения. Этот опыт нуждается в объективном анализе и подчас может свидетельствовать как раз о нежизненности многих новации, поспешно «внедренных» в нашу конституционную практику на основании одной оценки события, данной к тому же через месяц после его совершения.
В частности, отметим следующее: то, что идет па пользу организации местной власти, не всегда приемлемо в строительстве государства как целого. Так, если сменяемость депутата—возможно, хорошее средство решения проблемы поддержания эффективности управления на местах, требующего ежедневного вмешательства, где избиратели могут непосредственно знакомиться с работой должностного лица или депутата, то использование аналогичного принципа в отношении представительного органа страны не может не влечь опасной нестабильности парламента и лихорадки политической жизни, политизации управления и законотворчества, стимулирования закулисных политических манипуляций волей избирателей. Принципы и организация власти не могут быть шаблонными на всех ее уровнях и во всех без исключения отраслях государственной деятельности, из чего, по сути дела, исходила концепция Парижской коммуны. «Парижская Коммуна, разумеется, должна была служить образцом всем большим промышленным центрам Франции, — пишет К. Маркс. — Если бы коммунальный строй водворился в Париже и второстепенных центрах, старое централизованное правительство уступило бы место самоуправлению производителей и в провинциях. В том коротком очерке национальной организации, который Коммуна не имела времени разработать, дальше, говорится вполне определенно, что Коммуна должна была стать политической формой даже самой маленькой деревни... ».15 Вспомним в этой связи, что стремление провести на основе решений XIX партконференции принцип разделения властей механически вплоть, до сельсовета парализовало, как известно, работу многих местных органов власти.
Пагубность тотальной симметрии в государственном строительстве особенно рельефна на примере реформы судебной системы, проведенной Парижской коммуной. Независимость суда, так же как и депутатов, объявлялась ложью и отменялась; судьи превращались в простых чиновников администрации, и все они — избираемые и ответственные перед избирателями — автоматически становились сменяемыми в любое время. Кратковременность Коммуны не дала достаточной практики реализации этой нормы. Однако наш собственный опыт свидетельствует, что сменяемость судейского корпуса имеет серьезные отрицательные последствия, ибо ставит судей в зависимое положение от власти и изменений политической конъюнктуры.
Таким образом, перенесение коммунальных принципов управления городом, включая такие институты, как императивный мандат, всеобщая выборность и коллегиальность, на организацию власти в масштабах всего государства К. Маркс посчитал открытием политической формы, при которой, по его мнению, «могло совершиться экономическое освобождение труда». Унификация государственных институтов должна была соответствовать унификации собственности и социальной структуры общества. «С освобождением труда, — писал К. Маркс, — все станут рабочими и производительный труд перестанет быть принадлежностью известного класса».16 Экстремальность, переходность и в общем-то аномальность Парижа 1871 г. скорее всего заведомо не могли придать всему тому, что предпринимала парижская администрация, характера перспективной и фундаментальной, а тем более генеральной закономерности развития демократии. Поэтому данный эксперимент продлился всего 72 дня!
Советский опыт. Иное дело — Россия. Если достаточно зрелая политическая культура Франции, особенно после ее развития в XIX в., весьма глубокая эшелонированность новых буржуазных отношений отторгли проекты «нового высшего типа демократии», то Россия, не имевшая необходимого опыта конституционного развития, чья демократия только-только начинала свой путь, стала благодатной почвой для радикальных проб, в которых с одинаковым энтузиазмом приняли участие и левая социал-демократия, захватившая, как французские коммунары, государственную машину, и ставшие субъектами политики широкие народные массы.
С первых же дней существования Советской власти партия большевиков стремилась к педантичному осуществлению в России проектов Парижской коммуны. Жизнь, однако, преподнесла теоретикам первые сюрпризы. Выяснилось, что и новой власти совершенно невозможно обойтись без постоянной армии, полиции и чиновничества. От этих, а впоследствии и других марксовых рекомендаций пришлось отказаться. В этом смысле тем более показательна практика реализации такого принципа Коммуны, как отзыв депутатов. 4 декабря 1917 г. по инициативе В. И. Ленина ВЦИК принял декрет «О праве отзыва делегатов», который устанавливал, что съезды Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в каждом соответствующем избирательном округе имеют право назначать перевыборы во все городские, земские и во всякие вообще представительные учреждения, не исключая и Учредительного собрания. В декрете устанавливалось, что Советы должны назначать выборы также и по требованию более половины избирателей избирательного округа.17 Право отзыва депутатов стало одним из важнейших принципов советской избирательной системы, подчеркивавшим «природу Советского государства как государства нового типа».18 Это право было закреплено и в первой Конституции РСФСР 1918 г.
Чем объяснить, что институт отзыва стал естественной составной частью «диктатуры пролетариата», получив конституционное закрепление, и, что особенно важно, стал применяться на практике, чего не было в цивилизованном мире ни до, ни после Октябрьской революции? Этот институт, как и в далекие времена античности и средневековья, когда он только еще обнаруживал свою природу, смог полностью раскрыть ее и заработать в полную силу как орудие устранения оппозиции лишь в рамках режима, сделавшего политическую (классовую)" непримиримость своей официальной государственной политикой.
Согласно Инструкции НКВД РСФСР «О правах и обязанностях Советов», изданной в декабре 1917 года, последние создавались строго по классовому принципу и в них не допускались представители эксплуататорских классов.19 В литературе отмечается, что широкое использование права отзыва «стало мощным рычагом очищения советских органов от меньшевиков, эсеров и пролезших кое-где в состав Советов эксплуататорских элементов».20 Результаты такого «очищения» от оппозиции были действительно впечатляющими. Так, задача «большевизации» Советов была решена во всех уездах России в течение одного только 1918 г.21 Добиться подобных поразительных итогов традиционными конституционными методами было бы, конечно, невозможно. Сложнее обстояло дело в деревне. Но и там путем использования такого рода «демократических» институтов, основанных на давлении и запугивании населения, удалось «сформировать Советы, добиться в них большинства и превратить их в подлинные органы Советской власти».22 По данным НКВД, из общего числа делегатов губернских съездов Советов, состоявшихся в 19 губерниях в первой половине 1918 г., большевиков было 47,5%, а представителей всех мелкобуржуазных партий — около 25%. Во второй половине 1918 г. процент коммунистов среди делегатов губернских съездов Советов возрос до 66,1, а среди делегатов уездных Советов за то же время — с 39,9 до 43,2.23 Кроме института отзыва использовался метод прямого роспуска органов городского и земского самоуправления, «занявших контрреволюционную позицию», собственность которых поступала в распоряжение Советов.
Весьма характерна практика реализации института отзыва после выполнения задачи разгона дореволюционных органов местного самоуправления и устранения оппозиционных партий. Данный институт резко утратил свою актуальность и все больше и больше стал выступать в качестве своеобразной демократической декорации, искусственно-показного фасада народовластия, которым так долго бравировала наша официальная пропаганда. Хотя право отзыва было конституционно закреплено, законодатель долгое время не регламентировал порядок его осуществления, что вполне понятно. Свою роль, обусловленную природой этого института, императивный мандат выполнил. Для отзыва же депутатов, совершивших правонарушения или иные прегрешения, существовали конкретные законодательные основания. Однако хрущевская «оттепель», пришедшая с лозунгами «возврата к досталинским временам», потребовала юридической реанимации романтических и символических институтов марксистско-ленинской государственности. Вот почему только 30 октября 1959 г., в разгар «оттепели», третья сессия Верховного Совета СССР впервые на общесоюзном уровне приняла Закон СССР «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР»,24 после чего были приняты аналогичные законы для депутатов нижестоящих уровней власти.
В Конституции СССР 1977 г. право отзыва закреплено в ч. 2 ст. 107: «Депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке». Процедура отзыва была установлена Законом СССР «О порядке отзыва народного депутата СССР» от 3 июня 1991 года25 и в аналогичном Законе РСФСР, только более сложном. В этих актах в качестве оснований для отзыва указывается на невыполнение депутатских обязанностей или нарушение Конституции и законов соответствующего государства. Между тем, по данным статистики, институт отзыва применяется крайне редко и исключительно в случаях совершения депутатами преступлений, т. е. по основанию, дублирующему иной конституционный институт, — досрочное прекращение полномочий народного депутата (ст. 9 Закона СССР «О статусе народного депутата СССР»).26 В связи с этим вызывает сомнение такое основание отзыва, как «нарушение Конституции и законов СССР». Полагаем, что подобное основание отзыва является излишним. Депутата, преступившего закон, гораздо правомернее лишить мандата в том представительном органе, в который он избран, и только на основании вступившего в силу в отношении него обвинительного приговора или иного судебного решения. При таких вполне очевидных законных посылках нет необходимости задействовать весь громоздкий порядок отзыва. Если же депутат совершил аморальный проступок, то существуют структуры (комиссии по этике, средства массовой информации и т. д.), через которые возможно оказать на него должное нравственное воздействие.
По другому основанию — невыполнению депутатских обязанностей— право отзыва избирателями фактически не реализуется. В частности, как подчеркивает Т. Д. Зражевская, специально исследовавшая указанный вопрос, с 1969 по 1980 г. в Воронежской и Курской областях не было выявлено ни одного случая отзыва депутата за их недобросовестную работу. Идентичная ситуация и в Саратовской области. Более того, подобная «однобокость» имеет типичный характер, на что уже обращали внимание в литературе.27 Приводятся самые различные причины, почему избиратели не отзывают таких депутатов: и незнание избирателями тонкостей законов об отзыве, и предубежденное отношение к отзыву со стороны руководителей советских, а ранее и партийных органов, и сложность процедурных механизмов отзыва, и неполная законодательная урегулированность. Но основной является совсем другая причина — полнейшая неэффективность института отзыва, выражающаяся в больших и явно несоразмерных организационно-финансовых, материально-технических, социально-политических, нравственно-психологических проблемах, возникающих при необходимости проведения данного мероприятия.
Отдельные ученые-государствоведы предлагают рассматривать институт отзыва депутата в качестве разновидности юридической ответственности в сфере государственного права (С. А. Авакьян, Н. А. Боброва, Т. Д. Зражевская).28 С тем, что отзыв депутата — это мера ответственности, можно согласиться, но ответственности в большей мере морально-политической, чем юридической. От подобной юридической ответственности, выступающей главным образом в качестве необоснованного и нецелесообразного с точки зрения демократии фактора, нужно отказаться точно так же, как и от другой излишне политизированной меры юридической ответственности в области государственного права — лишения гражданства, что уже нашло свое отражение в статье 5 Декларации прав и свобод человека, принятой внеочередным Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г.29
Более того, в современных условиях становления и развития многопартийности, политического плюрализма возрастают возможности злоупотребления этим инструментом. Он становится средством давления на неугодного, инакомыслящего депутата. По мнению В. С. Дякина, «не должно быть отзыва депутатов. При большой дробности политических симпатий это будет приводить к постоянным попыткам пересмотреть результаты выборов».10 В подобных обстоятельствах внешне демократичный институт может превратиться (и практика показывает, что уже превращается) в правовые оковы, ограничивающие внутренние убеждения и совесть депутата. И если в условиях административно-командной системы названный институт больше простаивал, нежели работал, поскольку в нем не было реальной потребности, то сейчас право отзыва может «заработать» в качестве своего рода карательного, репрессивного фактора. Это не случайно. Предоставляя такое право избирателям, законодатель тем самым ограничивает депутата, делает его жестко зависимым в своих оценках, решениях, действиях. Находясь в условиях несвободы, депутат не может нести и полной ответственности за свои политические поступки.
Неконкретные формулировки законов о порядке отзыва дают довольно большой простор для субъективного, произвольного их толкования, а саму норму превращают в сугубо избирательный инструмент. В самом деле, что могут означать формулы законодателя «невыполнение депутатских обязанностей» или «не оправдал доверия избирателей»? Тут возникают вопросы: кто должен определять, в какой степени депутат выполнил либо не выполнил свои обязанности, оправдал либо не оправдал доверие тех или иных избирателей? В условиях политического разномыслия, идеологической мозаичности и контрастности вообще трудно на всех угодить, и, значит, объективно депутат всегда будет находиться в неопределенном положении. Установить же, оправдал ли депутат доверие своих избирателей, весьма непросто. Практика показывает, что проходят годы, прежде чем выясняется, насколько глубоко и точно тот или иной депутат выражал интересы своих избирателей. Оценка осложняется тем, что интересы могут быть не только текущими, сиюминутными, но и долгосрочными, стратегическими, не только подлинными, но и мнимыми, псевдоинтересами.
Отмена права отзыва повысит ответственность депутата в выборе определенной позиции, а значит, сделает его более свободным. Такая отмена повысит ответственность и самих избирателей, которые будут знать, что выбирают депутата на все пять лет. Это заставит их тщательнее, качественнее избирать из кандидатов именно достойного. Наличие же права отзыва в какой-то мере «расслабляет» избирателей при голосовании, создавая потенциальную возможность «в случае чего» дернуть за эту «ниточку» и должным образом наказать непокорного, неугодного для каких-то групп депутата
Конечно, и при проведении избирательной кампании возможны ошибки, в результате чего депутатами становятся не самые лучшие и активные, а зачастую те, кто не может созидательно работать в современных условиях политического многообразия. Но происходящие демократические изменения позволяют прибегнуть к самым различным— в рамках закона и морали— мерам воздействия на подобного депутата. Здесь необходимо использовать и критические пожелания в адрес депутата на его встречах с избирателями, и доведение подобных предложений и замечаний до сведения представительного органа, в котором работает депутат, и публичные оценки в средствах массовой информации, и письменные обращения и т. д.
Таким образом, в условиях становления правового государства и парламентской демократии введение в проект новой конституции России императивного мандата выглядит как весьма сомнительная в политическом плане и внутренне противоречивая мера. Опыт нашей страны свидетельствует о том, что устранение всякой оппозиции в конечном счете вредит самой демократии и может привести к последствиям, совершенно обратным целям, которые ставят перед собой даже самые «демократически настроенные» лидеры. В этом смысле, вероятно, не случайно, что в России начала 90-х годов, когда политическая система страны вновь стала переживать период «революционной ломки» с новыми экспроприациями, открытым (поименным) голосованием, партийной кадровой политикой, институт отзыва, фактически не работавший с тех пор, как большевики утвердились у власти, стал обретать вдруг второе дыхание. Он оказался перенесенным из эпохи диктатуры пролетариата в совершенно чуждое ему либеральное правовое государство, концепция которого принята, казалось бы, за основу новых конституционных реформ. Не пора ли нам начинать извлекать уроки из нашей собственной истории?
* Кандидат юридических наук, заведующий лабораторией Саратовского юридического института.
** Кандидат юридических наук, доцент Саратовской Высшей школы МВД Российской Федерации.
1 История Древней Греции. М., 1986. С. 170.
2 Машкин Н. А. История Древнего Рима. М., 1950. С. 327.
3 Средневековое городское право XII—XIII веков: Сборник текстов/Под ред. С. М. Стама. Саратов, 1989. С. 93—94.
4 Там же. С. 22. 14
5 История государства и права зарубежных стран: Учебник: В 2 т. /Под ред. П. Н. Галанзы и О. А. Жидкова. Т. 2. М., 1969. С. 96.
6 История Франции: В 3 т. Т, 2. М., 1973. С. 403, 405.
7 Там же. С. 407.
8 Там же. С. 415.
9 Там же. С. 416.
10 Маркс К., Энгельс Ф. Избр. произв. Т. 1. М., 1948. С. 443.
11 Там же. С. 475.
12 Там же. С. 444.
13 История Франции. Т. 2, С. 428.
14 Маркс К., Энгельс Ф. Избр. произв. Т. I. С. 444.
15 Там же. С. 481. 16 Там же.
17 СУ 1917. № 3. Ст. 49.
18 Очерки по истории органов советской государственной власти. М., 1949. С. 39.
19 СУ РСФСР. 1917. № 12. Ст. 180.
20 История советского государства и права / Под ред. Л. П. Косицына. Кн. 1. М., 1968. С. 134.
21 Там же.
22 Там же.
23 Владимирский М. Советы, исполкомы и съезды Советов. Вып. II. М., 1921. С. 20, 22, 34.
24 Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 44. Ст. 222.
25 Народный депутат. 1991. № П. С. 20—23.
26 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 24. Ст. 443.
27 Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 104—105; Коток В. Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве. Императивный мандат. М., 1967. С. 64.
28 Авакьян С. А. Санкции в советском государственном праве//Советское государство и право. 1973. № П. С. 34—35; Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву//Правоведение. 1975. № 3. С. 83—84; Боброва Н. А. Ответственность как средство укрепления законности в государственно-правовых отношениях//Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности в СССР. Ярославль, 1977. С. 56.
29 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 37.
30 Дякин В. С. И парламентская республика и сильный президент // Конституционный вестник. Орган Конституционной комиссии РСФСР. 1991. № 5. С. 24



ОГЛАВЛЕНИЕ