ОГЛАВЛЕНИЕ

Лоббизм и право
№ 2
06.03.1995
Малько А.И.
По мере формировании российского общества в нашу политическую жизнь входят явления, объективно присущие демократическим процессам. выступающие их составной частью, атрибутом, признаком. Среди таких явлений можно выделить и лоббизм.
Это слово со сложной судьбой. В середине XVI в. оно означало прогулочную площадку в монастыре. Столетие спустя так начали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Но политический оттенок это слово приобрело еще через два столетия, в Америке.1 По некоторым легендам, "защитники" различных интересов тех или иных политических сил пли финансовых групп вышли на авансцену жизни Нового Света имеете с американской нацией, т.е. в последней трети XVII столетия. Так это или нет - не доказано. Но достоверно известно, что традиции лоббизма уходит своими корнями в годы президентства У. С. Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего славу во время гражданской войны в Соединенных Штатах 1861 - 1865 гг. Вечерами 18-й американский президент и его команда после дневных «трудов праведных» имели привычку снимать стресс в одной из гостиниц, точнее, ее вестибюле, который назывался «лобби». Там министры. а так же сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово - зачастую небескорыстно, а за звонкую монету - выполнить их.
Так термин «лоббирование» начал обозначать покупку голосов за деньги. Однако в Англии такай политика долгое время считалась предосудительной и слово прижилось лишь в XX в. затем его начали употреблять и в других странах. Тепеpь вот приживается и у нас.
Лоббизм (ср. французское «кулуары») - термин, обозначающий разветвленную систему контор и агентств монополии или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и чиновников с целью принятии решений (определенных законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций.
Слово «лоббизм» неоднозначно оценивается общественным сознанием, поскольку имеет как «световой», так и «теневой» смысл. Если говорить о последнем, то, как правило, термин «лоббизм» приобретает здесь сугубо отрицательное звучание, и чем-то напоминающее «блат», «протекционизм», «подкуп», «покупку голосов» в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах в ущерб интересам другим, прежде всего общественным. Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция, в результате чего принимаются управленческие решения в интересах определенных групп или лиц. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно благодаря подобной практике «влияния» на управленческие решения. Разумеется, это лишь одна сторона медали, показывающая не только силу и возможности различных социальных структур, но и уязвимые, слабые «места» власти.
«Световой» же смысл характеризует лоббизм как здоровое, нормальное явление, выступающее в качестве необходимого института демократического процесса. Ведь лоббизм как система организационного оформления, выражения и представительства разнообразных групповых интересов столь же неотъемлемый элемент общества, как и сами разнообразные групповые интересы, представители которых настойчиво стремятся привлечь к себе внимание властей. В этом смысле лоббизм есть форма законного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов с целью удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан и т.п.).
Лоббизм жестко связан с политической властью. Можно вывести такую закономерность: лоббизма больше, как правило, там, гдe больше реальной власти. Иными словами, лоббизм - своего рода признак власти, ее специфическая «отметина». И наоборот, он не будет проявляться там, где власть отсутствует или где она выступает лишь в качестве номинальной силы.
Для того чтобы лоббизм стал полноценным институтом, необходимы два условия: I) многообразие интересов в обществе, возникающее вследствие его социальной дифференциации, расслоения, «специализации»; 2) расширенный доступ к власти на основе политического плюрализма, характерный прежде всего для демократических режимов. Поскольку власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы сразу, то возникает проблема очередности, приоритета в их осуществлении. Отсюда закономерно стремление различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства с целью переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для себя управленческие решения.
С двумя условиями лоббизма российскому обществу «не повезло» во времена господства административно-командной системы управления. С одной стороны, официально признавалось существование лишь двух классов (рабочих и крестьян) и прослойки (интеллигенции). Иначе говоря, ориентация была не на социальную дифференциацию, а на социальную унификацию, что, в частности, выражалось и формировании единой новой общности «советский народ», в провозглашении идеи бесклассового общества. Кроме того, неоднократно заявлялось, что только одна партия - КПСС – может выражать общенародные интересы, защищать в наиболее полном объеме разнообразные стремления и чаяния людей. С другой стороны, при слабых демократических традициях и нормах этот важный социальный институт был деформирован, проявлялся в формах, присущих авторитарному обществу. Жесткость и однолинейность командно-административных структур. практически безграничное всевластие партийно-государственного аппарата и его чиновников подменили лоббизм ведомственностью, коррупцией, «телефонным правом». Следовательно, уравнительно-номенклатурные (по отнюдь не социалистические) идеи и их реализация на практике препятствовали распространению лоббизма.
И сегодня в России многое в сфере лоббирования по-прежнему вызывает недоуменные вопросы. Так. за первые восемь месяцев 1992 г. центральные органы власти России приняли более 60 постановлении и распоряжений, предусматривающих разного рода привилегии и исключения для некоторых предприятий и регионов. В результате российская казна недополучила несколько сотен миллиардов рублей. Какими принципами при этом руководствовались власти? Насколько их указания были согласованы друге другом, а главное - с возможностями государственного бюджета России? Наконец, насколько они целесообразны, кому выгодны и что получил взамен налогоплательщик (бюджет-то формируется в основном за его счет)?4 На поставленные вопросы не так-то легко ответить.
В целях обсуждения отечественного и зарубежного опыта в сфере лоббирования в середине мая 1993г. в Москве состоялась Международная конференция «Лоббизм и его место в общественно-политической жизни». Среди участников конференции был проведен опрос. Большинство из них - 62% - считают, что на сегодняшний день в России уже сложились условия для развития лоббизма/Для того чтобы этот процесс активизировался, необходимо знать и умело применять наиболее употребляемые в мировой практике средства и методы, с помощью которых достигаются цели лоббизма. В частности, в США выделяют следующие формы лоббистской деятельности: 1) выступление на слушаниях в комитетах Конгресса с изложением позиций заинтересованных сторон; 2) составление проектов законов и предложение для внесения их на обсуждение парламента: 3) организация пропагандистских кампаний в пользу или против готовящегося решения и кампании «давления с мест» (потоки писем, телеграмм, телефонных звонков в адрес законодателей, личные визиты влиятельных местных избирателей к своим депутатам) и т.п.
Для эффективной реализации целей лоббизма в США существуют развитые материальные структуры. Во-первых, практически все крупные корпорации, предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализированные организации имеют в своем составе особые, занимающиеся только лоббистской деятельностью подразделения, насчитывающие до нескольких десятков и даже сотен человек (как правило, бывших советников, сенаторов, министров, чиновников, юристов и других специалистов, имеющих обширные связи, соответствующие способности и качества). Во-вторых, заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услугами наемных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные (профессионально-лоббистские) фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организации, предпринимательские, профессиональные или общественные по членству и другим признакам, но целиком или преимущественно лоббистские по назначению.6
Лоббизм может проявляться в разных сферах и соответственно иметь различные виды. Например, в зависимости от того, в какой ветви власти "решается вопрос", можно выделить законодательное, исполнительное и судебное лоббирование. Так, перед выборами в Федеральное Собрание в декабре 1993 г. предприниматели ставили своей целью формирование политического лобби, которое, придя к власти, защищало бы свободу частной собственности и торговли в законодательных структурах. Органы законодательной власти, как правило, являются основной мишенью для лоббистов, поскольку именно здесь принимаются стратегические и долгосрочные решения.
По мнению большинства опрошенных участников конференции (65%), сегодня в Российской Федерации лоббирование чаще всего проводится в органах исполнительной власти.7 Это связано с тем, что кардинальные, основные вопросы в нашей стране законодательной властью пока еще решаются редко. Фактически доминирующую роль в системе современного правового регулирования играют президентские указы и постановления Правительства, имеющие прямое действие.
Особо выделяется лоббирование в Администрации Президента. Поэтому поводу в прессе справедливо отмечалось, что в 1994 г. «несколько триллионов рублей оставят себе коммерческие структуры в результате умелого "подсовывания" под президентскую ручку своих льготных указов».8 В качестве примера подобного лоббирования можно привести Указ Президента РФ от 6 декабря 1993 г. «Об обеспечении надежного газоснабжения потребителей Российским акционерным обществом «Газпром» в 1994-1996 годах»,9 в п.8 и 9 которого Президент даровал РАО «Газпром» освобождение от импортных таможенных пошлин на оборудование, материалы и товары для данной отрасли, от налогообложения средств, зачисляемых в фонд стабилизации и развития акционерного общества.
Что касается области судопроизводства, то, к примеру в США, поданным прессы, лоббисты принимают самое живое участие в слушаниях 60-70% дел, которые рассматриваются в Верховном Суде.10
Условно можно говорить и о лоббизме в средствах массовой информации, которые в связи с мощным воздействием на сознание и поведение людей, в том числе и в сфере политики, обоснованно считаются «четвертой властью».
В зависимости от того, в каком управленческом решении достигаются цели лоббирования, последнее подразделяется на правотворческое (лоббизм в законодательных органах посредством нормативных актов), правоприменительное (через акты применения права) и правоинтерпретационное(через акты толкования права). В зависимости от характера интереса выделяется политические, социальное, экономическое, финансовое, правовое лоббирование. «Одноразовый» и постоянный лоббизм определяется временем действия. Существует классификация лоббизма по уровню власти. Это федеральное лоббирование на уровне высших органов государственной власти и управления, и местное, осуществляемое в республиканских, краевых, областных органах.
В зависимости от того, в чьих интересах «решается вопрос», лоббирование подразделяется на следующие разновидности. Во-первых, лоббирование со стороны различных социальных структур: общественных организации, движений, партий, групп, слоев (профсоюзы, антивоенные и экологические движения, предпринимательские союзы и т.д.). Например, в США пожилые граждане объединяются в защищающие их права ассоциации, которые осуществляют лоббистскую деятельность в Конгрессе, организуют кампании в пользу пли против тех или иных мер, затрагивающих их интересы. Деятельность подобных общественных организаций способствовала, в частности, тому, что внесенный в 1981 г. республиканской администрацией законопроект о снижении пенсий на 20% был отвергнут Сенатом США.
Во-вторых, ведомственное лоббирование - это лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавливании» тех или иных интересов. Так, в бывшем Верховном Совете РФ были «ведомственные депутаты» (есть они, разумеется, и в сегодняшнем Федеральном Собрании РФ, но пока еще не заявил и о себе в «полный голос»), которые лоббировали в пользу, например, энергетического, агропромышленного или военно-промышленного комплексов и т.д.
В-третьих, региональное лоббирование - это воздействие на власть со стороны представителей республик, краев, областей, районов Крайнего Севера, Сибири, Урала, Дальнего Востока, Поволжья и т.д.. «выбивающих» определенные льготы и преимущества для регионов.
В-четвертых, иностранное лоббирование, означающее влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные государственные органы с целью принятия ими определенных решений. Так. значительное место в структурах американского общества занимают национальные лобби - еврейское, польское, арабское и т.п. Все они - в силу возможностей - пытаются «проталкивать» интересы своих национальных общин и стран. При этом наиболее действенными рычагами выступают деньги, пресса, голоса избирателей. Выходцы из России - эмигранты и их потомки - составляют по численности одно из наиболее заметных национальных меньшинств в США. Однако русского лобби как такового в Соединенных Штатах не было и пет.11 Что же касается самой России, то в ней, по мнению 55% участников уже упоминавшейся конференции, лоббирование иностранных интересов на сегодняшний день ведется более активно, чем своих собственных.12
Прежде чем перейти к проблеме правового регулирования лоббизма, следует, хотя бы кратко, остановиться на вопросе о тех позитивных и негативных последствиях, которые он вносит в жизнедеятельность любого общества. Это позволит выяснить, какие стороны лоббизма нуждаются в поддержке, правовом стимулировании, а какие - в правовом ограничении, сдерживании.
К позитивным последствиям лоббизма отнесен следующие.
1. Влияя на управленческий решения, лоббизм заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей может использовать то или иное лобби в своих интересах. "Гак. в Конгрессе США законодатели официально сотрудничают с лоббистскими кадрами определенных заинтересованных групп, что, бесспорно, усиливает позиции законодательной власти.
2. Лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации - своего рода соперник бюрократии. Учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношении оставляет многие свои позиции в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев, образовавшийся вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.
3. Лоббизм создаст возможности для обеспечения интересов меньшинства, так как выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма. «При детальном изучении власти в американском обществе в центре внимания, как правило, оказывается не большинство, а меньшинство - лобби, группы давления, группы, представляющие региональные интересы, руководители корпораций и профсоюзов, главы комиссии, проводящих парламентские расследования».13
4. Лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур: ассоциации, общественных организации, слоев и т.п. С его помощью они пытаются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения.
5. Лоббизм применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей и интересов, на побуждение к конкретным действиям. При таком подходе он выступает в качестве способа активизации определенных процессов и явлений в сфере политики.
6. Лоббизм позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решении, заостряет внимание на определенных, требующих безотлагательного решения проблемах. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, который выносится на парламентское слушание, «информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне (и на других уровнях)».14 Поэтому они больше походят на «торговцев» информацией. Посредством лоббирования интересам различных групп и слоев придается большая злободневность, актуальность, социальная значимость, властные структуры убеждаются в приоритетном, оперативном и наиболее полном удовлетворении этих интересов. Иными словами, лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.
7. В позитивном плане лоббизм рассматривается как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной власти. Поэтому «взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов - на пользу делу... лишена корыстного интереса и вполне укладывается в рамки нормальном политической жизни».15
8. Лоббизм оценивается и как более широкое средство достижения компромисса, способ взаимного уравновешивании и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие норою диаметрально противоположные интересы своих «хозяев» (государственных, классовых, частных и т.п.), как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил, нахождению точек соприкосновения и достижению консенсуса при принятии управленческих решений. Ведь в конце концов стержень лоббизма - взаимовыгодное сотрудничество.
К негативным последствиям лоббизма отнесем следующие.
1. Он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным, т.е. реализовываться подчас как «непатриотическое» средство.
2. Лоббизм иногда выступает проводником неправового воздействия (давлении) на государственные органы. Речь идет о преступных видах лоббизма (взяточничество, коррупция и т.п.), которые «подтачивают» фундамент власти.
3. Лоббизм может служить фактором развития и зашиты ведомственности, местничества, национализма, усиливать крайние формы удовлетворения «специальных интересов». В качестве примера приведем энергичную атаку директоров cпиртоводочных заводов на российское Правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки, лишь с нового 1994 г. увеличенный до 90%. был уменьшен до прежних 85%.16
4. Лоббизм таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.
5. При определенных условиях лоббистские мероприятия выступают в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результативность лоббизма большого бизнеса несравненно выше (ввиду главным образом финансово-материальных возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, содействовать росту социальной напряженности.
6. Зачастую лоббистская деятельность блокирует действительно необходимые управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно полезных интересов, сопутствуя осуществлению интересов чиновничьих. «Чиновник,- отмечалось в выступлении Президента России в Федеральном Собрании РФ, - который прежде верстал планы и делил фонды, теперь освоил рынок и распределяет, а нередко торгует централквотами и лицензиями. Продолжают крепнуть лоббистские тенденции».17
7. Это средство иногда существенно мешает стабильной и оперативной государственной политике, поскольку может быть направлено, к примеру, на постоянное перераспределение бюджета, частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т.п.
8. Лоббизм может использоваться и в более «прозаичных» целях - в качестве инструмента обогащения отдельных слоев, элит. «Лоббизм как таковой - это существование мощных групп людей у власти, предпринимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу».18
Как и всякое иное социальное средство, лоббизм может служить как на благо всего общества (в конечном счете, разумеется), так и в узко партийных, узко групповых интересах. Все зависит от социально-экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые могут «наделить» лоббизм либо преимущественно «плюсами», либо «минусами».
Для того чтобы он в большей степени приносил пользу обществу, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т.д. Только при наличии перечисленных факторов расширяются шансы на использование лоббизма в общественных интересах. В условиях же экономического, политического и духовного кризиса, переходных периодов, непредсказуемости лоббизм выходит из цивилизованных рамок, «берегов» и приобретает негативные оттенки. Это наиболее ярко демонстрирует сегодняшняя социальная практика в России. «Сегодня лоббизм,- пишет А.Луговская,- пронизывает все структуры власти сверху донизу. Никем и ничем не контролируемый, наглый и дикий, он стал в России реальной властью».19
Частный бизнес, меняя структуру экономики, меняет и формы лоббирования своих проектов в органах власти, доводя их до изощренных преступлении и прямого подкупа. Если раньше в условиях административно-командной системы управления непререкаемое «первое место» в ограниченном лоббистском соревновании занимали отраслевые лобби, то теперь - все больше и больше - торгово-финансовый капитал нередко состоит в тесном союзе с мафией. «Самые сильные лоббисты, способные влиять на правительство, президентские структуры и парламент, - отмечается в прессе это торгово-финансовый капитал. Сфера его интересов ясна: максимальная либерализация внешнеэкономической деятельности, слом протекционистских барьеров для ввоза в Россию импортных товаров, приватизация валютоемкой промышленности (нефтяной и вообще сырьевой), введение частной собственности на землю».20
Условия разгосударствления, приватизации, передела собственности резко активизировали «негативную» и преступную лоббистскую деятельность, открыли новые возможности для всех тех, кто хочет, пользуясь властью и криминальными возможностями, отрезать от некогда общего «государственного пирога» кусочек потолще и послаще. По этому поводу один высокопоставленный американский дипломат в Москве сказал следующее: «Россия, несмотря на все передряги, остается супердержавой хотя бы потому, что здесь процветает суперлоббизм... Где еще можно так спокойно, не опасаясь ни морального осуждения общественности, ни сурового решения суда, делить колоссальные куски госсобственности в своих интересах?»21
Ущерб от такого лоббизма (верно названного «диким»), у которого нет очерченных законом рамок, определить невозможно. И когда чиновник одновременно является и депутатом, и представителем лоббистской группировки, провести в его действиях грань между протекционизмом, лоббизмом и коррупцией практически не представляется возможным.
В связи с тем, что лоббизм имеет такой широкий «веер» возможных последствий, он, безусловно, нуждается в упорядочении, юридическом оформлении. Общество и государство должны совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативных моментов лоббирования в позитивные, в использовании эффективных инструментов минимизации вредных результатов лоббизма и в наращивании позитивных, утверждении цивилизованных его начал.
Вероятно, лучше допускать лоббирование в легальных формах с тем, чтобы его можно было хоть как-то контролировать. Вместе с тем надо отдавать себе отчет в том, что абсолютного контроля над лоббизмом установить невозможно. Он многолик, многогранен, воплощается зачастую в уникальных формах. Различные страны, ввиду своеобразия демократических преобразований, существующих институтов и норм, пытаются найти своп пути в разрешении проблемы упорядочения лоббистской деятельности.
Так, в США в 1946 г. был принят специальный Закон о регулировании лоббизма, в котором установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов. В §266 Закона сказано, что его действие распространяется на любое лицо, «которое непосредственно либо через своих представителей, служащих или иных лиц собирает или получает денежные средства или иные ценности с целью использования главным образом для достижения одной из нижеследующих задач: а) принятия или отклонения Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта; б) воздействия прямо или косвенно на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта».22
В Законе подробным образом описана процедура регистрации лоббистов секретарем Сената и клерком Палаты представителей (§ 267). В частности, зафиксировано, что лоббист представляет под присягой в письменном виде заявление, в котором указываются: имя и адрес учреждения регистрируемого лица, имя и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает, сроки найма, сумма вознаграждения, сумма и цели выделенных на расходы средств. Лоббисты обязаны также представлять под присягой подробные отчеты, в которых приводятся все средства, полученные и израсходованные на указанные цели в предшествующем квартале, названы лица, которым были выплачены какие-либо суммы, и цели произведенных выплат. Кроме того, в подобных отчетах следует указывать наименование каких-либо документов, периодических изданий, журналов и иных публикации, где по инициативе лица были помещены статьи или материалы но законопроектам, которым это лицо, согласно договору о найме, должно препятствовать либо оказывать поддержку. § 269 содержит правовые ограничения лоббизма - запреты и меры ответственности. Взятки и откровенный подкуп членов Палаты представителей и Сената Конгресса запрещены. Меры ответственности следующие: штраф до 5 тыс. долл., либо тюремное заключение на срок не более 12 месяцев, или то и другое наказание одновременно; в качестве дополнительной меры - лишение права заниматься в течение трех лет лоббистской деятельностью.
Вместе с тем практика реализации данного Закона (и некоторых других, связанных с ним) свидетельствует, насколько трудно бывает выработать и сформулировать однозначные принципы и нормы, применимые к деятельности большого числа различных организаций. Необходимо учитывать и то, что такой закон будет «работать» лишь в том случае, если существует и функционирует специальный контрольный орган, наделенный широкими полномочиями и располагающий достаточными средствами.23
Есть и другие подходы к проблеме юридического упорядочения лоббизма. Так, Австрия, Франция, Голландия пошли по пути создания соответствующей структуры, специального института «социально-экономического совета», который, имея весьма четкий юридический статус, выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Он может и выступать в качестве консультативно-совещательного органа, и обладать правом решающего голоса в законотворческом процессе. Однако и этот подход далек от совершенства, поскольку остаются без ответа следующие вопросы: какие лоббистские группы могут и должны быть представлены в данном органе и иметь в нем право голоса? каким образом учитывать изменение численности существующих в стране лоббистских групп?
В Германии нет ни федерального закона о лоббизме, ни специального института, концентрирующего в себе основные направления лоббистской деятельности и потоки информации о ней. Там используются иные способы и средства. Акцепт делается на широкую сеть союзов, групп, объединений, представляющих перед лицом государства те или иные интересы, на развитие социальной ответственности организаций гражданского общества. В этом и заключается специфика «германского пути» в разрешении проблемы. Подобный подход позволяет государственным органам привлекать к работе над законопроектами многочисленных вневедомственных экспертов, создавать на временной или постоянной основе различные совещательные структуры, не обладающие четким правовым статусом, и т.п.
В целом же зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока еще не позволяют ответить на вопрос, как эффективнее контролировать эти группы, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала. По всей видимости, как справедливо замечает К.Вяткин, России и здесь придется пойти не всегда изведанными путями, опираться на свой исторический опыт, культуру и жизненный уклад, существующие национальные традиции.24 Вместе с тем важно учитывать и имеющийся мировой опыт в данной области.
В государственно-правовом механизме Российской Федерации должна быть создана действенная система защиты коренных интересов населения, особенно его социально уязвимых слоев. Это требует, с одной стороны, формирования в парламентской практике полноценного института лоббизма, позволяющего обеспечить в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов в быстро развивающемся российском обществе, т.е. отображения в нормах закона компромиссного решения. С другой стороны, целесообразно учредить при парламенте специальную службу (сходную с Исследовательской службой Конгресса США,), которая к противоположность лоббистскому подходу представляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разнообразных социальных интересов.25 Думается, в любом случае специальный закон о лоббизме тоже не помешает. Именно в нем можно будет установить разнообразные юридические средства, регулирующие лоббистские процессы.
Торгово-промышленная палата России в июле 1994 г. провела «круглый стол», на котором обсуждался проект Закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Согласно проекту, лоббист - это физическое или юридическое лицо, официально зарегистрированное и получившее за плату лицензию (патент) па свою деятельность. Предлагается официально признать такие формы лоббирования, как участие к подготовке законов, нормативных актов и иных решении органов государственной власти и управления, как экспертиза законов, консультации и рекомендации, предоставление информации органам государственной власти, участие в различных кампаниях в средствах массовой информации, личные контакты и т.д.26
Безусловно, принимать подобный 3акон важно в пакете с другими связанными с ним актами: о борьбе с коррупцией, о государственной службе и т.п. Только блок нормативных актов, комплексный подход, постепенность и последовательность в упорядочении непростых отношений с властью будут способствовать реальному разрешению одной из самых актуальных для современной России политических проблем.
Между тем общественное сознание в России, имея глубокие корни в общинной и социалистической психологии, пока с трудом воспринимает такое явление, как лоббизм, а слово «лоббист» зачастую используется как ругательное, с криминальным оттенком. Иначе говоря, сегодня в лоббизме видят в основном лишь одну сторону- негативную, вкладывают в этот термин преимущественно «теневой» смысл. Конечно, разные оценки лоббизма, противоречивость его восприятия исходят в том числе и из того, что мы еще просто не привыкли к этому во многом новому для российского общества явлению. Трудно сказать, насколько широко будет распространен лоббизм в России, но одно можно утверждать совершенно определенно: если уж мы решили формировать гражданское общество, то от данного явления не уйти, поскольку оно выступает своеобразным спутником демократии. С созданием соответствующих условий, но мере реального вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику лоббизм постепенно будет превращаться в необходимый социально-политический институт.
1 Политология: Энциклопедический словарь. M., 1993. С. 159.
2 Ларин С. Кто правит Америкой?...Лоббисты // Российская газета. 1993. 6 марта.
3 Словаpь иностранных слов. M., 1988, С.282.
4 Вяткин К. Лоббизм. Поддастся ли он контролю? // Российская газета. 1993. 14 янв.
5 Гульченко И. Экспеpты - о лоббизме в России // Там же. 27 мая.
6 Современные Соединенные Штаты Америки: Энциклопедическим справочник. M.. 1988. C.83-84.
7 Гульченко И. Указ. соч.
8 Ларин С. Указ. соч.
9 Совершенно ясно, почему Президенту России не нужен независимый прокурор // Новая ежедневная газет. 1994. 8 апр.
10 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №50. Ст.4860.
11 Стуруа М. «Русскому лобби» в США еще предстоит родиться // Известия. 1992. 28 нояб.
12 Гульченко И. Указ. соч.
13 Лернеp M. Развитию цивилизации в Америке. Т.1. M., 1992. С.492. 14 Фридмэн Л. Введение в американское право. M.. 1992. С.90.
15 Карханин С. Лоббист проходит сквозь стену. Федеральные ведомства ищут контактов с парламентом // Российская газета. 1994. (5 окт.
16 Илларионов Л. Правительство капитулировало перед водочным лобби // Известия. 1994. 24 февр.
17 Российская газета. 1994. 25 февр.
18 Mалютин М., Нещадин А. Лоббизм - всего лишь средство обогащения // Известия. 1994. 16 нояб.
19 Луговская А. Дикий лоббизм становится и России реальной властью // Известия. 1994. 21 нюня; см. также: Останчук А. Президентские лоббисты готовы действовать // Независимая газета. 1994. 3 авг.
20 Кучеpенко В. Кто они, самые состоятельные и влиятельные? // Российская газета. 1994. 1 июля.
21 Голобоков Н. Премьер в роли суперлоббиста? «Газпром» переходит в частные руки // Независимая газета. 1994. 27 сент.
22 Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 173.
23 Вяткин К. Указ. соч.
24 Там же.
25 Асланьян Л. «Маленькая правда» лоббиста // Россия. 1991. N 48. С.4; см. также: Лазарев В.В. Право и экономика //Общая теория права. Курс лекций / Пол ред. В.К. Бабаева. Н.Новгород. 1993. С.3: Гойман В.И. Действие права (методологический анализ). М., 1992. C. 146.
25 Коpнешов Л. Люблю лоббиста я, но странною любовью // Российская газета. 1994. 14 нюня.



ОГЛАВЛЕНИЕ