ОГЛАВЛЕНИЕ

Полицейская реформа Петра I
№ 2
02.03.1992
Сизиков М.И.
Создание общей регулярной полиции, в корне изменявшее организацию правоохранительной деятельности государства в городах России, происходило в процессе реформирования всего государственного механизма, права и социально-сословных отношений в конце XVII — первой четверти XVIII в. Страна вступила в позднефеодальный период общественно-экономического развития, когда при сохранении феодальных порядков происходил скачок в развитии промышленности и торговли, поощряемых государственной политикой меркантилизма. Интенсивно строились новые города, прокладывались каналы, сооружались морские и речные порты, европеизировалась культура, переводилось на светскую основу просвещение, продвигалась вперед наука. В результате активной внешней политики, длительных и тяжелых войн России вышла к удобным для судоходства морям, усилились ее международные позиции. Вместе с тем бурное развитие страны тяжким бременем легло па народ, который отвечал сопротивлением: от распространения «ересей» и бегства с принудительных работ и службы до широкомасштабных вооруженных движений.
Абсолютистское государство с его единодержавием, строго централизованным управлением, разветвленным военизированным механизмом и регулярной армией должно было защищать коренные интересы феодалов (владение землей и власть над крестьянами), ведя соответствующую внутреннюю и внешнюю политику. Для утвердившегося политического режима были характерны следующие черты: всеобъемляющее регулирование социальной жизни, грубое прямое принуждение к исполнению регламентов; тотальный контроль за подданными; очень широкие полномочия административных органов, их неограниченное право вмешиваться в жизнь людей. Все это выступало объективной основой для создания принципиально нового полицейского аппарата.
Полицейская деятельность в современном ее понимании характерна для любого государства, создает оно для этого специальные органы или нет. В периоды раннего и зрелого феодализма полицейские функции выполняли практически все органы управления (в отношении подвластного им населения и на подведомственных территориях), постоянно или временно уполномоченные ими на то лица, вооруженные силы.1 Слабая расчлененность государственного механизма, незавершенность специализации отдельных его частей, исполнение полицейских, как и судебных, функций органами управления общей компетенции были вполне характерны и для конца XVII — начала XVIII в. В городах полицейские функции исполняли под руководством воевод и комендантов (в Москве — Земского, Преображенского и других приказов) воинские команды, назначаемые на весенне-летний сезон, объезжие головы с решеточными приказчиками, слободские и губные (до 1703 г.) старосты и целовальники, определяемые из местного населения, сотские, пятидесятские и десятские, а также караульщики.
В основанном в 1703 г. Санкт-Петербурге охраной общественного порядка и безопасности, преследованием лиц, совершивших преступления, вначале ведали губернская канцелярия во главе с губернатором Ингерманландии (Санкт-Петербургской губернии) А. Д. Меншиковым, подчиненная ей Городовая канцелярия, оберкомендант. С созданием в 1705 г. Адмиралтейской верфи управление Петербургом, в том числе и полицейское, фактически разделяется между Адмиралтейской канцелярией — на Адмиралтейской стороне и Городовой канцелярией — на Городовом (Санкт-Петербургском) острове.2 Такое административно-полицейское разделение соответствовало расселению в городе подвластного этим учреждениям населения (на Адмиралтейском острове селились служители Адмиралтейства, на Городовом — мастеровые, подведомственные другим учреждениям). Адмиралтейская и Городовая канцелярии (каждая на своей территории) полицейские функции осуществляли как непосредственно, так и через воинские команды и назначенных для этого должностных лиц, как правило, офицеров, в том числе гвардейских, получивших со временем название «надсмотрщиков».
Так, Адмиралтейская канцелярия в 1708—1712 гг. разыскивает беглых, разбирает дела о кражах и драках матросов и других лиц, причастных к флоту, отводит земельные участки под застройку, ведет учет строений на Адмиралтейском острове и т. д.3 В мае 1711 г. на Адмиралтейском острове назначается поручик, ответственный за противопожарную безопасность. Указ об этом повторял в основных чертах наказы XVII в. московским объезжим головам. В июле того же года именным указом учреждаются постоянные должности по поддержанию противопожарной безопасности в обеих частях города, в них определяются лица из числа знати. Каждому из них были даны подробные инструкции («пункты») от имени соответственно Адмиралтейской и Губернской канцелярий. Эти «пункты» также в основном повторяли наказы объезжим головам. При Адмиралтействе тогда же была создана пожарная команда.11
Функции должностных лиц, назначенных для поддержания порядка и противопожарной безопасности, постепенно расширялись и уточнялись, им придавались воинские команды. В 1713 г. в распоряжение назначенного для этого на Адмиралтейской стороне майора направлялась специальная команда из урядника и 10 солдат. Он должен был следить также за чистотой на набережных, реках и каналах, вести борьбу с незаконной торговлей табаком и пивом, При очередной замене надзирающего офицера в апреле 1714 г. ему придавалось шесть солдат. За офицером и солдатами оставалось жалованье и довольствие по прежней службе в Преображенском полку. Офицер (гвардейский поручик) получил должностное наименование «надзиратель». Ему были также даны подписанные адмиралтейским советником Кикиным «пункты», в которых поручалось регулировать строительство на Адмиралтейском острове, следить за чистотой, пресекать незаконную торговлю вином, пивом и табаком. Новой конституцией 1716 г. «надсмотрщику» дополнительно вменялось в обязанность выявлять подозрительных лиц. Таким образом, «пункты» давали все более широкие полномочия надсмотрщикам и по своему содержанию все дальше уходили от наказов объезжим головам, но, как и «наказы», давались при назначении уполномоченных лиц на должность и, следовательно, были временными, не имели регулярного характера.
На Адмиралтейском острове Петербурга также вводилась старая десятинная административно-полицейская система, на которой, однако, отразилось пристрастие Петра I к иностранной лексике и стремление военизировать управление. Офицер-надсмотрщик должен был назначить из местных жителей на каждые 10 дворов ефрейтора, на 50 — капрала, на 100 — сержанта для поддержания порядка на своих участках. Обо всех происшествиях они должны были докладывать по команде надсмотрщику. В том же году на Адмиралтейском острове были введены ночные караулы из жителей. От каждых 100 дворов предписывалось выставлять на ночь по 5 человек посменно, они обязывались следить за противопожарной безопасностью.5
Полицейское управление развивалось и в другой части города. 16 апреля 1714 г. был назначен «надсмотрщик» (офицер в чине поручика) за постройкой деревянных строений и мазанок, ему же было приказано следить за противопожарной безопасностью, чистотой и замощением улиц. В помощь надсмотрщику придавалось 6 солдат.6 В именном указе от 6 декабря 1714 г. отмечалось, что «от пришлых людей при Санкт-Петербурге является многое воровство, татьбы и убийства», и предписывалось петербургским жителям объявлять всех пришлых людей в Санкт-Петербургской канцелярии.7
В апреле 1716 г. надзор за строениями во всем Петербурге был возложен на начальника Городовой канцелярии князя А. М. Черкасского, а у офицеров-надсмотрщиков осталась обязанность по поддержанию общественного порядка и пожарной безопасности в частях города.8 Городовая канцелярия (она же Канцелярия городовых дел; до 1719 г. — Канцелярия князя Черкасского) в 1723 г. была преобразована в Канцелярию от строений.
Рост новой столицы, стимулируемый жестким принуждением к застройке, благоустройству и заселению ее, детальное регулирование строительства, скопление больших масс неукоренившегося трудового, преимущественно мужского, населения вызывали необходимость совершенствования управления вообще и полицейского особенно. Эти условия были характерны и для других значительных городов. Однако новая столица была первой среди них во многих отношениях, именно в ней, как правило, вводилось все новое. В то же время единое непосредственное управление новой столицей не было создано. Занятый важными общегосударственными делами, особенно военными, часто бывая в отъезде, петербургский губернатор А. Д. Меншиков не мог уделять должного внимания управлению центральным городом своей губернии.
На перестройке административно-полицейского управления сказались бытовавшие в Западной Европе теории правового и практика полицейского государства, приверженность Петра I к западноевропейским образцам, которые учитывались при проведении реформ. Воспринимались не только содержание и форма, но и терминологии. В допетровские времена на Руси не употреблялось слово «полиция». Зародилось оно в древнегреческих полисах, где обозначало государственное городское управление, отделилось от «политики» в средневековой зарубежной Европе и стало использоваться в значении функции и исполнительного органа государства по внутреннему управлению. Петр I, подолгу бывавший за границей и интересовавшийся там государственным управлением, не мог не ознакомиться с зарубежной полицией. Сведения о полиции, конечно, привозили в Россию и иностранцы, привлекавшиеся на русскую службу.
Термин «полиция» фигурирует в ряде проектов по преобразованию государственного аппарата. Б «Записке о коллегиях», составленной между 1711 и 1716 гг., авторство которой отдельными исследователями приписывается Г. В. Лейбницу,9 предлагалось учредить среди 9 других коллегий полицейскую. Полицейская коллегия значится и в проекте барона Любераса,10 изучавшего по указанию Петра I зарубежный опыт. В 1715 г. Петр I приказал своему министру при Датском дворе прислать печатные и письменные указы датских королей, а в 1716 г. сам знакомится с центральными учреждениями в Дании. В датской табели о рангах 1699 г. значилась должность полицмейстера.11 Несомненно, что при создании регулярной полиции в России Петр I использовал опыт Франции, где абсолютизм получил классические формы, а полиция в конце XVII — начале XVIII в. получила наибольшее развитие и тогда же была описана в известном Петру I трактате де Ла Маре.
Возвратившись из-за границы в октябре 1717 г., Петр I учреждает коллегии, среди которых, однако, не было полицейской.
В Москве, где вначале шло следствие по делу царевича Алексея, были осуждены и 17 марта 1718 г. казнены бывший адмиралтейский советник А. В. Кикин и другие заговорщики; сыск и общеполицейское управление обеспечивал Преображенский приказ. Охрана порядка в Петербурге, где А. В. Кикин активно участвовал в создании административно-полицейского управления и где могли еще находиться другие заговорщики, беспокоила Петра I. 17 февраля 1718 г. из села Преображенского он послал сенату указ с категорическим запрещением кого-либо выпускать из Петербурга до его приезда, установить по дорогам заставы, наказать жителям города смотреть друг за другом.12 24 марта 1718 г. Петр I отбыл в Петербург, где создал для продолжения следствия по делу Алексея Тайную канцелярию. 14 июня Алексей был заключен в Петропавловскую крепость, 24 — приговорен к смерти, через два дня при неясных обстоятельствах умер, а 30 июня был похоронен. Эти события, конечно, заставляли принимать особые меры предосторожности в Петербурге и тем самым ускорили создание новой административно-полицейской системы.
Как и многие другие преобразования Петра I, полицейская реформа проводилась без четкого плана и основательное подготовки. Вместе с тем очевидно, что общин замысел создать регулярную полицию к тому времени созрел, формирование административно-полицейского аппарата в городах было намечено в общих чертах. Есть некоторая логическая последовательность становления полиции: вначале законодательно определялось должностное положение руководителя нового учреждения, очерчивался круг его полномочий, потом на руководящую должность назначалось конкретное лицо, которое комплектовало аппарат и после этого о новом органе управления делалось публичное сообщение. К 23 мая 1718 г. была разработана и 25 мая утверждена царем с собственноручным его дополнением инструкция,13 привычно названная "Пунктами». Этой инструкцией определялась конпетенция генерал-полицмейстера и, поскольку он впервые упоминался в законе, фактически учреждалась эта должность. 27 мая 1718 г. царским указом сенату формально вводится должность генерал-полицмейстера и на нее назначается генерал-адъютант царя А. М. Девиер, безродный иностранец, юнгой привезенный Петром I из Голландии. В указе отмечалось, что генерал-полицмейстер определяется «для лучших порядков» в Петербурге. О появлении нового должностного лица следовало знать всем жителям новой столицы, «дабы неведением никто не отговаривался».14
«Пункты» генерал-полицмейстеру и указ сенату о его определении в Петербурге в последующем были механически объединены (это нередко делалось с петровскими законодательными актами). Как единый документ, датированный 25 мая 1718 г., они опубликованы в Полном собрании законов Российской Империи. Там в заглавии после обозначения вида и адресата законодательного акта («Пункты, данные генерал-полицмейстеру») перечисляются его полномочия.15 И хотя для заглавий законодательных актов XVIII в. многословное раскрытие их содержания было характерно, такое развернутое заглавие «Пунктов генерал-полицмейстеру» в петровское время не практиковалось. Расшифровка содержания акта в его заглавии давалась составителями Полного собрания законов, видимо, не только для его четкого отличия от подобных актов, но и для составления предметного указателя.
27 мая Девиеру был вручен персональный указ царя о назначении его генерал-полицмейстером вместе с «Пунктами».16 Жителям Петербурга царский указ об этом был объявлен 7 июня.17 Таким образом, время появления в стране генерал-полицмейстера не подлежит сомнению. Иначе обстоит дело с вопросом о времени создания первой полицмейстерской канцелярии. Тут высказывались различные суждения. При этом авторы, не претендовавшие на глубокое изучение этого вопроса, появление первой полицмейстерской канцелярии связывают обычно с учреждением должности генерал-полицмейстера. Исследователи же, наиболее глубоко вникавшие в этот вопрос и максимально расширявшие круг позитивных источников, приходили к иным заключениям. Выводы и доказательства последних представляют особой интерес.
И. И. Дитятин в основательном труде по истории городского управления в России писал; «Еще за два года до учреждения этой (генерал-полицмейстера. — М. С.) должности в Петербурге, как видим из указа, изданного в первой половине 1716 года, существовало уже специальное полицейское учреждение, так называемая полицмейстерская канцелярия; эта канцелярия, судя по содержанию упомянутого указа, ведала в городах исключительно „строение". Эта канцелярия подчинена теперь (в 1718 г. — М. С.) Генерал-Полицмейстеру».18 Здесь имелся в виду опубликованный в Полном собрании законов документ под названием «Высочайшая резолюция на доношение по делам полицмейстерской канцелярии. — О строении в Санкт-Петербурге», датированный апрелем 1716 г.19 Были обращения к свидетельствам и о более раннем существовании полицмейстерской канцелярии в Петербурге.
В издании, посвященном юбилею петербургской полиции, опирающемся на широкий круг источников, в том числе и архивных, подготовленном чиновником по особым поручениям Н. П. Высоцким, читаем: «Из указа от 20 мая 1715 года мы видим, что в то время существовала уже Полицмейстерская Канцелярия, которая испрашивала разрешение Государя по вопросам строительной части».20 Хотя при этом не делаются ссылки на источник, несомненно имелся в виду законодательный акт, озаглавленный в Полном собрании законов «Высочайшая резолюция на доклад по делам Полицмейстерской канцелярии. — О каменном и деревянном строениях» от 20 мая 1715 г.21 По мнению автора, факт существования полицмейстерской канцелярии в Петербурге не позднее 1715 г. подтверждается и рапортом генерал-полицмейстера от 24 апреля 1723 г., в котором Н. П. Высоцкий усматривает, «что при той канцелярии уже в 1715 году состояли для исполнения полицейских обязанностей унтер-офицеры и рядовые».22
Рассмотрим приведенные И. Д. Дитятиным и Н. П. Высоцким документы. Упомянутые доклад и доношение с резолюциями царя весьма схожи по форме и содержанию. В них решаются вопросы застройки Петербурга. Первый из них определяет ширину и направление проектируемых улиц, каналов и мостов, второй — устанавливает, где, какие и кому строить дома в Петербурге. Подобных документов 1715— 1717 гг. в Полном собрании законов Российской Империи, других изданиях опубликовано немало, хранятся они и в архивах. И содержанием, и формой они похожи на упомянутые доношение и доклад с резолюциями, например, «Высочайшая резолюция.— О строении на Адмиралтейском острову и за маленькою речкою» от 16 ноября 1716 г., доклад «О Выборгской стороне» от 4 ноября 1735 г. с резолюцией Петра I и др.23 В некоторых из этих документов упоминается как лицо, ответственное за соблюдение правил строительства, князь А. М. Черкасский, который с 1714 г. был членом Комиссии городских строений в Петербурге, обер-комиссаром новой столицы, возглавлял Канцелярию городовых сил.24 С. П. Луппов справедливо предполагал, что обсуждаемые доклады составлены именно в этой канцелярии.25
Строительный надзор в 20-е годы передавался полиции, поэтому она должна была иметь все законодательные акты о регламентации застройки. Так, в июне 1727 г. Московская полицмейстерская канцелярия решила купить печатные книги с указами, изданными в период с 1714 по 1727 г., так как «в полицмейстерской канцелярии оных книг не имеется».26 Указы о строительстве Петербурга за 1714— 1718 гг. в последующем включались в сборники указов о полиции.27 Ни в одном из этих документов «полицмейстерская канцелярия» не значится. В полном собрании законов в рассматриваемых актах она упоминается только в заглавиях. В тексте этих документов слова «полиция» нет совсем. Документ от апреля 1716 г. в первоначальном виде озаглавлен «О строении на Московской стороне», а акт от 20 мая 1715 г. никакого заголовка не имеет.28 Идентичность (кроме заглавий) архивных и опубликованных в Полном собрании законов текстов дает основание сделать вывод о тождестве этих актов.
Что же касается заголовков документов, опубликованных в Полном собрании, то они часто давались непосредственно составителями Полного собрания. То, что заголовки были «весьма неудачны», «составлены с чрезвычайной небрежностью», заметил, в частности, известный специалист по полицейскому праву и историк русского права И. Е. Андреевский.79 «Во многих сложных случаях они не охватывают всей сути акта, а иногда составлены по одному лишь первому параграфу»,30 — продолжает подобные наблюдения уже советский исследователь. Выше обращалось внимание на составление заглавия по принципу описания. Видный дореволюционный историк Русского государства и права А. Н. Филиппов, изучая первое Полное собрание законов, заключил: в этом издании «достоверны (говоря вообще) лишь нормы помещенных здесь законов, но не их формы».31
Подлинник рапорта генерал-полицмейстера Девиера от 24 апреля 1723 г., на который ссылался Н. П. Высоцкий, также разыскан нами. В рапорте Девиер сообщал сенату, что состоявшие при полицмейстерской канцелярии «капрал и рядовые мундира не получали с 1719 года, а ружья и амуниции — с 1715 года. . .».32 Каких-либо уточняющих последнюю дату сведений этот обширный документ не содержит. Сам же факт получения полицейскими солдатами оружия и снаряжения в 1715 г. не может служить доказательством существования уже в то время полицмейстерской канцелярии, ибо военнослужащие направлялись в полицию из других учреждений, как правило, с сохранением своего чина, жалованья, довольствия, снаряжения и, вероятно, оружия. Они продолжали состоять на учете в военных подразделениях.
Таким образом, документы, приведенные И. И. Дитятиным и Н. П. Высоцким, не могут служить свидетельствами существования полицмейстерской канцелярии ранее 1718 г. Других свидетельств в пользу их предположений не приводилось. Вместе с тем есть сведение о формировании аппарата генерал-полицмейстера. 4 июня 1718г., т. е. за 3 дня до объявления жителям Петербурга о создании этого нового органа управления, в распоряжение последнего сенатским указом было направлено 90 военнослужащих (офицеров, унтер-офицеров и солдат во главе с майором) и 11 приказных служителей во главе с дьяком.33 Учреждение, создаваемое при генерал-полицмейстере, называлось в нормативно-правовых и других актах вначале «генерал-полицмейстерской канцелярией», «канцелярией Девиера». Наряду с этими названиями в документах уже за 1719 г. фигурирует учреждение с названием «полицмейстерская канцелярия», «канцелярия полицмейстерских дел». Идентичность функции и должностных лиц в них свидетельствуют о том, что речь идет об одном и том же учреждении, которое при отсутствии законодательно установленного наименования существовало под различными названиями, что было нередким явлением в то время.
Законодательного акта об учреждении, а следовательно, об официальном наименовании канцелярии, создаваемой генерал-полицмейстером при содействии сената, видимо, не было издано. Генерал-полицмейстер, а не его канцелярия наделялись полномочиями; канцелярия вначале не имела самостоятельного правового положения, она была лишь исполнительным аппаратом при генерал-полицмейстере. С введением принципа коллегиальности в управлении руководители ряда учреждений официально теряют единоначалие, в какой-то степени заслоняются возглавляемыми ими учреждениями, которые действуют уже как будто самостоятельно, от их имени пишутся различные документы. Такое преобразование происходило и с полицмейстерской канцелярией.
Особый нормативно-правовой акт о введении коллегиального управления в полицмейстерской канцелярии неизвестен. Однако в сенатских указах и полицейских документах 20-х гг. полицмейстерская канцелярия фигурирует как коллегиальное учреждение, в котором генерал-полицмейстер, как и президенты в коллегиях, рассматривался лишь как первоприсутствующий среди составлявших руководящую коллегию судей или, как их называли в документах, «присутственных членов» — 2—3 чиновников-офицеров, в их числе и упомянутый выше майор, именуемый также «полицмейстером» (в Табели о рангах 1722 г. в 9-м классе среди статских чинов значится — «полицмейстер в резиденции».34 Фактически члены присутствия полицмейстерской канцелярии, ведая отдельными сферами управления и исполняя различные поручения генерал-полицмейстера, были скорее чиновниками при генерал-полицмейстере, а не судьями, способными но большинству голосов постановить свое, отличное от мнения генерал-полицмейстера, решение. К тому же, кроме генерал-полицмейстера в присутствии часто заседал только один судья, поэтому даже формально при расхождении мнений вопрос решался так, как считал нужным первоприсутствующий, а другой член присутствия мог выступать в лучшем случае в качестве советника. Заседало присутствие и без генерал-полицмейстера, но при этом решались, как правило, текущие, неотложные, отнесенные к ведению полицмейстерской канцелярии дела (выдача разрешений на строительство и капитальное переоборудование строений, вопросы благоустройства, расследования правонарушений, передачи дел по подсудности или принятия окончательного решения в пределах компетенции полиции и т. д.). Генеральный регламент 1720 г. предназначался для коллегий, их учреждений и должностных лиц, но, хотя полицейская коллегия в регламенте не значится, в преамбуле его говорится и «о поправлении полиции».35 Действие Генерального регламента было распространено на все учреждения, в том числе и на полицмейстерские канцелярии.36
Место полицмейстерской канцелярии (во главе с генерал-полицмейстером) в системе органов государства также не было четко и детально определено в законодательном порядке. Оно частично регламентировалось в ходе становления этого органа отдельными узаконениями, складываясь посредством практической деятельности. Как и многое в той реформе государственного механизма, место полиции определялось противорчиво. Противоречие было уже в учредительных указах. Приставка «генерал» давалась руководителям центральных ведомств, штатским должностным лицам общегосударственного масштаба (генерал-прокурор, генерал-фискал, генерал-ревизор и -I. д.) или главам значительных губерний. Последние, как и сенаторы, в силу их особо высокого положения не были обозначены в Табели о рангах. Должность генерал-полицмейстера была включена в 5-й класс Табели о рангах, т. е. была ниже ранга президентов коллегий, но выше чинов местного значения. Через генерал-полицмейстера публиковались царские указы общегосударственного значения. Следовательно, генерал-полицмейстер учреждался и рассматривался на высшем уровне как должностное лицо центральною управления. Однако первоначально его компетенция в основном ограничивалась Петербургом. Только делами Петербурга ведала и полицмейстерская канцелярия при нем, которая называлась часто Петербургской полицмейстерской канцелярией. Однако она была независима oт Петербургского губернского правления, и генерал-полицмейстер формально не был подчинен губернатору.
В 1722 г. в Москве учреждена должность обер-полицмейстера, который подчинялся непосредственно генерал-полицмейстеру. Последнему и поручалось создать регулярную полицию в Москве. Образовалась Московская полицмейстерская канцелярия, подчиненная полицмейстерской канцелярии в Петербурге, которая после этого стала называться Главной, или Государственной, уже бесспорно становясь центральным учреждением по управлению полицией. Главная полицмейстерская канцелярия продолжала непосредственно выполнять полицейские функции в Петербурге. При временном перемещении царского двора и органов центрального управления в Москву функции и название переходили к Московской полицмейстерской канцелярии, а канцелярия в Петербурге называлась Петербургской, становясь органом управления одного из столичных городов.
Намерение создать повсеместно в городах регулярную полицию как единый централизованный орган государства подтверждается императорскими указами от 17 сентября 1722 г. и 8 мая 1723 г. об учреждении полицмейстерской конторы в Кронштадте, 10 февраля 1723 г. — в Астрахани.37 Эти указы не были исполнены. Создание регулярной полиции — полицмейстерских контор во главе с полицмейстерами в провинциальных городах—произошло в 30-е гг. XVIII в.38 Они подчинялись «Главной полиции», не находясь в зависимости от местных органов управления, в том числе от губернских, т.е. идея создания единой централизованной регулярной полиции в городах страны осуществлялась, хотя недостаточно последовательно, и после смерти Петра I.
Эта идея была проведена, не до конца и Петром. При учреждении в 1720— 1/21 гг. магистратов (под верховенством Главного магистрата) как сословных органов городского самоуправления им, по примеру Остзейских городов, поручается «добрую полицию учредить», которую «содержать в своем смотрении», обеспечивать уставами, согласованными с коллегиями и утвержденными сенатом или непосредственно царем.39 Причина такого отклонения от взятого в 1718 г. направления в создании регулярной полиции объясняется, в частности, финансовыми затруднениями. Магистраты должны были эффективно и без ущерба для казны управлять жизнью городов. Однако малочисленность и слабость российского купечества, с одной стороны, и сохранявшееся экономическое и политическое господство дворянства — с другой, объективно не позволили магистратам стать теми всевластными и сильными органами управления, какими они виделись законодателю. Не став ни повсеместными, ни сильными, они сами подпали под влияние, а то и под прямое руководство полиции, которая в городах была военизированным бюрократическим органом управления чиновничье-дворянского государства. С утверждением капиталистического уклада в экономике страны при восстановленных в 1743 г. магистратах ряда городов создаются полицейские учреждения, но и тогда они не были долговечны. Дворянство не желало поступаться властью в пользу иного сословия, а горожане хотели сами управлять на местах, просили себе соответствующих прав, но еще не могли ни прочно взять, ни долго удерживать полученные полномочия.
Управление Московской полицмейстерской канцелярией, как и Главной (Петербургской), формально строилось на коллегиальных началах. Руководящее присутствие состояло из обер-полицмейстера и еще одного «судьи», офицера в чине майора или подполковника, не имевшего определенного названия, но являвшегося фактически заместителем обер-полицмейстера, который, как и генерал-полицмейстер, был начальником московской полиции, а не только первоприсутствующим. Часто в «собрании» присутствия, как фиксируют протоколы, был только один судья, он и решал все вопросы.40 К полицмейстерским кацеляриям не перешли в подчинение уже существовавшие исполнительные структуры. Из гарнизонных канцелярий и других военных управлений они получали воинские команды на определенное время и отдельных военнослужащих на постоянную службу. Исполнительный аппарат комплектовался из канцелярских служителей, направляемых из различных ведомств.
Канцеляристы, подканцеляристы и копиисты (или дьяки, подъячие различных статей, писцы), распределенные по столам и повытьям, составляли канцелярию в собственном смысле этого слова, возглавляемую секретарями. Они и вели всю текущую работу, готовили материалы для судей, исполняли их решения. Отдельные подразделения канцелярии ведали размещением воинского постоя, учетом денежных сумм, заведованием тюрьмами, каторжным двором в Петербурге. Состояли при полицмейстерских канцеляриях заплечных дел мастера, барабанщики для объявления указов. Были созданы службы архитекторов, по починке мостов, чистке труб, ремонту мостовых, очистке улиц, пожарные команды и т. д.
На петербургских островах и в московских слободах (полицейских «командах», которых вначале было при Петре I в Петербурге 5, в Москве — 8—12) создавались полицейские съезжие дворы под руководством одного-двух обер-офицеров с командами солдат и унтер-офицеров, подьячими. Как и ранее, к административно-полицейскому управлению на началах повинности привлекалось местное население. Были восстановлены и подчинены полицейским съезжим дворам сотские, пятидесятские, десятские, сменяемые через полгода, и караульщики, поочередно выставляемые от дворов, хозяева которых не получали иммунитета от этой повинности. Последние ставились на ночь у рогаток, решеток, надолбов и шлагбаумов, перегораживавших городские улицы. Эта полицейская повинность была неэффективной, поэтому генерал-полицмейстер добивался замены караульщиков военнослужащими на постоянной основе с возложением на жителей обязанности компенсировать содержание таких команд. Однако принято было только предложение о дополнительном налоге на жителей, а все мужчины податных сословий, достигшие 20-летнего возраста, продолжали привлекаться для исполнения полицейских функций.
Компетенция полицейских учреждений, создававшихся на регулярной основе, была в основном намечена упомянутыми «Пунктами» генерал-полицмейстеру. На содержании этого документа явно отразилось влияние «Пунктов», которые давались Адмиралтейской и Петербургской губернской канцеляриями надсмотрщикам. Спешка выразилась в недостаточной последовательности изложения закрепленных за генерал-полицмейстером полномочий. Генерал-полицмейстеру поручалось следить за регулярностью застройки (п. 1, 4) и противопожарной безопасностью (п. 1, 8, 13), укреплением и надлежащем содержанием берегов рек, уличных стоков (п. 2), чистотой улиц и незатруднительным проездом по ним (п. 3, 6), санитарным состоянием торговли продовольствием (п. 5); он должен был задерживать, допрашивать и отправлять с делами в суд лиц, задержанных на улицах или рынках за драки (п. 7), пресекать содержание притонов для правонарушителей (п. 9), задерживать и допрашивать «всех гулящих и слоняющихся людей», определяя трудоспособных на работу (п. 10), строго учитывать приезжих, выявляя беглых (п. 11), а также размещать солдатский постой.
Сразу же за этим законодательным актом, действие которого было распространено и на московскую полицию, а позднее и на полиции других городов, от имени царя и сената лавиной обрушились указы и резолюции, в которых детализировались положения «Пунктов», дополнялись полномочия полиции. Генерал-полицмейстеру и Другим полицейским чиновникам и служителям, а также горожанам за неисполнение указов грозили суровые меры наказания. Так, за торговлю при помощи фальшивых мер и весов следовало виновного «жестоко» штрафовать, за продажу «нездорового харчу и мертвечины» — бить кнутом (за первую вину), сослать па каторгу (за вторую вину), подвергнуть смертной казни (за третью вину), за неисправные печи - штрафовать домочадцев соответственно па 10, 20, 30 рублей.41
Концентрированно компетенция регулярной полиции была зафиксирована в гл. 10 упоминавшегося выше Регламента или устава Главного магистрата, положениями которого предписывалось руководствоваться полицейским учреждениям: «.. .оная споспешествует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и право-учении, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков, и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет, принуждает каждого к трудам и честному промыслу, чинит добрых домостроителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне, и приносит довольство во всем потребном жизни человеческой, предостерегает вес приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные прегрешения, призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».42 Эта декларация, справедливо называемая гимном полиции, несмотря на то, что образование полиции в системе магистратов тогда не состоялось, была своеобразным идеальным ориентиром для полиции не только учредительного, но и последующих периодов.
В отличие от этого торжественного идеального перечисления полномочий, дающего представление о полиции как о высоконравственном городском учреждении, призванном служить народу, в других законодательных актах, которые подводили определенные итоги наделения полномочиями полицейских органов и были адресованы московской полиции, но применялись полицейскими учреждениями других городов, например, в Инструкциях Московским обер-полицмейстеру и полицмейстерской канцелярии предписывалось, что чины полиции «имеют паче всего Его Императорскому Величеству и Ея Величеству Государыне Императрице и Высоким наследником верные, честные и добрые люди и слуги быть, пользу и благополучие Его всяким образом и по всей возможности искать и споспешествовать, убыток, вред и опасность отвращать, и благовременно о том объявлять».43 Здесь полиция определяется прежде всего как орган по защите интересов самодержавия. Именно как атрибут и авангард самодержавного государства в управлении народом полиция создавалась, наделялась полномочиями и действовала. Даже исполняя общие дела, она в конечном счете преследовала эту высшую цель. Хотя полиция была задумана как орган управления общей компетенции, она превратилась преимущественно в карательно-правоохранительный орган. Крупнейший дореволюционный автор по полицейскому праву заметил: «Широковещательная задача ея (полиции.—М. С.), выраженная в Регламенте Главному магистрату и заключавшаяся в достижении общего благополучия, очень скоро низведена была к простому охранению безопасности».44 В этом высказывании вызывает возражение только «очень скоро». Процесс превращения полицмейстерских канцелярий и контор из общеадминистративных органов управления в сугубо карательно-правоохранительные был длительным. По мере укрепления торгово-промышленной буржуазии, деформации политического режима общеадминистративные функции будут передаваться от полицейских другим (в том числе — сословным) учреждениям, однако и в XIX в. в официальном и научном представлениях полиция рассматривалась как орган государства по внутреннему управлению вообще. Только в конце XIX — начале XX в. делаются попытки отграничения административного права от полицейского. Широкой компетенцией обладало в XIX в. не только Министерство внутренних дел, но и существовавшие с 1811 по 1819 г. отдельно от него Министерство полиции, ведавшее наряду с внутренней безопасностью медицинским и хозяйственным управлением. Тем не менее наиболее заметной была карательно-принудительно-правоохранительная деятельность полиции. Будучи обособленной, полиция являлась исполнительным органом самодержавного государства.
Полицейская реформа Петром I осталась незавершенной. В первой четверти XVIII в. происходило формирование регулярной полиции, но окончательного становления ее, как и многих частей государственного механизма, тогда не произошло. После смерти Петра I регулярная полиция прошла сложный путь преобразований, знала периоды возвышения и уменьшения своего значения. Однако она выстояла при ликвидации некоторых петровских нововведений. В середине XVIII в. происходил поиск наиболее оптимальных форм ее организации,45 который завершился в 70— 80-е гг. повсеместным образованием единообразных полицейских учреждений. Неизменными оставались намеченные учредителем и сложившиеся за неполных семь лет при Петре I основные задачи и функции полиции, ее регулярный характер, и профессионализм, бюрократическая оторванность от народа. Общая полиция была организационно отделена от органов политического сыска, являлась частью общеадминистративного аппарата, не принимала в целом активного и непосредственного участия в политических преобразованиях, но ее создание и последующие изменения имели политический смысл. Защищая установленный порядок, сопротивляясь дестабилизации общества и революционным преобразованиям, являясь непосредственной принудительной силой по отношению к народу и будучи грубой по составу, жесткой по методам деятельности, полиция снискала себе недобрую славу. Поруганная общественным мнением, революционной публицистикой и идеологизированной наукой, полиция тем не менее была закономерно возрождена в нашей стране в 1918 г. под несвойственным для нее названием «милиция», и в настоящее время с трудом пробивается ее действительно интернациональное название, которое вытеснило при Петре I русское понятие «благочиние».
* Кандидат юридических наук, доцент Высшей юридической заочной школы МВД РСФСР.
1 Зерцалов А. М. Объезжие головы и полицейские дела в Москве в конце XVII в. М., 1894; Карпикова И. С. Органы Русского государства, выполнявшие функции полиции до XVIII в.//Вести. Моск. ун-та. 1973. Сер. 12. Право. № 3, С. 45—52.
2 Очерки истории Ленинграда. Т. I. М.; Л., 1955. С. 33—165.
3 Центральный государственный архив Военно-Морского Флота (далее — ЦГАВМФ), ф. 176, оп. 1, д. 26, 12—14, 35—36, 52, 61—65, 88—93; д. 50 и др.
4 Там же. Д. 67, л. 58—66; д. 62. л. 113—167, 296—315.
5 ЦГАВМФ, ф. 176, оп. 1, д. 97, л. 4, 80, 82, 91.
6 Доклады и приговоры, состоявшиеся в Правительствующем сенате в царствование Петра I. Т. IV. Кн. I. СПб., 1890. С. 409.
7 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. СПб., 1830 (далее—ПСЗ). Т. V. № 2862.
8 ЦГАВМФ, ф. 176, оп. 1, д. 116, л. 268-271.
9 Пекарский П. Haукa и литература при Петре I. Т. I. СПб., 1860. С. 29 и след.; Градовский А. Д. Собр. соч. Т. I. СПб., 1899. С. 108. — Однако опубликовавший эту записку В. Герье сомневался в авторстве Лейбница (Герье А. Лейбниц и его век. Т. II. СПб. 1871. С. 180—195; Сборник писем и мемориалов Лейбница, относящихся к России и Петру Великому. СПб., 1873. С. XX—XXIV). П. Н. Милюков вообще отвергал авторство Лейбница (Милюков П. Н. Государственное хозяйство в России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб.. 1905. С. 422—423).
10 Архив внешней политики России, ф. Архив Барона Любераса, оп. 24/1, д. 47. л. 2.
11 Евреинов В. А. Гражданское чинопроизводство в России: Исторический очерк. СПб., 1887. С. 29, 64—71.
12 Центральный государственный архив древних актов (далее — ЦГАДА), ф. 1451, д. 7, л. 299—300.
13 Центральный государственный исторический архив СССР (далее — ЦГИА СССР), ф. 1260, д. 20, л. 22—24, д. 500, л. 22. — Этот документ под, названием «Пункты генерал-полицмейстера» опубликован в книгах: Копии его императорского величества указов, состоявшихся с 1714 по 1719 год. СПб., 24 февраля 1724. С. 259—266; Указы блаженный и вечнодостойныя памяти императора Петра Великого, самодержца всероссийского, состоявшиеся с 1714 по кончину его императорского величества, генваря по 28 число 1725 году. СПб., 1739. С. 88—91.
14 ЦГАДА, ф. 1451, д. 7, л. 331. — Указ написан рукой Петра I.
15 ПСЗ. Т. V. № 3203.
16 ЦГАДА. ф. 1451, д. 20, л. 21.
17 Указы... Петра Великого. . . С. 88.
18 Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. Т. I. СПб., 1875. С. 317—318.
19 ПСЗ. Т. V. № 3019.
20 С.-Петербургская столичная полиция и градоначальство: Краткий исторический очерк. 1703—1903. СПб., 1903. С. 8.
21 ПСЗ. Т. V. № 2909.
22 С. - Петербургская столичная полиция и градоначальство. С. 8.
23 ПСЗ. Т. V. № 2951-2955 и др. Лобанов-Ростовский А. В. Указ Петра I о строении в Петербурге//Русская старина. 1872. Т. 5. С. 953; ЦГАДА, ф. 1451, д. 20, л. 6, 7, 12, 14—17; д. 21, л. 5. 6; д. 6, Л. 289.
24 ЦГАДА. ф. 248, кн. 35, л. 191—208; ф. 1451; д. 20, л. 10; Русский биографический словарь. Т, 22. СПб., 1905. С. 184.
25 Луппов С. П. История строительства Петербурга в первой четверти XVIII века. М.; Л., 1957. С. 158—159. — Автор отмечал, что эти документы хранятся в Ленинградском отделении Центрального Государственного исторического архива (ныне — Центральный Государственный исторический архив СССР), но не указывал их точное нахождение (единицу хранения и листы). Эти документы найдены в Центральном государственном архиве древних актов, куда они переданы в 1968 г.
26 ЦГАДА, ф. 931, оп. 3, д. 29. л. I.
27 Напр.: Государственная публичная библиотека. Эрмитажное собрание, № 1306, л. 15 и след.
28 ЦГАДА, ф. 1451, д. 20, л. 8—9, 18—19.
29 Журнал гражданского и уголовного права. 1875. № 2. С. 200.
30 Кочаков Б. Законодательные материалы как исторический источник // Архивное дело. 1940. № 3. С. 27.
31 Филиппов А. Н. К вопросу о составе Первого Полного Собрания Законов Российской империи. М., 1916. С. 17.
32 ЦГАДА, ф. 248, кн. 1206, д. 163.
33 Петров П.Н. История Санкт-Петербурга с основания города до введения в действие выборного городского управления по Учреждениям о губерниях. 1703—1782. СПб., 1885. С. 156.— О ходе комплектования состава полицмейстерской канцелярии см.: Сизиков М. И. Становление центрального и столичного аппарата регулярной полиции России в первой четверти XVIII в. // Государственный аппарат: Историко-правовые исследования. Свердловск, 1975. С. 5—39.
34 ЦГАДА, ф. 1451, д. 13, л.212.
35 Его царского величества генеральный регламент или устав. СПб., 1720.
36 ЦГАДА, ф. 931, оп. 3, д. 3, л. 144.
37 ЦТАДА, ф. 248, д. 50, л. 137—138, 350—354; ПСЗ. Т. VI. № 4214.
38 Российское законодательство X—XX веков. Т. 5. М., 1987. С. 144—147, 155—159. Введение и комментарии—автора.
39 ПСЗ. Т. VI. № 3708.
40 ЦГАДА, ф. 931, оп. 3, д. 1—5 и др.
41 Сенатский указ от 18 июня 1718 Г.//ПСЗ. Т. V. № 3210. См. также: Сизиков М. И. Торговый надзор полиции в России в первой трети XVIII в.// Историко-юридические исследования правовых институтов и государственных учреждений СССР. Свердловск. 1986. С. 68—80.
42 ПСЗ. Т, VI. № 3708.
43 Там же. № 4047, 4130.
44 Тарасов И. История русской полиции и отношения ея к юстиции // Юридический вестник. 1857. Кн. 11 — 12. С. 176.
45Сизиков М И. 1) Учреждения регулярной полиции России в первой половине XVIII в и их архивы в настоящее время//Вспомогательные исторические дисциплины Свердловск, 1974. С. 24-31; 2) Центральный и столичный полицейский аппарат России в 1732-1740 гг.//Армия и полиция в аппарате эксплуататорских государств. Свердловск, 1973. С. 70-91. 3) Политический режим и полиция в России в 40-60-х гг. XVIII в.//Правовые идеи и государственные учреждения. Свердловск, 1980. С. 41—57.



ОГЛАВЛЕНИЕ