ОГЛАВЛЕНИЕ

Национальные меньшинства и их защита в международном праве
№ 2
06.03.1995
Кочарян Н.Н.
Международно-правовая защита национальных меньшинств - одна из наиболее актуальных проблем, стоящих перед мировым сообществом, от разрешения которой может зависеть политическое положение в различных регионах, а во многом и сам ход исторического развития современного мира. Достаточно бросить поверхностный взгляд на ситуацию в Европе и мире, на события в различных странах и районах, чтобы заметить возрастающую роль и значение этого вопроса в деле обеспечения защиты прав человека, поддержания мира и стабильности.
Проблема национальных меньшинств имеет глобальный характер и проявляется в той или другой степени во всех государствах, ибо, наверное, абсолютно однородных по составу населения государств нет, так как «политические границы нечасто совпадают с этническими. Пожалуй, только и Западной Европе, а также в странах Латинской Америки, где начало формирования наций оказалось связанным во времени с образованием государств, такое совпадение обычно. В других же регионах очень многие пароды разделены государственными границами и живут в пределах двух л более государств... В настоящее время в результате широкого развития миграционных процессов и в однородных государствах всегда имеются хотя бы небольшие группы национальных меньшинств...»1
Образование на территории бывшего Советского Союза ряда независимых государств со всей остротой выдвинуло перед ними множество вопросов гуманитарного характера, в кругу которых, без сомнения, на первом месте стоит вопрос о национальных меньшинствах. Десятки миллионов людей оказались за пределами «своих» национально-государственных образований и практически стали представителями национальных меньшинств на территориях новых независимых государств. Значительную долю представителей «новых» национальных меньшинств составляют этнические россияне, их число, но некоторым данным, достигает 25 млн. человек.2 Эти цифры вполне способны продемонстрировать остроту и масштаб проблемы, которую поставила история перед новыми государствами, и прежде всего перед Российской Федерацией. Именно поэтому Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин с высокой трибуны 49-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН сказал следующее: «Известно, как непросто складывается жизнь миллионов россиян в новых независимых государствах. Были дома, а оказались как бы гостями, причем не всегда желанными.
Мы не можем оставаться безразличными к судьбе своих соотечественников. Не говорю о каких-то особых правах и привилегиях. Но меня не поймут и России, если с этой трибуны я не заявлю: демократическим государствам пора доказать на деде, что защита прав человека - это действительно краеугольный камень внешней политики. Здесь недопустимы ни избирательный подход, ни двойной стандарт!» В рамках предложенной им «стратегии дли XXI века-стратегии общей ответственности» Б.Н.Ельцин среди важных ее ориентиров определил и «безусловное признание прав человека, в том числе национальных меньшинств».3
События в различных регионах мира дают достаточно оснований для беспокойства, ибо показывают, что нарушение прав национальных меньшинств и пренебрежение к ним нередко вызывают серьезные осложнении, а порой и приводят к трагическим последствиям. На сегодняшний день подавляющее большинство конфликтных ситуации и прямых вооруженных столкновений на всем постсоветском пространстве в той или иной мере обусловлено комплексом вопросов, касающихся национальных меньшинств.
Такое положение характерно не только для территории бывшего СССР, но и для других регионов мира. Кризис в бывшей Югославии служит, пожалуй, наиболее выразительным примером. Беспристрастный анализ событий показывает, что одной из главных движущих сил, «пружин» конфликта была боязнь, опасение национальных общин оказаться в меньшинстве. Международное сообщество обязано осознать и осмыслить это, так как именно отсутствие надежного международного механизма защиты национальных меньшинств породило страхи и опасения (в части своей, быть может, и обоснованные) воюющих сторон перед перспективами оказаться в «чужом» государстве на положении национальных меньшинств и толкнуло их любой ценой, с оружием в руках не допустить этого.
События последних лет в Руанде также продемонстрировали слабость, а вернее, отсутствие надежного механизма международной защиты национальных меньшинств. Межэтнический конфликт, в ходе которого был развязан геноцид, жертвами которого стали более миллиона человек, показал бессилие мирового сообщества перед подобными ситуациями, когда не только права и интересы, но и само физическое существование национального меньшинства оказалось под угрозой, что признал и Генеральный секретарь ООН Бутрос Гали, назвав события в Руанде "нашим общим поражением".
Государства как главные авторы глобальной межгосударственной системы, как основные субъекты международно-правового нормотворчества несут особую ответственность в деле предотвращения дискриминации и защиты национальных меньшинств, ибо последние, являясь таковыми, существенно ограничены в возможностях оказания влияния на политику своих государств как в смысле законодательства, так и в смысле проведения фактической политики по отношению к ним, и их положение не должно целиком зависеть от доброй воли или же произвола соответствующих правительств. Этим и объясняется необходимость международно-правового регулирования вопросов национальных меньшинств с тем, чтобы они имели надежного защитника своих прав в лице международного права и соответствующего механизма, а если подойти шире - в лице международного правопорядка и мирового сообщества в целом.
Кроме того, данный вопрос имеет и иной аспект, тесно связанный с поддержанием международного мира и безопасности. Именно международный характер защиты национальных меньшинств, ее эффективность не допустит ситуации, когда правительства отдельных государств предпримут определенные шаги в защиту прав национальных меньшинств, с которыми их объединяет общность национального происхождения или культурного наследия и которые составляют часть населения другого государства и права которых, по мнению этого правительства, нарушаются. Это может вызвать серьезную напряженность в отношениях между государствами, последствия которой трудно спрогнозировать, но можно утверждать, что они будут негативными. Немаловажно и то, что существуют национальные меньшинства, которые «одиноки» в этническом, религиозном или культурном плане, меньшинства, за которые некому «вступиться». Поэтому международная система обеспечения прав национальных меньшинств и международного воздействия на их нарушителей как единственно беспристрастная из всех возможных должна быть признана наиболее объективной и универсальной.
Нельзя сказать, что проблемам национальных меньшинств уделялось мало внимания в международно-правовой практике. Наоборот, «защита этнических, религиозных и языковых групп является одной из старейших забот международного права».4 Кроме того, именно международная защита национальных меньшинств сыграли важную рол» в генезисе всей системы защиты прав человека в том виде, в котором она существует в современном международном праве. «Первые международные нормы, в какой-то степени касающиеся прав и свобод человека, появились и области защиты интересов религиозных и национальных меньшинств».5 Одним из первых примеров международно-правовой практики, касающейся защиты национальных меньшинств, можно назвать Олимпийский трактат 1660 г., по которому Польша передавала Швеции Померанию и Ливонию и который гарантировал населению этих территорий осуществление религиозных свобод. Более поздними примерами подобной практики являются Константинопольская конвенция 1879 г. между Австро-Венгрией и Турцией или же греко-турецкий Договор о границах 1881 г.6 Международная зашита национальных меньшинств зародилась «с целью защиты дискриминируемых групп, в частности, религиозных меньшинств, причем скорее с упором на необходимость проявлять терпимость, а не выдвигать права».7 То есть в то время зашиты национальных меньшинств как принципа международного права не было. «В этот период имелась лишь незначительная практика государств в деде международной защиты национальных меньшинств».8
Ситуация изменилась в 1919 г., с началом заключения множества договоров, специально посвященных проблемам национальных меньшинств и отдельных государствах. Эти договоры, получившие название системы защиты национальных меньшинств Лиги Наций, в основном касались лишь положения национальных меньшинств, проживающих на территории вновь образованных или же побежденных в мировой войне государств, т.е. они не носили универсального характера.
Первые международные документы, посвященные защите прав человека и национальных меньшинств на универсальной основе, появились лишь после второй мировой войны. К их числу прежде всего относятся Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), а также международные пакты о правах человека (1966 г.). Эти документы содержали достаточно стандартные антидискриминационные положения о том, что права, провозглашенные в них, «будут осуществлять без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения». Пожалуй, только в одном документе того периода, а именно в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.). в контексте недискриминации прямо говорится о национальных меньшинствах: «Пользование правами и свободами... гарантируется без дискриминации по какому бы то ни было признаку: как-то... принадлежности к национальному меньшинству...»(.ст. 14). Наряду с амтидискриминационными нормами Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) содержит и специальную статью, посвященную национальным меньшинствам, которая гласит: «В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком» (ст.27).
Как видно, упомянутые международные акты подходят к проблемам национальных меньшинств либо в общем контексте прав человека через предотвращение дискриминации, либо через признание специальных прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Этот подход выразился и в создании в 1948 г. в структуре Комитета ООН по правам человека Подкомиссии по предотвращению дискриминации и защите меньшинств, а также в принятии в 1992 г. 47-й сессией ГА ООН (рез.47/135) Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, которая явилась результатом многолетней деятельности этой Подкомиссии.
Отрадно, что в последние годы активность государств в рассматриваемой области растет и выражается прежде всего в том, что вопросы обеспечении прав национальных меньшинств фигурируют почти на всех представительных международных форумах, особенно это касается мероприятий в рамках СБСЕ, что является признаком того, что среди государств - участников Хельсинского процесса растет понимание того, что проблема национальных меньшинств «является существенным фактором мира, справедливости, стабильности и демократии в государствах-участниках».9
Признавая, что обеспечение прав человека, и в том числе национальных меньшинств, должно явиться основой повой Европы, представители европейских государств обсуждали проблемы национальных меньшинств на Конференции по человеческому измерению СБСЕ, которая проходила в три этапа: в Париже (1989 г.), в Копенгагене (1990 г.) и в Москве (1991 г.). Особенно насыщенным в интересующем пас плане было Копенгагенское совещание, на котором был принят заключительный документ, содержащий много положений, касающихся национальных меньшинств. Однако вместе с этим, проходившие дискуссии выявляют не только большую степень озабоченности государств-участников вопросами защиты прав национальных меньшинств, по и различия в оценках и подходах, различия, порой носящие принципиальный характер.
Видимо, это объясняется тем, что при наличии довольно значительного нормативного материала и доктринальных источников нет, наверное, n международном праве области более дискуссионной, чем рассматриваемая. Несмотря на то, что защита национальных меньшинств уже традиционна, в международной практике, на наш взгляд, данный институт все еще находится в стадии становления, так как отсутствует целостная общепризнанная концепция национальных меньшинств, международной защиты их прав, без которой трудно согласовать разрозненные положения, установки и предложения, которые имеются на сегодняшний день с целью выработки единых и универсальных международных стандартов, касающихся практики государств во взаимоотношениях с национальными меньшинствами как таковыми, их прав и международно-правовых способов обеспечения этих прав.
Негативные последствия отсутствия подобной концепции, общей неразработанности и малоизученности вопроса, пожалуй, особенно выпукло воплощаются в ключевой проблеме определения понятия национального меньшинства, насчет которого пет явно выраженного содержания в международно-правовых документах, как пет единства мнений и в доктрине. А между тем неопределенность такого базового вопроса, как понятие национального меньшинства, дает почву для различных, порой противоречивых толкований, является причиной существующей неясности в практической сфере, относящейся к правам национальных меньшинств.
Необходимо отметить, что, хотя единого конвенционно закрепленного определения национального меньшинства не существует, это не значит, что такое положение является следствием игнорирования данной проблемы. Попытки ее разрешения неоднократно предпринимались Подкомиссией ООН по предупреждению дискриминации и защите национальных меньшинств, но, к сожалению, окончательного результата достигнуто не было. Плодом этих усилии явилась дефиниция, предложенная Ф.Каноторти, специальным докладчиком этой Подкомиссии, которая рекомендовалась относительно ст.27 Международного пакта о гражданских и политических нравах, но, как указывал П.Торнбери, сможет служить для более общих целей».10 Это определение является наиболее цитируемым в литературе, а С.М.Пунжин называет его «классическим».11 Оно звучит следующим образом: национальное меньшинство - «это, по сравнению с остальной частью населения государства, меньшая по численности, не занимающая доминирующего положения группа, члены которой - граждане этого государства -обладают этническими, религиозными или языковыми характеристиками, отличающимися от таковых остальной части населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности в целях сохранения своей культуры, своих традиций, религии или языка».12
В этом определении, таким образом, наличествуют нить признаков группы, квалифицирующих ее в меньшинство: 1) критерии численного меньшинства; 2) критерии недоминирования; 3) критерии наличия гражданства: 4) критерии самобытности; 5) критерии солидарности. Многие авторы классифицируют ли критерии на объективные и субъективные: можно также подразделить их на качественные и количественные.
Весьма близка к дефиниции Каноторти и формулировка, предложенная Дешене, членом Подкомиссии, хотя несколько и отличается.
Определения Каноторти и Дешене являются попытками именно международно-правового определения понятия национального меньшинства. Но поскольку «предоставление тех или иных прав национальным меньшинствам, те или иные способы ограждения их интересов в конечном итоге мыслимы лишь посредством внутригосударственных законодательных, административных и других актов»,13 определенный интерес представляет и законодательная практика отдельных государств по этому вопросу. Однако тут мы сталкиваемся с большим терминологическим разнообразием.
Если законодательство Австрии оперирует термином «национальные меньшинства», то Конституция Испании употребляет слово «национальности», Италии - «языковые меньшинства»; в конституционном акте Швеции - «Форме правления» от 1974 г. -различаются «этнические, религиозные или языковые меньшинства»; Конституция Норвегии (1814г.) говорит «о группе населения саами», а в Законе о саами (1987 г.) уже упоминается «народ саами»; в законе Китайской Народной Республики «О национальной районной автономии» говорится о «народах различных национальностей»; несколько иная формулировка содержится в ст.3 п.1 Конституции Российской Федерации - «многонациональный народ»; в законе Латвийской Республики 1991 г. «О свободном развитии национальных и этнических групп Латвии и их праве на культурную автономию» записано следующее: «В Латвийской Республике проживают латышская нация, исконная коренная народность - ливы, а также национальные и этнические группы»; Декларация нрав национальностей Украины (1991г.) упоминает «народы» и «национальные группы»...14
Как видно из этих примеров, в законодательствах различных стран по-разному обозначают национальные меньшинства. Шведская формулировка, например, идентична применяемой в международно-правовых актах, однако во многих странах она совершенно туманна: «национальности», «народности», «этнические группы» и т.д. И совершенно очевидно, что международная защита национальных меньшинств не обусловлена их упоминанием во внутреннем законодательстве отдельной страны. Более того, международно-правовая защита распространяется на национальные меньшинства, независимо от воли и желания соответствующего правительства, от факта признания или непризнания им наличия на своей территории национальных меньшинств. Только такой подход к проблеме исключает возможность попрания прав и законных интересов национальных меньшинств простейшим игнорированием их существования. В тех случаях, когда правительства в своих законодательствах всячески избегают у потребления термина «национальное меньшинство», ошибочно полагая, что это может каким-то образом повлиять на обязательства государства по международному праву, национальным меньшинствам приходится бороться зато, чтобы их признали таковыми.11
Для предупреждения таких ситуации необходимо расширительное толкование термина «национальное меньшинство». Существует множество классификаций групп людей по этническим и иным признакам, которым соответствуют те или иные термины, однако вряд ли оправдан их перенос в национальное или международное законодательства, и прежде всего потому, что не все эти понятия имеют правовое значение. Немаловажным является и то, что по поводу указанных терминов нет четкого определения даже у этнографов: «До сих пор мало разработан соответствующий понятийный аппарат... Определение национального состава населения в различных странах мира - дело весьма сложное... Нередко приходится также устанавливать, что представляет собой та или иная группа населения: является ли она народом (этносом), частью народа (субэтносом, этнографической группой), группой народов (метаэтнической общностью; или какой-то другой общностью (политической, расовой, конфессиональной)».16
В принципе, для международного права такое подробное деление не существенно: для него важна собственная классификация, такая, которая будет иметь международно-правовое значение. Основой же подобной дефиниции, видимо, должна быть генерализация понятия национального меньшинства, поглощающая все типологическое и видовое разнообразие групп, объединенных общими критериями. Такие критерии, как было показано выше, существуют, однако не все из них воспринимаются однозначно.
Итак, по определению Капоторти, чтобы группа была признана национальным меньшинством, она должна быть, «по сравнению с остальной частью населения, меньшей по численности». Такая позиция представляется логичной, вытекающей из самой этимологии слова «меньшинство», и исходит из презумпции демократичности государства, в соответствии с которой определяющей является воля большинства населения. Однако жизнь показывает, что абсолютизация этого критерия не всегда целесообразна, ибо нередки случаи, когда в некоторых государствах, вне зависимости от их демократичности или антидемократичности, определенные группы могут составлять около половины и даже большинство населения, что не мешает им быть на положении фактического меньшинства, т.е. столкнуться с теми проблемами, которые присущи национальным меньшинствам.
Существует точка зрения о том, что если речь идет об ущемлении прав большинства меньшинством, то это не проблема защиты меньшинств, а вопрос самоопределения в целом. Однако не исключены случаи, когда население страны может представлять собой совокупность национальных меньшинств, ни одно из которых не составляет абсолютного численного большинства. Поэтому чисто арифметический подход (который грубо может быть выражен в формуле: 50% населения минус одни человек есть меньшинство, а плюс один человек - уже нечто другое) не может быть признан нами полностью приемлемым. Такую же позицию занимает и О.Клайнеберг, который отвергает подход, в соответствии с которым национальное «меньшинство обязательно должно быть меньшим по размеру, чем доминирующая группа; настоящий автор находит это неудовлетворительным, если предметом нашей озабоченности является именно статус, положение меньшинства. В таком контексте меньшинство фактически может составлять большинство населения как в случае с черными африканцами в Южной Африке». Поэтому, считает Клайнеберг, с точки зрения научной аккуратности представляется очень желательным не ограничивать термин "меньшинство" только его чисто количественным смыслом.17 Очевидно, что важную роль играет такой признак меньшинства, как критерии недоминирования. Именно доминирование одной части населения, которое обычно выражается в господстве и государственной и общественной жизни данного государства культуры, языка, религии, институтом этой группы, может явиться решающим фактором в «поисках» национального меньшинства в конкретном государстве. Тут возникает закономерный вопрос: являются ли национальными меньшинствами те численные меньшинства, которые занимают доминирующее положение? Из определения Каноторти однозначно вытекает, что пет. Это, однако, не снимает все вопросы, которые возникают на примере Южной Африки, где белое меньшинство в результате противоправной политики апартеида являлось господствующим, но в результате демонтажа этой системы перестало быть таковым. Значит ли это, что белое меньшинство стало национальным меньшинством в правовом смысле только в результате утраты своего господствующего положения, а до этого оно было «вне закона», т.е. бесправно: права, которыми оно фактически пользовалось, были незаконными, а права меньшинств за ним не признавались? Или же права меньшинств (например, право на существование, право на самобытность неотъемлемы, они не появляемся и не исчезают в зависимости от сегодняшнего политического положения этoгo численного меньшинства?
Не исключается и возможность различных толковании термина «доминирование». Возможны ситуации, когда государства, ссылаясь на факты обладания национальным меньшинством теми или иными достижениями или позициями в общественной жизни, будь то экономика, культура и пр.. будут отрицать за ними статус меньшинств.
Весьма интересен взгляд на это: вопрос И.Блищенко и А.Абашидзе. Представляя ситуацию с национальными меньшинствами, сложившуюся после распада СССР и образования новых независимых государств, они констатируют: "Сказанного выше достаточно, чтобы понять, до какой степени трудно... определить национальные меньшинства в СНГ, особенно принимая в расчет их "доминирующее" и "недоминирующее" положение. Тут возможны самые различные толкования». Далее они предлагают новый критерий определения национального меньшинства: «Одним из критериев должно быть дискриминационное положение наций и народов в том или ином регионе... На наш взгляд, критерий дискриминации является не только основным для международной зашиты, но для определения самих меньшинств, нуждающихся в защите... Мы отдаем себе отчет, что введенный нами признак дискриминации ограничивает объем понятия «национальное меньшинство» только теми группами населения, которые подвергаются ограничению в правах и свободах, и что в реальной жизни есть такие национальные меньшинства, которые не подвергаются дискриминации. Б этом отношении вышеназванный подход оправдан тем. что те национальные меньшинства, которые не подвергаются дискриминации, не подпадут под международную защиту, ибо необходимость такой защиты отсутствует".18
Такая точка зрении логична и резонна, но все же не лишена уязвимости. Критерии дискриминации, наверное, весьма уместен при определении необходимости международной защиты национального меньшинства, но сомнительно, что он может быть признан таковым для определения национального меньшинства в силу заложенной в него определенной противоречивости, ибо. чтобы установить факт дискриминации, необходимо наличие "ограничения в правах и свободах», а последние должны быть сформулированы относительно субъекта этих прав - меньшинства, которое и свою очередь определяется через критерии дискриминации. Таким образом, налицо порочный круг: субъект прав не может быть определен через признак нарушения этих прав...
На наш взгляд, для решения этой проблемы необходимо введение в определение национальных меньшинства альтернативности критериев численного меньшинства и недоминирования. Такой подход представляется наиболее принципиальным и всеохватывающим, гарантирующим, что ни одно меньшинство, будь то в численном или «негосподствующем» смысле, ни одна группа, нуждающаяся в охране своих прав, не останутся вне понятия национального меньшинства и соответственно вне системы международной защиты, т.е. национальными меньшинствами должны быть признаны: а) все численные меньшинства, вне зависимости от своего положения; б) все группы, не занимающие доминирующего положения, вне зависимости от их численности.
Предвидя опасения, что такой подход теоретически может «породить» в государстве оба типа национальных меньшинств и еще более запутать вопрос, заметим, что такие опасения безосновательны. И вот почему. Например, сели на территории государства проживает группа, отличная но своим характеристикам и численно меньшая, чем остальное население, то она признается национальным меньшинством. Если она занимает подчиненное, недоминирующее положение, то тут все ясно и однозначно; если же эта группа занимает доминирующее положение (с учетом расплывчатости этого термина), то причисление ее к национальному меньшинству никак существенно не отразится на ее фактическом положении, ибо на деле она пользуется (или узурпировала, это уже другой вопрос) значительно большим объемом прав, чем тот, которым она наделяется в силу принадлежности к национальному меньшинству. Такие национальные меньшинства являются, так сказать, "потенциальными" меньшинствами, они потенциально нуждаются в защите и признании их прав просто в силу того, что их представителен в данном государстве меньше, они находятся в численном меньшинстве.
Признание всех недоминирующих групп национальными меньшинствами никоим образом не исключает наличия у них большего объема прав, чем те, которые присущи меньшинствам, что может явиться серьезной гарантией защиты их интересов, ибо недоминирующее положение предполагает как минимум возможность ущемления прав, которые должны быть защищены вне зависимости от количества их носителей и вне зависимости от того, является ли данный случаи «вопросом самоопределения в целом», или нет; недоминирующее большинство в любом случае должно быть защищено, хотя бы и на уровне прав национальных меньшинств. Грубо говоря, лучше так, чем никак. Такая защита не может влиять на их права в сторону ограничения. Следовательно, все недоминирующие группы должны обладать правами, которые должны быть защищены: гарантирование защиты меньшего объема прав не является отрицанием наличии других прав.
Следующим критерием определения понятия национального меньшинства выступает наличие у членов группы гражданства данного государства. Этот критерии следует считать вполне обоснованным, ибо правовое положение иностранцев и апатридов регулируется обычным правом и специальными международными договорами. «Случаи с иностранцами иной, чем с лицами, обладающими гражданством страны, в которой они живут. Пока лицо сохраняет свой статус иностранца, оно сохраняет право пользоваться зашитой, предусмотренной обычным международным правом для лиц, находящихся в иной стране, чем своя, а также любыми специальными нравами, которые могут быть представлены ему договорами или иным специальным соглашением»19,- писал по этому поводу Капоторти. Такое явление новейшего времени, как трудящиеся-мигранты, но нашему мнению, в свете этого должны рассматриваться как отдельная проблема, что подтверждает и международная практика по этому вопросу, в частности, принятие отдельных документов, регулирующих эту проблематику.
Касательно рассматриваемого вопроса нельзя обойти молчанием проблему так называемою «русскоязычного населения» в некоторых Прибалтийских государствах, правительства которых не считают его своими гражданами и отказывают ему в этом праве. В данной ситуации возникает вопрос: является ли упомянутое население национальным меньшинством? Ответ тут, по нашему мнению, должен быть однозначным и безусловно положительным. Отказ правительства считать гражданами часть своего постоянного населения следует расценивать как случай дискриминации, как нарушение требований ст. 15 Всеобщей декларации нрав человека, которая гласит: "1. Каждый человек имеет право на гражданство. 2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство». В этой связи выделяется формулировка из определения Каноторти, который, в отличие от Дешене, употребил именно термин «nationals of the State», а не «citizens of the State»: последний термин имеет более формально-юридическую природу.
Другим качественным признаком национального меньшинства является обладание членами группы этническими, религиозными и языковыми характеристиками, отличными от таковых остального населения. Формулировка «этнические, религиозные и языковые меньшинства», содержащаяся в ст.27 Международного пакта о политических и гражданских правах и в Декларации 1992 г., ясно указывает на то, что каждое прилагательное обозначает отдельную категорию меньшинств, а не возможные качества одной группы. То есть группы, обладающие особыми этническими, религиозными и языковыми характеристиками, образуют соответственно этнические, религиозные и языковые меньшинства, что, однако, не исключает того, что у одной общности может быть совокупность всех или некоторых этих характеристик. Тут важно понять, что такие этнические, религиозные и языковые отличия, являясь признаками различными, тем не менее ведут к образованию понятий одного правового порядка. И этнические, и религиозные, и языковые меньшинства представляют собой в правовом смысле явления равнозначные и сливающиеся, ибо для международного нрава в принципе безразлично, является ли это меньшинство этническим, или языковым, ибо термины эти в международно-правовых актах всегда фигурируют вместе.
Такое положение представляется нам правильным, но при непременном учете следующих уточнений. Если с этническими меньшинствами все достаточно ясно, то случаи с религиозными и языковыми меньшинствами требует небольшого пояснения. Термины «религиозные меньшинства» и «языковые меньшинства» следует понимать не просто как группы людей, объединенных общей религией или языком, а как общность, качественно отличную от основного населения. В лице религиозных и языковых меньшинств мы имеем дело с группами, отличными от остального населения не только религиозными или языковыми признаками, но и рядом других, детерминированных уже самим фактом существования такой общности. Это обстоятельство особо выделяет О.Клайнеберг, который приводит пример франкофонского меньшинства в Канаде: «Верно, что франкоязычное меньшинство в Канаде отличается от большинства не только языком, но и национальным происхождением, и значительной степени и религией (преимущественно католики, главным образом, в протестантской стране), и также региональной концентрацией (составляет подавляющее большинство в провинции Квебек). В тоже время именно язык служит главным критерием дифференциации как наиболее выразительный символ групповой самобытности».20
То же самое, видимо, относится и к религиозным меньшинствам. Принадлежность к такой общности предполагает наличие у его членов, помимо культурной самобытности и определенного самосознания, сходного с национальным, которое, как известно, «если нет препятствии для его правильного выражения, является наиболее важным этническим определителем».21 Понятия языковых и религиозных меньшинств очень близки, если нетождественны понятию этнического меньшинства, по крайней мере в той степени, в какой международное право считает нужным абстрагироваться от этого акцентирования определенного признака, например религиозного, квалифицирующего данную общность именно как религиозное меньшинство. Этот момент является принципиальным для раскрытия понятия религиозного меньшинства в международно-правовом смысле, ибо понятно, что международная зашита меньшинств нe распространяется па все и любые религиозные общины. Защита прав членов чисто религиозных общин осуществляется через общий механизм защиты прав человека, в частности через институты свободы совести и недискриминации. Таким образом, защита религиозных меньшинств подразумевает защиту не религиозных прав, а самой группы, обладающей самобытностью, идентичной либо сходной с национальной. Это подтверждается историческими фактами, когда религиозный признак может выступать в качестве основного и определяющего этнообразующего фактора.22
Несомненно, налицо определенное слияние в единое целое понятий этнические, религиозные и языковые меньшинства, причем как в смысле их международно-правового статуса, так и в плане анализа их предметного содержания по существу. Поэтому закономерно объединение всех этих категории под общим термином «национальные меньшинства» или просто «меньшинства». Это мнение разделяется и другими авторами. С.М.Пунжин, в частности, пишет: «Проблемы, касающиеся различных разновидностей меньшинств, в принципе, сходны, поэтому в дальнейшем в качестве обобщающего термина будет использовано наименование «национальные меньшинства» или просто «меньшинства». Такой подход, в частности, принят в документе Копенгагенского совещания по человеческому измерению СБСЕ, в разделе IV которого упоминаются преимущественно национальные меньшинства, в то время как в действительности речь идет о различных меньшинствах».23 Кроме того, сама формулировка названия «Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным или языковым меньшинствам" также соответствует нашему мнению, ибо дихотомия здесь проходит между «национальными» и «этническими, религиозными и языковыми» меньшинствами.
Говоря о национальных меньшинствах, необходимо коснуться довольно распространенной точки зрения, согласно которой ими считаются группы людей, принадлежащих к какой-либо нации, обладающей собственным государством, но живущих в ином государстве.24 На первый взгляд такая гипотеза вы глядит довольно эффектно, однако непонятно, на чем, собственно, она, в правовом смысле, основана и какие правовые последствия порождает, т.е. неясно, как и почему определенный статус части нации, парода должен каким-то образом влиять на судьбу другой его части. Ведь такое выделение национальных меньшинств из числа иных, а рассматриваемый подход предполагает именно это, подразумевает и различия в правовом положении; в противном случае такое выделение бессмысленно. Нам представляются весьма сомнительными основания, по которым группа, состоящая из представителей народа, имеющего свое государство, должна иметь из-за этого больший или меньший объем нрав. И, главное, такой подход не соответствует исторической практике, реалиям современного мира. Так, например, "арабы образовали около 20 государств»,25 и никто не может оспаривать законность этого. Противоположная точка зрения, доведенная до своей логической завершенности и утрированной крайности, может вызвать сомнения в легитимности таких государств, как США. Канада. Австралия, Новая Зеландия, ибо основную часть населения этих стран составляют представители или потомки народов, имеющих свое государство - Великобританию.
Поэтому наиболее разумным нам представляется не выделение некоего особого вида меньшинств - национальных, а, напротив, такой подход, при котором под ними понимаются вес возможные категории национальных меньшинств. Такое понимание представляется нам оптимальным, и именно такую позицию занимают многие государства. «Канада всегда рассматривала этот термин (национальные меньшинства; как распространяющийся на этнические, а также культурные, языковые и религиозные меньшинства»,26-заявил канадский представитель на Копенгагенском совещании. Мы полностью согласны с такой позицией и соответственно призываем употреблять термин «национальное меньшинство», либо просто «меньшинство», именно в этом ключе.
И, наконец, последним критерием определения национального меньшинства является наличие у группы «проявлений, пусть даже косвенных, чувства солидарности в целях сохранения своей культуры, своих традиций, религии пли языка». Данный критерий носит субъективный характер, т.е. его наличие или отсутствие почти целиком зависит от воли и желания группы сохранить свою самобытность. И это справедливо, ибо если меньшинство желает ассимилироваться и при этом права его представителей ущемляются, то это скорее вопрос дискриминации, а не защиты национального меньшинства, которая органически включает и в основном направлена именно на защиту самобытности национальных меньшинств.
Этот критерий сохраняет свое решающее значение и тогда, когда вопрос стоит не об ассимиляции, а просто о желании или нежелании меньшинства быть признанным таковым. Только наличие такого желания конституирует группу в национальное меньшинство. Определяющими факторами являются желание, воля группы, которые основываются на собственном представлении о себе и своих интересах. Поэтому можно согласиться с Р.Мюллерсоном, который, приводя слова Х.Р.Мартинеса Кабо, Специального докладчика подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств по проблемам коренного населения, о том, что оно «должно найти признание и соответствии с его собственным самовосприятием, его собственным представлением о самом себе в сравнении с другими группами, причем не следует предпринимать попытки определить его па основе восприятия других групп», отмечает, что «такая характеристика, примененная к коренному населению, относится mutatis mutandis и к национальным меньшинствам».27
Важным аспектом предлагаемого нами расширительного толкования понятия меньшинств является включение в объем понятия не только различных типологических категорий меньшинств, но и видовых, что может служить основой для уточнения особых категории национальных меньшинстве целью уточнения их статуса. Более того, этот процесс уже начался, примером чего могут служить международные акты о «коренном населении», которое по всем своим параметрам отвечает критериям национального меньшинства, однако в силу своей специфики составляет его особую разновидность, проблемы которого требуют особого регламентирования. Об этом говорится, например, в докладе Независимой комиссии по международным гуманитарным проблемам, где отмечается: «Коренное население, даже r тех случаях, когда оно составляло большинство в стране, обладает всеми характерными особенностями национального меньшинства, угнетаемого господствующим обществом».28
Важной проблемой, которая может возникнуть в связи с признанием коренного населения национальным меньшинством, является опасение, что причисление его к национальным меньшинствам может спровоцировать те или иные толкования, ограничивающие их права. Однако эти тревоги безосновательны, такое причисление явится лишь еще одной гарантией обеспечения их прав. В пользу этого свидетельствует другая выдержка из упомянутого доклада: «Несмотря на то, что коренные жители не считают себя принадлежащими к меньшинствам, поскольку они, как правило, стремятся к достижению более широкого круга прав и средств защиты, в отдельных случаях американский индейцы довольно успешно использовали статью 27».29
Существуют, однако, и другие сложные проблемы в этом вопросе, например, в такой деликатной области, как соотношение категорий «национальное меньшинство» и «народ» в контексте права народов на самоопределение. В литературе предпринимаются попытки разграничить эти понятия, однако они выглядят недостаточно убедительно. Это, видимо, объясняется тем, что отсутствуют конвенционно закрепленные определения «национальное меньшинство» и "народ". Относительно последнего существует около ста определений, что еще более усугубляет и без того непростую дилемму. Попытку разграничения этих понятий предпринял С.М.Пунжин, который писал: «Основные критерии, но которым надо проводить различие между меньшинством и народом,- это, по-видимому, прежде всего недоминирующее положение в государстве и численное меньшинство. Другие признаки, включенные в определение меньшинства, практически могут быть признаками народа, но последний в любом случае не может занимать недоминирующего положения и, как правило, составлять численное меньшинство».30 Таким образом, автор, признавая, что оба эти понятия по большинству характеристик могут совпадать, все же считает их «параллельными», непересекающимися категориями, предлагает их разграничение по признакам недоминирования и численного меньшинства. Но, во-первых, названные признаки, как отмечалось, сами по себе неоднозначны. Во-вторых, непонятно, как такой подход может быть согласован с законодательством государств, признающих наличие в их составе разных пародов. Но, пожалуй, главное, что не позволяет нам согласиться с мнением С.М.Пунжина,- это чересчур узкое определение понятия «народ», которое по сути сводит его на нет, отождествляя с понятием «nation» в его западном понимании.
В контексте проблемы разграничения понятии национального меньшинства и народа весьма интересной и продуктивной представляется концепция понятия народа в его связи с такой категорией, как государство, выдвинутая А.П.Мартыненко к работе «Права народов в современном международном праве», где он писал: «...не каждый народ есть субъект межгосударственных отношений. Не каждый народ обладает государством как наивысшим видом своей внутренней связи. Многие народы, не имеющие собственной государственности, существуют в рамках государств, образованных другими народами, и содержание их международных связей и отношений с этими народами определяется внутренней структурой и содержанием связей и отношений такого доминирующего народа, находящих свое выражение в форме государства». 31 Ясно, что речь идет именно о национальных меньшинствах. Иными словами, есть народы, находящиеся в определенных государствах на положении меньшинств и собственно ими являющиеся. Это, однако, не означает. что все национальные меньшинства, особенно это касается дисперсных, являются народами, а лишь только те из них, у которых наличествуют определенные факультативные признаки, квалифицирующие их в «народы» в международно-правовом смысле. Такой же точки зрения придерживаются авторы «Курса международного права», где отмечается: «Международное сотрудничество по защите национальных меньшинств возникло в связи с тем, что не все народы могут или желают реализовать свое право на самоопределение в форме образования независимого государства. По разным причинам они остаются в составе многонациональных государств, и при этом их национальные интересы нуждаются в защите».32
Действительно, в каком-то смысле национальное меньшинство и народ являются «параллельными» категориями, но это не исключает того, что один и тот же субъект может быть определен и как национальное меньшинство, и как народ. Решающим фактором для определения должен считаться контекст, в котором рассматривается определенная ситуация. Говоря о национальных меньшинствах, мы имеем в виду разделение населения на большинство и меньшинство в масштабе конкретного государства, в то время как «парод» является категорией, не так строго связанной с государством, а более или менее устойчивой и стабильной общностью, способной переживать государства, существующей во многом безотносительно от них. Поэтому с точки зрения именно международно-правовой зашиты национальных меньшинств проблема разграничения понятий национального меньшинства и народа не является столь актуальной, ибо ее интересует в основном вопрос о том, является ли данная общность национальным меньшинством, или нет.
Обобщая все вышеизложенное, сделаем некоторые выводы. В целях обеспечения универсальности международной системы защиты национальных меньшинств с тем, чтобы ни одна группа граждан, находящаяся в численном меньшинстве или же недоминирующем положении, отличная от остального населения государства по своим этническим, религиозным и языковым характеристикам и желающая сохранить эти характеристики, свою самобытность, не осталась вне защиты упомянутой системы, необходимо генерализованное и расширительное толкование понятия национальных меньшинств. Такое толкование представляется возможным проводить при соблюдении двух условий. 1. Расширить объем понятия национального меньшинства введением в его существующие определения альтернативности критериев численного меньшинства и недоминирующего положения. 2. Воспринимать термин «национальное меньшинство» именно в плане разделения населения государства на большинство и меньшинство, а не как категорию, конкурирующую или равнозначную понятиям народ, этническая группа, народность, религиозная община, коренной народ и др.: это, однако, не исключает возможности того, что общности, принадлежащие к некоторым из перечисленных категорий, могут быть причислены к меньшинствам. При этом следует иметь в виду, что причисление определенной общности к национальным меньшинствам не есть отрицание иного статуса, которым, возможно, обладает такая группа.
Расширительное толкование понятия национального меньшинства послужит основой, на которой возможно обобщение, формулирование и конвенциональное закрепление каталога основных прав меньшинств и соответствующих им международных гарантий. На той же основе возможно выделение и классификация отдельных категорий меньшинств в целях уточнения их прав, а также международно-правовых средств их обеспечения.
* Аспирант Ереванского государственного университета.
1 Бpук С.И. Население мира: Этнодемографический справочник. М., 1986. C.84.
2 См.: Блищенко И.П., Абашидзе Л.Х., Mapтыненко С. В. Проблемы государственной политики Российской Федерации к отношении соотечественников // Государство и право. № 2. 1994. С.4.
3 Речь Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина на 49-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 26 сентября 1994г. // Красная звезда. 1994. 28 окт. (№ 223).
4 Тоrnbеrrу P. International Law and the Rights of Minorities. Oxford, 1992. P.1.
5 Mюллерсон P.A. Права человека: идеи, нормы, реальность. М, 1991. С.27.
6 См. об этом: Fouques - Dupare. La Protection des Minorites de Race, de Langue et de Religion. Paris, 1922; Hurst. Key Treaties of Great Powers, Vol.2. Newton Abbot, 1972.
7 Лернеp H. Групповые права и дискриминация «международном праве. Дердрехт; Бостон; Лондон, 1991. С.7.
8 Абашидзе А.Х. Противоправность дискриминации национальных меньшинств к защита их прав в современном международном праве // Международное право и практике освободившихся стран. M., 1988. С.77.
9 Документ Koпенгагенского совещания 5-29 июня 1990 года // Конференция по человеческому измерению СБСЕ. M., 1990. (30).
10 Тоrnberrу P. International Law and the Rights of Minorities. P. 6.
11 Пунжин С.M. Проблема защиты прав национальных меньшинств в международном праве // Государство и право. № 8. 1992. С. 125.
12 Сapotorti F. Study on the Rights of Persons belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities... // UN Doc E/CNY/Sub. 2/384/Add. 1-7. UN Sales N E 78. XIV. I.
13 Жвания Г.Е. Международно-правовые гарантии защиты национальных меньшинств: Исторический очерк. Тбилиси. 1959. С. 3-4.
14 См. по: Статус малочисленных народов России: Правовые акты и документы. М., 1994. С.403-473.
15 Подробнее см.: Лисецкий В. Право на самобытность. Брянск, 1994.
16 Бpук С. И. Население мира: Этнодемографический справочник. С. 85.
17 Klineberg O. The Study of Multinational Societies // The Multunational Society. Papers of the Ljubljana Seminar. Rowley. 1975. P. 15.
18 Блищенко И.П., Абашидзе А.Х. Права национальных меньшинств всвете мирового опыта//Общественные науки и современность. 1992. №4. C.123, 125-12h.
19 Сapotоrti F. Study on the Rights of Persons... Add.1.
20 Klineberg О. The Study of Multinational Societies... P. 12. 21 Бpук С.И. Население мира: Этнодемографический справочник. C.87. 22 «В течение ХIХ-ХХ вв. произошло разделение части югославской общности. говорящей на сербо-хорватском языке, но конфессиональному принципу с последующей национальной идентификацией... Люди начинают ощущать свою принадлежность к разным культурам, а затем и к разным народам». - Туровский Р.Ф. Югославский разлом // Политические исследования. 1994. № 4. С.74.
23 Пунжин С.М. Проблема защиты прав национальных меншинств и международном праве. С. 123.
24 Veiter Th.Commentary on the Concept оf National Minorities // Revue des Drous l'Homme. 1974. Vol.VII. 1,2-4. P.287; Tьrk D. Norms and Institutions within the UN System Relevant to Minority Issues // Conference Paper. 5. P.29: Conference on Minorities and Indigenous Peoples in the United Nations System: Ethnic Conflict, Politics and Human Rights. Colombo. 6-10 Now. 1988; Simonides J. Collective Rights of Minorities in Europe // The Changing Political Structure of Europe. Aspects of International Law. Dordrecht. 1991. P123.
25 Куpс международного права. М., 1989. Т.2. С.177.
26 Копенгагенское совещание Конференции по человеческому измерению СБСЕ 5-29 июня 1990г.//Сборник научно-информационных материалов. М., 1991. С.23.
27 Mюллеpсон P.A. Права человека: плен, нормы, реальность, С.50).
28 Коренное население. Глобальное стремление к справедливости: Доклад Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. М., 1990. С.35.
29 Там же. С. 177.
30 Пунжин С.М. Проблема защиты прав национальных меньшинств и международном праве. С.129.
31 Mapтыненко Л.П. Права пародов к современном международном праве: Автореф. канд. дис. Киев. 1991.
32 Куpс международного права. С. 184.



ОГЛАВЛЕНИЕ