ОГЛАВЛЕНИЕ

Повышение эффективности деятельности милиции в условиях становления правового государства
№ 3
01.05.1992
Молчанов А.А.
Правовая культура, будучи составной частью культуры общества, не может замыкаться в рамках сугубо юридического явления. Широкая взаимосвязь правовой практики с различными сторонами развития культуры содействует достижению упорядоченности общественных отношений как результата действия (реализации) права и соблюдения законности.1
Негативные явления, в том числе бюрократизация многих государственно-правовых структур, привели к умалению роли права, подмене научно обоснованного правового регулирования усмотрением должностных лиц. Конечно, даже тогда, когда имел место произвол, зачастую использовались законы и инструкции. Но в этих случаях правовые формы можно рассматривать лишь как видимость права, ибо они отрицают взаимность прав и обязанностей участников общественных отношений, их равенство перед законом, ответственность за свои действия. До сих пор, несмотря на ряд жестких мер, есть ряд областей общественной жизни, которые регулируются усмотрением должностных лиц. Задача законодателя — подвести под них правовую базу.
Если бюрократизм как социально-политический и правовой феномен тяготеет к ограничению контингента лиц, принимающих правовые решения, то правовая культура расширяет его, делает граждан активными участниками правовой деятельности. Уровень профессиональной правовой культуры определяется как знанием законодательства, так и в первую очередь желанием и умением действовать в согласии с избранными принципами правового поведения. Связь профессиональной правовой культуры с деятельностью, практическая направленность последней обусловливает ее способность выполнять регулятивные социальные функции. Правовая культура — одно из важнейших и эффективных инструментов общественных преобразований. Она соединяет в себе правовые идеалы, моральные и правовые ценности с практикой полезной деятельности по выполнению в жизни требований законности. Такая деятельность требует социальной активности, осознания высокой ответственности перед обществом.
Сердцевиной проводимой ныне правовой реформы призвана стать перестройка деятельности правоохранительных органов. Важной задачей становится преобразование органов внутренних дел в действенные институты перестройки, осознания всеми сотрудниками своей ответственности в борьбе за утверждение справедливости как основополагающего принципа государства.
Самый решительный удар должен быть нанесен по всем разновидностям бюрократизма, укоренившимся в органах милиции в застойные, да и в последующие годы. В этих целях МВД РСФСР предпринимает ряд конкретных мер. Это — обновление кадров, подбор кадров на основе конкурса, усиление контроля. Названные меры имеют важное значение в оздоровлении системы правоохранительных органов. Однако подобные меры предпринимались неоднократно, и, к сожалению, положения дел не исправили.
Без решения проблем в области экономики, вызывающих деформацию правосознания, системы ценностно-правовых ориентации, жизненных интересов индивидов в целом, меры организационного характера, пусть самые решительные, оказываются недостаточными.
Есть и другой, более частный, но не менее значимый аспект рассматриваемой проблематики. Попадая в правоприменительный коллектив со сложившимися деформированными социально-психологическими, нравственно-правовыми стереотипами, выпускник юридического вуза, получивший основательную теоретико-правовую, «культурологическую» подготовку, через определенное время либо адаптируется, приняв эти искаженные стереотипы, либо система, характеризующаяся довольно жесткими связями, его «вытолкнет». Необходима решительная ломка этих деформирующих моментов, которые свойственны любой социальной системе, но здесь особенно ощутимы и губительны.
Главный и наиболее действенный рычаг борьбы с подобными явлениями— демократизация и гласность в деятельности правоохранительных органов, поиск таких культурно-правовых ориентиров, которые позволили бы выработать устойчивый иммунитет к профессиональной деформации.
Гласностью испытывается не только действенность, но и глубина правосознания, правовое восприятие процессов демократизации. Органы МВД, как и другие правоохранительные органы, настойчиво овладевают культурой демократизма, расширяя сферу гласности в работе. В этих целях предусмотрена специальная программа мер по обеспечению гласности. Только в 1991г. в Министерство внутренних дел РСФСР по правовым проблемам обращалось более 400 журналистов различных редакций центральных газет, телевидения, радио. Регулярно проводятся брифинги, пресс-конференции.
И все же сделано еще мало для того, чтобы гласность стала результативной, чтобы знание общественностью положения дел перерастало в сознательное и активное участие в охране порядка. Необходимо систематическое обсуждение состояния и результатов правоохранительной работы на сессиях Верховных Советов, в местных Советах. Вообще регулярно публикуемая и авторитетно комментируемая статистика призвана стать важным инструментом профилактики правонарушений.
В то же время гласность как один из важнейших показателей подлинного демократизма полезно было бы распространить и на работу по обобщению и анализу законности в деятельности личного состава МВД. Учитывая в ряде случаев серьезную профессиональную деформацию, получившую распространение в органах милиции, вызывающую тревожную тенденцию к росту должностных преступлений, целесообразно создать специальную комиссию по состоянию законности в милиции, куда наряду с «кадровым аппаратом» вошли бы представители трудовых коллективов, находящихся на территории, которую обслуживает, скажем РУВД.
Гласность в работе милиции должна определяться тем, что каждому гражданину должна быть предоставлена реальная возможность знать о деятельности аппарата управления и участвовать в выработке управленческих решений. Адресат такой информации определен достаточно четко, этому должна быть подчинена система регулярных отчетов всех органов управления перед трудовыми коллективами и собраниями населения.
Важной в современных условиях становится проблема пределов
осуществления власти. Необходимость проведения в жизнь властных
функций в рамках установленной в законе компетенции существует в
любом государственно-организованном обществе, особое значение она
приобретает в гражданском обществе. Действенные средства против злоупотреблений властью предусматриваются различными отраслями советского права. Что касается ограничений в работе органов внутренних дел, то они диктуются также необходимостью отграничения их компетенции от компетенции других органов государства, правоохранительных учреждений, общественных формирований, созданных для укрепления общественного порядка.
При этом проблема пределов деятельности органов внутренних дел должна рассматриваться как со стороны их нормативно-правового урегулирования и предложений по совершенствованию законодательства, так и в аспекте исполнительно-распорядительной и правоприменительной деятельности органов внутренних дел и предложений по укреплению ее законности, а также достижения предусмотренных законом результатов.2
В процессе законодательного регулирования организации и деятельности милиции выясняется, не выходят ли отношения, подвергаемые правовому опосредованию, за сферу правового регулирования; не составляют ли они предмет деятельности других органов; не урегулированы ли уже данные отношения правом и не требуется ли внесения соответствующих корректив в действующее законодательство.
В ходе реализации действующих норм органы (должностные лица) внутренних дел обязаны учитывать, что при наличии конкретных норм граница деятельности адресатов правовых норм подпадает под круг фактов и обстоятельств, предусмотренных этими нормами, даже если они выходят за объективно предопределенную сферу правового регулирования.
При отнесении тех или иных действий к компетенции других государственных органов органы внутренних дел не вправе сами, если это не предусмотрено в законе, предпринимать соответствующие действия.3
Закон в ряде случаев не дает исчерпывающей обрисовки условий и способа действия исполняющего органа, предоставляя исполнителю известную самостоятельность (оперативное усмотрение) в определении условий деятельности и конкретных мер, средств и методов достижения поставленной цели. В этом случае правоприменителю необходимо знать общие принципы права, правовые нормы общего содержания (закрепительные, дефинитивные, декларативные).4
Правоприменитель, получив право решить конкретный вопрос по своему усмотрению, не действует абсолютно свободно, ибо всегда связан рамками закона. Однако формы юридического закрепления этих пределов различны.5 Нормативной основой применения усмотрения могут быть нормы с диспозицией, предоставляющей должностному лицу право выбора из нескольких юридически равнозначных альтернатив. Например, начальник отдела внутренних дел, рассматривая дело о мелком хулиганстве, вправе либо своей властью наложить на нарушителя штраф, либо направить дело в районный народный суд, который может применить более строгие меры административной ответственности.6
Осуществление правоохранительными органами своей профессиональной деятельности строго в рамках, предусмотренных законом,— существенная черта правового государства. Разработанная восходящей буржуазией классическая теория правового государства была обоснована как заслон от чрезмерного государственного вмешательства в частную жизнь, создания государством монополии, в том числе в сфере отправления правосудия, этатизации общественной жизни. Отвергая эти общечеловеческие ценности, «мы оказались в объятиях средневекового мировоззрения, средневековых инквизиционных структур в сфере уголовной юстиции, военно-феодальные структуры характеризовали и систему управления экономикой, и отношение к народу... Объявив на каком-то этапе истории классовые критерии высшими и, по существу, единственно важными, мы смели фундамент общечеловеческих ценностей...».7
Необходимо восприятие основной идеи теории правового государства— подчинение всех, в том числе и государства в лице его органов на равных основаниях, закону, праву. Правовое государство, таким образом, не просто использует право как орудие власти, а само связано этим правом.8
Состояние дел, сложившихся в правоохранительных органах, — не застывшая ситуация, а динамичный процесс: процесс перестройки отживших структур, кадровой политики, а во многом и целевых установок. Такой процесс противоречив, диалектичен. Важной гарантией необратимости этого процесса являются действенный контроль и проверка деятельности правоохранительных органов в целом и органов МВД в частности. Не превращаясь в мелочную опеку, вмешательство в их оперативную работу, они должны быть направлены прежде всего на своевременное предупреждение недостатков, решительною борьбу с бюрократизмом, волокитой, грубостью, равнодушием по отношению к гражданам, на пресечение любых отступлений от принципа законности, проверку того, чтобы действия работников милиции были политически оправданными, справедливыми, гуманными, осуществлялись культурно с правовой точки зрения.
Нуждается в незамедлительном решении давно обсуждаемая в литературе проблема несовершенства критериев оценки деятельности органов внутренних дел. Настало время сменить основной критерий оценки этой деятельности — раскрываемость преступлений — на состояние законности правоохранительной деятельности.
Важны аналитические данные о том, почему остаются нераскрытыми преступления, сколько осталось неразысканных преступников, кто персонально виновен в нарушении основного принципа профессиональной деятельности милиции — принципа неотвратимости наказания за совершенные преступления. Своевременность, полнота раскрытия каждого преступления ныне получают острую политическую оценку, поскольку тесно связывается с соблюдением законности и справедливости. Тому, на чьи права посягнули, менее всего интересен общий процент раскрываемости преступлений. Поэтому каждый правоприменительный коллектив должен решительно перестроить стиль и методы своей работы, покончить с безразличием к делу.
В этих целях необходима комплексная программа анализа в борьбе с преступностью, с закладкой ее параметров в банк данных компьютеров, после чего будет видно, есть всплекс преступности или она пойдет на убыль.
Данное обстоятельство имеет существенное значение для повышения эффективности деятельности правоохранительных органов. Разработка комплексной программы борьбы с преступностью позволит определить ее тактику и стратегию в масштабах России одновременно учесть региональную специфику правонарушаемости, подвести под нее надлежащие кадро- и ресурсообеспечение.
Эффективность оперативно-служебной деятельности в органах внутренних дел непосредственно зависит от уровня ее нормативного урегулирования. Ныне принят целый ряд актов, специально и косвенно затрагивающих деятельность милиции. Главный из них Закон РСФСР о милиции, который определил четкие границы прав, обязанностей и запретов работников органов внутренних дел. Пора ломать бытующее мнение, что правоохранительные органы, в том числе и милиция, должны быть в ответе за все социально неблагополучные явления. Подобная гипертрофия возможностей органов внутренних дел размывает их обязанности, ведет к снижению результативности деятельности.
В современных условиях особенно важно добиваться того, чтобы нормативные акты не грешили размашистостью, абстрактностью. Предпосылки реализации принимаемых решений должны быть заложены в нормативно-правовой основе акта. Качество законодательства — один из главных инструментов, оказывающих воздействие на развитие демократии. От уровня обеспечения демократии правовыми средствами во многом зависит ее реальность. Так, после введения в действие новых нормативных актов обычно наступает период, в течение которого в законодательстве неизбежны иерархические противоречия.9 Отдельные моменты, связанные с несовершенством законодательства, преодолеваются крайне редко. Обширную информацию о наличии такого рода ситуаций можно, в частности, получить на основе анализа юридической литературы.
Существенную роль имеет и юридико-техническая безупречность законодательства. Культура закона, выражая его совершенство с точки зрения соотношения содержания и формы, предполагает научное и стройное построение законодательства, определение оптимальных методов правового регулирования, строгую правотворческую процедуру, использование новейших средств и приемов юридической техники и т. д. Стратегия ускорения общественного развития требует динамичного правового регулирования общественных отношений посредством научно обоснованных норм, отвечающих объективным потребностям поступательного развития нашего общества.
Идеи правового государства могут воплотиться в реальную практику государственно-правового строительства, если каждый участник общественных отношений будет знать свои права и обязанности, и соответственно нормы, их регулирующие. Тем самым знание права работниками всех уровней, особенно работниками правоохранительных органов, осознание его гуманитарной, общечеловеческой ценности, овладение в полном объеме правовой культурой на современном этапе становится насущной потребностью.
Между тем практика деятельности милиции свидетельствует, что их работники не всегда знакомы с актами, подлежащими применению. Опросы, проводимые в органах внутренних дел, показывают, что до 80% личного состава ощущают потребность обратиться к нормативному акту, который помог бы им четко определить линию поведения в конкретной правовой ситуации. Однако они не смогли этого сделать, поскольку не знали, к какому конкретному акту следует прибегнуть. Это и не удивительно, так как в настоящее время существует столь множественный и разрозненный нормативный материал, особенно ведомственный, что знать его в полном объеме работники милиции просто не в состоянии.
Многие работники милиции практически не ориентируются в отраслях законодательства. В этой связи важной задачей становятся систематические лекции для личного состава подразделений милиции, в которых бы детально характеризовалась система права, отраслевая структура законодательства.
Необходимо не только знание законов, но изучение практики их реализации в связи с применением в конкретных обстоятельствах, самостоятельное ознакомление личного состава всех подразделений органов внутренних дел с обзорами судебной практики. В этих целях в каждом отделении милиции целесообразно иметь массив основных нормативных актов, регулярно проводить соответствующий инструктаж, иметь картотеки законодательства.
Наряду со знанием законодательства важный фактор повышения эффективности деятельности органов милиции — формирование у личного состава уважения к праву, служащее неотъемлемым компонентом правовой культуры. Привитие уважения к праву — сложный социально-психологический механизм, потенциал которого в науке изучен еще недостаточно. С точки зрения социологии, убеждение как добровольное выполнение предписаний правовых норм с субъективной стороны есть сплав рациональных и психологических моментов.
Знание правовых норм обеспечивает синтез потребности и ситуации ее удовлетворения, участвуя, таким образом, в формировании конкретного мотива определенного правомерного поведения, установки на восприятие социальной ценности права. Плодотворно раскрытие содержания установки, предлагаемое в монографии «Социалистическое право, сознание, правомерное поведение личности». Как в общепсихологическом, так и в социально-психологическом плане установка выражается в готовности субъекта к определенной форме реагирования на ситуацию с позиции определенных потребностей. Характер реакции зависит от того, насколько глубоко познан объект, каково к нему отношение от содержания потребности, обусловившей установку.10
Каков же механизм выработки установки, структура и объем которой определяется правом? В литературе различаются правовые установки на правоприменение, правоохранение, правотворчество, на соблюдение норм права, противоправная установка. Рассмотрим подробнее установку правоприменителя.
Специфика правоприменителя в том, что он прежде всего осознает необходимость действовать соответствующим образом с позиций, предписываемых законодателем. Следование закону — важнейшая социальная необходимость в рассматриваемом случае и психологически, и в реальности создает состояние юридически свободного поведения. Поведение в соответствии с законом предполагает оценку правоприменителем той или иной подлежащей разрешению ситуации, соотношение ее с предусмотренной нормой моделью поведения, выбор одного из вариантов решений, предлагаемых регулирующей данную ситуацию нормой. Указанный процесс опосредуется целым рядом факторов: социальных, правовых, психологических. Поэтому «выделить понятие нормативной регуляции, ее психологической „механики повеления" можно лишь посредством теоретической абстракции».11
Между деятельностью сознания, вызванной действием нормы, и правовым поступком правоприменителя и должен пройти известный промежуток времени, прежде чем будет принято адекватное конкретной правовой ситуации решение. Игнорирование этой особенности психики человека может привести и, как было показано, приводит к сознательно или неосознанно выработанной привычке принимать правоприменительное решение, не подключая психологическую, ценностную его мотивацию. В этом кроется одна из причин игнорирования работниками милиции ценностно-правового содержания применяемых правовых норм, что в свою очередь обусловливает низкий уровень их правовой культуры.
Психологический механизм действия права немыслим вне культурного контекста. Это — «обусловленное установками осознание адресатами предписаний и затем взвешивание, эмоциональное переживание и соизмерение целей и средств их достижения, предписываемых нормами, с идеальными и реальными целями и средствами, а также теми, которые субъект хотел бы видеть реализованными в действиях лиц».12
Ценность права как его положительная значимость в удовлетворении потребности субъекта становится предметом своеобразной познавательной деятельности, результаты которой фиксируются в сознании в виде оценок — рациональных и эмоциональных реакций на значимость объекта. Образцы поведения, поначалу внешние по отношению к субъекту, постепенно становятся его собственными, образуя ценностно-правовую ориентацию, т. е. психологическую настроенность на определенный образ действий в типовых ситуациях.
Прав П. М. Рабинович, подчеркивая, что уважение к закону, будучи явлением правосознания, имеет несомненно аксиологическую природу. Это «высший уровень развития оценочно-установочной части правосознания, своего рода правовой идеал (идеал состояния правосознания). И сколь бы завышенными, максималистскими не казались на первый взгляд описанные показатели уважения к закону, они не являются принципиально недостижимыми и способны служить целевым ориентиром в формировании уважения к нему».13
Специфику социально-психологического механизма выработки ценностно-правовых ориентации следует учитывать в процессе работы по формированию уважения к праву среди личного состава органов внутренних дел. Сердцевиной такой работы должны стать показ, разъяснение, аргументирование роли права как необходимого и важного компонента в системе факторов, которые опосредуют удовлетворение потребностей индивидов. Заслуживающие внимания рекомендации по повышению ценностно-правового воспитания предлагает П. М. Рабинович.14
Автор делит правовоспитательный процесс на ряд подготовительных и основных стадий.
Подготовительные стадии:
А. Установление действительной ценности юридических норм для исследуемой группы на основе познания ее потребностей и роли этих норм в их удовлетворении.
Б. Выяснение состояния оценочно-установочной части правосознания данной социальной группы.
Основные стадии:
В. Разработка тактики и методики ценностно-правового воспитания.
Г. Планирование правовоспитательных мероприятий и установление их эффективности.
Источником знаний о правовых потребностях правоприменителя могут служить общесоциологическая, социально-политическая и специально-правовая их характеристика; статические данные об условиях, образе жизни. Давно назрела необходимость в серьезных конкретно-социологических исследованиях социальной среды правоприменителя, в данном случае—работников милиции. Общие упоминания о том, что целесообразно знать условия их жизни, семейно-бытовые особенности, жилищные условия и т. д., во многом остаются декларативными.
Не менее важна работа по выявлению реального состояния правосознания работников милиции, прежде всего его оценочно-установочного компонента. Для получения соответствующих данных также необходимо проведение специальных конкретно-социологических исследований. Можно при этом воспользоваться и данными о состоянии законности в том или ином правоприменительном коллективе.
Разрабатывая на основе выявления правосознания исследуемой группы тактику и методику ценностно-правового воспитания, нужно помнить следующее. Оценочно-установочный компонент того или иного правоприменительного коллектива (отдельного работника) с действительной значимостью определенного правового явления может совпадать полностью, частично либо не совпадать совсем. В зависимости от этого работникам, руководителям, ведущим правовоспитательную работу, и следует избирать то или иное ее направление: либо закрепить существующее отношение к праву, либо преодолеть недооценку права, т. е. привести личностный смысл правовых норм к его объективному значению. При этом важно вскрывать социально-политическое, культурно-правовое значение соответствующих норм права.
Таким образом, только детальное предварительное выяснение как объективной ситуации в области правовой культуры в органах внутренних дел, так и мнений, настроений, жизненных ориентиров, мотивов правового поведения сотрудников милиции позволит повысить эффективность правовоспитательных мероприятий.
На основе таких конкретно-социологических «замеров», тестирования работников милиции на уровень правовой культуры следует также вести работу по подбору и расстановке кадров органов внутренних дел. Задача кадровой политики в данной сфере состоит в том, чтобы, с одной стороны, укреплять эти органы закаленными и опытными работниками, с другой — работниками, идейно убежденными, обладающими устойчивыми правовыми ценностями.
Идейная убежденность в незыблемости законности безусловно вписывается в систему правовых категорий, по вместе с тем она тяготеет и к нормам морали. На ее формирование воздействуют не только правовые институты, но и другие социальные средства, среди которых определяющее место принадлежит моральным регуляторам. Именно они в совокупности с другими социальными средствами обеспечивают превращение политико-правовых идей и требований права в личные убеждения.
Сущность убеждения состоит в уверенности лица в обоснованности и справедливости законов и процесса их реализации. Это — должное, соответствующее требованиям действующих правовых норм представление о законодательстве и основанном на нем порядке. Убежденность в справедливости права создает обстановку нетерпимости к отступлениям от требований закона и морали, позволяет оценить надлежащим образом как собственное поведение, так и поведение других лиц.
Однако в повседневной практике, в воспитательной деятельности эта связь убеждений с поведением далеко не всегда проявляется в идеальном виде. Не так уж редко можно встретить в поведении сотрудника милиции разрыв между сознанием и поведением. Он как будто хорошо знает сущность права, требований, заключенных в присяге, уставах и приказах, а поступает вопреки им. Причем отношение самого субъекта к несовпадению убеждений и—поведения, расхождению между ними совсем иное, чем к несовпадению знаний и убеждений. Как правило, работник милиции, сознающий расхождение своих убеждений и поведения, ищет возможности его преодолеть, хотя это и не всегда удается. Один из препятствующих факторов здесь — бюрократизм, администрирование, ориентация на принуждение, что в конечном счете сводит на пет соблюдение дисциплины и законности.
Сотрудник милиции, обладающий зрелыми правовыми взглядами, участвует в многообразных видах социальной деятельности, постоянно совершенствуется, что обеспечивает углубление и активизацию его нравственных потребностей как источника социальных действий. Поэтому ныне одна из главных задач — воспитание потребности в устойчивом активном правовом поведении.
* Кандидат юридических наук, преподаватель С.-Петербургской Высшей школы МВД РСФСР.
1 Лазарев В. В., Попов Л. Л., Розин Л. М. Правовые основы обеспечения общественного порядка. М., 1987. С. 11.
2 там же. С. 56.
3 Там же.
4 Методологические проблемы правосознания сотрудников органов внутренних дел. Л., 1986. С. 59.
5 Соловей Ю. П. Усмотрение в административной деятельности советской милиции: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1982. С. 8.
6 Правоприменение в Советском государстве. М., 1985. С. 44.
7 Отвержение и Утверждение: Беседа о создании правового государства с проф. А. М. Яковлевым//Огонек. 1988. № 43. С. 14.
8 Там же.
9 Баймаханов М. Т. Противоречия в развитии правовой надстройки при социализме. Алма-Ата, 1972. С. 340.
10 Социалистическое право, сознание и поведение личности. Алма-Ата, 1988. С. 159—160.
11 Дробницкий О. Г. Понятие морали. М., 1974. С. 242.
12 Лазарев В. В. Социально-психологические аспекты применения права. Казань, 1982. С. 103.
13 Рабинович П. М., Социалистическое право как ценность. Львов, 1985. С 133
14 Там же. С. 135—166



ОГЛАВЛЕНИЕ