ОГЛАВЛЕНИЕ

Политические права и свободы граждан в механизме реализации народовластия в Российской Федерации (на примере отдельных законопроектных работ)
№ 2
01.03.1994
Дмитриев Ю.А.
Вступление России в период разрушения тоталитарного режима ставит перед юридической наукой задачу правового обеспечения строительства в ней элементов цивилизованного государства. В частности, речь идет о выработке современной концепции народовластия. Одним из недостатков предшествующего периода исторического развития страны было формальное закрепление «полновластия» народа, которое на практике подменялось реальным полновластием партийно-государственного аппарата и фактическим отстранением народа как субъекта государственно-правовых отношений от обладания этой властью.
Действующая Конституция Российской Федерации (ст. 3) закрепила формулу, принятую в большинстве цивилизованных стран мира: «народ — источник власти». Эта формула означает кардинальное изменение содержания института народовластия и его законодательного закрепления.
На практике это означает реальное включение в механизм реализации государственной (политической) власти1 таких субъектов, как политические партии, иные политические общественные объединения, территориальные и другие постоянные и временные сообщества граждан, а также отдельные граждане. Что касается последнего субъекта властеотношений — гражданина, то его участие в осуществлении государственной (политической) власти проявляется в обладании комплексом политических прав и свобод, закрепленных Конституцией и иными нормативными актами.
Одним из существенных недостатков формируемой в Российской Федерации системы правового регулирования политических прав и свобод граждан является отсутствие комплексного подхода к совокупности этих правовых институтов. Каждое конституционное право при разработке механизма его правового регулирования рассматривается индивидуально, вне связи с другими политическими правами и свободами. Это порождает пробельность законодательства, отставание в правовом регулировании одних институтов от других, возникновение коллизий и т. д. Между тем все субъективные политические права и свободы образуют единый механизм реализации народовластия. Необходим поэтому системный подход к их нормативному закреплению действующим и планируемым законодательством. Предложениям по формированию этой системы и посвящена данная статья.
К политическим правам и свободам граждан отечественная государственно-правовая наука традиционно относит право граждан на участие в управлении государственными и общественными делами; право избирать и быть избранным в представительные и исполнительные органы власти; право на объединение; право вносить в государственные и общественные органы предложения, заявления, жалобы и обращения; свободу печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Ряд исследователей дополнили этот традиционный перечень, включив в него право обжаловать неправомерные действия должностных лиц,2 право на референдум,3 свободу совести,4 а также равноправие граждан.5
Очевидно, не все из перечисленных субъективных прав и свобод можно отнести к числу политических. В частности, сомнения вызывает отнесение к числу индивидуальных политических прав права на участие в управлении государственными и общественными делами. То, что действующая Конституция ограничила его нормативным закреплением только участия граждан в управлении делами государства (ст. 32), не меняет комплексного характера этого правомочия. Включение его в текст Конституции в качестве индивидуального субъективного права не требует закрепления в ней иных политических прав и свобод, поскольку все они будут охватываться этим комплексным институтом. Приведенные аргументы говорят в пользу отнесения права граждан на участие в управлении государственными и общественными делами к числу конституционных принципов народовластия, действующих во всех сферах правового регулирования. Если и говорить о нормативном закреплении права на участие граждан в управлении в качестве индивидуального права, то лишь в отношении права на участие в местном самоуправлении. В поддержку выделения этого права на конституционном уровне можно привести ряд аргументов. Во-первых, с точки зрения международного права, «под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ (т. е. совокупности граждан, постоянно проживающих в пределах соответствующей территории. — Ю. Д.) контролировать и управлять под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».6 Это означает, что местное самоуправление складывается в первую очередь не из действий и решений территориальных органов самоуправления, а из самостоятельных инициативных действий граждан, проживающих на конкретной территории. Во-вторых, в силу негосударственной природы местного самоуправления вмешательство в его осуществление государственных органов ограничено (ст. 132 Конституции РФ). Полномочия государства в отношении этой деятельности граждан сводятся, преимущественно, к материально-финансовой поддержке, стимулированию и обеспечению ее правовых гарантий. Такой гарантией может стать закрепление в Конституции названного субъективного политического права.
Следующим уровнем правового регулирования этого конституционного правомочия граждан мог бы стать Закон «О праве граждан на местное самоуправление», который закрепил бы механизм осуществления гражданами этого права в формах непосредственной демократии: местном референдуме, собраниях граждан по месту жительства и иных формах, включая механизм реализации конституционной нормы о праве населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ).
Что касается равноправия граждан, то его также следует отнести к числу принципов правового статуса гражданина, хотя бы уже на том основании, что действие указанного принципа выходит далеко за рамки политической сферы жизни, проникая и в область социально-экономических и личных (гражданских) прав и свобод.
Перейдем к закреплению Конституцией Российской Федерации других политических прав и свобод граждан. Действующая Конституция не выделяет, в отличие от парламентского проекта, эту группу субъективных прав и свобод в самостоятельный раздел, а включает их в общий текст гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина». Однако, исходя из научной классификации этих прав, можно определить внутреннюю логику рассматриваемой главы: на первом месте в ней расположены личные (гражданские) права и свободы, затем — политические и завершают перечень социально-экономические и культурные права и свободы и гарантии реализации всех субъективных прав и свобод. При этом свобода совести оказывается между личными и политическими правами и свободами. Это обстоятельство, естественно, не может рассматриваться как основание для отнесения этой свободы к числу политических. Однако следует обратить внимание на двойственную природу этого правомочия граждан. Если речь идет об индивидуальном отправлении культа или следовании в иной форме тем или иным убеждениям, то данное правомочие укладывается в разряд личных прав. Но если для его реализации граждане объединяются в религиозное сообщество, образуют юридическое лицо или совершают иные совместные действия, без которых осуществление права на свободу вероисповедания или атеистической пропаганды невозможно, то данное право вряд ли можно считать личным, поскольку под данную категорию прав подпадают лишь индивидуальные права и свободы. Подобными рассуждениями руководствовался Ф. А. Хоменок, относя свободу совести к числу политических свобод граждан. А вот логику законодателя, разорвавшего единое право на свободу совести между двумя союзными законами «О свободе совести и религиозных организациях» и «Об общественных объединениях» (последний регулирует порядок создания атеистических объединений),7 можно объяснить только господствовавшими в стране до недавнего времени традициями «воинствующего» атеизма. Согласно этим традициям, церковь, по причине отделения от государства, не входила в число субъектов политической системы общества. Зато все иные объединения граждан, начиная от КПСС и кончая обществом садоводов-любителей, выполняли в нем политические функции по пропаганде социалистической идеологии, участию в выдвижении кандидатов в депутаты, всенародных обсуждениях и т. д. Отказ от господствующей идеологии, провозглашение политического плюрализма и стремление России создать взамен политической системы нормальное гражданское общество требуют пересмотра позиции юридической науки в данном вопросе.
Основы нового подхода к решению рассматриваемой проблемы заложены, однако, не наукой, а практическим законодательством. Положением о выборах депутатов Государственной Думы в отечественное законодательство впервые введено понятие «избирательное объединение», под которым понимается общефедеральная партия, общефедеральное политическое движение, устав которого зарегистрирован Министерством юстиции РФ, или блок таких общественных объединений, создаваемый на период проведения выборов.8 Этим объединениям, наряду с избирателями по месту жительства, предоставлено право выдвижения кандидатов в депутаты Госдумы. Таким образом, этого права оказались лишены общественные объединения, образуемые для удовлетворения иных материальных и духовных потребностей граждан. Наряду с этим они освобождены от обязанности заниматься пропагандой господствующей идеологии и от права законодательной инициативы в Федеральном Собрании. Это означает исключение их из состава политической системы общества и сосредоточение на выполнении своих основных уставных функций.
Такой подход оправдан. Но он требует пересмотра всей научной концепции содержания института права на объединение. Очевидно, что все объединения граждан, входящие в число субъектов гражданского общества, по функциональному признаку можно разделить на три группы. В первую войдут политические партии и иные политические общественные объединения. Их деятельность сводится к участию в осуществлении государственной (политической) власти, формированию государственных и муниципальных органов власти, оформлению и реализации политической воли объединенных в их рядах граждан. Вторая группа будет состоять из общественных объединений, созданных для удовлетворения социальных и духовных потребностей граждан и организации их досуга. В эту группу, наряду с любительскими объединениями и клубами по интересам, войдут профессиональные и творческие союзы, а также религиозные и благотворительные объединения. Отличительной чертой объединений данного вида является неполитический характер их деятельности, а также установление законодательного запрета на раздел полученной прибыли между их членами. Последнее ограничение необходимо, поскольку деятельность общественных объединений подпадает под систему льготного налогообложения. Что же касается политической деятельности, то установление законодательного запрета на занятие ею нецелесообразно. Однако в случае занятия ею соответствующая организация должна пройти дополнительную регистрацию как политическое объединение.
И, наконец, третью группу объединений граждан образуют различного вида коммерческие объединения, созданные для извлечения прибыли и удовлетворения за счет этого материальных потребностей граждан.
Естественно, что принятие такой концепции реализации права граждан на объединение потребует иных теоретических и практических подходов к нормативному регулированию этого института. Очевидно, что это право должно лишиться своего исключительно политического характера, присущего предшествующему периоду развития отечественной правовой науки. Первый шаг к этому уже сделан действующей Конституцией страны (ст. 30). Однако нельзя признать удачным решением одновременное включение в часть 1 ст. 30 Основного Закона материальной нормы, закрепляющей право каждого на объединение (подразумевается любое, из перечисленных выше, объединение), включая профессиональные союзы, и процессуальной нормы, гарантирующей деятельность только общественных объединений.
Следующий уровень нормативного регулирования права граждан на объединение должна составить система законов. Рассмотрим ее содержание в части, касающейся деятельности общественных (политических и неполитических) объединений. Начнем с Закона «Об общественных объединениях (о свободе союзов)». Видимо, это должен быть конституционный (органический) закон, регулирующий основы механизма реализации прав граждан на объединение путем создания такого типа объединений. Прежде всего он должен раскрывать содержание конституционного права граждан на объединение. По нашему мнению, речь идет о закреплении права граждан на:
— создание по своему выбору общественных объединений без предварительного разрешения;
— вступление в общественные объединения, созданные в соответствии с законодательством, при условии признания их уставов;
— участие в работе общественных объединений, в соответствии с их целями и в формах, определенных их уставами;
— пребывание (членство) в рядах общественных объединений, созданных в соответствии с законодательством;
— свободный выход из общественных объединений. В Законе также должно быть раскрыто содержание понятии «общественное объединение» как основанное на добровольном членстве (участии), общности взглядов и интересов самоуправляемое формирование граждан, преследующее цели совместной реализации прав, свобод и законных интересов граждан, действующее в форме, определенной его уставом (положением), и не преследующее коммерческие цели. Помимо формы объединения, Закон должен закреплять перечень видов основных объединений, относящихся к категории общественных. Такой перечень, в расчете на появление новых видов объединений, не может быть исчерпывающим. Нелишним представляется закрепление в таком акте принципов образования и деятельности объединений данного типа. В самом общем виде Закон мог бы определить права, обязанности и ответственность общественных объединений, а также механизм их взаимоотношений с государством, включая способы контроля последнего за их деятельностью.
Следующий уровень нормативного регулирования деятельности общественных объединений должны составлять законы, регламентирующие деятельность объединений каждого вида: клубов по интересам, профессиональных союзов, религиозных объединений, политических партий и массовых общественных движений. Различия в функциональной принадлежности перечисленных объединений порождают и различный подход к правовому регулированию их деятельности. Причем разница заключается не только в перечне прав и обязанностей, но и в процедурных моментах. Прежде всего — в порядке их конституирования. Частично такие различия получили закрепление в действующем российском законодательстве, в частности — в известном постановлении Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 г. «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе»,9 установившем исключение из общего регистрационного порядка создания общественных объединений для профессиональных союзов в виде уведомительного порядка их создания. Однако это не решило проблемы. Констатируя внешний демократизм регистрационного порядка конституирования общественных объединений, необходимо остановиться на его недостатках. Во-первых, он предполагает столкновение интересов двух неравноправных субъектов политического процесса: государства, в лице уполномоченного органа, и группы граждан, которые еще не приобрели статуса общественного объединения и полагающихся вместе с ним прав юридического лица. С формальной точки зрения, они даже лишены возможности воспользоваться квалифицированной юридической помощью, ибо вынуждены нанимать адвоката на собственные средства, поскольку своих денег объединение на этом этапе деятельности не имеет. Более того, вместо иска от имени партии в суд поступает жалоба отдельного гражданина на действия государственного органа. Неравенство возможностей сторон в этом случае очевидно. Более того, несовершенство действующего закона позволяет ведомству, в данном случае — Министерству юстиции, принять подзаконный акт: инструкцию, значительно усложняющую порядок реализации нормы закона. Пример тому — Временные правила регистрации общественных объединений, утвержденные Министерством юстиции РФ 16 сентября 1994г.10 Учитывая высокую степень противоборства в стране общественных сил различной политической направленности, представляется реальным использование регистрационного порядка для торможения процесса создания и деятельности оппозиционных политических партий.
Во-вторых, недостаток регистрационного порядка конституирования общественных объединений проявляется и в том, что, получив регистрационное свидетельство, руководство объединения зачастую использует его в качестве оправдания своих незаконных действий, пользуясь тем, что органы юстиции сегодня лишены практической возможности контролировать деятельность огромного количества зарегистрированных ими объединений, хотя законом эта функция возложена на них. Приведенные аргументы — свидетельство того, что регистрационный порядок конституирования общественных объединений не обеспечивает в должной мере реализации конституционного права граждан на объединение в общественные союзы, а также действенного контроля за законностью деятельности этих объединений.
Альтернативу описанному порядку мог бы составить судебный порядок конституирования общественных объединений. Суть его сводится к следующему. Общественное объединение считается созданным с момента проведения учредительного собрания, на котором происходит признание самого факта его создания, принимаются устав и программа, избираются руководящие органы. С этого момента объединение приобретает права юридического лица. Затем учредительные документы направляются в суд соответствующего уровня по месту нахождения руководящих органов объединения. Одновременно в официальном печатном органе, распространяющемся на всей территории деятельности объединения, публикуется сообщение о его создании, в котором указываются наименование объединения, цели и принципы деятельности, местонахождение и состав руководящих органов, а также наименование суда, в который направлены документы и который полномочен рассматривать иски любого лица, чьи права нарушены фактом создания или действиями зарегистрированного объединения. Суд ведет ежегодно публикуемый реестр официально действующих на его территории общественных объединений.
Преимущества описанного порядка конституирования общественных объединений состоят в следующем. Во-первых, фактически речь идет об уведомительном порядке создания объединений, который объективно более демократичен, нежели регистрационный, который по механизму реализации близок к разрешительному. Во-вторых, в случае несоответствия закону представленных в суд учредительных документов некто иной, как суд — единственный орган, уполномоченный Конституцией толковать закон, —устанавливает факт несоответствия закону и требует его устранения. Таким образом, функция установления законности самого факта образования общественного объединения из рук потенциально пристрастного органа исполнительной власти непосредственно передается независимому арбитру — суду. В-третьих, общественное объединение при таком порядке конституирования оказывается под постоянным общественным контролем, который оказывается значительно более действенным, чем ведомственный. В этом случае государственный орган — суд помимо контроля законности создания и деятельности общественного объединения выступает в качестве своеобразного депозитария, хранящего подлинные документы образованного таким образом юридического лица.
Вместе с тем возложение на суды общей компетенции обязанности регистрации всех общественных объединений, создаваемых в стране, представляется в современной ситуации чрезмерным. Очевидно, необходимо распространить этот порядок конституирования только на один вид общественных объединений — на политические партии и иные политические общественные объединения — участников избирательного процесса. Саму функцию их регистрации могли бы выполнять административные суды или органы конституционного судопроизводства.
Становление многопартийной системы в стране требует рассмотрения и других проблем нормативного регулирования деятельности этого вида общественных объединений. Политические партии, как часть общества (pars — часть целого), служат формированию политической воли наиболее активной части граждан в виде программы будущего развития государства и общества в целом. Таким образом, путем поддержки на выборах граждане избирают наиболее оптимальные и привлекательные, с их.точки зрения, направления развития, придавая им легитимный характер. Деятельность политических партий по разработке теоретических моделей общественного развития должна финансироваться из какого-то источника. Одним из источников такого финансирования, очевидно, должен быть государственный бюджет.
Не отрицая необходимости государственного финансирования политических партий, группа экспертов, работавшая по заказу Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации над проектом Закона «О политических партиях», разделилась во мнениях по данному вопросу. Одна часть специалистов отстаивала тезис о необходимости государственного финансирования всей деятельности политических партий: участие в выборах, работа партийных фракций в парламенте, содержание партийного аппарата, аренда помещений, связи, транспорта и вся остальная работа, направленная на реализацию программных целей и задач партии. Такой подход, естественно, сопровождался предложением законодательно установить запрет на всякую хозяйственную деятельность политических партий, исключая издательскую и пропагандистскую, и получение ею денежных средств из иных источников финансирования.
Существенный недостаток подобного механизма финансирования деятельности политических партий, помимо издержек материального свойства, связанных со значительными расходами из и без того скудного бюджета, заключается в том, что он неизбежно ведет к ограничению реальной многопартийности и свободы деятельности политических партий. Под многопартийностью следует понимать реальное обеспечение возможности свободного создания неограниченного числа политических партий. Таким образом, процесс создания новых политических партий вовсе не обязательно должен совпадать с началом календарного года, означающим начало их бюджетного финансирования. Исходя из этой предпосылки, нетрудно спрогнозировать действия политических партий, уже получивших бюджетное финансирование, по отношению к вновь образующимся партиям, претендующим на финансирование из той же суммы, утвержденной в начале года. Очевидно, созданные ранее политические партии сделают все от них зависящее, чтобы не допустить создания новых партий.
Рассматриваемый порядок имеет еще один существенный недостаток: установление всякого административного запрета неизбежно порождает стремление его обойти. Такая судьба, весьма вероятно, постигнет и законодательный запрет на хозяйственную деятельность политических партий. Тем более, что проследить движение партийных денег в банковском капитале, дочерних предприятиях и других формах коммерческой деятельности в сегодняшних условиях весьма затруднительно. К тому же политические партии, даже имея государственное финансирование, не могут полностью отказаться от хозяйственной деятельности, направленной на реализацию уставных целей.
Предложенной концепции другая часть экспертов противопоставила иной подход: ограничить государственное финансирование только возмещением расходов на избирательную кампанию и деятельность партийных фракций в парламенте (последнее, строго говоря, не является предметом регулирования закона о политических партиях), одновременно разрешив политическим партиям хозяйственную деятельность в полном объеме. Однако, чтобы не превращать их в чисто коммерческие организации, закон должен содержать оговорку, что доходы от этой деятельности направляются на программно-уставные цели партии и не подлежат непосредственному распределению между ее членами, за исключением заработной платы освобожденного аппарата партии, имеющего предельную численность, пропорциональную количеству членов партии, и предельную денежную ставку. Естественно, что указанная деятельность политических партий в этом случае облагается налогом, за исключением сумм, полученных из бюджета, и подлежит контролю со стороны соответствующих органов Министерства финансов.
Предлагаемая конструкция, помимо снижения нагрузки на государственный бюджет со стороны многочисленных политических партий, действующих на территории России, создает дополнительный заслон для создания партий теми гражданами, которые преследуют мошеннические цели: поживиться за счет государства, а затем объявить о «распаде» партии по причине отсутствия поддержки избирателей.
Тем не менее и данный порядок финансирования деятельности политических партий далек от совершенства. В частности, немалую проблему составляет способ финансирования избирательной кампании политических партий. Если использовать принцип авансирования расходов в пределах установленной квоты, то не избежать нерациональных расходов на поддержку тех партий, которые проиграют выборы. Если же использовать широко применяющийся в развитых странах принцип последующей компенсации расходов пропорционально полученным партией депутатским мандатам или голосам избирателей, то возникает опасность их финансовой зависимости от коммерческих структур, расплатой за которую будет обязанность лоббирования в парламенте вносимых ими законопроектов. Очевидно, целесообразно применять смешанный порядок государственного финансирования избирательной кампании политических партий с использованием элементов описанных выше способов.
Ограниченный объем статьи не позволяет высказаться по содержанию иных положений, обсуждавшихся в Комиссии законодательных предположений законопроектов. Однако даже те проблемы, которые обозначены, свидетельствуют о необходимости детального рассмотрения государственно-правовой наукой всей группы политических прав и свобод граждан и механизма их правового регулирования в свете формирования современной концепции народовластия. Приходится констатировать, что законодательство в этой области носит фрагментарный характер, прохождение законопроектов во властных структурах сопровождается острой политической и конъюнктурной борьбой. Влияние юридической науки на этот процесс чрезвычайно ослаблено, нормативная практика зачастую обгоняет развитие научной мысли. Такое положение нельзя признать удовлетворительным. Очевидно, настало время для проведения широкой научной дискуссии о содержании современной концепции народовластия в Российской Федерации.
* Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.
1 Подробнее позицию автора по вопросу о соотношении государственной и политической власти см. в его статье (Государство и право. 1994. № 7).
2 П о л я к о в В. Л. Конституционное право советских граждан на свободу слова. Саратов, 1977. С. 3.
3 Кожанов В. Б. Политические права и свободы молодежи в Советском государстве: Автореф. канд. дис. М., 1970. С. 10.
4 Хоменок Ф. А. Политические свободы граждан СССР: Автореф. канд. дис. Л., 1965. С. 6.
5 Михалева Н. А. Общественно-политические права и свободы граждан СССР. М., 1973. С. 15.
6 Ст. 3 Европейской хартии самоуправления (цит. по: Краснов М. А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 7).
7 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 41. Ст. 813; № 42. Ст. 839.
8 См. ст. 5 Положения... (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3597).
9 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 7. Ст. 299.
10 Российская газета. 1994. 5 окт.



ОГЛАВЛЕНИЕ