ОГЛАВЛЕНИЕ

Место и роль института омбудсмена в системе правового контроля
№ 2
02.03.1992
Хаманева Н.Ю.
Важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления, защищающих нрава граждан от произвола государственных органов управления и злоупотребления властью со стороны чиновников, занимает институт омбудсмена. Его создание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином. Институт омбудсмена справедливо считается важным фактором укрепления законности и правовой основы в деятельности исполнительной власти, формой внесудебного контроля.
Ведомство омбудсмена возникло в начале XVIII в. в Швеции. Причины, приведшие к его созданию, уходят корнями в глубокое прошлое.1
Изменение общественных условии па рубеже XIX века способствовало возникновению в Швеции конституционных норм.2 Чтобы как-то уравновесить широкие полномочия короля с полномочиями парламента, последнему предоставлялось право избирать специального парламентского комиссара (омбудсмена) для осуществления надзора за соблюдением законодательных актов парламента судами и другими органами власти. С самого начала этот орган был наделен функциями конституционного контроля за деятельностью исполнительной власти и других органов, он способствовал также улучшению защиты прав граждан от произвола администрации.
В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений.3
Второй страной, учредившей подобный орган, стала Финляндия. Затем этот институт был создан в Дании, Норвегии, Новой Зеландии, Великобритании и т. д. Идея учреждения должности омбудсмена широко распространилась во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки, причем как в унитарных государствах, так и в федерациях.
Опыт свидетельствует, что потребность в таком органе возникает прежде всего тогда, когда существующие институты не позволяют осуществлять эффективный контроль в сфере государственного управления и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола. Этой тенденции способствует постоянный рост числа работников государственного аппарата, большое количество правовых норм и предписаний, перегруженность административных судов. В таких условиях гражданин ежедневно подвергается воздействию административных и других бюрократических органов, что очень часто приводит к недовольству граждан, вызывает недоверие к государству. Таким образом, распространение института омбудсмена и включение его в конституционно-политическую систему рядя стран объясняется прежде всего постоянно растущим проникновением государству во все области жизни общества, ростом административного аппарата.
С точки зрения гражданина, омбудсмен представляет собой прежде всего должностное лицо, к которому можно обратиться, если гражданин не удовлетворен административным решением, процессом его принятия, а также действием работников государственного аппарата. Кроме того, существуют и другие обстоятельства, объясняющие его возникновение в ряде стран, в частности расширение правовых функций во всех областях государственной деятельности, необходимость персонализации и индивидуализации административного контроля. Омбудсмен помогает, дополняет и расширяет традиционные контрольные функции парламента в отношении других государственных органов. Поэтому многие страны мира дополняют уже существующие формы контроля еще одной формой — моделью контроля омбудсмена.
В настоящее время существует более 100 омбудсменов в различных странах мира. Это должностное лицо может называться по-разному; медиатор, проведор, уполномоченный по правам граждан, а, например, в Танзании это коллективный орган — Постоянная следственная комиссия. Многозначность наименований предопределяется прежде всего исторически различной средой, философскими подходами и влиянием конституционно-политических систем. В то же время при всем многообразии форм этого института есть достаточно оснований говорить о его единой направленности. Для института омбудсмена характерно прежде всего то, что эта должность существует в рамках парламентаризма и направлена на контроль определенной деятельности государственных органов. В то же время омбудсмен не является ни органом власти или государственного управления, ни судебным органом. Он не замещает эти органы социальной помощи, а вмешивается только, когда произошло нарушение закона. В его компетенцию не входят дела, где граждане взаимодействуют между собой. Сфера деятельности омбудсмена — отношения между гражданином и органом государства, общественной организацией, учреждением и т. д. По сравнению с другими органами, осуществляющими защиту прав, его деятельность более демократична.
Приняв общеупотребительное определение «омбудсмен», следует уточнить особые черты института, выделяющие его среди ему подобных институтов, стоящих на страже правопорядка в аппарате современного государства.
Задачей омбудсмена как элемента системы правопорядка в широком смысле прежде всего является охрана прав граждан. Ведомство омбудсмена относится к высшим органам государства в стране. Важнейшая черта института омбудсмена—его независимость. В большинстве стран он избирается парламентом и отчитывается только перед ним. В задачу омбудсмена входит контроль за деятельностью правительственных инстанций, служащих и лиц, работающих по заданию правительства и осуществляющих административные функции. Этот контроль является внешним, своего рода чрезвычайным контролем. Он осуществляется по инициативе омбудсмена, по требованию или по жалобам граждан. Сфера контроля омбудсмена достаточно широка и в различных странах неодинакова. В большинстве случаев омбудсмен рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий администрации. Он может рассматривать деятельность государственных органов комплексно и выносить решение о человечности, справедливости, целесообразности их действий. Это особенно важно для государств, в которых контроль за соответствием закону действий администрации осуществляется в рамках системы административных судов. Результатом контрольных мероприятий прежде всего являются реализация прав граждан и исправление нарушений в деятельности государственной администрации. Главным в этой форме контроля является ее простой и понятный для граждан способ работы. Он связан с непосредственным доступом населения к омбудсмену и подкрепляется принципом бесплатного производства.
Вместе с тем каждый омбудсмен работает в условиях, характерных для его страны. Исходя из них, организация и способы функционирования ведомства омбудсмена различны. Это связано со спецификой отдельных стран при применении к собственным, иной раз совершенно оригинальным правовым и административным системам, классической модели шведского омбудсмена, что влечет многообразие форм данного института. Каждая страна, создающая этот орган, стремится вписать его в уже действующую правовую систему. Вот почему при наличии общих черт эти органы имеют и особенности, обусловленные национальными традициями, действующей системой органов контроля и надзора, распределением компетенции между ними и т. д.
Правовой статус классической должности омбудсмена, как ее понимает правовая теория, вводится положением конституции страны или специальным актом Парламента. Омбудсмен избирается парламентом обычно на прямых выборах на срок полномочий последнего. В отличие от классической модели французский медиатор назначается на должность декретом Совета Министров и может быть отозван тем же декретом по согласованию с Государственным Советом, В Великобритании он назначается короной, а в Новой Зеландии — генерал-губернатором по рекомендации палаты представителей. Эту должность могут занимать различные лица. Так, шведский закон предписывает, что омбудсменом может быть лицо с юридическим образованием и достойной репутацией. В Новой Зеландии определенный тип профессиональной квалификации для кандидата на эту должность необязателен. В Великобритании первые три уполномоченных были назначены из гражданских служащих, не имеющих юридического образования, и только в 1978 г. эту должность занял юрист. Финский омбудсмен в отличие от шведского значительно сильнее «политизирован»: он может принимать участие в деятельности правительства и обращать внимание парламента на неправомерные действия членов правительства. На процесс выборов финского омбудсмена сильнейшее влияние оказывает не только партийная, но и политическая ориентация кандидата и непосредственная политическая ситуация о парламенте. Интересен и тот факт, что первоначально омбудсмены становились членами правительства или даже возглавляли его.
В большинстве стран мира омбудсмен в соответствии с концепцией разделения властей подчинен законодательной власти и считается ее вспомогательным органом. В то же время так называемый омбудсмен исполнительной власти (французский медиатор) подчинен административному аппарату, правительству.
В различных странах сфера компетенции омбудсмена неодинакова. В некоторых странах надзорные функции омбудсмена распространяются, хотя и в ограниченных пределах, на деятельность судебных органов, администрации тюрем, муниципальных органов, психиатрических больниц и т. д. Наиболее широкими правами обладают омбудсмены Скандинавских стран. Так, в Финляндии надзор омбудсмена распространяется и на министров правительства.
В ряде стран, например в Великобритании, омбудсмены не рассматривают дела, которые прошли через суд, административный трибунал или по которым имеется судебное решение.
Для контроля за деятельностью военных учреждений в некоторых странах созданы специальные военные омбудсмены (Норвегия, ФРГ и т. д.).
Во многих странах сфера деятельности омбудсмена распространяется па местную администрацию. Так, с 1974 г. в Великобритании действует местный уполномоченный по делам администрации, во Франции в начале 1979 г. в каждой префектуре был введен в должность представитель медиатора.
Широкие функции омбудсмена по надзору за деятельностью аппарата и должностных Лии всех уровней определяют высокий авторитет этого института и его признание общественностью. Гражданин обращается к омбудсмену со своей жалобой, если он не удовлетворен административным решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, т. е. в тех случаях, когда его права нарушаются органом управления или чиновником (например, неправильное решение дела, слишком узкое толкование правовых норм, задержка во времени и т. д.). Ежегодно омбудсмены получают достаточно большое количество жалоб (несколько тысяч). Вместе с тем не все эти жалобы рассматриваются, а часть из них (в Швеции примерно 1/3) рассматривается в упрощенном порядке. Основное внимание омбудсмены4 обращают на жалобы, которые особенно важны для поддержания равновесия между требованиями общества и свободной личности.
Таким образом, контрольные функции осуществляются омбудсменом, как правило, на основе жалобы отдельного лица. Основным методом работы омбудсмена является рассмотрение и проверка жалоб, поступающих от граждан.
Практически по всех странах омбудсмены имеют прямой контакт с гражданами. Исключение составляют Франция и Великобритания, где жалобы подаются только через членов парламента. Это — так называемый «парламентский фильтр». Его введение вызвано двумя главными причинами: желанием, во-первых, ни в коем случае не умалить значение традиционной практики, посредством которой члены парламента обеспечивают ответственность администрации перед обществом, и во-вторых, защитить омбудсмена от большого потока обращений, не входящих в его компетенцию. Однако в Великобритании в докладе, подготовленном комитетом по вопросам юстиции, эти аргументы признали неубедительными и рекомендовали установить прямой контакт. Однако эти рекомендации не были восприняты практикой.5
Предметом деятельности омбудсмена является осуществление с целью защиты нарушенных прав гражданина проверки законности и обоснованности актов управления, процедуры их принятия, действий должностных лиц. Омбудсмен должен сохранять объективность, беспристрастность ко всем сторонам процесса. При рассмотрении жалоб омбулсмен должен тщательно оценивать, идет ли речь о случае индивидуальной жалобы или же она имеет общественное значение. Попытка с помощью такого анализа изучить недостатки в деятельности администрации является одной из функций омбудсмена.
Осуществляя свои обязанности по рассмотрению жалоб, омбудсмен обладает достаточно широкими полномочиями. Он имеет право потребовать необходимые акты для проверки, знакомиться с различными документами, проводить проверочные действия, требовать объяснения от должностных лиц и граждан. В своей деятельности омбудсмен не связан лишь юридическими соображениями, он наблюдает не только за законностью, но и за целесообразностью актов и действий администрации.
В большинстве стран омбулсмен осуществляет контрольные функции не только на основе жалобы, но и по собственной инициативе (исключение составляет уполномоченный Великобритании).
В обязанности омбудсмена входят также периодические инспекции деятельности государственных органов, принадлежащих к сфере их надзора. Так, в Швеции о процессе проведения таких инспекций омбудсмены изучают уголовные и гражданские дела, проверяют соблюдение сроков их прохождения, правильность вынесения по ним решений.
Как посредник между гражданами и органами управления омбудсмен не имеет никакой возможности непосредственно корректировать решения административных органов. Однако формы реагирования омбудсмена в случае обнаружения нарушений законности, прав граждан весьма разнообразны.
Наиболее распространенной формой являются представлении. Они используются омбудсменом для внесения в парламент или правительство предложений об устранении недостатков в законодательстве и о его совершенствовании. Он может подавать свои предложения об обновлении законов и подзаконных актов. Таким образом, омбудсмена можно считать не только парламентским уполномоченным для контакта граждан с исполнительной властью, но и реформатором этой власти.
Омбудсмен может также рекомендовать административным органам изменять их решения, компенсировать материальный ущерб гражданам, изменять существующую практику и т. д. Он может обращаться к должностным лицам и тем самым повлиять на принятие решения уже в начальной стадии. Он имеет право подавать жалобы в Конституционный суд, может возбудить уголовное дело в суде, выступать обвинителем.
Обращения омбудсмена к органам управления с точки зрения права необязательны для них. Это связано с отсутствием правовых гарантий, обеспечивающих рассмотрение рекомендаций омбудсмена. Юридическая сила его обращении основывается не на законе, а на убедительности доводов омбудсмена и его способности завоевать доверие парламента, административных органов, прессы. Эффективность контрольной функции обусловлена факторами, которые находятся вне правопорядка. Практика свидетельствует, что лишь в редких случаях рекомендации омбудсмена отвергаются. Это связано с тем, что на должность выбираются лица, пользующиеся высоким доверием и авторитетом в стране. Вот почему слово омбудсмена — почти закон.
Важная форма реагирования, которая присуща всем омбудсменам, — ежегодный доклад парламенту. В этом документе омбудсмен анализирует наиболее часто встречающиеся нарушения прав граждан, отмечает недостатки в деятельности администрации, дает сведения о неправильном толковании и применении законов, сообщает о случаях уголовного преследования должностных лиц, высказывает рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения.
Положительные характеристики института омбудсмена, опыт его функционирования вызывают в последнее время определенный интерес и в нашей стране. У нас существует множество средств, направленных па защиту прав граждан, но вместе г тем права граждан часто нарушаются, а предоставленные способы их защиты недостаточно эффективны. В этой связи возникает проблема совершенствования существующих методов и создание новых инструментов, гарантирующих права личности. Только после модернизации всех имеющихся механизмов защиты прав граждан в сфере управления возможно создание и эффективное функционирование нового института по типу омбудсмена. Действующие формы защиты должны составить единую систему контроля.
Проект Конституции России предусматривает введение в республике уполномоченного по правам граждан. Идея, бесспорно, актуальна и плодотворна, однако воспринимается неоднозначно. Она требует глубокой проработки, поскольку сиюминутное введение поста омбудсмена не даст такого положительного эффекта, как в других странах. Новый институт должен гармонично вписаться в уже действующую систему контроля и надзора, образовать целостный механизм защиты прав граждан. Сначала необходимо отрегулировать уже существующие каналы защиты граждан. Важные шаги в этом направлении уже сделаны: принят Закон о рассмотрении судом обращения прокурора о признании правового акта незаконным. После долгих лет пассивного существования протест прокурора становится реальной формой защиты нарушенных прав личности. В этой связи очень важно четко разграничить Компетенцию прокуратуры и омбудсмена. Оба эти ведомства возникли как формы внесудебного конроля в Швеции и в России, но развивались в разных политических условиях. Между ними существуют значительные различия как в политическом плане, так и в характере деятельности. Вместе с тем есть и общие черты. При создании института уполномоченного по правам граждан в Российской Федерации необходимо подумать о размежевании сферы их полномочий. Одним из вариантов может явиться (как уже было в ряде стран) сосредоточение деятельности омбудсмена лишь на определенной группе дел, например на защите прав инвалидов, сирот, многодетных, вопросах, связанных со здравоохранением, социальным обеспечением и т. д. В качестве иной модели возможно параллельное функционирование этих органов с предоставлением гражданину права самому выбирать, к кому обращаться. В этом случае данные органы должны действовать рука об руку, используя каждый свои специфические способы. Не исключен более радикальный вариант: передать функции прокурора по защите прав граждан омбудсмену.
Представленные варианты не претендуют на совершенство, выдвигаются лишь de lege ferenda. Однако обсуждение проблем создания института омбудсмена необходимо и требует глубокого анализа.
* Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН.
1 После поражения в битве под Полтавой (1709 г.) король Швеции Карл XII покинул страну и обосновался в Турции. В это время в Швеции начались волнения и беспорядки. Чтобы прекратить их, в 1713 г. Карл XII издал закон о создании в Швеции Королевского омбудсмена. Ему поручалось следить за тем, чтобы законы и статуты в стране исполнялись, а гражданские служащие четко следовали своим обязанностям. Затем этот пост получил название канцлера юстиции, С 1766 г. по 1772 г. шведский парламент взял в свои руки почти все полномочия короля, в том числе и назначение канцлера. Однако в 1772 г. король Густав III восстановил королевские прерогативы. В 1809 г. был свергнут король Густав IV Адольф, который прославился своим деспотизмом. Тогда был созван Риксдаг, который решил принять новую Конституцию, основывающуюся на принципе равновесия власти короля и парламента (см.: Ibrahim al-Wahab. The Swedish Institution of Ombudsman. Stockholm, 1979|.
2 В 1809 г. Риксдаг принял Документ о правлении (конституционный акт), созданный под влиянием теории разделения властей.
3 См.: Skala I. Postaveni a kompetence ombudsmana v ustavnepolitickem systemu kapitalistickych statu// Pravnik, 1989. N 9—10. S. 782.
4 В Швеции в настоящее время действуют 4 омбудсмена, каждый из которых имеет спои полномочия.
5 См.: Administrative Justice. Oxford, 1988. P. 87.



ОГЛАВЛЕНИЕ