ОГЛАВЛЕНИЕ

Международное и внутреннее право: динамика соотношения
№ 3
01.05.1995
Тихомиров Ю.А.
В современном мире усиливаются тенденции взаимозависимости и взаимовлияния государств. Созданные с этой целью международные организации и сообщества государств способствуют согласованному разрешению общих для мирового содружества проблем. Осознание необходимости их решения становится доминантой общественного поведения во многих странах, ведет к меняющемуся соотношению внутреннего и международного права, причем процесс протекает не безболезненно. Еще более острыми являются вопросы сочетания их норм, преобразования и взаимовлияния, преодоления коллизий. Их анализу посвящена статья.
Две правовые системы: общее и особенное
Пониманию природы международной правовой системы и национальной правовой системы помогает учет исторического контекста их развития и соотношения. Долгие годы их параллельного существования, в связи с условиями изоляции СССР и «холодной войны» двух миров, дали основание советским международникам отрицать примат международного права над внутригосударственным. Не признавалась их взаимозависимость: поэтому положения трудов итальянского международника Д.Анцилотти о самостоятельности этих систем, о том. что внутригосударственные и международные нормы не являются производными друг от друга, были популярными.1 Отсылки же первого ко второму рассматривались не более как применение отдельных международных норм в системе внутригосударственного права. Но они не входили в состав внутригосударственного права.2
Как видно, доктрина государственного суверенитета была щитом против внешнего давления. Зарубежные доктрины и прежде и теперь признают международное право частью национального права либо его приоритет. И в том и в другом случае допускается прямое применение международных норм и даже изменение с их помощью юрисдикции федерации и ее субъектов.3
Последняя четверть века отчетливо выявила тенденцию сближения международного и внутригосударственного права на фоне нарастающих интеграционных процессов в современном мире. Универсализация экономических, транспортных, информационных связей, обострение масштабных экологических проблем, массовое перемещение людей создают прочную объективную базу для данной тенденции. Новый правопорядок в мире требует сближения национальных правовых решений, с одной стороны, и формирования механизмов выработки согласованных и общих решений в мировом сообществе — с другой.
Доминанта мирового сообщества усиливается и благодаря все большему осознанию людьми разных стран необходимости действовать сообща и жить в мире. Общие гуманитарные, нравственные принципы приобретают все большее значение. Но при их очевидном положительном смысле нельзя не заметить стремления обосновать право сообщества вмешиваться, жестко регулировать внутригосударственные аспекты. И Перес де Куэльяр, тогдашний генеральный секретарь ООН, и Бутрос Гали, нынешний генеральный секретарь, поставили вопрос о легитимации «права вмешиваться» во имя более высоких интересов мирового сообщества и его ценностей. Защита прав человека, контроль за производством оружия массового уничтожения, сохранение планетарной Среды стали «поводами» для вмешательства международного сообщества во внутренние дела государств.4 Неоднозначно толкуется объем мандатных полномочий и статус миротворческих сил. События в бывшей Югославии и Боснии—лишь немногие иллюстрации нового курса.
Возникают острые вопросы: как совместить суверенные права государств и права международных организаций, допустимо ли ограничение первых и отказ от признания абсолютного суверенитета, каким образом обеспечить учет интересов сторон, как оценивать нормы и процедуры международного права, которые служат этой цели? Ответы могут быть, естественно, и политическими, и юридическими.
Утверждение приоритета международного права для национального права сопровождается использованием международных принципов, норм и понятий в национальном праве. Оно должно сочетаться с механизмом участия государств в выработке международно-правовых норм и решений, ответственности за их выполнение, и, одновременно, с обеспечением суверенитета народов и государств. Конфликтные ситуации требуют специального механизма, не ущемляющего прав отдельных стран.5 Ведь в международной политической системе усиливается «разнополюсность» и расширяется вектор интересов и их столкновений.6
Все это требует еще более углубленного понимания проблем соприкосновения международной и национальной правовых систем. Нужно четко представить их сложную структуру. Тогда удастся находить грани их соприкосновения с учетом внутренней иерархии каждой системы и их целостных проявлений.
Национальная правовая система включает в себя принципы права, правотворчества и правоприменения, всю совокупность правовых актов и норм. Строгая ее системность означает четкое соотношение актов между собой— конституции и закона, закона и подзаконного акта, и т.п. Все акты являются продуктом деятельности органов государственной власти и обеспечены их авторитетом, властными и иными средствами воздействия.
Международная правовая система также является многослойной. Она строится на общих принципах, на базе основных принципов международного права, закрепленных в Уставе ООН и других документах о суверенном равенстве государств, добросовестном выполнении обязательств, разрешении международных споров мирными средствами и др. Эти и другие принципы международного права являются универсальными и общепризнанными как для других «слоев» международного права, так и для национальных правовых систем. Далее можно выделить «право международных организаций» с их конвенциями, пактами, декларациями и резолюциями, действующими в той или иной сфере (например, ЮНЕСКО, МОТ).
Все более заметной становится роль надгосударственных объединений— сообществ, где формируется и действует «право сообщества». Таковы принципы, акты и нормы, например, в рамках Европейского Союза, Содружества Независимых Государств, обладающие как признаками норм международного права, так и признаками «уставного права сообщества» с более жесткими регулятивными воздействиями.
Накоплен большой исторический опыт подобных унифицированных актов и норм, способствующих гармонизации национальных правовых систем. Достаточно упомянуть о Кодексе Бустаманте — Кодексе международного частного права, являющемся приложением к Конвенции о международном частном праве 1928 г.7 Совет Европы за 45 лет принял более 150 европейских конвенций, которые служат как эквивалентом более 75 тыс. двусторонних соглашений, так и гармонизации национальных законодательств.
Международно-правовые акты весьма разнообразны по форме, содержанию, субъекту и порядку принятия. Это- учредительные документы (Устав ООН. Соглашение о создании СНГ и др.), это—конвенции и хартии тематического характера в сфере публичного права (Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка; Правила ООН. касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы; Руководящие принципы, касающиеся роли лиц. осуществляющих судебное преследование; Конвенция Совета Европы о защите прав человека перед лицом автоматизированной обработки данных личного характера. Европейская хартия о местном самоуправлении и др); это— типовые правила, конвенции в сфере частного права (Конвенция ООН о договорах международной купли-продажи; типовой Закон о международных кредитных переводах; Арбитражный регламент Комиссии ООН по праву международной торговли; Конвенция о правах ребенка; Конвенция о свободе ассоциации и защите права на организацию): это—регламенты, директивы, модельные законы сообществ государств.
Нетрудно заметить, как схожи эти акты с национальными актами. Сходство можно обнаружить и применительно к системам международного и внутреннего права. Международное право все более отчетливо «членится» на международное публичное, частное (торговое) право, международное экономическое, морское, воздушное, космическое, гуманитарное право. Формируется международное образовательное и экологическое право, «на подходе» и другие нормативно-правовые подотрасли в рамках международного права. В этом процессе отражено влияние системы внутреннего права, у которого появляется больше схожих—с международным правом—предметов правового регулирования. В крут источников отраслей внутреннего права можно с полным основанием включать и общепризнанные принципы, и одобренные соответствующие международные акты и договоры.
Отсюда насущные задачи более глубокого изучения комплекса проблем на стыке международного и внутреннего права. Общие проблемы—предмет внимания теории государства и права,8 конституционные процессы признания международных норм—конституционного права; сопряжение отраслевых норм обеих правовых систем—отраслевых наук. Выделим проблемы коллизионного права, формируемого как особая отрасль права, сочетающая в правовом механизме средства предотвращения и преодоления юридических коллизий как между нормами внутреннего права, так и между ними и нормами международного права. Здесь открывается широкое исследовательское поле.9
Одобрение и «включение» международных норм
Важное значение имеет процедура признания международных обязательств. Федеральный Закон «О международных договорах Российской Федерации» предусматривает такие ее виды, как выражение согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора; его подписание; обмен документами, образующими договор; ратификация, утверждение, принятие, присоединение, иной способ выражения согласия по договоренности сторон (ст.6). В отношении международных договоров РФ установлено: их ратификация и денонсация отнесены к ведению Государственной Думы, принимающей по этому поводу законы, и Совета Федерации (п.«г» ст. 106 Конституции РФ). В упомянутом законе урегулированы процедуры подготовки, подписания и ратификации международных договоров. А в регламентах палата—порядок их «внутреннего движения».
В конституциях зарубежных государств чаще всего определяется процедура заключения международных договоров. В Конституции Франции есть раздел VI «О международных договорах и соглашениях». Согласно ст.53. мирные, торговые, финансовые, договоры, относящиеся к международной организации, к положению личности, могут быть ратифицированы или одобрены только на основании закона и вступают в силу только после ратификации или одобрения. В Конституции Испании в главе третьей «О международных договорах» предусмотрено, что органический закон может разрешать заключение договоров для участия в международных организациях или учреждения наднациональных организаций, которым передается соответствующая компетенция. Предварительное разрешение парламента требуется для заключения политических, военных, финансовых договоров, а также для договоров и соглашений, влияющих на отмену или принятие законов (ст.93—94).
Для государств—участников СНГ примечательно участие конституционных судов. Например, в России Конституционный суд вправе разрешать дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров (п.«а», «з» ст. 125 Конституции РФ), а в Республике Беларусь Конституционный суд дает заключения о соответствии международных договорных обязательств Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь (ст. 127 Конституции).
1 Нормы международного права выражают не властные предписания, а согласованное волеизъявление государств, это—координационные, согласительные, рекомендательные, диспозитивные правила. Чаще всего им присущ один элемент—диспозиция, реже—гипотеза и диспозиция, поскольку международные нормы обычно выражают более высокие обобщающие тенденции развития. Иерархичность норм специфична и означает соответствие нового договора императивным нормам международного права, совместимость норм с обязательствами по другим договорам. Отсылочные нормы чаще всего являются нормами-поручениями нижестоящим государственным органам договаривающихся стран решить в международно-правовом порядке те или иные вопросы на уровне этих органов—подписать соглашения, провести согласования и т.п.10
Сложен вопрос о соотношении норм внутригосударственного и международного права. Он должен решаться прежде всего на конституционном уровне, где пролагается главное русло сочетания названных правовых систем. Ему посвящен п.4 ст. 15 Конституции РФ. В нем важны три положения. Во-первых, установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Выделены три основных источника международного права—принципы, нормы, договоры. Впервые используемое понятие правовой системы позволяет считать эти источники ее составной частью.
Во-вторых, отмечается такой признак одобрения международных документов российским государством, как «общепризнанные». Ими являются не все документы, а лишь те, с которыми согласно государство и обязательство по которым оно берет на себя добровольно.
В-третьих, установлен принцип приоритета международного договора, правила которого применяются, если в законе содержатся другие правила. Возникает вопрос, кто и в каком порядке определяет наличие юридической коллизии и дает необходимое заключение. Пока здесь существует немало пробелов и неясностей, ибо Правительство и федеральные органы исполнительной власти нередко совсем не реагируют на вступивший в силу международный договор либо делают что с опозданием и в отношении лишь части договоров. Коллизии не выявляются, и тем самым ослабляется действие международных договоров и консервируются те внутригосударственные акты и нормы, которые им не соответствуют. К сожалению, не предусматривает соответствующих процедур и федеральный Закон «О международных договорах Российской Федерации».
В подготовленном проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах» целесообразно предусмотреть процедуру установления коллизий между нормами внутригосударственного и международного права. Субъектом, правомочным выявлять коллизии, заключения которого автоматически влекут признание действующими международные нормы и не действующими противоречащие им внутригосударственные акты и нормы, могут быть либо Конституционный суд. либо Министерство юстиции. Потребуется принятие постановления федерального Правительства о порядке реализации международных договоров (межгосударственных, межправительственных и межведомственных) исполнительными органами Российской Федерации и ее субъектов.
Для сравнения обратимся к законодательству зарубежных государств. В Конституции Испании установлено, что законно заключенные и официально опубликованные в Испании международные договоры составляют часть ее внутреннего законодательства. Их положения могут быть отменены, изменены или приостановлены только в порядке, указанном в самих договорах, или в соответствии с общими нормами международного права (ст.96). Статья 55 Конституции Франции признает, что договоры или соглашения, ратифицированные или одобренные, имеют силу, превышающую силу внутренних законов (при двух условиях—с момента опубликования и в случаях, когда договор применяется другой стороной (ст.55)).
Следует учитывать важность для федеративных государств пределов и объема участия их субъектов в международной деятельности и прямого использования норм международного права. В Российской Федерации картина неодинакова. Так. в ст. 16 Конституции Республики Башкортостан общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры республики рассматриваются как составная часть ее правовой системы. Приоритет—тот же. Статья 13 Конституции Республики Бурятия гласит: республика Бурятия соблюдает общепризнанные принципы и нормы международного права: в пределах своего ведения заключает международные договоры, устанавливает торговые и иные отношения с иностранными государствами. В Конституции Республики Дагестан эти аспекты не выделены, а в Конституции Республики Карелия—лишь применительно к сфере прав человека (ст.5).
Между тем на практике нередко органы субъектов федерации, игнорируя федеральное право, непосредственно обращаются к нормам международного права. Подчас чрезмерно расширяется их внешняя деятельность. Все же федеральный уровень преломления международного права является основным, по смыслу п.«о» ст.71 и п. «о» ст.72 Конституции РФ. И отрадно, что это отчетливо отражено в законе о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. Правда, в международных конвенциях, договорах отсылки к национальному законодательств) требуют раскрытия в наших условиях применительно к двум уровням—законодательству Федерации и ее субъектов. В зарубежных федерациях ситуация иная. Например, ст.67 Конституции земли Гессен (Германия) устанавливает, что нормы международного права являются составной частью земельного права. Для этого не требуется их специального преобразования в праве земли. Недействителен ни один закон, который входит в противоречие с этими правилами. Такой принцип вполне объясним в контексте исторического развития Германии после Второй мировой войны, когда государственная децентрализация находила себе гарантию от внешнего подавления в виде международных норм. Аналогичный подход объясняет полное отсутствие в конституциях штатов США упоминания о связях с международными нормами. Такова, например, Конституция штата Иллинойс 1970 г.
Следует учитывать специфику отражения международно-правовых норм в отраслях публичного и частного права. В первой группе их мало, поскольку им регулируются публичные институты и способы обеспечения публичных интересов. Во второй, лишенной ярко выраженного тяготения к вопросам власти и суверенитета, эти нормы представлены полнее и шире. Причем заметны два способа их закрепления.
Во-первых, в ряде законов есть специальные нормы о международном сотрудничестве в соответствующей сфере. Так. ст.65 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан устанавливает, что сотрудничество РФ с другими государствами осуществляется на основе международных договоров. Соглашения, заключаемые органами здравоохранения, предприятиями и учреждениями, не должны ограничивать права и свободы граждан, закрепленные Основами и другими актами. В случае противоречия между правилами международного договора и Основ применяются первые.
В Законе «Об образовании»— иное. Здесь признается роль международных договоров и соглашений, не противоречащих данному закону. Органы управления образованием всех уровней, образовательные учреждения вправе устанавливать прямые связи с партнерами. По прямым договорам осуществляется подготовка кадров как в России, так и в зарубежных странах (ст.57). Статья 58 посвящена внешнеэкономической деятельности, осуществляемой самостоятельно органами управления и образовательными учреждениями. Они могут иметь валютные счета и использовать полученные валютные средства, находящиеся в их собственности.
Специфичен раздел XV «Международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды» Закона «Об охране окружающей природной среды». В ст.92 закреплены девять принципов, которыми руководствуется Российская Федерация в сфере международного природоохранного сотрудничества, в ст.93— приоритет международных договоров, в ст.94—обязанности иностранных юридических лиц и граждан, лиц без гражданства по соблюдению природоохранного законодательства.
Во-вторых, во многих законах как бы воспроизводятся конституционные нормы. Например, в ст.7 ГК установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы РФ. Оговорено, что нормы международного права применяются к отношениям, указанным в п.1 и 2 ст.2 ГК (о защите нематериальных благ и т.д.), непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта.
Более полно урегулированы аспекты коллизионного и международного права в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик. Статьи 156—158 посвящены основаниям применения и установлению содержания иностранного права; ст. 160— 165—правоспособности иностранных граждан и юридических лиц; ст. 164- 168 сделкам и обязательствам: ст. 170- международным договорам.
В федеральном Законе «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» есть ст.21 «О международных договорах», которая признает их приоритет. Это - типичная норма. Уместно заметить, что уже в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик 60—70-х годов был закреплен принцип приоритета правил международного права перед законодательством.
Реализация международных норм и нормы внутреннего права
Воздействие международной правовой системы на национальные определяется прежде всего объективными факторами. Конкретно- историческая ситуация и отношения между государствами, курс международной политики создают для этого те или иные предпосылки, благоприятные или неблагоприятные. Реализация международно- правовых актов сопряжена как с многообразной практической политической, дипломатической, экономической деятельностью государств, так и с приведением в действие собственных механизмов национальной правовой системы. Причем универсальный принцип их выполнения специфичен применительно к разным их видам.
Принцип, известный с древних времен. — договоры должны соблюдаться, нашел полное выражение в Положениях Венской Конвенции о праве международных договоров. Их дальнейшим развитием и конкретизацией является раздел III «Регистрация и официальное опубликование международных договоров Российской Федерации» и раздел IV «Выполнение международных договоров Российской Федерации», раздел V «Прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации» Закона «О международных договорах». Весь процесс можно разделить на несколько стадий, причем на каждой из них действуют и применяются нормы субъектов национального права.
Первая ведение в МИД единой государственной системы регистрации и учета международных договоров, регистрация их в международных организациях. Вторая-хранение в МИД текстов международных договоров, рассылка их копий соответствующим федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов федерации. Третья—осуществление МИД функций депозитария. Четвертая—официальное опубликование международных договоров в «Собрании законодательства Российской Федерации», договоров и соглашений в «Бюллетене международных договоров». Пятая—необходимые меры, принимаемые Президентом и Правительством РФ для обеспечения выполнения международных договоров. Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами РФ, обеспечивают выполнение обязательств и осуществление прав России, вытекающих из этих договоров, наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Могут создаваться и специальные комиссии по наблюдению за реализацией договоров. Примечательно, что органы государственной власти соответствующих субъектов федерации обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров. Правительство Российской Федерации в последнее время более регулярно принимает решения в связи с выполнением международных договоров, конвенций и соглашений. К сожалению, министерства и ведомства, регионы, предприятия и организации плохо выполняют свои обязательства, не отменяют устаревших и не принимают новых актов. В конечном счете это разрывает «цепь взаимодействия» норм международного и национального права.
В сообществах государств складывается и действует новая разновидность права — своего рода государственное право или «национально-международное право». Оно ближе по своей природе к международному праву, хотя имеет и ряд черт, сближающих его с внутригосударственным правом. Ему присущи и оригинальные черты, поэтому предстоит глубже познать характер надгосударственного права, в котором заложены элементы будущих более прочных и гомогенных межгосударственных объединений. Попытаемся их понять на примере права Европейского Союза.
Европейское экономическое сообщество за несколько десятилетий существования превратилось в Европейское сообщество со своим правом. Правовые источники его образования стали основой для права, создаваемого органами сообщества. Виды правовых актов различаются не только по содержанию, субъекту и процедуре их принятия, но и по степени воздействия и восприятия в законодательстве государств-членов. Есть акты, которые для них не обязательны, есть правила опосредованного воздействия права ЕС на национальные правовые системы, есть, наконец, нормы права ЕС. заменяющие нормы внутреннего права.
К примеру, регламенты (учредительные договоры) и общие решения отличаются от норм международного права тем. что обладают одинаковой юридической силой на всей территории Сообщества и применяются полностью. Они не трансформируются в национальный закон, а наделяют правами или возлагают обязанности на всех граждан ЕС непосредственно. Напротив, директивы (рекомендации) требуют от адресата принять меры, необходимые для достижения целей Сообщества, устанавливают задачи, подлежащие разрешению в конкретные сроки. Как их решить—определяет адресат.11
Новым и весьма эффективным каналом влияния международного права на национальные правовые системы являются модельные законодательные акты. Рекомендательные по своей природе, они обладают нормативно-ориентирующей силой воздействия. К тому же, подготовленные применительно к структуре национальных законов, эти акты являются официальным изданием такового акта либо в полном объеме, либо в виде общих принципов правового регулирования. В мире распространены и доктринальные модельные акты, разработанные учеными и исследовательскими группами. Таков, к примеру, модельный налоговый кодекс группы исследователей Гарвардского университета.
Сошлемся подробнее на опыт Межпарламентской Ассамблеи государств СНГ, которая за последние три года приняла около 20 модельных законодательных актов—об информации, гражданстве, таможенном деле, экологической безопасности, уголовный кодекс и др. Готовятся еще более десятка модельных актов и среди них типовой гражданский кодекс. Рассмотрение модельных актов в парламентах государств — участников МГА, однако, затягивается. Хотя реализация их служит мощным импульсом развития национального законотворчества.
Процесс реализации международно-правовых актов далеко не всегда протекает ритмично, нередки задержки в их ратификации и случаи неисполнения. Отрадно поэтому отметить постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ «Об усилении парламентского влияния на исполнение межгосударственных обязательств в рамках Содружества в области безопасности и военного сотрудничества». Ассамблея обратилась к парламентам с просьбой осуществить в соответствии со своими конституционными процедурами ратификацию межгосударственных актов Содружества в области обороны и безопасности и ускорить разработку и принятие законодательных актов, необходимых для их реализации. Признано целесообразным систематически представлять в Секретариат МПА информацию об учете в законотворческой деятельности и рекомендаций МПФ и принятых обязательств в данной сфере. Парламентские делегации должны информировать Совет МПА о нарушениях межгосударственных обязательств. Намечены рабочие встречи руководителей профильных комитетов парламентов для содействия реализации межгосударственных обязательств.
Наиболее эффективно влияют подобные акты органов содружеств государств в случаях принятия или реализации программ сближения национальных законодательств. В 1992 г. две программы одобрены МПА и Советом глав государств и Правительств СНГ, когда были определены направления, объекты и процедуры сближения. Об этом же нередко делаются записи в многосторонних и двусторонних договорах и соглашениях государств СНГ.
Показателен и другой канал влияния на российское законодательство. Стремясь вступить в Совет Европы. Россия принимает меры по приведению своего законодательства в соответствие с его правовыми стандартами. А они строги и неумолимы, и нечего удивляться неготовности к этому наших национальных нормативных массивов. Пытаясь решить данную проблему, Россия обратилась в 1995 г. с «Посланием Парламентской Ассамблее Совета Европы о совершенствовании российского законодательства и правоприменительной практики в соответствии со стандартами СЕ». На конкретные вопросы докладчиков Парламентской Ассамблеи СЕ даны ответы о состоянии и планах совершенствования правового порядка; о времени принятия новых Гражданского и Уголовного кодексов и других актов: об актах по реализации конституционного права на свободу передвижения, по улучшению содержания заключенных, о введении административной юстиции и др. Всего 19 вопросов. К сожалению, и сами ответы, и реальное состояние законодательства не утешают, и надо бы более строго и последовательно соблюдать общие правовые стандарты и не порождать хаос в законотворчестве и правоприменении.
Соприкосновение национального и международного права становится «полифоничным», охватывая все уровни плановых систем. Иллюстрацией служит Рамочная Конвенция Совета Европы о приграничном сотрудничестве, которое обсуждалось в октябре 1995 г. на международной конференции по приграничному сотрудничеству региональных и местных властей в Санкт-Петербурге. Отмечалось, что эти власти не являются субъектами международного права, но в соответствии с внутренним законодательством и модельными соглашениями (приложения к Рамочной конвенции) вправе вступать в договорные отношения с властями приграничных государств. Важно, чтобы в законодательстве не было запрета и содержались бы обязательства государства содействовать взаимодействию региональных и местных властей в пределах их конституционной компетенции. Данное пожелание связано с общей линией на обеспечение мирового правопорядка во всех сферах. Дело не в краткосрочной кампании, а в систематическом курсе правовых акций. Напомним, к примеру, об итоговом документе Венской встречи 1986 г. представителей государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. В нем, в частности, государства подтверждают, что, осуществляя права свободно устанавливать свои законы, административные правила и практику, они будут обеспечивать сообразование этих актов с их обязательствами по международному праву и гармонизировать их с положениями Декларации принципов, и пр. Речь идет о законах и административных правилах в области прав граждан, охраны природной среды и др. Предусматривались и модельные акты— Типовой закон о международном торговом арбитраже Комиссии ООН по международному торговому праву, свод положений в области ядерной безопасности и др.
Заслуживают поддержки меры, осуществляемые международными организациями для обеспечения выполнения своих актов. Интересна в этом плане деятельность Международного Комитета Красного Креста в сфере международного гуманитарного права. Так, в целях выполнения Резолюции V Двадцать пятой международной конференции МККК разослал в апреле 1988 г. письма правительствам с запросом информации о мерах к выполнению обязательств по Конвенции. На 160 писем к 30 июня 1989 г. получены лишь 27 ответов. В некоторых из них отсутствует информация о соотношении международного гуманитарного права и внутреннего права каждого государства. В 1991 г. подготовлены «Предложения, направленные на оказание помощи государствам по принятию ими мер на национальном уровне по выполнению международного гуманитарного права». Признано полезным готовить типовые законы (в региональных рамках или среди государств со сходными правовыми системами).
Можно сделать общий вывод о желательности создания в России центра гармонизации внутреннего и международного права с участием Министерства юстиции, МИД, Института законодательства и сравнительного правоведения и Центра частного права. Очень важно и в теоретическом, и методологическом, и практическом отношениях вырабатывать направления сопоставительного анализа норм международного и внутреннего права, критерии нахождения общих или совпадающих объектов правового урегулирования, предлагать способы сближения, гармонизации и унификации национальных правовых систем. С другой стороны, актуальны подходы, позволяющие определять меру совпадений и различий в национальных законодательствах,—в концепциях, правовых традициях, в понятиях и терминах, в системах законодательства и их отраслей, в удельном весе разных источников права, в отдельных институтах, нормах. Различия могут иметь временный, устойчивый и постоянный характер, и это следует учитывать, избегая поспешных масштабных сближений российского права с иностранным и с нормами международного права. Кроме соображений социально-экономического характера нужно бережно сохранять особенности национального права как интеллектуально нравственную ценность народов.
Сделаем вывод: нормы международного права во все большей степени становятся средством выработки единообразных или схожих правовых решений в суверенных государствах. Сравнительное правоведение перестает быть только инструментом сопоставления национальных правовых систем, и в нем общим нормативным стандартом нередко являются международно-правовые нормы.
* Доктор юридических наук, профессор Московскою института законодательства и сравнительного правоведения.
1 Анцилотти Д. Курс международного права. М., 1961. С.66 69.
2 Миронов Н.В. Международное право: нормы и их юридическая сила. М., 1980. С.40 -41.
3 Гинзбурге Дж. Американская юриспруденция о взаимодействии международною и внутреннею права // Государство и право. 1994. N11.
4 Джин М. Лайонс, Мастадуно Майкл. Международное вмешательство в государственный суверенитет и будущее международного сообщества //Международный журнал социальных наук. 1994. Май. 2 (5).
5 Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С.267 - 315.
6 Шлиман М. Развивающаяся международная политическая система// Международная жизнь. 1995.
7 Журнал Международного частного права. 1994. N 3, 4.
8 Пока же этого нет даже в новейших трудах (см.. напр.: В.Н.Синюков. Российская правовая система. Саратов. 1994).
9 Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С.97, 130.
10 Миронов Н.В. Международное право: нормы и их юридическая сила. С.24 50.
11 Так, директива от 14 мая 1991 г. «О правовой охране компьютерных программ» принимает во внимание то, что программы нечетко и по-разному охраняются законодательством, различия в правовой охране имеют негативные последствия для общего рынка программ. Директива содержит десять статей, последняя из них предписывает государствам-членам до 1 января 1993 г. ввести в действие законы и административные положения, необходимые для ее выполнения. В принятых государствами мерах должна содержаться ссылка на директиву, а в последующем они должны сообщать положения национального закона, принятого во исполнение директивы.



ОГЛАВЛЕНИЕ