ОГЛАВЛЕНИЕ

Поощрение как правовое средство
№ 3
01.06.1996
Малько А.В.
В современных условиях, когда российская правовая система претерпевает существенные изменения, ориентируясь на изменения, происходящие в самой жизни, весьма актуально стоит вопрос об инвентаризации юридических средств, о новых приоритетах в их использовании.
Среди сильнодействующих правовых инструментов можно выделить два – наказание и поощрение, которые издавна употребляются властью. «Верховная власть, – отмечал еще А.Н. Радищев, – многие имеет средства направлять деяния граждан в стезю закона, и все они могут быть предметом общего законоположения. Средства сии суть: 1) воспретительные, 2) побуждающие... Воспретительные средства суть положенные в законе наказания, побудительные – суть награждения разного рода».1
И хотя и «кнут» (наказание), и «пряник» (поощрение) весьма значимые факторы, призванные существенно влиять на мотивацию поведения субъектов, поощрению традиционно уделялось и уделяется меньше внимания. «О праве нередко создается ложное представление как о системе наказаний и (в гораздо меньшей степени) поощрений».2 «В то время как наука о преступлении и наказании (уголовное право) выросла до громадных размеров и получила характер гипертрофический, наука о подвигах и наградах или, если угодно, наградное право даже и не значится в числе научных дисциплин».3
Не будет преувеличением подчеркнуть, что недостаточный уровень развития многих социально ценных общественных отношений напрямую связан с недостаточным использованием поощрительных мер. Ведь поощрение до сих пор рассматривается как дополнительный способ правового воздействия.
Между тем именно поощрение, а не наказание считается в ряде случаев более эффективным средством,4 ибо в ситуации положительной мотивации в качестве побудительной силы желаемого поведения выступают не только внешние предписания, но и собственный интерес субъекта, его заинтересованность. Вознаграждение, как писал еще Р. Иеринг, стоит выше принуждения, так как оно апеллирует к свободе субъекта и ждет результатов исключительно от его свободного решения.5 Справедливо замечено, что «есть такие сферы человеческой деятельности, как, например, проявление производственной, служебной, общественной или иной инициативы или различные творческие профессии, где достижение высоких результатов под угрозой применения принудительных мер представляется просто абсурдом».6 «Инициатива, творческая деятельность, – подчеркивает Н.В. Гудимов, – вне угрозы наказанием».7
Думается, в условиях «передислокации» методов правового регулирования необходимо повысить статус этого юридического приема, расширить его регулятивные возможности, привести политику в сфере поощрения в соответствии с современной иерархией социальных ценностей. Разумеется, нельзя сказать, что юридическая наука не исследовала данный феномен. В литературе анализировались многие аспекты названной проблемы: поощрение как метод государственного управления8 и как метод правового регулирования,9 поощрительные нормы,10 поощрительные санкции,11 поощрительные правоотношения,12 эффективность поощрений13 и т. п.
Поощрения рассматривались как на общетеоретическом уровне (С.С. Алексеев, В.Н. Кудрявцев, В.М. Горшенев, Ю.А. Тихомиров, В.М. Баранов, Т.А. Гуменюк и др.), так и в трудовом (С.С. Каринский, В.И. Курилов, Н.В. Гудимов и др.), административном (Н.М. Конин, В.И. Новоселов, А.П. Коренев, Г.М. Петров, А.И. Орлов и др.), уголовном (В.М. Галкин, В.А. Елеонский, И.Э. Звечаровский, Ю.В. Голик и др.), исправительно-трудовом (А.Ф. Сизый; Р.А. Сабитов и др.), гражданском (Ф.С. Константинова, С.Т. Максименко, М.Г. Пронина, Б.М. Сейнароев и др.), аграрном (Г.В. Чубуков и др.), экологическом праве (О.В. Даниленко и др.).
Вместе с тем еще немало проблем в данной сфере недостаточно изучено. Все острее встает задача сформировать общую концепцию института правового поощрения, отвечающую современным требованиям, дать фундаментальную теорию этого весьма оригинального юридического инструмента.
В российском законодательстве нет определения понятия «поощрение», хотя оно используется в нем достаточно часто. Поощрить, сказано в словаре русского языка, значит одобрить наградой, возбудить желание сделать что-нибудь.14
Правовое поощрение, на наш взгляд, это форма и мера юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия.
Из данного определения можно выделить следующие признаки правового поощрения: 1) заслуженное поведение; 2) добровольное поведение; 3) оно юридически одобряется; 4) взаимовыгодно для общества и субъекта, осуществляющего его; 5) имеет стимулирующий характер.
Рассмотрим названные признаки. Первый из них – заслуга, под которой понимается общепризнанная полезность чьих-либо поступков, деятельности;15 заслужить – означает стать достойным чего-либо, получить право на это благодаря своим делам и поступкам.16
Подчас в самом нормативном акте либо в правоприменительном акте прямо говорится о заслуге, что еще раз подчеркивает их далеко не случайную связь. Например, в Положениях о почетных званиях Российской Федерации и описании нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ 30 декабря 1995 г.,17 установлены такие звания, как заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской Федерации и т. п.; в Положении о государственных наградах Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ 1 июня 1995 г.,18 учреждены такие государственные награды РФ, как орден «За заслуги перед Отечеством», орден «За военные заслуги», медаль ордена «За заслуги перед Отечеством».
По нашему мнению, заслуга – это добросовестный правомерный поступок, связанный со «сверхисполнением» лицом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата и выступающий основанием для применения поощрения.
Заслуга характеризуется следующими чертами.
1) Она сопряжена не с бездействием (с реализацией запретов), а, наоборот, с социально-активным поведением, с осуществлением позитивных обязанностей.
2) Это добросовестное отношение лица к своему долгу (по П.А. Сорокину, «морально-положительное переживание»), ведь «заслуга включает не только внешнее, объективное действие, но и внутреннее, субъективное отношение к порученному делу, характеризующее позитивные цели и мотивы поведения субъекта».19
3) Это правомерное поведение, не противоречащее юридическим нормам.
4) Заслуга сопряжена со «сверхисполнением» лицом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанно полезного результата. Подобные «услужные» акты «выходят по своей “добродетельности” за пределы “обязанности”, это “сверхнормальность” или избыток “добродетельности”».20 В данном случае имеется в виду «отступление» от нормы не «вниз», а «вверх», что выражается в высококачественном выполнении обязанностей, в высоком уровне поступка.
«Сверхисполнение» означает «сверхнормальность», «сверхнормативное» поведение, воплощающееся в общественно-полезном результате, превосходящем по своим масштабам результаты обычных действий. Поощрения ведь не зря устанавливаются за определенные достижения (новаторство в труде, профессиональное мастерство и т. п.) в осуществлении предлагаемой модели поведения, за особый вклад, за мужество и отвагу, за перевыполнение требуемых стандартов, параметров, показателей. Так, в ст. 13 («Поощрения государственного служащего») Федерального закона РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации», принятого Государственной Думой 5 июля 1995 г., прямо сказано, что «за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения».21
5) Заслуга выступает основанием для применения поощрительных мер, точно так же, как основанием для применения мер наказания выступает правонарушение. Более того, характер и степень заслуг определяют вид поощрения. Например, в ст. 26 Положения о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации, утвержденном 20 мая 1993 г. четко установлены различные модели заслуженного поведения и соответствующие виды (меры) поощрения лиц, их совершивших. В ней, в частности, зафиксировано, что «за образцовое исполнение служебных обязанностей и высокие результаты в службе начальник органа налоговой полиции имеет право поощрять подчиненных в следующих формах: а) объявление благодарности; б) выдача денежной премии; в) награждение ценным подарком или Почетной грамотой; г) досрочное присвоение специального звания; награждение именным оружием; е) присвоение очередного специального звания на ступень выше предусмотренного по занимаемой штатной должности.
За мужество и отвагу, проявленные при исполнении служебного долга, другие особые заслуги сотрудники налоговой полиции могут быть представлены к награждению почетным знаком “Заслуженный сотрудник налоговой полиции” и государственными наградами Российской Федерации».22
Второй признак поощрения – его добровольность. В поощрительной норме содержится призыв совершить желательный для общества и государства поступок, но не обязательный для каждого отдельного субъекта. Вместе с тем выбор такого поведения подкрепляется обещанием предоставить лицу определенные дополнительные блага. Следовательно, поощрение в своем регулирующем воздействии на личность жестко не предписывает тот или иной вид социально ценного поведения, а оказывает непринужденное воздействие благодаря привлекательности и выгодности обещанных в установленной норме последствий. Упор на добровольность и добросовестность делает поощрительные меры более дипломатичными и гибкими правовыми средствами, чем меры наказания, создает им широкие возможности в сфере формирования системы социального регулирования более высокого порядка, базирующейся во многом на нравственных началах.
Третий признак поощрения – юридическое одобрение добровольного заслуженного поведения в форме вознаграждения. Действительно, поощрение – разновидность одобрения. Если одобрение – родовое понятие (более широкое), то поощрение – видовое. Для правового поощрения необходимы лишь определенные формы одобрения – юридические, с соответствующими количественными и качественными характеристиками (мерой), зависимыми от степени совершенных заслуг.
Четвертый признак поощрения – взаимовыгодность его как для субъекта, так и для общества. Поощрение сочетает различные интересы, гармонизирует их, удовлетворяя благоприятными последствиями. Это одно из немногих юридических средств, активно и ненавязчиво «работающее» на общий интерес (корпоративный, государственный, общественный).
Пятый признак выражается в том, что поощрение – это юридический стимул, причем, как правило, самый действенный. Вместе с тем оно играет и определенную ограничивающую роль, что является его побочным эффектом. Например, премия не только побуждает человека к активной трудовой деятельности путем заинтересованности в достижении поощряемого результата, но и косвенно сдерживает (опять же позитивными способами) от поведения антиобщественного, противозаконного.
Правовые поощрения выполняют функцию социального контроля, мотивационную, коммуникативную, оценивающую, гарантирующую, распределительную и воспитательную.
Так, осуществляя функцию социального контроля, поощрительные меры выступают одним из его средств. С их помощью законодатель и правоприменитель координирует ту или иную деятельность лиц, например, путем обозначения в нормативных и правоприменительных актах действий, в которых заинтересовано общество и государство, которые им поддерживаются. Причем правовые поощрения – достаточно мягкий способ коррекции правоотклоняющегося поведения и приведения его в активную форму.
Мотивационная функция заключается в том, что поощрение побуждает к «сверхисполнению» обязанностей и к совершению социально полезных творческих действий, превосходящих обычные требования, развивает трудовую и общественно-политическую активность. Мотивация к достижению позитивного результата построена на основе привлекательных и заранее обещанных благоприятных последствий.
Коммуникативная функция состоит в том, что поощрительные меры выражают собой определенную юридическую информацию, содержат конкретные сообщения, поступающие от субъекта управления (законодателя, правоприменителя) к объекту (лицам) и служат тем самым особого рода способом связи между ними.
С помощью оценивающей функции управляющий орган дает официальную положительную оценку чьего-либо заслуженного поведения, публично признает и одобряет его, отражает степень полезности деятельности для общества, выделяет лучших субъектов, достойных поощрения.
Гарантирующая функция выражается в том, что поощрение создает благоприятные условия для укрепления дисциплины и порядка, обеспечивает реализацию других юридических средств (прежде всего обязанностей). Так, для наиболее эффективного выполнения отдельных обязанностей устанавливаются меры поощрения, которые необходимы для того, чтобы стимулировать постоянные социально полезные действия обязанного лица (для него, кстати, «объективно невыгодные») обещанием и предоставлением соответствующих благ, ценностей. Тем самым поощрение (в случае заслуженного поведения обязанного лица) компенсирует затраты, определенную самоущемленность одних интересов за счет удовлетворения других («юридический альтруизм» возмещается «юридическим эгоизмом»).
Распределительная функция заключается в том, что право, закрепляя меру поощрения за инициативное, добросовестное поведение, устанавливает тем самым условия пользования определенными благами, в получении которых выражен собственный интерес субъектов.«Во вполне упорядоченном обществе индивиды обретают притязания на долю своего общественного продукта путем выполнения определенных вещей, которые поощряются соответствующей организацией».23
Воспитательная функция связана с тем, что поощрение, создавая у человека хороший психологический настрой, вызывая чувство радости и гордости, показывает образец добросовестной деятельности, вдохновляет лиц к проявлению инициативы, к творчеству. Тем самым поощрение вносит свой «вклад» в дело формирования правосознания и высокой правовой культуры граждан, нравственных качеств личности.
Правовые поощрения можно классифицировать по различным основаниям. Так, в зависимости от предмета правового регулирования поощрения подразделяются на конституционные, административные, трудовые, уголовные и т. п.; в зависимости от характера – на материальные (присвоение почетного звания) и процессуальные (вознаграждение свидетеля за предоставление особо ценной информации); в зависимости от сферы использования – на экономические, политические, социальные, демографические и т. д.; в зависимости от применяющих их субъектов – на государственные (общефедеральные, региональные, локальные) и негосударственные (муниципальные и пр.); в зависимости от формы связи с благом – на предоставляющие дополнительные блага (награждение ценным подарком) и освобождающие от обременений (в ст. 36 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного 23 декабря 1992 г.,24 прямо установлено, что «в качестве поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания». Однако не всякое освобождение от наказания выступает в виде поощрения. Так, акт амнистии не является поощрительной мерой, ибо он не связан с заслуженным поведением).
Для наиболее полного исследования понятия «поощрение» важно рассмотреть его соотношение с такими понятиями, как «вознаграждение», «убеждение», «льгота», «наказание».
Термин «вознаграждение» в словарях русского языка толкуется в двух смыслах: как награда и как плата за услуги.25 Награда выступает составной частью поощрения, государственная же награда Российской Федерации, как сказано в Положении о государственных наградах Российской Федерации, «является высшей формой поощрения граждан». Отличие поощрения от платы за услуги заключается в том, что первое применяется за заслуги, а последнее – за услуги, которые тоже являются полезными действиями, но вовсе не связаны с превышением обычных требований.
Диалектика взаимодействия методов поощрения и убеждения в принципе верно показана В.М. Барановым, который пишет, что «поощрение, создавая в сознании отдельных граждан и их коллективов убеждение в правильности и полезности определенного варианта поведения, служит в известном смысле средством убеждения. Что же касается убеждения, то оно не в состоянии выполнить функций поощрения в строгом значении этого слова».26
В отличие от льгот, поощрение связано с оценочными действиями и специально предназначено для стимулирования, одобрения и награждения заслуженного поведения.
Это его основное призвание. Льгота же далеко не всегда устанавливается за определенные заслуги и стимулирующую функцию в большей мере осуществляет «по совместительству» с компенсаторной. Льготы приобретают характер поощрения только тогда, когда такую роль на них возлагает законодатель.
По особому соотносится поощрение с наказанием, под которым понимается закрепленная в праве форма и мера государственного осуждения (порицания) виновного противоправного поведения, в результате которого лицо чем-то обязательно ограничивается, чего-то лишается.
Поощрения и наказания – парные юридические категории, весьма красноречиво характеризующие друг друга. Данные средства представляют собой доведенные до крайности противоположности, виды правовых стимулов и ограничений, между которыми присутствуют и другие разновидности. Поощрения и наказания – это ядро стимулирования и ограничения. Стимул ведь не зря в словарях определяют в качестве поощрения,27 а само поощрение употребляется в паре с наказанием.28
Исследуя поощрения и наказания, важно установить прежде всего то, что объединяет их, а также признаки различия.
Общее между поощрением и наказанием:
1) они являются формами социального контроля, составными частями правового регулирования, юридическими средствами воздействия на поведение субъектов, на их интересы. «На поведение человека влияют представления о тех выгодах или невыгодах (каковы бы они конкретно ни были), которые он связывает с теми или иными поступками в качестве последствий этих поступков... Награды и наказания являются частным случаем этих желательных и нежелательных последствий»;29
2) реализуются в форме правоприменения;
3) для них установлены определенные процедуры применения – формы поощрения и наказания заранее известны и закреплены в соответствующих нормативных актах, там же указан круг лиц, наделенных правом применять те или иные меры поощрения и наказания;
4) обеспечиваются мерами государственной защиты, гарантируются законом;
5) выступают одновременно в качестве наиболее сильных гарантирующих факторов реализации других правовых средств (прав, льгот, обязанностей, запретов и т. п.);
6) связь с благом, ценностями, хотя последствия этой связи будут различными в зависимости от того, что применяется – поощрение или наказание;
7) для их наступления необходимо кроме объективной стороны еще и определенное субъективное состояние лица, выразившееся либо в заслуге и подлежащее поощрению, либо в прямо противоположной «заслуге» (вине) и подлежащее наказанию. В этой черте проявляется основное положение права – воздаяние по заслугам.
Различия между поощрением и наказанием:
1) если поощрение, как заслуженная мера, призвана подкреплять социально ценное поведение, то наказание – тоже своеобразная «заслуженная мера», выступающая средством защиты общества от правонарушений, социально вредных деяний (двояко толкуют слово «заслуживать» и словари русского языка: стоить награды или кары, наградить либо наказать по заслугам);
2) если меры поощрения связаны с элементами взаимополезности с точки зрения общества и субъекта, то меры наказания – с элементами взаимовредности;
3) если поощрение – мера одобрения, то наказание – мера осуждения;
4) если поощрение предполагает инициативную позицию, связано с повышением позитивной активности, то наказание – со снижением активности негативной;
5) если в наказании заложены силы, доводящие поведение субъекта до нормы, то в поощрении – силы, поднимающие такое поведение выше нормы;
6) поощрения, как стимулы, бесспорно, создают больше условий для свободы человека, больше вариантов выбора поведения, чем наказания (поэтому первые воздействуют более гибко, чем вторые);
7) поощрения и наказания, выступая полярными средствами на уровне санкций правовой нормы, влекут за собой различные юридические последствия: положительные и отрицательные соответственно.
Последний тезис в литературе оценивается неоднозначно. Есть как противники, так и сторонники идеи «поощрительных санкций». На наш взгляд, данная идея соответствует действительности и дает весьма ощутимые теоретические и практические «дивиденды». Выскажем некоторые аргументы в защиту такой точки зрения.
Во-первых, само этимологическое значение слова «санкция» «выходит» не только на негативные, но и на позитивные последствия. Так, одним из смыслов его является «одобрение»; «санкционировать» – «разрешать», «одобрять».30 «Санкция – мера воздействия, важнейшее средство социального контроля. Различают негативные санкции, направленные против отступлений от социальных норм, и позитивные санкции, стимулирующие одобряемые обществом, группой отклонения от норм».31
Во-вторых, позитивные санкции (благоприятные последствия) присущи в целом всем социальным нормам. Это является их общей закономерностью, существенным признаком. «Санкции социальные – реакции социальной группы (общества, трудовых коллективов, общественных организаций, дружеской компании и т. п.) на поведение индивида, отклоняющееся (как в позитивном, так и в негативном смысле) от социальных ожиданий, норм и ценностей... Наиболее распространено деление социальных санкций на “негативные”, пресекающие нежелательное поведение, и “позитивные”, стимулирующие желательное... Как негативные (арест, штраф, анафема), так и позитивные (повышение по службе, премии, ордена) формальные социальные санкции осуществляются специально уполномоченными для этой цели лицами».32
Учитывая тот факт, что правовые нормы выступают лишь разновидностью норм социальных, на них тоже в полной мере распространяется данная закономерность.
Далеко не случайно проблема положительных (поощрительных) санкций была первоначально поставлена в этической, социологической, философской, психологической литературе, где большинство специалистов весьма аргументированно обосновывают существование подобного рода последствий у социальных норм.33 «Если бы, например в России, – отмечал П.А. Сорокин, – где шаблоны “должного” поведения фиксированы в “Своде законов”, вдруг уничтожены были бы все санкции, как положительные, так и отрицательные, как исходящие от государственной власти, так и от общественного мнения, – то можно себе представить, какая пертурбация произошла бы в междуиндивидуальном поведении членов государства».34
Идея «поощрительных санкций» все больше и больше поддерживается и в рамках других наук. «С точки зрения политологической – санкция вовсе не есть только наказание. Ее целесообразно толковать как всякую практическую реакцию людей на определенные факты, направленную либо на стимулирование, поощрение желательного, одобряемого поведения (позитивная санкция), либо на пресечение, устранение осуждаемых, нежелательных поступков (санкции негативные)».35
Думается, что и в юридической науке подобное понимание санкции (при всей условности термина «поощрительная») необходимо. Поэтому следует поддержать мнение тех ученых-юристов, которые высказываются за выделение в нормах права специальных поощрительных санкций.36
«Слово “санкция”, – справедливо подчеркивается и в зарубежной юридической литературе, — предусматривает нечто большее, чем наказание. Оно включает также поощрение. Положительная сторона санкций (поощрения, стимулирование) менее широко известна, потому что литература пугает криминальной стороной... Но стимулирование есть важнейшая составная часть правовой системы».37
В-третьих, логика общественного развития, практика подсказывают, что в качестве санкции следует признавать не только некий отрицательный результат – наказание, ответственность, но и другие результаты, которые могут выражаться в поощрении. Санкции, как последствия, призваны не только оценивать уже нарушенное состояние, но и превентивным образом влиять на субъектов. С этим вполне справляются и поощрительные санкции. Награждение «добродетельных поступков» Ч. Беккариа рассматривал в качестве одного из важных средств предупреждения преступлений.38
Наличие поощрительных санкций неизбежно и по той причине, что задача права состоит как в сдерживании правонарушений и в наказании лиц, их совершивших, так и в стимулировании правомерного поведения и в поощрении лиц, действующих в интересах общества.
Поощрительные меры, как и меры принуждения, обеспечивают устанавливаемую государством модель правомерного поведения. Особенность поощрительной санкции – в обеспечении тех социальных целей (благ), ради достижения которых такая модель поддерживается юридическими средствами, и особенно тех целей, достижение которых иными способами невозможно. И вряд ли есть существенные основания для того, чтобы не считать применением санкционируемой государством меры выдачу премии или других форм поощрений, прямо предусмотренных законом за выполнение определенных показателей, за конкретные заслуги. Это тоже средства государственного обеспечения соответствующих правовых норм и достигнутых с их помощью социальных целей. К тому же любая правовая норма осуществляет прогностические функции, связанные с учетом субъектом права последствий своих действий. Адресат при этом учитывает разные последствия – и отрицательные, и положительные. Если прогностическая информация негативного характера – указание на неблагоприятные последствия определенного поведения для основного адресата – содержится в санкции правовой нормы, то аналогично этому в санкциях (а не в диспозиции), но уже противоположного характера (положительного) должна содержаться прогностическая информация о последствиях достижения позитивного результата (возможность получить премию, государственную награду, прибыль или иное благо),39 так как «сведение правовых санкций лишь к их отрицательному значению ведет к одностороннему пониманию управленческого воздействия... правовых норм».40
В-четвертых, структура юридических норм, содержащих поощрения, внешне напоминает структуру большинства уголовно-правовых норм, содержащих наказания. В гипотезе и диспозиции, которые в поощрительной норме слиты (как, собственно, и в уголовно-правовой), устанавливается модель заслуженного поведения и призыв к его осуществлению. Верно замечено, что «в отличие от обычной обязывающей или запрещающей нормы, где диспозиция становится командой: “действуй так-то”, диспозиция поощрительной нормы лишь предоставляет право достигнуть поощряемого результата».41
В санкции же поощрительной нормы фиксируются благоприятные последствия, меры вознаграждения (в уголовно-правовой санкции – соответственно неблагоприятные последствия, меры наказания).
Более того, точно так же, как и в уголовном законодательстве, в поощрительных нормах могут использоваться квалифицирующие признаки стимулируемого поведения. Это, например, хорошо показано в ст. 36 («Поощрения за успехи в служебной деятельности») Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, где сказано, что «за образцовое исполнение обязанностей и достигнутые высокие результаты в службе для сотрудников органов внутренних дел предусматриваются следующие виды поощрений: объявление благодарности; выдача денежной премии; награждение ценным подарком; занесение в Книгу почета, на Доску почета; награждение Почетной грамотой, награждение нагрудным знаком; награждение личной фотографией сотрудника, снятого у развернутого Знамени органа внутренних дел; награждение именным оружием; досрочное присвоение очередного специального звания; присвоение специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности...
За образцовое выполнение служебного долга сотрудники, прослужившие в органах внутренних дел не менее десяти лет, могут быть награждены почетным знаком “Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации”.
За мужество и отвагу, проявленные при исполнении служебного долга, другие особые заслуги сотрудники органов внутренних дел могут быть представлены к награждению государственными наградами Российской Федерации».
Анализ данной статьи свидетельствует о том, что меры поощрения «растут» прямо пропорционально «росту» заслуг, точно так же, как меры наказания в уголовно-правовой норме «растут» прямо пропорционально «росту» общественной опасности и тяжести преступного деяния.
В-пятых, определенным доказательством того, что меры поощрения выступают позитивной санкцией, является то, что они во многих нормативных актах зачастую расположены рядом с мерами наказания (негативными санкциями). Это имеет место в КЗоТе РФ (соответственно ст. 134 «Поощрение за особые трудовые заслуги» и ст. 135 «Взыскания за нарушение трудовой дисциплины»), а также в проекте Трудового кодекса РФ (ст. 91 «Поощрения за труд и ст. 92 «Дисциплинарные взыскания»), в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 13 «Поощрения государственного служащего» и ст. 14 «Ответственность государственного служащего), в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (ст. 36 «Поощрения за успехи в служебной деятельности» и ст. 38 «Взыскания за нарушение служебной дисциплины») и т. п. В Положении же о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации они установлены в одной ст. 26.
В-шестых, признание поощрительных санкций будет означать дальнейшее движение научной мысли и юридической практики по пути расширения позитивных начал в праве, увеличения «стимулирующего веса» его средств, более разностороннего использования управленческих методов воздействия, отвечающего требованиям закона необходимого разнообразия.
Принимая во внимание приведенные аргументы, вряд ли обоснованно в юридических исследованиях игнорировать общенаучное понимание категории «санкция», ссылаясь при этом на сложившиеся терминологические традиции.
Какие же существуют недостатки в поощрительной политике современного Российского государства и какими мерами можно оптимизировать данную политику?
На сегодняшний день такие высшие формы поощрения, как ордена и медали, по большому счету не имеют полноценной юридической базы, ибо их вручение производится на основе Положения о государственных наградах Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ. Как и многие другие важнейшие сферы общественной жизни, которые должны быть упорядочены на уровне закона, процесс государственного награждения в России пока регламентируется «указным» правом.
Кроме того, в недавнем прошлом в СССР награждение государственными наградами и лишение их производилось коллегиально (Президиумом Верховного Совета СССР), сейчас же – практически индивидуально (только Президентом РФ либо иными органами по его поручению и от его имени). Такой подход больше ведет к ослаблению гарантий в этой области, нежели к их усилению, что создает широкий простор для различных злоупотреблений и произвола.
Думается, необходимо исправить подобные ситуации, приняв соответствующий федеральный закон о государственных наградах Российской Федерации, в котором решение вопроса о награждении государственными наградами и о лишении их перевести в режим коллегиальности.
Одно из важнейших условий эффективности наград – их своевременная выдача, так как «одна и та же награда производит тем большее влияние на поведение одного и того же человека, чем она ближе».42 Данное положение в современный период далеко не всегда учитывается при вручении поощрений.
Так, в соответствии со ст. 11 Положения о золотой и серебряной медали «За особые успехи в учении» и похвальной грамоте «За особые успехи в изучении отдельных предметов», утвержденного Приказом министра образования РФ 24 февраля 1995 г., подобные поощрительные меры «вручаются награжденным выпускникам вместе с документами об образовании по окончании итоговой аттестации».43 Однако, как отмечается в прессе, золотых медалей пока не хватает для выпускников школ и «медалисты прошлого года до сих пор этой награды не получили».44
Этот же упрек можно высказать и по отношению к Указу Президента РФ «О награждении государственными наградами Российской Федерации активных участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС» от 18 апреля 1996 г.,45 так как после трагедии и соответственно активных действий по ее ликвидации прошло уже 10 лет.
Принятие перед июньскими президентскими выборами указов Президента РФ «Об утверждении Положения о премиях Президента Российской Федерации в области образования и Порядка предоставления работ на соискание премий Президента Российской Федерации в области образования» от 18 марта 1996 г.,46 «Об учреждении премий Президента Российской Федерации в области литературы и искусства» от 10 апреля 1996 г.,47 на наш взгляд, свидетельствует не столько о действительной заботе нынешнего главы государства о состоянии дел в данных сферах (кто раньше-то мешал поддерживать!), сколько о привычном для него предвыборном популизме, о борьбе за голоса избирателей. Столь фрагментарные и зачастую конъюнктурные действия власти говорят об отсутствии единой и хорошо продуманной государственной политики в области поощрений. Подобными же премиями современное руководство пытается компенсировать отсутствие этой полноценной политики, что сделать весьма непросто.48
Кроме названных существенных недостатков в поощрительной деятельности государства, есть и такие, которые связаны с формами установления поощрений в законодательстве.
К сожалению, при изложении поощрительных норм в статьях нормативных актов достаточно часто используется бланкетный способ, когда конкретные меры (виды) поощрения не указываются в законе, где фиксируются модели заслуженного поведения, а закрепляются в иных нормативных актах. Думается, это далеко не всегда может считаться правильной практикой, ибо она вносит больше неясности, чем «экономии» в изложение юридических предписаний. К тому же иногда законодатель бывает просто непоследовательным в проведении данной «экономии».
В частности, в одном и том же федеральном Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» применяется разный подход к изложению различных санкций – мер поощрения и мер наказания, относящихся непосредственно к урегулированию деятельности государственного служащего. Так, в ст. 13 законодатель, излагая модель заслуженного поведения, фиксирует вместе с тем, что «виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (в этой связи заметим, что в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., конкретные меры поощрения перечислялись49). Буквально в следующей ст. 14 («Ответственность государственного служащего») он закрепляет не только модели правонарушений, но и конкретные меры дисциплинарного взыскания, которые возлагаются на нерадивого государственного служащего. Аналогичная ситуация сложилась и в проекте Трудового кодекса РФ, в ст. 91 которого прямо сказано, что «виды поощрений работников за труд определяются в правилах внутреннего трудового распорядка предприятия»; а в ст. 92 модельные меры дисциплинарного взыскания перечисляются.
Учитывая, что на этом уровне должны воплощаться, как правило, типовые поощрительные меры, которые затем конкретизируются и детализируются в подзаконных актах, их четкая и подробная фиксация в подобных законах просто необходима. При проведении поощрительной политики нужна мера, «золотая середина». Нельзя преувеличивать роль правовых поощрений. Ведь они занимают свое (отнюдь не «панацейное») место в системе юридических средств и играют в ней строго предназначенную побудительную роль.
К тому же «в юридической практике эффективность вознаграждений остается ограниченной. Среди различных возможных причин, объясняющих этот феномен, можно, в частности, отметить тот факт, что, согласно человеческой натуре, предоставленное слишком большому количеству людей вознаграждение перестает считаться вознаграждением, в то время как, наоборот, любой человек непосредственно питает личный интерес избежать наказания».50
Поощрение зачастую становится неэффективным и тогда, когда недостаточно применяются меры наказания, и наоборот. Ведь эти юридические средства надо использовать комплексно. Важно также провести работу по систематизации поощрительного законодательства. Еще А.Н. Радищев писал, что «хотя везде находятся о награждениях постановления, но нигде еще нет о сем уложения систематического».51
Существует потребность в проведении тематической инкорпорации, типа: «Поощрения в России», «Поощрения в сфере воинской службы», «Поощрения в трудовой сфере», «Государственные премии РФ» и т. п. Не лишним было бы осуществить совместную инкорпорацию льготного и поощрительного законодательства, поскольку оба данных вида выполняют зачастую схожие функции (мотивационные, распределительные и т. п.).
Можно, вероятно, согласиться и с предложением Ю.А. Агешина сформировать самостоятельную подотрасль законодательства – законодательство о наградах. У этой подотрасли, складывающейся, по его мнению, на стыке конституционного, трудового, гражданского права, уже четко обозначаются общая и особенная части, вычленяется наградной процесс.52
Следовало бы активнее развивать поощрительные инициативы и в регионах. Учитывая, с одной стороны, нехватку федеральных бюджетных средств на образование и науку, а с другой – расширение самостоятельности на местах, администрации областей, городов и районов надо не столько надеяться на центр, сколько на собственные возможности и ресурсы. В качестве примера можно назвать постановление «Об установлении именных стипендий администрации города студентам и аспирантам вузов г. Саратова» от 19 июля 1995 г., в котором мэр города за особые успехи в учебе и научной деятельности установил 12 именных стипендий для студентов и 11 именных стипендий для аспирантов.53
Особо следует отметить необходимость установления целой системы поощрений в сфере научной деятельности, где, собственно, рождаются новые идеи, получается ценнейшая информация, т. е. научная деятельность – основа прогресса любого общества. Поэтому важно стимулировать данный процесс не только на общефедеральном уровне, что в определенной степени осуществляется с помощью мер, закрепленных в Положении о Государственных премиях Российской Федерации для молодых ученых за выдающиеся работы в области науки и техники, утвержденном Указом Президента РФ от 29 августа 1994 г.,54 в Положении о премии Правительства РФ в области науки и техники, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1994 г.55 и т. п., но и на уровне региональном и локальном. В вузах, к сожалению, этому уделяется пока явно недостаточное внимание. Между тем полноценное и своевременное поощрение активной научной деятельности профессорско-преподавательского состава должно стать одной из главных функций администрации вузов. В этом – залог успеха деятельности вуза в целом.
Думается, на местах можно шире и гибче применять поощрения за ведение здорового образа жизни, за занятие физической культурой и спортом, за сохранение и улучшение благоприятной окружающей природной среды, за рациональное ресурсопользование и т. п.
Таким образом, исследование поощрений показывает, что целый ряд вопросов, связанных с данным правовым средством, нуждается в дополнительной регламентации и упорядочении. Теоретическая информация, учет признаков и условий поощрений поможет их эффективному использованию в юридической практике. 50 Сандевуар П. Введение в право. С. 235.
* Доктор юридических наук, профессор Саратовской государственной академии права.
1 Радищев А.Н. О законоположении // Избранные философские сочинения. М., 1949. С. 405.
2 Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М., 1988. С. 3.
3 Сорокин П.А. Преступление и подвиг // Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 77.
4 Кудрявцев В.В. Право и поведение. М., 1978. С. 155; Яковлев А.М. Теория криминологии и социальная практика. М., 1985. С. 166.
5 Иеринг Р. Цель в праве. СПб., 1881. С. 76.
6 Петров Г.М. Поощрение в государственном управлении. Ярославль, 1993. С. 25.
7 Гудимов Н.В. Поощрение трудовой активности // Советское государство и право. 1981. № 12. С. 67.
8 Петров Г.М. Поощрение в государственном управлении.
9 Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. Саратов, 1974.
10 Баранов В.М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978.
11 Кудрявцев В.Н. Закон, поступок, ответственность. М., 1986. С. 293-294.
12 Скобелкин В.Н. Поощрительные правоотношения // Проблемы совершенствования гражданско-правового регулирования. Томск, 1991. С. 153-161.
13 Никитинский В.И. О повышении эффективности государственных наград за особые трудовые заслуги // Советское государство и право. 1985. № 12. С. 21-30.
14 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1991. С. 560.
15 Там же. С. 222.
16 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1978. Т. 2. С. 637.
17 СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 64.
18 Там же. 1995. № 23. Ст. 2207.
19 Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: Норма и патология. М., 1982. С. 238.
20 Сорокин П.А. Преступление и подвиг. С. 78-79.
21 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
22 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 29. Ст. 1110.
23 Ролз Д. Теория справедливости. Новосибирск, 1995. С. 276.
24 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 70.
25 Ожегов С.И. Словарь русского языка. С. 97.
26 Баранов В.М. Поощрительные нормы... С. 5.
27 Словарь синонимов русского языка. М., 1986. С. 522.
28 Словарь антонимов русского языка. М., 1985. С. 159.
29 Сорокин П.А. Преступление и подвиг. С. 115.
30 Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 442.
31 Советский энциклопедический словарь. М., 1988. С. 1167.
32 Философский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 567.
33 Щипаньский Я. Элементарные понятия социологии. Новосибирск, 1967. С. 114-116; Шибутани Т. Социальная психология. М., 1969. С. 53; Пэнто Р., Гравитц М. Методы социальных наук. М., 1972. С. 41; Муздыбаев К. Психология ответственности. Л., 1983. С. 17.
34 Сорокин П.А. Преступление и подвиг. С. 146.
35 Мамут Л.С. Политический процесс // Политология: Курс лекций. М., 1993. С. 92; См. также: Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993. С. 346-347.
36 Стальгевич А.К. О крупных недостатках в советской юридической науке // Советское государство и право. 1949. № 1. С. 35; Ушаков А.А. Очерки советской законодательной стилистики. Пермь, 1967. С. 40; Астемиров З.А. Понятие юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. № 6. С. 63; Константинова В.М., Максименко С.Т. Правовые вопросы материального стимулирования деятельности предприятий. Саратов, 1981. С. 51-52; Кудрявцев В.Н. Закон, поступок, ответственность. М., 1986. С. 293-294; Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 201; Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 233; Яковлев А.М. Социология экономической преступности. М., 1988. С. 17, 57, 76; и др.
37 Фридман Л. Введение в американское право. М., 1992. С. 172; Сандевуар П. Введение в право. М., 1994. С. 235.
38 Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1939. С. 405-406.
39 Петров Г.М. Поощрение в государственном управлении.
40 Жеребин В.С. Диалектика социальных противоречий при социализме и право. М., 1986. С. 112.
41 Петров Г.М. Поощрение в государственном управлении. С. 46.
42 Сорокин П.А. Преступление и подвиг. С. 120.
43 Российская газета. 1995. 22 марта.
44 Молодцова В. Медалей блестящих уже не хватает на всех //Российская газета. 1996. 24 апр.
45 Российская газета. 1996. 24 апр.
46 Там же. 2 апр.
47 Там же. 18 апр.
48 Стрельникова Л. Поменять бы премию на человеческие условия жизни // Саратовские вести. 1996. 23 апр.
49 Российская газета. 1994. 5 янв. 
51 Радищев А.Н. О законоположении. С. 405.
52 Агешин Ю.А. Политика, право, мораль. М., 1982. С. 145.
53 Информационный бюллетень. № 1. Саратов, 1995. С. 6.
54 СЗ РФ. 1994. № 19. Ст. 2129.
55 Там же. 1995. № 1. Ст. 73.



ОГЛАВЛЕНИЕ