ОГЛАВЛЕНИЕ

Оглашение законов (новое и старое и законодательстве)
№ 2
06.03.1995
Белкин Л.Л.
Законодательная деятельность российского парламента, прерванная осенними событиями 1993 г., с немалым трудом, но возрождается, и одна из примет этого возрождения состоит, кажется, в том, что Федеральное Собрание вынуждено «переписывать» некоторые законодательные акты, изданные его несчастливым предшественником.
К числу актов, приходящих на смену принятым в 1990-1993 гг.. относится и Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, актов палат Федерального Собрания».1 Будучи в немалой степени «традиционным», восходящим к уже давно бытовавшим юридическим формулам, этот Закон одновременно обращает на себя внимание и рядом новых моментов.
1. Здесь надо указать, конечно, на требование обсуждаемого Закона (ст. 1) о том. что «на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы». Новшество это, впрочем, уже относительное, так как ст. 1 Закона воспроизводит ч.3 ст.15 Российской Конституции 12 декабря 1993 г., но воспроизводит все же с одной отличающейся от конституционного текста деталью, которая не может не вызвать недоумения. В ст. 1 Закона не уточняется, что речь идет о таких "нормативных" актах, которые затрагивают «права, свободы и обязанности человека и гражданина». И, следовательно, ст. 1 подразумевает такова логика, любые акты палат? Но тогда усердие Федерального Собрания в проведении в жизнь самой демократической в мире Конституции доходит уже до явной несуразности и противоречит по крайней мере деятельности Федерального Собрания до издания комментируемого Закона.
К примеру, первой акцией. Государственной Думы было образование Комиссии по контролю за электронной системой, после чего в этот же день (11 января 1994 г.) состоялось несколько голосований.2 И было бы, наверное, просто нелепым, если бы Комиссия в это время вместо осуществления контроля за электронной системой дожидалась официального опубликования постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О Комиссии Государственной Думы по контролю за электронной системой Государственной Думы» от 11 января 1994 г. в издании, которое вообще было учреждено спустя немало дней после открытия первого заседания Государственной Думы.3 И таких постановлений, характер которых никак не требует непременно связывать их действие с опубликованием, палаты Федерального Собрания принимают огромное количество.
Более того, даже если иметь в виду акты палат не внутреннего, а. так скачать, внешнего действия, то и здесь Федеральное Собрание почему-то связывает себе руки, хотя Государственная Дума однажды уже блестяще продемонстрировала возможности маневра на этом поле, приняв постановление "Об объявлении политической и экономической амнистии» от 28 февраля 1994 г.,4 согласно которому п.1 (прекращение уголовных дел ) и п.2 (освобождение от наказания) подлежали, в отличие от иных пунктов, исполнению «немедленно».5
Вместе с тем нельзя не заметить, что Закон о порядке опубликования порождает сомнения в безусловной ценности требования ч.3 ст.15 Конституции Российской Федерации. Случай с амнистией как раз показывает, что благородное стремление к действию законов и других юридических актов только при условии их публичной известности должно получать более тонкую детализацию. Если ст.1 Закона о порядке опубликования ставит непременным условием применения актов их официальное опубликовании, то возможности, предусмотренные ст.6 этого же Закона, по-видимому, зapaнee ограничиваются. В ст.6 говорится, что «федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат (Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу». Но этот "другой порядок" в соответствии с Конституцией и ст.1
Закона о порядке опубликования не может, следовательно, предусматривать «применение» до опубликования. Между тем как раз эффективное обеспечение прав и свобод граждан, а также «поворот к лучшему» в положении граждан должны были бы заставить законодателя предусмотреть исключение из действия рассматриваемого правила.
Обратим внимание еще на одно относительное новшество Конституции и Закона, которому предыдущие рассуждения неизбежно корреспондируют. Проблема касается самого глагола «применять». Ранее законы обходились двумя формулировками: «вступление в силу» и «вступление в действие». Они использовались, к сожалению, как синонимы, хотя должны были бы нести различную семантическую нагрузку." В нынешнем Законе о порядке опубликования формулировка «вступление в действие» отсутствует, по вслед за Конституцией введена формулировка о «применении» законов и других актов. Какое же значение несет в себе это новшество для юриспруденции?
В настоящей статье, конечно, нет возможностей для обширной дискуссии по столь тонкому вопросу, и поэтому обратимся лишь к нескольким солидным исследованиям.7 Характерно, что практически во всех из них правоприменение (или применение права, применение юридических норм), независимо от соотношения понятий «применение», «реализация», «исполнение», «соблюдение», «осуществление», связывалось с властной индивидуально-правовой деятельностью, направленной на разрешение юридических дел. В специальной монографии, например, отмечалось: «Применением права большинство авторов считают государственно-властную деятельность компетентных органов, в результате которой путем вынесения индивидуальных правовых актов участники общественных отношении наделяются конкретными субъективными правами или обязанностями. Основным признаком деятельности по применению права является ее властно-организующий характер». И далее: правоприменение «всегда предполагает:
1) односторонность волеизъявления органа, наделенного властными полномочиями, хотя в ряде случаев инициатором издания акта применения выступает не сам этот орган:
2) категоричность предусмотренного этим актом веления:
3) обязательность властных решении для исполнителен, подчиненность их волн;
4) обеспеченность и охрана таких решений принудительной силой государства».8
Нет никаких основании полагать, что такая интерпретация «применения», прочно закрепившаяся в отечествен нон юридической культуре, сегодня подверглась замещению какой-либо иной. А следовательно, сочинители Конституции 12 декабря 1993 г. использовали термин «применение» вполне сознательно. Но тогда и с этой стороны мы сталкиваемся с подтверждением предыдущего вывода.
Насколько мы можем судить, конструкция, дозволяющая применение юридического акта только при условии его предварительного официального опубликования, в отечественных юридических документах впервые была изложена в Заключении Комитета конституционного надзора СССР «О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов
о правах, свободах и обязанностях граждан» от 29 ноября 1990 г.: «Опубликование законов и других нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, то есть доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения, является обязательным условием применения этих актов».9
Однако примечательно, что вскоре Комитет вынужден был принять постановление «О порядке реализации заключения Комитета от 29 ноября 1990 года "О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан"» от 15 февраля 1991 г., в котором разъяснялось, в частности, «что по истечении трехмесячного срока со дня принятия Заключения Комитета от 29 ноября 1990 года утрачивают силу те неопубликованные акты или их отдельные положения, которые ограничивают права граждан, возлагают на них обязанности и устанавливают юридическую ответственность». И далее: «....действие неопубликованных актов, устанавливающих нрава граждан, в том числе относящиеся к льготам, гарантиям и компенсациям, по истечении указанного срока не прекращается».10
Позиция, занятая Комитетом конституционного подзора СССР, была поддержана позднее в других документах, в том числе в принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Декларации прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.35): «Закон, предусматривающий наказание граждан или ограничение их прав, вступает в силу только после его опубликования в официальном порядке»." Однако современная формулировка ч.3 ст. 15 Конституции Российской Федерации восходит все же к принятой Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г. Декларации прав и свобод человека (ч.2 ст. 12): «Опубликование законов и других нормативных актов являемся обязательным условием их применения».12
Мы можем видеть, таким образом, что зависимость применения актов от факта их опубликования трактовалась в ряде случаев в более топком, «оборонительном» по отношению к госаппарату ключе. Но сегодня все же доминирует противоположная, более грубая трактовка, которая не учитывает возможных позитивных для граждан ситуации осуществления правовых норм до опубликования определенных юридических актов. Не учитывает и той халатности, по причине которой закон или другой юридическим акт может быть опубликован значительно позже его принятия или даже позднее установленного срока. Уже приводился в печати пример, когда Указ Президента Российской Федерации «О единовременных компенсациях вкладчикам Сберегательного банка Российской Федерации, имевшим вклады на 1 января 1992г.» от 24 декабря 1993г. был опубликован в «Российской газете» только 29 января 1994г., хотя в Указе содержались существенные для вкладчиков пункты, выполнение которых предусматривалось до 1 февраля 1994г.13 Но юридическая практика сегодня по сути дела не знает мер ответственности перед гражданами за понесенный вследствие подобной халатности ущерб. И наоборот! Разве не парадоксальной будет выглядеть ситуация, когда должностное лицо, получившее юридический акт по ведомственной рассылке, применит его до официального опубликования в законных интересах каких-либо граждан, но окажется тем самым в роли нарушителя конституционного положения?
Исходя из сказанного, думается, что прогрессивное по своей сути конституционное положение о допустимости применения юридических актов только при условии их опубликования должно быть дополнено следующим исключением: если только законы и иные акты не освобождают физических и юридических лиц от ответственности или наказания или же не отменяют ранее установленные ограничения в правах и свободах, или же не освобождают от ранее возложенных обязанностей, или же не наделяют не наделяют такими полномочиями.
2. Заметим, что новый Федеральный закон не изменил ранее сложившейся традиции «разрозненного» peгулирования порядка опубликования актов федеральных органов. Оставляя сейчас в сторон с обоснованность отдельной регламентации порядка опубликования актов Президента и Правительства, Конституционного Суда, ведомственных актов, актов Центризбиркома, обратим внимание на то, что да же в предметных пределах нового Закона круг опубликовываемых документов определен, на наш взгляд, слишком узко.
Прежде всего, вне пределов рассматриваемого Закона остались акты, посредством которых утверждаются конституционные новеллы. Конституцию 12 декабря 1993 г. по бытующей классификации следует отнести к числу жестких или даже сверхжестких. И это, может быть, «устраняет» пока что вопросы конституционной модификации при разрешении ближайших дел. Однако надо иметь в виду, что механизм конституционных изменений в самом Основном Законе изложен отрывочно, а критерии полноты законодательного регулирования обязывал соответствующие правила опубликования все же установить.
Сегодня порядок опубликования пересмотренных положений 1, 2 и 9 глав Конституции - это вопрос организации деятельности Конституционного Собрания и референдума. А вот то, что касается пересмотра положений 3-8 глав Конституции, наверное, должно было определиться именно в комментируемом Законе. Нормы последнего не отвечают на специфические вопросы выделенной конституционной новеллизации: каким образом связывается опубликование принятых Федеральным Собранием конституционных поправок и их ратификация органами законодательной власти субъектов Федерации?
Комментируемый Закон ничего не говорит об опубликовании международных договоров, хотя, согласно ч. 4 ст. 15 действующей Российском Конституции, «между народные договоры Российской Федерации являются составной частью се правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Такое положение, как нам думается, обязывает решать вопросы опубликования международных договоров в единстве с опубликованием законов, не удовлетворяясь здесь президентским актом.14 Да и нелогично, по-видимому, опубликовывать раздельно международные договоры и законы о ратификации иди денонсации этих договоров.
Однако еще более неудовлетворительное положение сложилось с договорами, которые можно назвать «внутрифедеральными» и к которым относятся, в частности. Договор России и Татарстана, заключенный 15 февраля 1994 г., и Договор России и Башкортостана, заключенный 3 августа 1994 г. Если первый из них все же был опубликован в таком официальном издании, как «Российская газета»,15 то второй в общефедеральных официальных изданиях вообще не помещался. А ведь эти договоры, несмотря на их крайне спорную юридическую природу, могут koi [курировать с федеральными законами. Поэтому представляется, что опубликование таких актов также должно быть регламентировано.
В стороне, как и ранее, остался порядок опубликования актов референдума. Можно, конечно, установить этот порядок в законе о референдуме, но если анализируемый здесь Закон все же гласит об опубликовании федеральных законов, а последние могут быть приняты и посредством референдума. то по крайней мере бланкетная норма в данном Законе должна была бы содержаться.
Практика показывает так же, что недостаточное внимание в прошлые годы уделялось проблеме «обязательности» опубликования. Последняя, как нам кажется, привычно воспринимается только как проблема гарантирования прав и свобод граждан. И поэтому, наверное, комментируемый Закон, установив зависимость применения актов от их опубликования, тезис об обязательности опубликования опустил.16 Однако едва ли обязательность опубликования должна рассматриваться лишь в этой плоскости. Не меньшее значение она имеет в плане информирования о деятельности государственных органов, в том числе, конечно, и представительных, причем интерес к подобной информации нельзя воспринимать как сугубо исторический, хотя и одного этого уже достаточно для требования обязательности. Кроме исторического есть и практически-юридический интерес к полноте опубликования принимаемых государственными органами актов, поскольку это может содействовать правильному разрешению различных правовых вопросов.
Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая дело о Министерстве безопасности и внутренних дел, в мотивировочной части своего Постановления по делу сослался, например, на концепцию судебной реформы, предусматривающую необходимость отделения оперативно-розыскных служб от следственного аппарата и организационного выделения следственного аппарата из структур прокуратуры, МВД и АФБ (КГБ).17
Однако в «Ведомостях...» опубликовано было лишь постановление Верховного Совета РСФСР «О концепции судебной реформы в РСФСР» от 24 октября 1991г.18 Сама концепция в официальных изданиях опубликована не была, и это заранее снижало ее потенциал как документа, способного привлекаться к разрешению юридических дел.19
Допустимо, пожалуй, привести и еще один, по-своему курьезный, пример. В ходе седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации (заседание двадцатое 11 декабря 1992 г.) было внесено дополнение в ст. I Закона о референдуме РСФСР.20 Однако уже на двадцать втором заседании это дополнение было аннулировано постановлением Съезда «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» от 12 декабря 1992 г.: «Считать утратившим силу решение седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации о внесении дополнении в Закон РСФСР "О референдуме РСФСР"».21
Такая скоротечность и повлияла, надо полагать, на то, что соответствующий акт от 11 декабря 1992 г. официально опубликован не был, остался достоянием стенограммы Съезда. Но ведь он нее же был принят и сохранял свою силу о течение суток. Законодательный процесс, правда, не был доведен до конца: акт не был подписан Президентом, да и не направлялся, скорее всего, на подпись. И тем не менее, думается, что этот акт должен был быть все равно опубликован хотя бы как официальное свидетельство законодательной деятельности Съезда, важное для понимания ее политической направленности. Кроме того, совершенное дополнение и последующий отказ от него значимы для концептуальных оценок референдума, а также других институтов.
Наконец, надо заметить, что «официальность» опубликования по-прежнему распространяется только на принятые акты, но не на проекты, хотя наряду с «инициативными», «авторскими» и т.п. в правотворческой практике стали фигурировать и проекты «официальные». Институт «всенародного обсуждения», в отличие от прежних времен, сегодня на конституционном уровне не закрепляется. Однако и препятствий к этому, по-видимому, нет. Такие обсуждения возможны хотя бы в силу обстоятельств сугубо политических.22 Но соответственно и публикуемые проекты, если они утверждены компетентным правотворческим органом, должны получать реквизиты официальности, а необходимая процедура - отражаться в Законе о порядке опубликования.
3. Еще одним новшеством обсуждаемого в настоящей статье Закона является упоминание о переопубликовании (ч.4 ст.9): «Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания. в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме».23
Собственно говоря, практика переопубликования была знакома отечественной юриспруденции и ранее.24 И та форма, в которой новшество закреплено в ст.9, оставляет даже в недоумении: какие процедуры возникают вследствие появления тезиса о переопубликовании или какие коллизии разрешаются данным тезисом? Не указаны ни органы, принимающие решения о переопубликовании, ни требования, которые вытекают отсюда для правоприменения. В конце концов неясно даже, к какой стадии законодательною процесса относится решение о переопубликовании. Подразумевает ли это принятие акта и новой редакции, или же производимое на основе изменений и дополнений сводное обновление его текста именно перед оглашением? Отмеченному новшеству явно недостает той детализации, без которой оно выглядит юридически просто бесполезным.
Говоря о переопубликовании, нельзя опустить также другой его аспект: переопубликование в связи с исправлением текстуальных неточностей, допущенных при прежнем официальном опубликовании законов и иных юридических актов. Рубрика «взамен опубликованного» в последние годы появлялась на страницах «Ведомостей...» и «Собрании актов...» не столь уж и редко. Столь же нередко объявлялось о внесении текстуальных исправлений в газетах, определенных в качестве официальных издании. Однако приходится констатировать, что это не подвигло наших законодателей к регламентации данных вопросов. Законодательство о порядке опубликования, как и прежде, остается в этой части пробельным.
4. Определенное улучшение произошло в конструкциях, важных для однозначного исчисления сроков действия юридических актов. В отличие от предшествующих аналогичных законов, новый Закон о порядке опубликования (ст. 6) предусмотрел, что законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу по истечении десяти дней «после дня» их официального опубликовании, а не «со дня» опубликования.26 Это лексическое различие демонстрирует, по-видимому, что законодатель негативно отнесся к той интерпретации начала исчисления срока действия законов, которая наметилась в последние годы (день опубликования включался в установленный для вступления в силу срок), и присоединился к той тенденции, которая уже получила закрепление в обновленном законодательстве ряда бывших союзных республик.27 Однако похоже, что известный запас инертности законодатель вес же сохранил, поскольку в ст. 12 записал: «Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования». Логичнее, наверное, было записать: «...со дня, следующего за днем официального опубликования».
5. Необходимо остановиться на том, что можно, уже с учетом новейшей тенденции, назвать «датированием законодательного процесса».
Если судить по публикациям зарубежного законодательства, то надо констатировать, что сопряжение закона с определенной датой (воздержимся от выражения «дата принятия») является обычным правилом, и определенная дата входит в число распространенных реквизитов закона. Делаться это может, конечно, по-разному: тут уж срабатывают национальные традиции, но практически в любой стране законодательство так или иначе датировано. И все же кажется уместным вопрос: какие функции несет подобное датирование? Является ли оно моментом, непременно обусловливающим действие закона, или же сохраняется как некая сакральная составная законодательного процесса?
С точки зрения действия закона совершенно понятно, что должно фиксироваться начало его действия во времени, которое, основываясь на предшествующей практике, мы предлагали определять следующим образом: в качестве общего варианта берется дата, следующая за датой принятия закона, но законодатель, исходя из обстоятельств, может указывать факультативные варианты, предусматривая в том числе и обратное действие закона.28 Не думаем, что новейшее законодательство заставляет изменить нашу позицию, но она все-таки нуждается «в переводе» на тот язык, который отражает происшедшее в соответствии с Конституцией 12 декабря 1993 г. дальнейшее «расщепление» законодательного процесса.
Действующая Конституция, оставляя в стороне ее собственную новеллизацию, устанавливает две законодательные процедуры.
Согласно первой (ст. 105 Конституции) федеральный закон «принимается» Государственной Думой, после чего передается «на рассмотрение» Советом Федерации. Отрицательное отношение Совета Федерации к «принятому» закону выражается формулой «отклонение», положительное -формулой «одобрение», причем последнее подразумевает и несостоявшееся в Совете Федерации «рассмотрение».
Согласно второй законодательной процедуре (ст. 108 Конституции федеральный конституционный закон должен быть «одобрен» Советом Федерации и Государственной Думой, после чего «считается принятым».
В первоначальном варианте обсуждаемого Закона (документ с грифом: «Проект. Вносится комитетом по законодательству и судебно-правовой реформе. 31.01.1994») о каком-либо датировании в связи с функциями «принятия» и «одобрения» речи не шло. Однако при втором чтении законопроекта В.В.Исаков (Председатель Комитета Государственной Думы но законодательству и судебно-правовой реформе) уже должен был разъяснить: «У пас пять дат: дата голосования в Государственной Думе, дата голосования в Совете Федерации, дата подписания Президентом, дата опубликования, дата вступлении закона и силу. Какая дата указывается? Столкнувшись с этой проблемой, мы обратились к Конституции, там четко записано: «Федеральные законы принимаются Государственной Думой». Следовательно, наше голосование сегодня будет датой принятия закона. Федеральные конституционные законы принимаются Федеральным Собранием, и порядок может быть другим. В этом случае может проголосовать первой наша палата, а может - Совет Федерации. Может произойти наоборот: федеральный конституционный закон проголосует первым Совет Федерации, второй - Государственная Дума. В этом случае будет указана дата последнего голосования, когда закон будет принят обеими палатами парламента. Вот эту деталь (она соответствует Конституции) мы четко отразили в статье 2».29
В конечном счете вопрос датирования получил разрешение не только в ст.2 нового Закона, но и в ст.9 (ч.2): при публикации закона указываются «даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации», а также «дата его подписания».30
Напомним, что ранее законы РСФСР и законы Российской Федерации обходились одной датой - датой принятия закона Верховным Советом, а позднее также и Съездом народных депутатов. И это правило не переменилось, между прочим, и с введением в законодательный процесс президентской промульгации. Закон,- подчеркнем еще раз, - «привязывался» к дате его принятия парламентом, которая и входила в число реквизитов российского закона.
Иной характер приобрело датирование законов в 1994 г. Реквизитом закона стала дата его подписания Президентом Российской Федерации.31
Принятие обсуждаемого в настоящей статье Закона вновь сложившейся в 1994 г. практики не изменило. Данный Закон был опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Ведомостях Федерального Собрания Российской Федерации» как Федеральный закон от 14 июня 1994 г., хотя в его реквизитах было аккуратно указано, что принят Государственной Думой он был 25 мая 1994 г., а одобрен Советом Федерации 1 июня 1994 г. И только в Указе Президента Российской Федерации «О внесен ни изменений в Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 1994 г. N 682 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» от 9 августа 1994 г. этот Закон был наконец-то назван Законом «от 25 мая 1994 г.».32
Вследствие сказанного позволительно, думается, сделать вывод, что датирование закона,- не стадий законодательною процесса, а именно закона!- рассматривается сегодня как предмет политической конкуренции, как атрибут демонстрации политического верховенства в государственной структуре. Робкий окрик в ст.2 нового Закона о порядке опубликования,-а сюда ведь не техническая подробность вкладывалась, а, скорее, именно стремление подчеркнуть приоритетность Думы хотя бы в законодательной деятельности33,- президентская команда первоначально просто проигнорировала. Российский закон - это вовсе не то, что парламент «принял». Закон и Российской Федерации - это то, что Президент «подписал». К тому же введение закона в действие помимо Президента Конституцией 12 декабря 1993 г. просто не предусмотрено. Зачем это? Вполне достаточно долбить, подобно дятлам, с утра до вечера, что Российское государство строится на основе разделения властей, так что если не подпишет Президент закон, как этого требуют ст. 107 (ч.3) и 108 (ч.2), то ничего «юридического» и не случится. Уже проверено.34
Вместе с тем манипуляции с датой, к которой «привязывается» закон, показывают, пожалуй, что это датирование и не имеет под собой каких-либо однозначных логических оснований. Введя в реквизиты опубликовываемого закона сразу несколько дат, законодатели всего лишь признали, что сегодняшняя законодательная деятельность представляет собой «пролонгированную» процедуру, n которой отыщется место для самых разных амбиций. Дата принятия Государственной Думой, дата одобрения Советом Федерации, дата подписания Президентом если и имеют значение, то исключительно в плане взаимного контроля сторон.
В интересах действия закона юридическая техника вполне способна пренебречь этими датами, введя вместо календарного датирования последовательную нумерацию законов, ориентированную на определенную легислатуру.35 Дата принятия (или иная) как реквизит закона важна лишь в том случае, если закон сам не определяет в календарном исчислении сроки действия, а коррелирует их с акциям и принятия, опубликования и др. Но это вопрос не логической обязательности, а представляемой рациональности. Если выше мы говорили о целесообразности общего правила начала действия акта со дня, следующего за днем принятия, то эта целесообразность вытекала, на наш взгляд, исключительно из национальных российских обстоятельств. В принципе, Государственная Дума, даже при сохранении нынешней крайне запутанной и искусственно «заторможенной» формы законодательной процедуры, может предустанавливать календарную дату начала действия закона из расчета тех сроков, в течение которых должны исполнить свои обязанности Совет Федерации и Президент.
Полагаем, что календарное датирование имеет скорее правно-истрическое, чем юридико-техническое значение. Во втором аспекте всегда могут быть выработаны приемы, исключающие необходимость внесения соответствующих дат в реквизиты закона и непосредственное влияние датирования на действие закона. Однако это не отменяет потребности в самом календарном датировании законов. Закон - свидетельство истории, и датирование акции, связанных с этапами создания закона, всегда имеет значение историко-политическое.36 Они многое объясняют в плане факторов развития законодательства и немало дают в плане оценки его состояния. Но все же это иной,- не юридико-технический, пласт датирования законов.
И тем не менее, вынужденные рассуждать применительно к той парадигме, которая присуща сегодня отечественной юриспруденции в вопросах датирования законодательной процедуры, мы должны попытаться обсудить уже чисто логико-юридическое обоснование тех новации, которые отражает текущее «Собрание законодательства Российской Федерации». И здесь нам представляется, что таких логических основании для современного порядка датирования законов нет.
Прежде всего позволим себе высказать убеждение, что, сколь бы ни была сегодня сильна зависимость законодательной процедуры от внепарламентских органов, до тех пор, пока сохраняется современное понятие закона, хотя бы формально должна признаваться и приоритетность парламента в «творении» закона. В нашем случае для федеральных законов их датирование («от такого-то числа, месяца, года») должно соответствовать акту принятия Государственной Думой.37 Для федеральных конституционных законов (раз уж Конституция 12 декабря 1993 г. установила такой порядок и пользуется такой терминологией) датирование должно соответствовать акту палаты, которая «одобрит» конституционный чакон второй но порядку (если, конечно, это не происходит в один день).
Данное убеждение подтверждается, на наш взгляд, и содержанием ст. 105 нынешней Конституции. Несмотря на неоднозначность термина «одобрение» в конституционных формулах,38 ст. 105 все же ясно демонстрирует, что «принятие» федерального закона совершается Государственной Думой, а «одобрение» его Советом Федерации, как и последующая промульгация, относится к дополнительным (вторичным для законодательном процедуры) операциям. И это доказывается, между прочим, ч.5 ст. 105, которая вообще предусматривает вариант принятия закона без дальнейших акций Совета Федерации. Поэтому комментируемый нами Закон должен был бы быть опубликован как Закон от 25 мая 1994 г., a не от 14 нюня 1994 г.
6. Следует уделить внимание и столь непривычной дискуссии о наименовании законом. Суть дискуссии хорошо передал в уже упомянутом докладе депутат Государственной Думы С.А.Зенкин, освещавший итоги работы согласительной комиссии, созданной после того, как Совет Федерации первоначально отклонил комментируемый Закон.
«...По одному моменту согласии не было найдено. Это касается наименования акта. Государственная Дума предлагала именовать его как "Федеральный закон о порядке опубликования и вступления в силу..." и далее по тексту. Совет Федерации предложил именовать данный акт как "Закон Российской Федерации". Должен заметить, что и для того, и для другого подхода есть основания, и они содержатся в тексте Конституции Российской Федерации. Например, в пункте "а" ст. 71 Конституции России говорится, что в ведении Российской Федерации находятся принятие и изменение Конституции и федеральных законов. То есть законодатель так сконструировал (точнее, не законодатель, а разработчики Конституции так сконструировали), что выпадает термин "федеральный конституционный закон". Но, с другой стороны, в ч. 1 ст. 76 Конституции сказано, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Одним словом... я хотел бы сказать, что Конституция Российской Федерации, к сожалению, в этой, да и в других частях в определенной мере противоречива и потому дает основание как для того, так и для другого подхода. Но я хотел бы обратить ... внимание на то, что уже три федеральных закона были приняты Государственной Думой, одобрены Советом Федерации, подписаны Президентом и опубликованы. И эти акты именуются не иначе, как "федеральный закон". Думается, что этот прецедент мог бы быть и не единственным».39
Позиция Совета Федерации и согласительной комиссии была изложена членом Совета Федерации Е.Б.Мизулиной, выступившей на заседании Государственной Думы 25 мая 1994 г. с содокладом.
«Спор развернулся вокруг того, является ли используемое в Конституции понятие "федеральный закон" родовым или видовым. Аргументы, которыми мы руководствовались, основываются на следующем: если федеральный закон - это родовое понятие, значит, оно охватывает все законы Российской Федерации, в том числе просто законы, конституционные законы и даже постановления Государственной Думы и Совета Федерации, принимаемые в рамках их исключительной компетенции согласно ст. 102 и 103 Конституции Российской Федерации. Понятие "федеральный закон" - это такое же родовое понятие, как, например, используемое в Конституции понятие "федеральные органы исполнительной власти". Ведь никому же не придет в голову на Белом доме вместо надписи "Правительство Российской Федерации" сделать другую: "Федеральный орган исполнительной власти". Кроме того, мы исходили из того, что федеральный закон (если мы понимаем его по Конституции как родовое понятие) позволяет нам каждый раздавать точное наименование закону: "закон Российской Федерации", "конституционный закон Российской Федерации", указывая на государственную принадлежность закона. Вот это же понятие - просто "федеральный закон" - опять создает двусмысленную ситуацию, когда название этого закона можно читать так: "Федеральный закон США о порядке опубликования законов Российской Федерации"».40
Оценивая эту дискуссию, мы вновь вынуждены задаться сходным предыдущему вопросом: каково юридическое значение того, что в ходе дискуссии определялось как «наименование закона» или,- может быть точнее,- как включение в наименование закона его принадлежности к законодательству определенного государства?
Сказанное Е.Б.Мизулиной может показаться, конечно, преувеличением. Понятно, что государственная принадлежность конкретного закона у судебных и других работников, пользующихся официальными изданиями, сомнений вызывать не станет, пока они разрешают дела в пределах исключительнонациональной правовой системы. Однако картина изменится, если обратиться к делам, где возникает коллизия юридических норм из разных национальных систем. Документы, касающиеся подобных дел, так или иначе, но все равно будут ссылаться на законы с упоминанием их государственной принадлежности.
Неудачен образец, придуманный Государственной Думой, и в том плане, что он будет слишком уж отличаться от законодательства субъектов Федерации, Республики, края, области, города федерального значения не станут, естественно, ограничиваться в наименовании своих законов только упоминанием их республиканского, краевого, областного пли городского статуса.
Наконец, правовая система не может не иметь известных ритуальных оттенков, которые трудно, а иногда и просто невозможно объяснить сугубо рациональными средствами. Указание на принадлежность закона Российскому государству входит, как нам кажется, в число таких ритуалов, издавна регулирующих использован не официального наименования страны.41 Как бы выглядела, например, наша отечественная Конституция, не называйся она Конституцией Российской Федерации 12 декабря 1993 г.?
7. Изложенное заставляет задуматься о том, что в случае с прокомментированным Федеральным законом мы сталкиваемся с нередкой, к сожалению, ситуацией, когда законодатель подходит к составлению закона исключительно, так сказать, с «позитивной» стороны: представлений о желательном для законодателя урегулировании определенной деятельности. И в рамках такого «позитивного» настроения законодатель ожидает лишь всеобщего исполнения закона, а не споров о действительности закона, требований его истолкования, а также тактического использования порожденных им коллизий. «Негативный» подход, при котором составляемый закон «проигрывался» бы еще в парламенте как раз для обнаружения возможных правоприменительных конфликтов и их предупреждения, похоже, никак не встраивается в отечественное правотворчество.
Если обратиться, в частности, к вопросам опубликования законов и других юридических актов, то с немалой уверенностью можно предположить, что содержание рассмотренного Закона способно привести к возникновению «излишних» коллизий. И одной из причин возникновения конфликтных ситуаций может быть, кстати, то, что при составлении Закона были проигнорированы те споры, которые уже имели место в предшествующей практике и озвучивались, например, в решениях Конституционного Суда.
Так, в связи с рассмотрением дела о Постановлении по обеспечению свободы слова12 Конституционный Суд направил в Президиум Верховного Совета Российской Федерации Представление, в котором констатировалось, что «официально опубликованный и "Российской газете" 3 апреля 1993 года текст постановления Съезда народных депутатов отличается от текста, утвержденного поименным голосованием в целом с учетом поправок, принятых на вечернем заседании 28 марта 1993 года, и поправки к пункту 2, принятой 29 марта 1993 года».43
С точки зрения прежнего российского Закона о Конституционном Суде (ч.1 ст.58) основанием к рассмотрению дела о конституционности была неопределенность соответствия акта Конституции по порядку принятия. опубликования при введения в действие. И Суд свою задачу выполнил. Но это же дает возможность убедиться, что решение Суда не послужил о поводом для того, чтобы предусмотреть в соответствующих актах возникновение аналогичных ситуаций. Можно, конечно, и далее удовлетворяться тем, что «суд рассудит». Но не правильнее ли заранее указать в законодательном порядке, кто и какие действия должен предпринять, если опубликованный текст не аутентичен принятому парламентом? Вопрос этот далеко не второстепенный, если учесть, что по действующей Российской Конституции (п.«д» ст.84) «подписывает и обнародует федеральные законы» Президент,-лицо, но замыслу российских отцов-фундаменталистов, как бы «противостоящее» парламенту. Но какие же гарантии для обеспечения действия закона имеет парламент, если Президент «обнародует» закон в собственном варианте?
Между прочим, решение Конституционного Суда по упомянутому делу обнаруживает одну поразительную вещь.
В констатирующей части решения Суда (п.1 ч.1) пункты 2, 4 и 6 Постановления Съезда признавались «не соответствующими Конституции Российской Федерации по порядку принятия и опубликования».
В постановляющей части решения Суда названные пункты Постановления Съезда уже в раздельности объявлялись неконституционными то «по порядку принятия и опубликования», то «но форме, по порядку принятия и опубликования», то «но порядку опубликования».
Объяснений такого различия в тексте решения, на наш взгляд, не обнаруживается. Суд зафиксировал нарушения лишь порядка опубликования. И вообще, в данном решении наблюдается, пожалуй, странное несоответствие между мотивами принятия решения и его постановляющей частью. Но сейчас, не столько в плане анализа решения Суда, сколько для постановки теоретического вопроса,- отметим только одно, Если нарушены правила опубликования акта, то можно ли (при отсутствии других претензий) объявлять такой акт неконституционным и недействующим? Ведь из решении Суда ясно вытекало, что по содержанию норм Постановление Съезда соответствовало Конституции и отрицательные выводы Суда относились не к самому акту, а его "искаженному тексту" (это формулировка самого Суда). Неконституционность следовал о определить в отношении «действий и решений» Президиума Верховного Совета, а не Постановления Съезда.
К сожалению, этот недавний прецедент не подвиг законодателей к разработке необходимых процедур и во вновь принимаемых документах.
* Кандидат юридических наук, заведующий кафедрой государственного Ирана Санкт-Петербургского государственного университета.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 8. Ст.801.
2 Дневник заседании Государственной Думы (январь-март 1994 года). М., 1994. С.3-4.
3 Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации, 1994. № 1. Cт.32.
4 Российская газета. 1994. 26 февр.
5 Надо добавить, однако, что «немедленное» осуществление предусмотренного Постановлением стало возможным, по-видимому, только благодаря бывшему Генеральному прокурору Российской Федерации Л.И.Казаннику. Вот как сам А.И. Казанник вспоминает о том давлении, которое оказывало на него ельцинское окружение. «Были смехотворные рекомендации типа: "Сделайте запрос, что означает «немедленно» и пусть Вам Государственная Дума ответит". Министр внутренних дел Ерин нашел такой выход: "Aгa, ведь это выходные дни! Чего же мы мучаемся! Просто Вы, Алексей Иванович, наработались по выходным дням! Вспомните трудовой кодекс и завтра вообще не приходите на paботу". bот и все. То ecть, эти люди в силу своих нравственных качеств даже не понимают, что если в законе написано «немедленно», то это прямо сейчас осуществляется акт амнистии! Что Генеральный прокурор должен подняться ночью и приехать, чтобы ни одной лишней минуты не сидели обвиняемые - нравятся мне они или не нравятся" (Признания Генерального прокурора// Московские новости. 1994. 27 февр. - 6 марта).
В свете этих воспоминаний формулу «немедленно» признать удачной затруднительно. Ведь не может же исполнение акта зависеть от нравственных качеств исполнителей? Полагаем, что Государственной Думе следовало предусмотреть реализацию выделенных пунктов Постановления с точно укачанного (к часах и минутах) срока и с указанием должностных лиц, обязываемых к исполнению.
6 Подробнее см.: Белкин A.A. Юридические акты: обладание силой и действие // Правоведение. 1993. № 5. С.3-14.
7 См., напр.: Mapксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право. М., 1973. C.443-448; Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность, органов управления. М., 1979. С. 18-24; Алексеев С.С. Общая теория права. Т.1. M., 1981. C.321-326, и др.
8 Пpaвоприменение в Советском государстве. M., 1985. С. 12, 18.
9 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №50. Ст. 1080.
10 Там же. № 9. Ст.207.
11 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Cовета РСФСР. 1991. №52. Ст. 1865.
12 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. №37. Ст. 1083.
13 Российская газета. 1994. 2 февр. - Добавим, впрочем, что названный Указ был опубликован в выпуске «Собрания актов Президента и Правительства Российской Федерации» (1994. № 1), датированном 3 января 1994г.
14 Укaз Президента Российской Федерации от 11 января 1993 г. «О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №3. Ст. 182.
15 Российская газета. 1994. 18 февр.
16 Ср.: «Федеральные законы подлежат обязательному опубликованию...» (Указ Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» от 5 апреля 1994 г.//Собрание актов Президентам Правительства Российском Федерации. 1994. №15. Ст.1173).
17 Постановление Конституционного Суда РСФСР по делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР». 14 января 1992 г. // Ведомости Съезди народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации 1992. № 6. Ст.247.
18 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №44. Ст. 1435.
19 Опубликована была следующая брошюра: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. - В аннотации говорилось, что «сборник включает в себя официальный текст Концепции судебной реформы в РСФСР». Однако «официальный текст» здесь нетождествен «официальному изданию», о чем свидетельствовало и указание на «составителя» сборника. О старину такие издания как раз и называли «неофициальными». К тому же этот сборник не мог апеллировать к тексту, который по установленным правилам определялся бы в качестве аутентичного.
20 Российская газета. 1992. 16 дек.
21 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 51. Ст.3016.
22 Статья 108 Регламента Государственной Думы предусматривает: «Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении» (Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1994. №3. Ст.160).
23 Неудачно выражение «повторное опубликование». Легко предположить, что переопубликование может потребоваться и в третий, и четвертый paз. Малоподходящим представляется и слово «объем». Правильнее было бы говорить о «тексте».
24 См.. напр.: Указ Президиума Верховного Совета СССР «О внесении изменений и дополнении в Указ Президиума Верховного Сонета СССР "О порядке рассмотрения предложении, заявлений и жалоб граждан" от 4 марка 1980 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 11. Ст. 142.
25 Как элемент совершенно иной правовой культуры выступают положения о переонубликовании законов, например, в австрийском Федеральном конституционном законе от 10 ноября 1920 г. (См.: Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. M., 1985.C.51-52).
26 См. соответствующую формулировку, например, в ст.3 Закона РСФСР «О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР. Верховным Советом РСФСР и их органами» от 13 июля 1990 г. (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верхонного Совета РСФСР. 1990. №6. Ст.93).
27 См.: Белкин A.A. Юридические акты: сроки действия // Правоведение. 1993. № 6. С.3-16.
28 Белкин A.A. Юридические акты: обладание силой и действие. // Там же. №5. С.3-14.
29 Бюллетень № 21 заседания Государственной Думы 25 марта 1994 года. С.13.- Однако первый же из принятых федеральных конституционных законом («О Конституционном Суде Российской Федерации») был опубликован как Закон or 21 июля 1994 г. со ссылкой на принятие Государственной Думой 24 июня 1994 г. и одобрение Советом Федерации 12 июля 1994г. (Собрание законодательств Российской Федерации. 1994. №13. Ст. 1447).
30 Тайной нее же осталось, какая дата должна указываться для «одобрения» Советом Федерации, если последний в течение четырнадцати дней не рассмотрел переданный закон (ч.4 ст. 105 Конституции Российской Федерации). Указывать в качестве такой даты последний день из предусмотренных четырнадцати? Но практика опубликования новейших законом показывает, что и этом случае законы публикуются без указания на одобрение Советом Федерации.
31 См., напр., первый из федеральных законов - «О финансировании расходов из федерального бюджета во II квартале 1994 года», помещенный в новом издании «Собрания законодательства Российской Федерации» (1994. № 1. Ст. 1) и опубликованный как Федеральный закон от 10 апреля 1994г. Одобрен же Постановлением Совета Федерации этот Закон был еще 5 апреля 1994 г. (Российская газета. 1994. 13 апр.).
32 Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 8. Ст.801.
33 Приведенная выше пространная тирада депутата O.K.Исакова была ответом на вопрос депутата И.Д.Грачева о том, не является ли обсуждаемый Закон «общипыванием» полномочии Президента? И начиналась тирада словами: «Упаси Бог, мы никого "не общипываем"».
34 См.: Белкин A.A. Дело об Антимонопольном комитете // Правоведение. 1993. № 1. С.3-4.
35 В Соединенных Штатах Америки, например, акты Конгресса публикуются с цифровым обозначением: первая часть обозначает порядковый номер Конгресса, вторая - порядковый номер самого акта (См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. M., 1993. C.21). Хронологическая последовательность, актов, таким образом, сохраняется, но выражается в ином, чем календарное, исчислении.
36 В отечественной юриспруденции постепенно сложилась практика наименования конституций таким образом: "Конституция РСФСР I9IS гола». «Конституция СССР 1924 года» и т.п. Однако заметим, что и ранних советских публикациях всречались другие наименования: «Конституция РСФСР 10 июля 1918 года» и т.п. (См., напр.: Mагазинеp Я.M. Общее учение о государстве. Пг.. 1922. С.457: Архипов К.А. Закон в советском государстве. М.; Л., 1926. С.56).
37 Небезыинтересным кажется привести в связи с этим слова из доклада Заместителя Председателя Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе С.А.Зенкина: «...законы-то рождает наша палата, она вымучивает их, это у нас идут захваты микрофонов. В Совете Федерации не надо захватывать - там перед каждым членом Совета Федерации cвой микрофон. Значит, здесь в нашей палате, идут основные страдания по поводу законопроектов. Поэтому согласиться с тем, чтобы на тексте закона стояла только дата подписания Президентом и не упоминалась дата, когда этот закон был принят Государственной Думой, мы не могли» (Государственная Дума. Стенограмма заседаний, Бюллетень № 35. 25 мая 1994 года. С.16).
38 Полагаем, что в ст.108 термин «одобрение» оказался использованным по чисто стилистическим соображениям.
39 Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень № 35. С.16.
40 Там же. С.17.
41 Примечательно, что «Российская газета» стала опубликовывать, федеральные законы, предпосылая им заголовок «Российская Федерация».
42 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности постановления девятого (внеочередного) Сьезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года «О мерах по обеспечению свободы слова на государственном тедерадиовещании и в службах информации». 27 мая 1993 г. //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. №30. Ст.1182.
43 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 2-3. С.94.



ОГЛАВЛЕНИЕ