ОГЛАВЛЕНИЕ

Первое дело Конституционного Суда России
№5
01.09.1992
Белкин А.А.
Постановление по делу о конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» от 14 января 1992 г.1 было первым в истории Российского Конституционного Суда — органа, как бы венчающего возводимое сегодня здание правового государства. И вследствие этого понятна оживленность внимания общественности и прессы к процессу по данному делу. Но эта оживленность быстро и угасла, как это всегда бывает при интересе не к юридической сути дела, а к его антецедентам, включая скандальную или близкую к ней окраску. Дело уже как бы списано в архив политической истории. И напрасно, поскольку первое дело не могло не быть образцом, вводящим в правовую материю новые элементы и способным надолго определить как политические, так и логические аспекты конституционной юриспруденции.
1. По ходатайству народных депутатов РСФСР Конституционный Суд провел проверку конституционности Указа Президента РСФСР, предусматривавшего создание Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР на базе упраздняемых Министерства внутренних дел СССР, Министерства внутренних дел РСФСР, Межреспубликанской службы безопасности и Агентства Федеральной безопасности РСФСР.2 Суд постановил признать Указ Президента «не соответствующим Конституции РСФСР с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также закрепленного Конституцией РСФСР разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления РСФСР». Но прежде чем перейти к анализу сделанного вывода и его обоснованию, полезно остановиться на ст. 58 Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» от 12 июля 1991 г.,3 поскольку процитированный вывод прямо восходит к ее тексту.4
Названная статья фиксирует семь направлений,5 по которым проверяется соответствие нормативных актов Основному Закону, и поэтому можно утверждать, что ст. 58 играет роль краеугольного камня для умозаключений Конституционного Суда. Однако логическое значение статьи оказывается заранее ослабленным в силу того, что составители Закона ограничили свое проектное поле сугубо охранительными задачами и не учли в должной мере, что охрана Конституции в данном случае лишь вторична по отношению к процессу конституционного воздействия на текущее законодательство, порождена этим процессом и должна подчиняться его логике.6 Если Суд предназначен для охраны Конституции, то объектом судебного рассмотрения является трансдукция Конституции — совершаемое правотворческими органами в порядке реализации их компетенции конституционное обоснование текущего законодательства и обеспечение его соответствия Конституции с целью создания необходимых нормативных условий для эффективного осуществления Основного Закона всеми субъектами права. Без учета трансдукции, направленной прежде всего на развитие Конституции в текущем законодательстве, мы рискуем оказаться в допотопной ситуации, когда некая Конституция рассматривается в качестве идеальной на все времена, но при этом ее развитие все же протекает, но только посредством судебной интерпретации конституционных норм, а не законодательной деятельности.
Вследствие отсутствия проработки логических связей Конституции с текущим законодательством остались неопределенными в Законе и критерии проверки конституционности актов. Любое положение ст. 58, например, проверка соответствия «по форме», — это всего лишь наименование одной из операций, которые могут производиться Конституционным Судом. Однако даже сравнение наименований вызывает неясность в соотношении этих контрольных операций, а также их юридической природе.
Последнее относится, в частности, к соотношению п. 1 ст. 58 (проверка соответствия «по содержанию норм») и п. 5 ст. 58 (проверка соответствия «с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей»). Однако если проверка соответствия какого-либо акта Конституции предполагает сопоставление текста этих двух актов (а что иное можно предположить?) и одновременно посредством этого сопоставление норм (хотя бы и различающихся по своей абстрактности), то п. 5 представляется излишним. Но в том-то и дело, что законодатель уклонился от сопоставления норм. В п. 1 «содержание норм» проверяемого акта соотносится не с конституционными нормами, а с Конституцией вообще. И наоборот, в п. 5 «разделение властей» соотносится уже не с содержанием норм проверяемого акта, а просто с актом как таковым. Во всяком случае, только к такому итогу и может привести грамматический анализ выделенных пунктов. Но это означает, в свою очередь, что «разделение властей» выводится за пределы юридических норм, оно привлекается судом как «точка зрения», т. е. как сугубо идеологическая субстанция, подчиняющая себе право и Конституцию.7 В п. 5 ст. 58 говорится, правда, об «установленном» разделении властей, и хотя в тексте самой Российской Конституции на момент рассмотрения дела подобного установления не было, за таковое вполне допустимо принять ст. 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР, тем более что данная Декларация 12 июня 1990 г. провозгласила себя (ст. 15) «основой для разработки новой Конституции РСФСР».8 Но эта вот «ступенчатость»: для проверки конституционности привлекается положение, сформулированное вне пределов текста Конституции,— как раз и свидетельствует, что суть не в текстуальной зафиксированности принципа разделения властей, а в утверждаемой идеологически его роли постулата для государственного права. Роли, не зависящей от собственно текстуального оформления.
Надо ли объявлять это порочным? Думается, что нет. Как система норм современное право неизбежно подвержено ближайшему обоснованию со стороны идеологии. А включены ли идеологические постулаты в конституционный текст или нет, — в данной ситуации неважно, лишь бы мы полагали их правильными. Действительно, важно сейчас другое: логика применения названного принципа для проверки конституционности.
2. В мотивировочной части Постановления от 14 января 1992 г. принцип разделения властей упоминается дважды. В первом случае это делается в связи со ссылкой на требования ст. 1213 Конституции РСФСР («указы Президента РСФСР не могут противоречить Конституции РСФСР и законам РСФСР»), что «является элементом системы сдержек и противовесов, присущей принципу разделения властей». Во втором — констатируется противоречие Указа от 19 декабря 1991 г. «ряду законов, содержание которых обеспечивает соблюдение установленного в Российской Федерации разделения властей, создает систему сдержек и противовесов».
Итак, перед нами не просто апелляция к принципу разделения властей, но и указание на его «конкретный» элемент: систему сдержек и противовесов. Такая аргументация заставляет думать, что Конституционному Суду известно точное (нормативно точное) содержание принципа разделения властей. Но тогда следует предположить и существование официального источника, раскрывающего содержание принципа. К сожалению, ст. 13 Декларации 12 июня 1990 г. о системе сдержек и противовесов не упоминает. Молчат о ней и другие документы, которые могли бы считаться официальными для Суда. А следовательно, приходится заключить, что Суд руководствовался неофициальными источниками.
Нетрудно догадаться о характере последних. Это — так называемое доктринальное право. Доктрина, утверждает Р. Давид, и в наши дни составляет очень важный и весьма жизненный источник права. «. . .Именно доктрина создает словарь и правовые понятия, которыми пользуется законодатель. Важна роль доктрины в установлении тех методов, с помощью которых открывают право и толкуют законы». Законодатель «часто лишь выражает те тенденции, которые установились в доктрине».9 Здесь не место обсуждать природу и перспективы доктринального права.10 Достаточно констатировать, исследуя Постановление от 14 января 1991 г., что доктрина уже вступила в число источников российского права.11 Нет надобности особенно трудиться и в составлении каталога доктринальных определений разделения властей. Достаточно привести мнение, изложенное будущим Председателем Российского Конституционного Суда: «Разграничение властей выражается в распределении компетенции, взаимном контроле, в системе сдержек и противовесов, сбалансированности, т. е. равновесие достигается через процессы улаживания и согласования».12
Данное мнение совпадает в общих чертах с мнением и других авторитетов правоведения, но небесполезно обратиться и к первичному авторитету. Рискнем напомнить о том, что писал Монтескье: «Чтобы образовать умеренное правление, надо уметь комбинировать власти, регулировать их, умерять, приводить их в действие, подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла уравновешивать другую; это такой шедевр законодательства, который редко удается выполнить случаю и который редко позволяют выполнить благоразумию».13 Так можно ли после этого говорить об утвержденных историей «святых нормах» (нормах!) разделения властей?14 Можно ли говорить об «утвержденных историей нормах», если даже в восемнадцатом веке Монтескье понимал, что разделение властей — это искусство «комбинирования» и «перемещения балласта»? Можно ли считать, например, «утвержденной историей нормой» только отлагательное, а не абсолютное вето главы государства? И как рассматривать, например, в плане «норм разделения властей» применяемое Президентом США «карманное вето» или ответный прием Конгресса США, прозванный «наездником»?15 Отвечают ли эти не нарушающие норм Конституции практические приемы системе «сдержек и противовесов»? Или же они должны пресекаться «с точки зрения» разделения властей?
Конкретные механизмы разделения властей (мы предпочли бы «разграничение функций») есть исторический случай, а не историческая норма. И соответствие актов разделению властей должно проверяться как соответствие конституционным нормам, а не «точке зрения». Последняя формулировка крайне опасна для законности как в плане возможностей превращения самого Конституционного Суда в законодательный орган (что-то вроде Политбюро правового государства), так и снабжения многочисленных иных судов образцами идеологической интерпретации Конституции путем обращения к мета-конституционным постулатам. В корпусе Основного Закона нормы-принципы действительно желательны и необходимы, хотя и здесь надо различать их конструктивный и запретительный аспекты.16 Обоснование текущего законодательства со стороны конституционных принципов заключается в установлении известных пределов, внутри которых с учетом конкретных условий может совершаться выбор варианта нормы. Однако констатация выхода за пределы принципа достаточно доказуема лишь в том случае, если сам принцип понятийно насыщен и в должной мере детализирован, т. е. его формулировка предоставляет возможности не интуитивного, а логического (через содержание и связи понятий) соотнесения ситуации с нормой-принципом. Формулы «разделение властей» и «сдержки и противовесы» такой насыщенностью и детальностью не обладают. Они приемлемы как политико-правовой ориентир для законодателя, но не как мотив судебного решения.17
3. Рассмотрение структуры Постановления от 14 января 1992 г. обнаруживает, что в действительности Конституционный Суд и не обращался непосредственно к «разделению властей». В действительности Суд оперировал при проверке конституционности Указа от 19 декабря 1991 г. вполне конкретными компетенционными и процедурными нормами. И вопрос достоверности выводов Суда сводится, таким образом, к установлению наличия или отсутствия нарушения именно этих конкретных норм, причем затронутым в данном деле оказался весьма широкий круг различных актов.
Центральное место среди них занимают два постановления Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г.: «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» (№ 1830—1) и «О правовом обеспечении экономической реформы» (№ 1831 — I).18 Конституционный Суд заключил, что указанные постановления «с учетом требований статей 184 и 185 Конституции РСФСР не вносят изменений в Конституцию, не дополняют ее и, следовательно, не затрагивают установленных Конституцией правомочий Съезда народных депутатов РСФСР, а также Верховного Совета РСФСР как постоянно действующего законодательного, распорядительного и контрольного органа. Съезд народных депутатов РСФСР ограничил сферу самостоятельного решения Президентом РСФСР вопросов реорганизации структуры высших органов исполнительной власти лишь теми случаями, когда проекты указов о такой реорганизации не противоречат действующим законам РСФСР. Использование Президентом РСФСР прав, предоставленных ему указанными постановлениями, не должно подменять соответствующие конституционные полномочия Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР».
Приведенная интерпретация двух постановлений Съезда вызывает немало недоумений. Во-первых, обоснованно ли сводить ограничения лишь к тем случаям, когда проекты указов не противоречат законам, если Постановление № 1831 — 1 прямо говорит о представлении таких противоречащих проектов в Верховный Совет (в период между сессиями— в Президиум Верховного Совета)? И если эти органы проект не отклоняют, то «указ вступает в силу». Но самостоятельность Президента в издании противоречащих законам указов этим, естественно, не ограничивается, а лишь санкционируется. И при этом подобная санкция может быть дана Президиумом (!) —органом незаконодательным.
Во-вторых, Конституционный Суд почему-то проигнорировал Постановление № 1830—1, которым Президенту предоставлено право «до принятия Закона РСФСР «О Совете Министров РСФСР"» самостоятельно решать «вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти».19 И как бы мы ни трактовали соотношение накопившихся в этом вопросе актов, придется признать следующее. Если, согласно ст. 130 Конституции РСФСР (в ред. Закона РСФСР от 24 мая 1991 г.), «структура Совета Министров РСФСР» определяется специальным Законом об этом органе, то «реорганизация структуры до принятия Закона о Совете Министров» (видимо, нового Закона?) однозначно подразумевает образование и упразднение министерств, а также их преобразование. Но это означает также, что параллельно полномочию высших органов власти определять структуру Совета Министров через названный специальный Закон Съезд дополнительно установил полномочие Президента на аналогичные действия посредством издания указов. А следовательно, в части реорганизации высших исполнительных органов указы Президента заранее обречены на то, чтобы противоречить предшествующему законодательству по этому вопросу (в том-то и состоит реорганизация). Сопряжение данного полномочия Президента (Постановление № 1830—1, п. 2) с обязательностью представления противоречащих законам проектов указов в Верховный Совет (Постановление № 1831 — 1, п. 3) выглядит в свете сказанного совершенно искусственным. К тому же в Постановлении № 1831 — 1 в соответствующем абзаце говорится о «компетенции, порядке формирования и деятельности» исполнительных органов, но отнюдь не о «структуре», как в Постановлении № 1830—1 (п. 2) .20 Вывод Конституционного Суда о том, что права Президента не должны подменять конституционные полномочия высших органов власти, следовало обратить именно в адрес этих органов, а не Президента. Именно постановления Съезда от 1 ноября 1991 г. не соответствуют в первую очередь требованиям ст. 184 Конституции РСФСР.
Конституционный Суд отметил, что «в полном соответствии со своими конституционными полномочиями Верховный Совет РСФСР 26 декабря 1991 г. принял Постановление "Об Указе Президента РСФСР от 19 декабря 1991г. №289 „Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР"». В этом Постановлении говорится между тем, что «при подготовке данного Указа нарушен порядок представления нормативных актов, определенный п. 3 Постановления Верховного Совета РСФСР ,,О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств", не соблюдены положения пунктов 9 и 16 статьи 109 Конституции РСФСР». И далее, Верховный Совет предложил Президенту отменить «действие Указа № 289 в части, касающейся объединения МВД и АФБ РСФСР».21
Итак, сам Верховный Совет как законодательный орган противоречия Указа Президента постановлениям Съезда от 1 ноября 1991 г. не усматривал, апеллируя лишь к своему Постановлению «О ратификации. . .», в котором было записано: «Президиуму Верховного Совета РСФСР во взаимодействии с Президентом РСФСР и Правительством РСФСР обеспечить представление Верховному Совету РСФСР проектов нормативных актов, вытекающих из положений Соглашения о создании Содружества Независимых Государств».22 Как видим, никакого особенного порядка представления проектов в этом акте не установлено. Порядок представления здесь аналогичен ранее установленным процедурам.23 Что же касается «взаимодействия», то обязанность его организации, надо полагать, возлагалась на Президиум, а не на Президента. Во всяком случае, что-либо подобное предварительному контролю, как в Постановлении № 1831 — 1, здесь явно отсутствует. Похоже, что именно по этой причине Конституционному Суду и пришлось хитроумно соединить в потоке аргументов Постановление «О ратификации. . .» (на него ссылался все-таки сам Верховный Совет) с постановлениями от 1 ноября 1991 г. (где все же закрепляется предварительный контроль).
Однако в Постановлении Верховного Совета от 26 декабря 1991 г. содержится одновременно ссылка на несоблюдение Указом Президента ст. 109 (п. 9 и 16) Конституции РСФСР.
Согласно п. 9 (еще в редакции Закона РСФСР от 27 октября 1989 г.) Верховный Совет РСФСР «устанавливает порядок организации и деятельности республиканских, местных органов государственной власти и управления». И если уж Верховный Совет (а вслед за ним и Конституционный Суд) обращаются к данному пункту, то надо подразумевать, что Указ Президента нарушил предусмотренную этим пунктом прерогативу Верховного Совета. Возможно ли это? Думается, что нет. Ведь «установление порядка» подразумевает здесь не что иное, как установление норм, регулирующих организацию и деятельность государственных органов. В отношении Совета Министров соответствующие нормы устанавливаются в специальном Законе об этом органе (Конституция РСФСР, ст. 130), том самом Законе, до принятия которого Съезд уполномочил Президента проводить реорганизацию высших исполнительных органов, т. е. вне того самого «порядка организации», который Верховный Совет еще должен установить.
Правда, благодаря отрывочной модернизации Конституции, в ней возникла таинственная лакуна. Ст. 130 ранее (в редакции Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г.) предусматривала, что Законом о. Совете Министров определяется также «перечень министерств» РСФСР. А п. 3 ст. 109 (в редакции Закона РСФСР от 29 октября 1989 г.) параллельно этому предусматривал среди полномочий Верховного Совета «образование и упразднение» министерств. Но эти положения были исключены из Конституции Законом РСФСР «Об изменениях и дополнения Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 24 мая 1991 г.24 В результате неясно, определяется ли все же перечень министерств Законом о Совете Министров (т. е. «перечень» поглощен теперь в ст. 130 термином «структура»)? Или же перечень министерств и далее будет определяться какими-то иными актами?25 И какой орган теперь образует и упраздняет министерства? И тем не менее ясно, что собственно образование МБВД п. 9 ст. 109 не противоречило, поскольку нельзя вступить в противоречие с отсутствующей в Конституции нормой. Соответствующие доводы Конституционного Суда выглядят неубедительно.
В период с 1 ноября 1991 г. Президент РСФСР чрезвычайно интенсивно образовывал и упразднял высшие исполнительные органы, однако, судя по составу опубликованных Ведомостями Съезда и Верховного Совета документов, это не вызывало у Верховного Совета каких-либо возражений.26 Более того, Верховный Совет, казалось бы, был правомочен дезавуировать Указ Президента путем внесения изменений в собственные прежние акты о перечне министерств или отменить этот Указ в силу п. 19 ст. 109 Конституции РСФСР «на основании заключения Конституционного Суда»27, но не сделал этого. Отсюда правомерно вывести, что с точки зрения Верховного Совета образование и упразднение министерств относилось к полномочиям Президента РСФСР, почему и последовало предложение Президенту самому отменить пресловутый Указ.
Анализ порядка и практики образования министерств, включая «неопределенность» самого Верховного Совета в этом вопросе,28 важен здесь в конечном счете в плане не этих деталей, а более общей проблемы юридического характера постановлений Съезда от 1 ноября 1991 г.: вносят они изменения в Конституцию или же нет?
Конституционный Суд категорически отрицает это. Но как это можно отрицать, если, с одной стороны, Суд признает, что Президент действовал в соответствии с п. 2 Постановления № 1830—1, а с другой— Суд устанавливает, что Президент нарушил конституционные полномочия Верховного Совета? Объяснить это можно, только если признать, что само Постановление № 1830—1 противоречит какой-то конституционной норме, а следовательно, изменяет (отменяет, дополняет) ее содержание. Не случайно при обсуждении постановлений от 1 ноября 1991 г. на пятом (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР неоднократно поднимался вопрос о том, что этим изменяется Конституция (выступления депутатов В. Н. Штыгашева, В. Д. Мазаева, Г. И. Задонского и др.).29 Это же доказывают «разъяснения» председателя Редакционной комиссии М. М. Захарова: «Да, в этом постановлении могут быть нормы, которые не будут соответствовать Конституции. Нам нужно определиться: приняв это постановление, будем мы вносить изменения в соответствии с этим постановлением в Конституцию или разрешим действовать этим нормам, принятым нами, на период просьбы Президента на один год. Если вносим изменения, их нужно будет сформулировать и внести в Конституцию». И ранее: «...надо учитывать, что Президент обращается с просьбой установить эти нормы на один год. Поэтому, вероятно, нет смысла из-за этого вносить изменение в Конституцию».30
Все это говорит о том, что форма постановления была заготовлена, скорее всего, с целью обойти квоту в две трети голосов и «облегчить» психологическое установление потребных норм: расчет на то, что депутаты не так смутятся переустройством власти, если не трогать текст Конституции.31 Но за этот же трюк ухватился и Конституционный Суд. Практически обойдя вопрос о конституционности самих постановлений от 1 ноября 1991 г., Суд обратился к сугубо формальному аргументу: в силу ст. 185 Конституции РСФСР Основной Закон изменяется квалифицированным большинством. Таким образом, Конституционный Суд поощрил своим авторитетом практику игнорирования Конституции путем применения чисто политических уловок.
4. Параллельно разбирательству со структурой Правительства Конституционный Суд обращает внимание па несоблюдение ст. 109 (п. 16) Конституции РСФСР: Верховный Совет «участвует в разработке основных мероприятий в области обороны и обеспечения государственной безопасности страны». Реорганизация органов безопасности, по мнению Суда, относится к таким мероприятиям и «непосредственно затрагивает сферу обеспечения конституционных прав и свобод, которая отнесена к ведению высших органов государственной власти (п. 7 ст. 109)». Надо ли понимать последнее так, что любые действия Президента в области государственной безопасности невозможны, поскольку они затрагивают обеспечение конституционных прав и свобод? Предположим, что это действительно так. Но как тогда понимать ст. 1215(п. 11) той же Конституции, согласно которой Президент «принимает меры по обеспечению государственной и общественной безопасности РСФСР»? Где грань между участием Верховного Совета в разработке основных мероприятий и мерами, которые принимает Президент? Конституционный Суд просто-напросто стирает эту грань. По убеждению Суда, п. 16 ст. 109 означает, что «Верховный Совет не может быть устранен от решения этих вопросов, а Президент... не вправе ограничивать конституционные полномочия Верховного Совета». Итак, речь идет о «соучастии» Верховного Совета и Президента. Но вот что удивительно. П. 16 ст. 109 действует в неизменном виде со времени внесения изменений в Конституцию Законом РСФСР от 27 октября 1989 г.,32 т. е. участие Верховного Совета предполагалось и тогда, когда должности Президента еще не существовало в России. Но был, правда, и тогда Совет Министров, который согласно п. 4 ст. 125 (еще в редакции от 12 апреля 1978 г.) принимал «меры в пределах, определяемых Конституцией СССР, по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности страны». Если сопоставить теперь ст. 109 (п. 16) и ст. 125 (п. 4), то ясно, что в обеих статьях подразумевалось участие в осуществлении функций СССР по линии как законодательной, так и исполнительной власти. Об этом же говорит и термин «страна», употребляемый в ст. 109 единственный раз, в отличие от наименования «РСФСР». И нельзя же забывать, что оборона и обеспечение государственной безопасности относились в момент появления приведенных редакций выделенных статей к ведению Союза ССР.33 В результате пренебрежения историческим толкованием Конституционный Суд невольно исказил назначение соответствующей конституционной нормы, отнеся разработку основных мероприятий к полномочиям Президента и наделив Верховный Совет всего лишь задачами факультативного участия в обеспечении государственной безопасности.
И все же предыдущее позволительно рассматривать в качестве курьеза, легко поправимого конституционными новеллами. В плане же перспектив конституционализма весьма существенно то, что Суд определенную структуру государственных органов связал напрямую с обеспечением конституционных прав и свобод.34 «Разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел,— записано в Постановлении от 14 января 1992г., — обеспечивает конституционный демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти». Зная нашу отечественную историю, с таким утверждением согласиться нетрудно (хотя история не менялась и при разделении соответствующих служб). Но в том-то и дело, что это является аргументом историческим, а не юридическим, поскольку опять Конституционный Суд обращается к постулатам, лежащим за пределами Конституции, и апеллирует при этом уже не к принципу разделения властей, а к некоему правилу (?), запрещающему соединение конкретных органов одной ветви власти (?). Однако если в Конституций такого правила нет, то разве не оказывается, что Конституционный Суд присвоил себе прерогативу установления подобных правил? И до каких пределов должно простираться разделение органов, дабы гарантировать конституционные права и свободы? И разве не может случиться, что отныне любая структура станет подводиться под уже созданный прецедент?
Кажется ясным, что вопросы целесообразной организации государственных органов (Конституция РСФСР, п. 9 ст. 109) относятся к полномочиям Верховного Совета, а не Конституционного Суда. Своей императивной аргументацией Конституционный Суд нарушил не что иное, как принцип разделения законодательной и судебной властей.
5. Единственный пример прямого законодательного недопущения соединения функций ведомств внутренних дел и государственной безопасности Конституционный Суд все же приводит. Это ст. 18 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г.: «В исключительных случаях при введении чрезвычайного положения. . . постановлением Верховного Совета РСФСР министру внутренних дел РСФСР и председателю КГБ РСФСР может быть поручено создание совместного оперативного штаба и назначение коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение».35 Но Суд совершает в трактовке процитированной статьи ошибочную инверсию. Ст. 18 исходит как из своей посылки из факта существования двух ведомств (МВД и КГБ РСФСР) на момент принятия Закона о чрезвычайном положении, но не содержит и не может содержать запрета па реорганизацию этих ведомств. В противном случае пришлось бы признать, что законодатель, упомянув однажды в законе какое-либо ведомство, тем самым навсегда связывает себя невозможностью его упразднения.
Однако Закон о чрезвычайном положении привлекается Конституционным Судом в пакете с еще тремя документами: постановлениями Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г.,36 «О концепции судебной реформы в РСФСР» от 24 декабря 1991 г.,37 а также Постановлением от 18 декабря 1991 г., которым одобрен в первом чтении проект Закона «О безопасности РСФСР» (не опубликовано). Использование данных документов должно, конечно, только приветствоваться, по исключительно в качестве вспомогательного материала, способствующего уяснению норм собственно законов. Называя все эти постановления «законодательными актами», Конституционный Суд допускает явное искажение, даже если учесть привычную растяжимость употребленного термина. Во всяком случае, согласно ст. 1218 Конституции РСФСР указы Президента не могут противоречить «законам РСФСР»; про постановления же Верховного Совета не сказано ничего. Между тем Конституционному Суду предстояло доказать противоречие именно законам. И все же этой «формальностью» можно пренебречь, поскольку гораздо интереснее другое.
Во всех названных постановлениях речь идет о намерениях в области организации исполнительных органов. И какую бы форму ни принимали соответствующие положения (поручений или одобрения), они остаются всего лишь намерениями, т. е. задокументированными суждениями, не приобретшими законченной нормативной формы. Не подлежит, конечно, сомнению, что подобные намерения широко учитываются в юридической практике, имеют даже организационное значение как ориентиры текущей правовой политики, поскольку в соответствующих актах также фиксируется волеизъявление законодателя. Более того, в условиях радикального переустройства национальной правовой системы общественность зачастую горячо поддерживает именно прокламированные намерения, а не соответствующие этим прокламациям юридические нормы, которые, формально продолжая сохранять силу, нередко переходят в инертное состояние. Вопрос, однако, в том, могут ли намерения о нормах выступать стороной сравнения при проверке конституционности или вообще законности каких-либо актов?
Полагаем, что Конституционный Суд, применив такое сравнение, обратился к весьма спорному аргументу. Это, может быть, и не слишком заметно на том «обильном» фоне аргументов, которыми наполнил Суд свое Постановление. Но от этого сделанное становится лишь опаснее. Обращение к намерениям, включенное в решение Суда как доказательственный прием по конкретному делу, рискует подвергнуться массовому копированию и быть примененным в конце концов в таких обстоятельствах, при которых намерение уже не будет столь однозначно поддерживаться общественностью в качестве морально-политического образца.
Изложенную позицию можно, конечно, обозвать консервативной. Можно вообще задаться «философским» вопросом: что есть право? Или отнести критикуемый здесь прием к специфическим элементам революции права. Или, наконец, придать официальную приоритетность законодательным предположениям, а не только самим законам. Почему бы и нет? Ведь законодатель, как это нередко кажется ему сегодня, может все. Но сколь бы ни были относительны многие правовые универсалии, несомненны и те пределы, перейдя которые пришлось бы иметь дело уже с какой-то иной системой регулирования, лишь сохраняющей правовое наименование. Разнообразие источников права не уничтожает предъявляемых к отдельным их видам специфических требований. Законодательная норма в этом плане может считаться таковой, если она возникает как результат завершенной парламентской процедуры. В противном случае пришлось бы признать, что законодательная процедура не имеет ровно никакого юридического значения. Но это только одна сторона вопроса. Вторая заключается в том, что обращение к намерениям не явно подразумевает забвение канонического правила юриспруденции: санкционированная норма действует вне зависимости от намерений законодателя.
В завершение заверим, что настоящая публикация ни в коей мере не направлена на оправдание Указа от 19 декабря 1991 г.38 Общественный приговор этому монстру, — МБВД, — был справедлив, и Президент с этим приговором легко согласился. Нельзя также игнорировать те трудности, с которыми сталкивается в наши дни любой суд вследствие обширного законодательного хаоса. И все же приходится сделать горькое резюме: свое первое дело Конституционный Суд России провел далеко не лучшим образом. Анализ Постановления от 14 января 1992г. заставляет подозревать, что в основу позиции Суда положено было прежде всего доминирующее общественное настроение, а не юридическая логика. Это не шедевр, сказал бы Монтескье.
* Кандидат юридических наук, доцент С.-Петербургского государственного университета.
1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 6. Ст. 247.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1902.
3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. № 30. Ст. 1017.
4 Нам неизвестны материалы слушания в полном составе, но мы полагаем, что для исследования выводов о конституционности Указа этого и не нужно. Какое значение для анализа межнормативных связей могли иметь, например, показания о выступлении министра В. П. Варенникова на офицерском совещании МБВД 27 декабря 1991 г.: «Народу надоела перестройка. Единственной опорой Президента в нынешних условиях являются вооруженные силы, органы безопасности и внутренних дел... Я разберусь с тем лобби, которое противодействует слиянию и выполнению Указа Президента...»? Журналист отмечает, впрочем, что эти показания свидетеля «произвели впечатление не только на присутствующих (зал загудел...), но и на судей» (Руднев В. Конституционный Суд отменил... // Известия. 1992. 16 янв.).
5 В наименовании ст. 58 говорится об «основаниях» к рассмотрению дел. В действительности же ст. 58 указывает лишь па одно основание: неопределенность в вопросе о соответствии. Поэтому мы говорим здесь предварительно о «направлениях» проверки.
6 В этом существенное различие рассмотрения конституционности актов и рассмотрения конституционности правоприменнтельной практики по ст. 66 Закона о Конституционном Суде.
7 В этом есть примечательное тождество с французской Конституцией 3 сен
тября 1791 г.: «Любое общество, в котором... не проведено разделение властей, не
имеет Конституции» (Документы истории Великой французской революции: В
2 т. Т. 1. М., 1990. С. 113)
8 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
9 Давид Р. Основные правовые системы современности. М, 1988. С. 143.
10 Заметим лишь одно. С возможностями «открытия права» странно конфронтирует предусмотренная ст. 62 (п. 6) Закона о Конституционном Суде возможность отказа в рассмотрении ходатайства, если способ «правильного разрешения» вопроса «не может быть выведен из общих начал и смысла Конституции». Или это из области тех же «сдержек и противовесов»?
11 Это, впрочем, немногого стоит, что наглядно демонстрирует, например, следующее. Как ответственный за подготовку проекта Конституции Российской Федерации от Политсовета Российского ДДР А. А. Собчак, по-видимому, приветствует лозунг ст. 33 проекта (разработанного в числе других авторов и самим А. А. Собчаком): «Умеренность, упорядоченность и действенность государственной власти в Российской Федерации обеспечиваются разделением законодательной, исполнительной и судебной власти» (Санкт-Петербургские ведомости. 1992. 8 апр.). Но в качестве мэра Санкт-Петербурга тот же А. А. Собчак издал 21 октября 1991 г. распоряжение № 538, которым включил в состав «юридического комитета мэрии» городской суд и коллегию адвокатов. Могут возразить, что между названными документами все-таки почти полгода разницы и «доктрина» провозглашена позже распоряжения мэра. Но тогда тем более правомерно вернуться к поставленному вопросу: многого ли стоят иные доктрины? О tempora, о mores!
12 Зорькин В. Д. Основные ветви государственной власти: их разграничение и соотношение // Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации / Отв. ред. В. С. Нерсесянц. М, 1990. С. 99. (Термин «разграничение» вместо «разделения» объясняется, видимо, социалистической сдержанностью публикации.)
13 Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 215.
14 См.: Мазаев В. Прощание с Монтескье... // Российская газета. 1992. 23 марта.
15 См.: Мишин А. А., Власихин В. А. Конституция США: Политико-правовой комментарий. М., 1985. С. 46—47.
16 См. подр.: Белкин А. А. Развитие конституционных принципов в государ
ственно-правовом законодательстве // Вопросы теории советского государственного
(конституционного) права. Свердловск, 1986. С. 42—51.
17 Характерно, что мотивировочная часть «особого мнения» судьи Э. М. Аметистова по данному делу полностью обходится без использования указанных сакраментальных формул.
18 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1455 и 1456.
19 Загадочным является, вообще, издание двух постановлений по явно связанным тематически вопросам. Возможно, это имело какие-то благовидные предлоги, по при чтении принятых актов воспринимается как намеренное создание неопределенности в регулировании.
20 Попутно заметим, что п. 3 постановления № 1831—1 подразумевает, как явствует из названия и содержания этого акта, правовое обеспечение именно «экономической реформы». Образование МБВД едва ли можно отнести к мероприятиям в рамках этой реформы, а потому и ссылки при анализе Указа от 19 декабря 1991 г. на отмеченный п. 3 тем более сомнительны.
21 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1992. № 1. Ст. 6.
22 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 51. Ст. 1798.
23 См.: Временные правила представления в Верховный Совет РСФСР и рассмотрения в комитетах Верховного Совета РСФСР и постоянных комиссиях его палат проектов законов РСФСР и предложений о принятии законов РСФСР (Там же. 1990. № 6. Ст. 96); Регламент Верховного Совета РСФСР (Там же. 1990. № 26. Ст. 320).
24 Там же. 1991. № 22. Ст. 776.
25 См., например: Закон РСФСР «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР» от 14 июля 1990 г. (Там же. 1990. № 7. Ст. 100); Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «О внесении изменений в перечень республиканских министерств и государственных комитетов РСФСР» от 30 июля 1991 г. (Там же. 1991. № 31. Ст. 1062).
26 Вопросам рассмотрения соответствующих проектов указов Президента было посвящено Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «О некоторых вопросах применения Постановления Съезда народных депутатов РСФСР «О правовом обеспечении экономической реформы» от 11 ноября 1991 г. (Там же. 1991. № 47. Ст. 1593).
27 Закон о Конституционном Суде (ст. 74, п. 3) запрещает ему «давать заключения по вопросам, которые могут быть предметом рассмотрения в его заседании по делу о конституционности нормативного акта или обыкновения правоприменительной практики». Однако в сочетании со ст. 109 п. 19 и 121 10 Конституции РСФСР это предусмотрительное положение порождает лишь еще одну нелепость современного российского конституционного правотворчества.
23 См., напр.: Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «О проекте Закона Российской Федерации „О проекте определения структуры Правительства Российской Федерации, назначения и освобождения министров, председателей государственных комитетов и ведомств Российской Федерации"» от 20 января 1992 г. (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1922. № 7. Ст. 306). Если принимается такое Постановление, то оно свидетельствует как раз о путанице с действующим порядком.
29 Российская газета. 1991. 9 ноября; Там же. 12 ноября.
30 Там же. 9 ноября.— В заключение обсуждения Р. И. Хасбулатов поблагодарил М. М. Захарова «за мужество» (Там же. 12 ноября).
31 Знаменитая некогда проблема «закона и указа» превращается сегодня в проблему «закона и постановления». Один из народных депутатов РСФСР (не представился) остроумно прокомментировал акцию Съезда: «Если мы принимаем в виде постановления решение, которое отменяет действие тех или иных конституционных норм, не значит ли это, что мы, в принципе, можем, если представить такой вариант, принять простым большинством постановление, отменяющее действие всей Конституции на год на территории Российской Федерации?» (Там же. 9 нояб.).
32 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303.
33 Декларация о государственном суверенитете РСФСР (ст. 5) установила право Республики участвовать в осуществлении полномочий, переданных его Союзу ССР. Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. в Конституцию внесены соответствующие изменения. Из ст. 125 (п. 4) исключены слова «в пределах, определяемых Конституцией СССР», а слово «страны» заменено словами «Российской Федерации». Ст. 109 (п. 16) изложена в следующей редакции: «разрабатывает основные мероприятия в области обороны и обеспечения государственной безопасности Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 20. Ст. 1084). Эти новеллы наглядно свидетельствуют о том, что названные статьи Конституции интерпретировались Конституционным Судом совершенно не верно.
34 Нельзя не удивиться тому, что Закон о Конституционном Суде не закрепил возможность оценки конституционности актов «с точки зрения прав человека».
35 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.
36 Там же. 1991. № 16, Ст. 504.
37 Там же. 1991. № 44. Ст. 1435. (Некоторая пикантность заключается в том, что этим Постановлением одобрена концепция, представленная Верховному Совету Президентом РСФСР.)
38 Указ Президента РСФСР «О признании утратившим силу Указа Президента РСФСР» от 15 января 1992 г. (Там же. 1992. № 4. Ст. 171) представляется, кстати, совершенно излишним с точки зрения юридической техники. Этот Указ даже неправомерно конкурирует с Постановлением Конституционного Суда, поскольку именно в силу решения Суда оспоренный акт утратил юридическую силу.



ОГЛАВЛЕНИЕ