ОГЛАВЛЕНИЕ

Объем правовой защиты в гражданском судопроизводстве
№ 1
01.01.1993
Чечина Н.А.
Определение объема правовой защиты, осуществляемой судами общей юстиции по правилам гражданского судопроизводства, может быть сведено к проблеме обоснования границ правосудия по гражданским делам, которую в литературе принято обозначать как проблему пределов гражданской юстиции.

Проблема эта не перестает быть актуальной на протяжении нескольких десятков лет и особую значимость приобрела в период проведения судебной реформы в Российской Федерации.

От того, как будут решены вопросы, составляющие проблему в целом, зависит не только эффективность защиты прав, но и становление независимой судебной власти правового государства.

Определяя объем правовой защиты, предоставляемой в порядке гражданского судопроизводства, необходимо различать объектный, субъектный и функциональный ее аспекты.

Наиболее спорным остается объективный критерий — как выявление специфического объекта защиты.

Определение субъектов защиты до настоящего времени разноречий не вызывало, если не принимать во внимание необходимость единообразного определения понятия юридического лица, а также регламентацию судебной защиты организации (объединений, не являющихся юридическими лицами: стачечные комитеты, депутатские комиссии и др., которым законом предоставлен судебный порядок защиты принадлежащих им прав).

Определение функционального объема защиты в литературе также не стало предметом спора; в него принято включать: защиту общественного интереса, защиту прав и интересов граждан и организаций и воспитательную функцию правосудия.

В определении субъективных пределов гражданской юстиции наблюдаются две основные тенденции.

1. Стремление к расширению судебной подведомственности за счет как ограничения сферы деятельности внесудебных юрисдикционных органов, так и установления судебного контроля за деятельностью внесудебных органов.

2. Ограничение сферы судебной подведомственности судов общей юстиции за счет передачи ряда категорий гражданских дел на рассмотрение в специальные (специализированные) суды и во внесудебные юрисдикционные органы на императивной или альтернативной основе.

Анализируя обе эти тенденции, необходимо выявить, какое из этих двух научных течений наиболее полно отвечает задаче становления независимой судебной власти, и, будучи реализованным в нормативных актах, сможет наиболее эффективно обеспечить защиту гражданских прав и охраняемых законом интересов в новых экономических условиях развития Российской Федерации.1 Выбор одного из направлений связан с утверждением или отказом от принципа осуществления правосудия только судом как реального обеспечения конституционного права на судебную защиту.

Отказ от принципа осуществления правосудия только судом есть отход от монополии в осуществлении защиты гражданских прав методом гражданской юстиции, т. е. практически не что иное, как ограничение конституционного права на судебную защиту (ст. 6 Конституции Российской Федерации).2 Поэтому прежде чем предложить ввести ограничение этого принципа, решиться на такой шаг, необходимо уяснить, на какой базе, на основе какого критерия и при каких условиях возможно и необходимо сужение (ограничение) пределов (объема) судебной защиты и только после этого определить категории дел, которые целесообразно без снижения эффективности защиты прав исключить из судебной компетенции (подведомственности).

Иными словами, необходимо выявить, существует ли кризисное состояние гражданского судопроизводства, требующее ограничения его подведомственности, или же, наоборот, сокращение объема судебной защиты есть распыление правовых возможностей в поиске способов удовлетворения гражданских требований внесудебными органами, которое повлечет за собой уменьшение результативности защиты.

Причину необходимости активизировать деятельность внесудебных юрисдикционных органов и специализированных судов, как и сохранения административного порядка принудительного исполнения и взыскания по требованиям без решения суда, следует усматривать, во-первых, в желании разгрузить суды и этим способствовать улучшению качества их работы, а также упростить и ускорить производство по делам, исключенным из судебной подведомственности. Однако, идя по этому пути, выигрывая в помощи судам общей юстиции, подобный подход одновременно порождает и отрицательные последствия в форме дезунификации порядка правовой защиты, что не упрочивает, а зачастую затрудняет охрану и восстановление нарушенных прав.

Для того чтобы найти разумное, гарантирующее защиту прав сочетание деятельности всех юрисдикционных органов, необходимо выработать научно обоснованный критерий подведомственности и на его основе отобрать те категории гражданских дел, которые наиболее рационально рассматривать в специализированных судах и внесудебных органах, не ослабляя, а постоянно усиливая эффективность правовой защиты, для чего необходимо следующее.

1. В текст гражданского процессуального закона должен быть включен теоретически обоснованный критерий разграничения подведомственности между судами общей юстиции и иными юрисдикционными органами.

2. В Основах гражданского процессуального законодательства Российской Федерации и в новом ГПК РФ нужно закрепить правила разграничения подведомственности. Правила эти должны иметь прямое действие, быть обязательными не только для судебной практики, но и для всех нормативных актов, принимаемых в РФ. Необходимо установить, что нормативные акты, изменяющие правила подведомственности, зафиксированные Основами, ничтожны с момента принятия и не подлежат применению.

3. В нормативных актах (законах, положениях, уставах), регламентирующих порядок деятельности специализированных судов или несудебных юрисдикционных органов (арбитражных, патентных, третейских судов, нотариата, административных комиссий), необходимо в строгом соответствии с ГПК РФ предусмотреть исчерпывающий перечень дел, отнесенных к компетенции данного горисдикционного органа альтернативно или императивно.

Эффективность применения процессуальных нормативных актов, а равно и самой правовой защиты, зависит от четкости изложения правил, закрепленных в них, а также от соответствия их содержания другим аналогичным или сходным правилам.

Новые нормативные акты, принятые без учета содержания дейcтвующих, в систему законодательства не вписываются и не могут правильно применяться.

Только единство и согласованность нормативных актов, способны обеспечить эффективное правовое регулирование и правовую защиту.

Нарушение структурно согласованной зависимости, логическое несовершенство отдельных актов приводят к таким дефектам, как противоречия, дублирование, нарушение смысловых связей.

Итак, сам по себе порядок восстановления нарушенного права сложен; затруднения многократно возрастают в связи с тем, что многие нормативные акты не отличаются точностью и ясностью их текста, требуют толкования и разъяснения. Разногласия же в толковании не способствуют облегчению поиска способов охраны нарушенных прав, дезориентируют субъектов, нуждающихся в правовой защите.

Ненадлежащий (неправильный) выбор порядка (способа) — защиты права влечёт за собой не только потерю времени и денег, но в случаях истечения срока исковой давности - утрату права требования.

Все это усложняется отсутствием в РФ компетентного органа, уполномоченного на разрешение споров о подведомственности.

Несогласованность между нормативными актами в определении подведомственности гражданских дел резко увеличилась в период происходящей в стране обвальной правотворческой деятельности. Только в 1990 — 1992 гг. в стране было принято более 30 новых нормативных актов, автономно регламентирующих вопросы подведомственности. При этом характерной особенностью новых законов стало стремление безгранично увеличить количество отношений, складывающихся в обществе, которые поставлены под контроль суда. Более чем двадцать новых категорий дел уже включены в его компетенцию (возмещение морального ущерба, отказ в регистрации органов печати, кооперативов, общественных организаций, разрешение на вывоз документов за границу, признание законности забастовок, отказ зачислить детей в школу и т.д.)

Лишь незначительная часть новых нормативных актов содержит в своих текстах необходимое и достаточное указание на то, что защита декларированных данным (конкретным) законом прав осуществляется в соответствии с действующими в РФ процессуальными законами. В подавляющем большинстве случаев специальные законы устанавливают способы и методы защиты прав самостоятельно, как бы на пустом месте, без учета действующего законодательства, а иногда и вопреки ему. За примерами далеко ходить не надо. Так, ст. 60 Закона Российской Федерации о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации,3 закона, имеющего узкую направленность и ограниченный круг субъектов, создает и фиксирует новые гражданско-процессуальные правила, которые изменяют ст. 3, 25 и 115 ГПК РСФСР, т. е. правила подведомственности гражданских дел, подсудности, а также предмет и задачи судебной деятельности.

Этот закон наделяет суды общей юстиции функциями конституционного надзора за деятельностью исполнительных органов, органов государственного управления. По Конституции правом конституционного надзора наделен только Конституционный Суд РФ (ст. 165 Конституции РФ в редакции Закона от 21 апреля 1992 г.),4 и оно никакому другому суду не делегировано. Именно поэтому ошибочно принятие к своему производству и рассмотрение по существу Городским судом Санкт-Петербурга иска мэра города А. Собчака к Совету народных депутатов Санкт-Петербурга об отмене решения (постановления) мэрии сессией. Дело было рассмотрено в Городском суде Санкт-Петербурга в июле 1992 г. Суд превысил свои полномочия, присвоив себе функцию надзора за конституционностью деятельности (компетенцией) органов государственной власти.

Если предположить, что в данном конкретном процессе Городской суд не проверял конституционность решения городского Совета, так как этим правом он не обладает, а в соответствии с ГПК РСФСР выполнял задачу защиты нарушенных прав и интересов, то остается только выяснить, кого он защищал: мэра от непокорного и неумелого корпуса народных депутатов или депутатов от мэра, и какие гражданские права защищались.

De lege ferenda пределы правовой защиты судом по правилам гражданского судопроизводства должны быть зафиксированы гражданско-процессуальными нормативными актами в правилах, определяющих подведомственность гражданских дел суду. Специальные нормативные акты, устанавливающие порядок деятельности специализированных судов или иных юрисдикционных органов, должны определять подведомственность каждого из органов, не нарушая судебной компетенции, а только дополняя ее на императивной или альтернативной основе.

Именно при четком сочетании правил подведомственности для горисдикционyых органов, исключающих конкурирующую подведомственность, можно обеспечить эффективную деятельность по защите прав и охраняемых законом интересов. При этом результативность деятельности юрисдикционных органов останется краеугольным камнем в оценке правильности разграничения подведомственности гражданских дел.

Для дальнейших рассуждений существенным следует считать анализ фактического положения, сложившегося с определением подведомственности дел, исключенных из компетенции судов общей юстиции. Рассмотрим их ниже.

1. Органам государственного управления подведомственны дела, для разрешения которых применяется кодекс об административных правонарушениях: в этом случае судебный порядок уступает место административному. Такому порядку подчинены дела о денежных задолженностях, причитающихся государственной казне или государственным организациям по бесспорным основаниям (например, за услуги предприятий энергоснабжения и иные коммунальные услуги, а также плата за наем помещений). Дела такого рода не требуют разрешения спора, поэтому принудительное взыскание по решению административных органов (в их числе и нотариата) осуществляется па основании бесспорного документа, предъявляемого к исполнению кредитором. За должником остается право защищаться от принудительного взыскания при помощи заявления иска об оспаривании содержания обязательств, подтвержденных документом для взыскания. Особое место в этой группе административных органов занимают государственные и иные банки, которые могут по своему выбору прибегать к судебному либо административному способу защиты прав (способу разбирательства спора). За должником при этом остается право защищаться от принудительного производства, обращаясь в суд с иском на альтернативной основе.

Внесудебный порядок предусмотрен для дел, связанных с возмещением вреда на предприятиях: признания права авторства или права на изобретение — они рассматриваются на безальтернативной основе специальными комиссиями.

В перечисленных случаях сторона, не удовлетворенная решением административного органа, может искать удовлетворение своих претензий, обжалуя его действия в суд. Такая пестрая картина существенно осложняет правовое состояние общества.

2. Значительная группа гражданских дел может быть рассмотрена третейскими судами (Положение о третейском суде. Приложение № 3 к ГПК РСФСР; Временное положение о третейском суде для разрешения хозяйственных споров 1992 г.5), создаваемыми ad hoc для каждого случая, или постоянно действующими третейскими судами — Морской арбитражной комиссией и Арбитражным судом при Торгово-промышленной палате (Положение о Морской арбитражной комиссии при ТПП6; Положение об Арбитражном суде при ТПП).7

3. И наконец, дела, которые могут быть рассмотрены специализированными судами.

Понятие и виды специализированных судов, порядок их создания и подведомственность требуют самостоятельного исследования.

Закон о судоустройстве РСФСР 1989 г. предусмотрел возможность создания специальных судов в рамках судов общей юстиции (именно так организованы и функционируют семейные суды в Польше и ФРГ). В этом случае их деятельность подчиняется правилам ГПК с учетом специфики рассматриваемых дел и предполагает закрепление для них исключительной подсудности.

Помимо судов, упоминаемых Законом о судоустройстве, могут быть созданы специальные (специализированные) суды вне системы судов общей юстиции, исключенные из нее, т. е. суды, не подчиненные надзору и контролю Верховного Суда Российской Федерации, аналогичные судам административной юстиции ФРГ. Широкая система спедетализированных судов создана и функционирует в ФРГ; социальные суды рассматривают дела, связанные с социальным обеспечением; финансовые— споры, связанные с начислением и взысканием налогов. Б отдельных землях также действуют; сельскохозяйственные суды, дисциплинарные, рассматривающие трудовые споры государственных служащих; суды, рассматривающие дела, связанные с судоходством, и др. В 11 Западных землях (бывшая ФРГ)—900 судов, 17 тысяч судей.3 В Польше действуют суды социального страхования, которые разрешают жалобы на постановления согласительных комиссий на предприятиях по делам об увольнении или о возмещении вреда в связи с работой на производстве.

В странах Западной Европы в 60—70-е годы наблюдалось интенсивное дробление судов общей юстиции и выделение из их подведомственности отдельных групп и категорий гражданских дел для рассмотрения в специализированных судах.

В нашей процессуальной литературе при обсуждении концепции судебной реформы высказан ряд предложений о необходимости создания специализированных судов. Предлагается создать:

1. Суды административной юстиции в рамках судов общей юстиции или вне ее — по рассмотрению жалоб на действия должностных лиц и органов государственного управления.

2. Торгово-промышленные суды, к подведомственности которых предлагается отнести:

а) уголовные и гражданские дела, связанные с хозяйственной деятельностью;

б) дела по жалобам на нарушения правил предпринимательской деятельности,9

в) дела, связанные с деятельностью кооперативов: отказ в регистрации, запрещение деятельности, взыскание налогов.

3. Суды первой инстанции по делам печати в областных городах республики с судом второй инстанции в г. Москве.

4. Семейные суды, которые должны рассматривать споры, вытекающие из семейно-брачных отношений, и уголовные дела, связанные с преступностью несовершеннолетних.

5. Патентные суды во главе с Патентным судом Республики.

Принимая или отвергая вышеизложенные предложения, необходимо руководствоваться одним-единственным (определяющим) критерием (принципом): сможет ли принести дробление судов общей юстиции и создание судов с узким кругом подведомственных дел реальную пользу в защите нарушенных прав, не ослабит ли ее эффективность? Прогноз на этот счет не может быть бесспорным, однако очевидно, что доступ к осуществлению правосудия заинтересованным лицам будет существенно затруднен для граждан, которые привыкли к предельно простой системе судов общей юстиции, соответствующей административно-территориальному делению страны.

По действующему законодательству гражданские дела, отнесенные к судебной подведомственности (ст. 25 ГПК, РСФСР), подсудны народному суду, т. е. рассматриваются районными (городскими) народными судами (ст. 113 ГПК РСФСР), и, как правило, количество споров о подведомственности было незначительным.

Введение нескольких судебных систем взамен одной означает не что иное, как развитие тенденции, прямо противоположной той, к которой стремятся юристы Западной Европы, некоторые из которых утверждают, что, например, в Германии царит неразбериха в подведомственности и разграничении территориальной подсудности гражданских дел, так как стороны даже при помощи адвокатов с трудом разбираются в компетенции судов. Жители Вольсбурга (центр заводов Фольксваген) имеют общий суд в Вольсбурге, трудовой — в Брауншвейге, земельный — в Гильдесгейме, социальный — в Люксембурге, финансовый — в Ганновере. При такой системе истец рискует тем, что судом 11-й инстанции выбор суда будет признан неправильным и всю процедуру придется начинать сначала.

От анализа предложений de lege ferenda обратимся к анализу пути, по которому пошел законодатель в Российской Федерации.

4 июля 1991 г. принят Закон об Арбитражном суде,10 5 марта 1992 г. — Арбитражный процессуальный кодекс,11 регламентирующий порядок его деятельности. Эти нормативные акты создают новую самостоятельную систему специализированных хозяйственных судов на базе ранее действовавших органов Государственного арбитража, систему, закрепленную статьей 163 Конституции РФ.12

Государственный арбитраж в СССР состоял при правительстве и рассматривал только споры госпредприятий. Существовали и ведомственные арбитражи, но, в сущности, и сам Госарбитраж был ведомственным. Его содержал единый собственник — государство. В настоящий момент положение меняется, пока теоретически.

Госарбитраж был создан в 1922 г. после перехода к нэпу, когда у предприятий появились экономические интересы и возникла необходимость в разрешении хозяйственных споров, что и вызвало к жизни хозяйственный суд. По мере свертывания нэпа предприятия продолжали заключать между собой договоры, но уже были присоединены к государственному «карману». Естественно, что арбитраж постепенно стал превращаться в придаток командно-административной системы. Он стал полусудом, полуорганом административного управления (власти). К тому же на него была возложена функция нормотворческой деятельности, так как он утверждал правила, обязательные для участников хозяйственных отношений. Сочетая в себе как бы три власти: исполнительную, судебную и законодательную, арбитраж практически не обладал ни одной.

Закон об Арбитражном суде исключил из его компетенции законодательную и исполнительную деятельность, направил ее на осуществление только судебной власти.

Судебная деятельность арбитража отныне строится на основе принципа диспозитивности, соответственно дела в Арбитражном суде могут быть возбуждены исключительно по заявлению заинтересованных лиц или прокурора (ст. 3 АПК РФ).

Итак, в РФ создана самостоятельная система специализированных хозяйственных арбитражных судов, независимая от системы судов общей юстиции. Решения арбитражных судов выведены из-под контроля Верховного Суда РФ и контролируются Высшим Арбитражным судом
Российской Федерации. Однако сохранен порядок принудительного исполнения решения арбитражного суда на основании приказа в соответствии с законодательством РФ — ст. 148 АПК — по правилам ГПК под контролем судов общей юстиции (п. 3 ст. 339 ГПК РСФСР).

Арбитражный суд отныне действует как специализированный хозяйственный суд, и для регламентации его деятельности, а также отношений, складывающихся в процессе ее осуществления между судом и лицами, участвующими в процессе, принят самостоятельный нормативный акт — АПК РФ, который не дублирует статьи ГПК РСФСР.

Подведомственность Арбитражного суда ограничена зафиксированными в АПК правилами (ст. 20 и 22), она может быть альтернативной, определяемой по выбору истца (заявителя), либо исключительной (императивной), установленной в законе. Естественно, что правила, устанавливающие подведомственность Арбитражного суда, не должны нарушать соответствующих правил, установленных для судов общей юстиции, не нарушать или изменять их компетенции, не вводить правил, допускающих конкурирующую подведомственность. Иными словами, новые правила не должны входить в противоречие с действующими законами. Попытаемся выяснить, как обстоит дело в действительности.

Законодателю не удалось достичь необходимой согласованности между правилами подведомственности, установленными АПК и действующим законодательством, даже на уровне согласования ст. 20 и 22 АПК РФ со ст. 25 ГПК РСФСР. Полностью игнорированы им и иные нормативные акты, определяющие подведомственность внесудебных юрисдикционных органов (МАК, ВТАК).

Практика принятия законов, не вписывающихся в систему действующего законодательства, к сожалению, становится традицией в нашей стране. Большинство новых законов создаются как бы на голом месте, в правовой пустыне, без учета смежных или сходных нормативных актов, что приводит к правовому хаосу и правовому нигилизму, когда не применяются ни новые, ни старые законы.

Несогласованность АПК РФ с ГПК РСФСР и другими действующими нормативными актами, а также включение процессуальных правил, в том числе и правил подведомственности, в материально-правовые
акты весьма усложняют практику деятельности юрисдикционных органов по защите прав и законных интересов.

Необходимо в первую очередь на теоретическом уровне, а затем изменяя действующее законодательство, добиться предельной четкости в ответ на вопрос: по каким делам гражданин может обращаться за защитой своих прав и интересов в суд общей юстиции и для каких случаев (дел) установлена исключительная арбитражная подведомственность. Иными словами, необходимо законодательно определить объем правовой защиты, осуществляемой судами в порядке гражданского судопроизводства в соответствии с дарованным Конституцией РФ правом на судебную защиту.

До принятия Закона об Арбитражном суде разграничение подведомственности между арбитражем и судами общей юстиции проводилось по субъекту защищаемых прав и интересов. «Дела по спорам, возникающим из гражданских, семейных и колхозных правоотношений, если хотя бы одной из сторон в споре является гражданин, колхоз, межколхозное, государственно-колхозное предприятие или их объединение, подведомственны суду» (ч. 1 ст. 25 ГПК РСФСР).

Споры между организациями, как правило, рассматривались арбитражем, т. е. в качестве критерия для разграничения подведомственности между судом и арбитражем использовался субъект отношений, из которых возникал спор; дополнительным критерием для исключения из общего правила использовался объект или содержание спорных отношений (см. ч. 2 ст. 25 ГПК РСФСР).

Основы гражданского законодательства СССР и ГК РСФСР 1964 г. ввели правило, согласно которому граждане или юридические лица (т. е. государственные предприятия в том числе) вправе требовать опровержения порочащих их честь и достоинство сведений. Но в ГПК РСФСР это изменение внесено не было. Судебная практика к этому правилу отнеслась индифферентно, так как со случаями предъявления государственными предприятиями исков о защите чести не сталкивалась.

В настоящее время положение может резко измениться: ст. 7 ГК. РСФСР (в ред. 1991 г.) и соответствующая статья Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик предусматривают возможность защиты по суду деловой репутации. Защита репутации, естественно, связана с осуществлением предпринимательской деятельности, и поэтому необходимо определить, какому органу эти дела будут подведомственны: Суду общей юстиции (по ст. 25 ГПК РСФСР) или Арбитражному суду (по ст. 20 АПК РФ).

В 1990 г. принят Закон «О кооперации в СССР», в котором было установлено, что все споры, в которых одной из сторон является кооператив, рассматриваются судом, что составило около 10 категорий дел, ранее судом не рассматриваемых.13

В ГПК РСФСР изменения подведомственности внесены не были. Однако при желании все эти споры можно было приравнять к спорам, в которых одной из сторон выступает государственно-колхозное предприятие, и не считать нарушениями действующего законодательства. В настоящее время требуется уточнение в правилах по подсудности дел, связанных с кооперативной деятельностью, которая не должна стать конкурирующей. АПК РФ предоставляет право (или обязанность) кооперативу по спорам, связанным с предпринимательской деятельностью, на обращение в Арбитражный суд. Закон о кооперации предусматривает подведомственность всех споров кооперативов суду общей юстиции, АПК РФ вступил в действие, но споры с участием кооперативов продолжают рассматриваться судами.14

Законодательство о деятельности совместных предприятий ввело для споров, в которых они могут стать стороной, альтернативную подведомственность между судом и арбитражем по выбору сторон. В С.-Петербурге такие споры (если арбитражная подведомственность не была оговорена в договоре) рассматривались городским судом по первой инстанции.

В результате непоследовательности законодателя нет стабильности и в судебной практике. Так, например, по делу, в котором Уфимский завод коммутационной аппаратуры предъявил иск к Ахуновой и другим ответчикам о сносе гаражей, т. е. об устранении препятствий в пользовании земельным участком, народный суд в приеме заявлений отказал за неподведомственностью.15 Однако, поскольку это противоречит ст. 30 Закона «О собственности в РСФСР» и ст. 120, 126 Земельного кодекса, в соответствии с которыми дела по защите прав землепользователя подлежат рассмотрению в суде, Верховный Суд РФ это определение отменил. А как быть, если ответчики — граждане-предприниматели, и из пользования гаражом извлекают прибыль: кому подведомствен этот спор? Статьи Закона «О собственности в РСФСР» и Земельного кодекса РФ в определении вопросов подведомственности расходятся с содержанием ст. 20 АПК РФ.

Обратимся к анализу текста правил о подведомственности, изложенных в АПК.

Начиная анализ, следует отметить, что Закон об Арбитражном суде (ст. 5 и 6) и АПК РФ (ст. 20 и 22), в отличие от Основ гражданского судопроизводства СССР и ГПК РСФСР, устанавливают подведомственность «споров», а не подведомственность «дел». Правовой термин «дело» заменен неравнозначным, нетождественным ему термином «спор». Это нарушает необходимое единообразие при обозначении одних и тех же правовых понятий.

Если предположить, что не только изменен термин, а установлены принципиально новые основания для подведомственности Арбитражному суду, то отныне предметом арбитражного разбирательства могут стать только дела, в которых есть спор (отношения, находящиеся в спорном состоянии); дела же бесспорные из их компетенции исключены.

Соответственно наличие спора должен доказывать заявитель как предпосылку к возбуждению дела, а судья может отказать в приеме заявления, если усомнится в наличии спора. Более того, этим правилом лишаются защиты лица, права которых нуждаются в подтверждении, а содержание обязательств не оспаривается.

Закон об Арбитражном суде РФ и АПК РФ установили, что Арбитражный суд рассматривает дела по искам любых государственных, кооперативных, арендных, акционерных, частных, индивидуальных, совместных и иностранных организаций, совместных предприятий и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью. В качестве критерия для отграничения подведомственности Арбитражного суда от иных юрисдикционных органов используется содержание, характер деятельности, в результате которой возник спор. А именно: Арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам (ст. 5 Закона об Арбитражном суде) и по спорам в сфере, управления (ст. 6), Кроме того, ст. 1 Закона определяет: «Арбитражный суд осуществляет судебную власть при разрешении возникающих в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекающих из гражданских правоотношений (экономические споры) либо из правоотношений в сфере управления».

АПК РФ в ст. 20 и 22 раскрывает содержание обоих видов споров и дает примерный их перечень. За критерий определения подведомственности Арбитражного суда взята предпринимательская деятельность. Только споры, вытекающие из гражданских отношений, сложившихся при осуществлении предпринимательской деятельности, могут и должны стать предметом разбирательства в Арбитражном суде.

Для уточнения критерия обратимся к легальному определению понятия предпринимательской деятельности. Оно содержится в ст. 1 Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности»:16 предпринимательская деятельность (предпринимательство) представляет собой инициативную самостоятельную деятельность граждан и их объединений, направленную на получение прибыли.

Закон СССР от 2 апреля 1991 г. «Об общих началах предпринимательства граждан»17 в ст. 1 при ее определении также за исходное положение берет осуществление деятельности с целью получения прибыли или личного дохода. Полагаем, что понятие, данное в законе, не относится к удачным терминологическим находкам. При отнесении той или иной деятельности к предпринимательской возникает множество вопросов. Поэтому если считать предпринимательскую деятельность единственным критерием для определения подведомственности Арбитражного суда, то без арбитражной защиты останутся права организаций, не связанных непосредственно с такой деятельностью, как и права этих организаций, не обеспечивающих эту деятельность.

Устанавливая правила подведомственности арбитражных судов» ст. 20 АПК РФ вводит еще одну определяющую характеристику спора: он должен быть экономическим. Но, чтобы пользоваться этим критерием, необходимо определить, в каком соотношении, по мнению законодателя, должны находиться хозяйственный и экономический спор, какое из этих понятий уже, а какое шире, а также в какой зависимости находятся они оба по отношению к предпринимательской деятельности.

Ответить на перечисленные вопросы, опираясь на содержание ст. 20 АПК РФ, невозможно. В первой части ст. 20 определяет субъектов спора, подчеркивая, что ими могут быть лица, находящиеся на территории РФ; сумма спора и подчиненность субъектов не влияют на определение подведомственности. Части вторая, пятая и шестая той же статьи предусматривают альтернативную подведомственность споров Арбитражному суду по выбору сторон договора, если иное не предусмотрено законодательными актами. Данное отсылочное правило не вносит ясности в правила подведомственности, ибо остается невыясненным, какие акты имеются в виду. Это легко подтвердить примером из судебной практики. Гражданин Уральский обратился в суд с иском к Президиуму Нерюнгинского городского Совета народных депутатов о признании постановления последнего недействительным, поскольку оно не соответствует Закону о собственности и ущемляет его права как собственника, лишая, в частности, возможности распорядиться имеющимися у него продуктами.18 Спор явно вытекает из предпринимательской деятельности, но рассмотрен Судом общей юстиции, а не Арбитражным судом.

В части третьей ст. 20 содержит указание на то, что экономические споры подведомственны Арбитражному суду, если они возникают в связи с заключением договоров, изменением их условий или ненадлежащим исполнением обязательств, а также в связи с признанием права собственности и нарушением его или по иным основаниям.

Как видно, законодатель предоставил практике арбитражных судов весьма широкое право на трактовку иных оснований. Возможно, именно к «иным основаниям» можно будет отнести споры, возникающие из безвозмездных сделок (ст. 422, 342 ГК РСФСР), целью которых не является получение прибыли и они, следовательно, не могут быть отнесены к предпринимательской деятельности. Но как ответить на вопрос, являются ли эти споры экономическими?

При дословном толковании ст. 20 из подведомственности арбитражных судов исключены все споры, возникающие между организациями общественными, творческими, не занимающимися предпринимательской деятельностью, а также споры между иными организациями по осуществлению меценатской, спонсорской деятельности и иных видов деятельности без цели получения прибыли.

Наряду с экономическими спорами ст. 22 АПК РФ относит к компетенции Арбитражного суда «споры в сфере управления». В первом пункте статьи указано, что суд может признать акты государственных и иных органов (адресованных конкретным лицам или группе лиц), в том числе решения Советов народных депутатов и администрации, несоответствующими законодательству и нарушающими охраняемые законом права и интересы организаций и граждан-предпринимателей. Вероятно, под актами следует понимать постановления и решения государственных и иных органов, а следовательно, необходимо решить, в каком соотношении находится правило, зафиксированное в этом пункте, с Законом СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан».19 Лишаются ли отныне граждане-предприниматели возможности пользоваться правом на обжалование действий и актов в суд общей юстиции, или АПК РФ вводит альтернативную подведомственность? Если нет, то возможен ли отказ по ст. 129 ГПК РСФСР в приеме жалобы от гражданина-предпринимателя или закон устанавливает конкурирующую подведомственность? В этом случае неясно, кто и при каких условиях должен определять итоги конкурса. А пока суды общей юстиции рассматривают дела этой категории.

В соответствии с п. «в» ч. 2 ст. 15 Закона СССР «О кооперации в СССР» (в ред. Закона от 6 июня 1990 г.) деятельность кооператива может быть прекращена по решению местного Совета народных депутатов, зарегистрировавшего кооператив, а соответственно последнему абзацу той же статьи решение это может быть обжаловано в суд.

Суд, рассматривая жалобу, проверяет, действовал ли исполком в пределах своей компетенции.20

Итак, налицо конкурирующая подведомственность, и неясно, как для данного случая следует определять пределы судебной защиты.

Из сказанного следует вывод.

Создана новая система специализированных хозяйственных судов. Для них установлена строго очерченная специальная подведомственность, в соответствии с которой в компетенцию арбитражных судов включено рассмотрение и разрешение споров, связанных с предпринимательской деятельностью организаций и граждан. Споры условно разделяются на два вида: экономические и в сфере управления.

Правила о подведомственности Арбитражного суда РФ не согласованы с действующим ГПК РСФСР, а также введены новые правила подведомственности, установленные отдельными нормативными актами, например Закон о приватизации, Земельный кодекс и множество других. Разночтение одних и тех же правил, противоречия между ними и простая несогласованность значительно усложняют теоретическую и практическую возможность реального определения объема правовой защиты, осуществляемой судом в порядке гражданского судопроизводства, гражданской юстиции. Не вносит необходимой ясности в этот вопрос и постановление 12/12 от 18 августа 1992 г. Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего арбитражного суда РФ.21

Полагаем необходимым de lege ferenda привести в соответствие (согласовать) все правила, устанавливающие правила подведомственности юрисдикционных органов. При определении правил подведомственности судам общей юстиции следует исходить из конституционного принципа права граждан на судебную защиту, и поэтому все граждане, даже если они занимаются предпринимательской деятельностью, могут добиваться в суде защиты cвoиx нарушенных интересов и прав. Юрисдикционные органы, в том числе и специализированные суды, могут осуществлять защиту их прав и интересов на альтернативной основе по выбору самих граждан. Кроме того, для каждого юрисдикционнного органа подведомственность должна быть строго специальной, четко ограниченной и полностью регламентированной в нормативном акте, для каждого отдельно взятого юрисдикционного органа. Специальные нормативные акты, непроцессуальные по своему содержанию, не должны устанавливать самостоятельные, особые, отдельные или особенные правила подведомственности и подсудности каких бы то ни было споров (дел).

В основу правил, определяющих подведомственность внесудебных органов, должны быть положены характер правоотношений, на которых основано требование, и их субъектный состав.

Объем судебной защиты в порядке гражданского судопроизводства как определение границ правосудия по гражданским делам, пределы гражданской юстиции могут и должны быть определены Конституцией РФ, Основами гражданского процессуального законодательства РФ и ГПК РФ.

В полном соответствии с вышеперечисленными законами необходимо законодательно закрепить подведомственность каждого юрисдикционного органа, начиная со специализированных судов, дать исчерпывающий перечень категорий гражданских дел, которые исключены из подведомственности судов общей юстиции, т. е. тех дел, по которым в альтернативном порядке по желанию заявителя может быть ограничен объем судебной защиты. ГПК и АПК не должны противоречить друг другу. Необходимо добиться полного согласования между правилами, в них заключенными, для обеспечения реального и эффективного их действия.

1. В Конституции РФ необходимо закрепить систему судов общей юстиции и специализированных.

2. Основы гражданского процессуального законодательства РФ, единые для автономных республик, входящих в Федерацию, должны установить общие правила подведомственности судов общей юстиции, т. е. объем и пределы гражданской юстиции. Основы должны быть признаны законом прямого действия.

Определение правил подведомственности гражданских дел другими нормативными актами должны производиться в полном соответствии с Основами, при смысловом и текстуальном расхождении должны действовать статьи Основ.

3. Необходимо разработать новый ГПК РФ взамен ГПК РСФСР 1964 г., четко определив в нем понятие подведомственности, ее критерии и принципы. До принятия нового ГПК в действующий следует внести соответствующие изменения.

4. Принять новое законодательство о третейских судах: постоянно действующих — типа МАК; третейских судов для рассмотрения споров между гражданами; хозяйственных третейских судов, создаваемых ad hoc.

5. Определить форму единого для всей РФ контроля за правильностью определения подведомственности гражданских дел и разрешения споров о подведомственности.


* Доктор юридических наук, профессор С.-Петербургского государственного университета.

1 В дальнейшем — РФ.

2 В редакции Закона от 21 апреля 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ (в дальнейшем — Ведомости... РФ). 1992. № 20. Ст. 1084.

3 Там же. № 13. Ст. 663.

4 Там же. № 20. Ст. 1084.

5 Там же. 1992. № 30. Ст. 1790.

6 Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 42. Ст. 868.

7 Там же. 1987. № 50. Ст. 806.

8 Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 4. С. 131.

9 Советское государство и право. 1988. № 8. С. 139.

10 Ведомости... РСФСР. 1991. № 30. Ст. 1013; 1992. № 34. Ст. 1965.

11 Ведомости... РФ. 1992. № 16. Ст. 836 (далее — АПК РФ).

12 В редакции Закона от 24 мая 1991г.//Ведомости... РСФСР. 1991. № 22. Ст. 776.

13 Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 19 марта 1991 г. // Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 3.

14 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1992. № 6. С. 13.
15 Там же. С. 6—7.

16 Ведомости... РСФСР. 1990. № 30. Ст. 418; 1992. № 34. Ст. 1966.
17 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.
1991. № 16. Ст. 442.

18 Бюллетень Верховного Суда РФ, 1992. № 1. С. 12.

19 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. № 22. Ст. 416.

20 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1992. № 6. С. 13.

21 Там же. № 11. С. 9.



ОГЛАВЛЕНИЕ