ОГЛАВЛЕНИЕ

Правовое положение коренного населения Канады
№3
01.05.1989
Белоусова Е.В.
Одна из самых острых проблем внутриполитической жизни Канады — урегулирование правового положения коренного населения страны. Акт о Канаде 1981 г.,1 принятый в декабре 1981 г. и вступивший в силу 17 апреля 1982 г. (в дальнейшем— Акт 1981 г.), предусматривает проведение конституционной конференции, посвященной урегулированию основных прав коренных жителей, а также закрепление их (прав) в конституции страны. К настоящему времени состоялось уже четыре таких конференции, однако решение проблемы мало продвинулось вперед.
Коренное население Канады, насчитывающее свыше 1 млн. человек, согласно ст. 35 Акта 1981 г. включает индейцев, метисов и инуитов (так называют себя канадские эскимосы). Канадское право делит индейцев на «статусных» и «нестатусных». Статусными признаются те из них, которые удовлетворяют требованиям Акта об индейцах 1951 г.2 и зарегистрированы в качестве таковых. В соответствии с отчетом департамента по делам индейцев и северным территориям их численность достигает 302 тыс. 749 человек.3 Статусные индейцы объединяются в 572 отряда (bands), около половины из которых относится к так называемым «договорным» индейцам. Это означает, что данные отряды связаны с федеральным правительством определенной формой договора. Остальные индейцы рассматриваются Актом об индейцах 1951 г. как нестатусные, и на них не распространяются его положения. Поскольку во время переписи населения эта часть граждан не зарегистрирована в качестве индейцев, точное ее количество установить невозможно. Вместе с метисами они составляют приблизительно 750 тыс. человек.4 Самую малочисленную группу коренного населения образуют инуиты—их всего около 19 тыс. человек.5
Хотя с самого начала колонизации северо- американского континента существовала концепция «аборигенных прав» (вопросы собственности на землю, охоты, рыболовства, вступления в договорные отношения и др.), европейцы рассматривали его коренные народы как «нецивилизованные», стоящие на низшей ступени развития. С ними заключались неравноправные договоры, в результате которых отторгались наиболее плодородные, богатые золотом, нефтью, минеральными ресурсами земли. Взамен предоставлялась лишь незначительная компенсация и возможность основывать специальные резервации. Индейцы и инуиты, имеющие собственный язык, культуру и социальные институты, были насильно подчинены евро-канадской правовой системе. На них стала распространяться юрисдикция парламента Канады; п. 24 ст. 91 Акта о Британской Северной Америке 1867 г.6 (являющегося ныне частью канадской конституции и переименованного в Акт о Конституции 1867 г.) закрепляет за федеральным парламентом исключительные законодательные полномочия в отношении индейцев и резервированных за ними земель. По смыслу этой статьи термином «индейцы» охватываются также метисы и инуиты. По смыслу Акта 1867 г. федеральный парламент правомочен законодательствовать по любым вопросам в отношении коренных жителей, даже если аналогичные вопросы отнесены к сфере провинциальной компетенции. Так, федеральный Акт об индейцах регулирует вопросы собственности умерших, умственно отсталых и несовершеннолетних индейцев, образования индейских детей, хотя согласно Акту 1867 г. вопросы собственности и образования всех канадских граждан составляют исключительную законодательную прерогативу провинциальных легислатур. Но, поскольку коренные народы находятся под юрисдикцией федерального парламента, такие законы признаются конституционными.7
Помимо федеральных актов правовое положение коренного населения регулируется различными договорами. До принятия Акта о Канаде 1981 г. ни международные договоры, ни договоры, заключенные с коренным населением, не ограничивали полномочия канадского парламента в отношении коренных жителей и резервированных за ними земель. В силу существующего правила международные договоры не имеют силы на территории Канады до тех пор, пока не будет принято соответствующее внутреннее законодательство. В частности, хотя договор, заключенный с США, освобождает индейцев от уплаты таможенных пошлин на канадской границе, Верховный суд Канады в деле Francis v. The Quenn (1956) постановил, что таможенные пошлины должны уплачиваться, поскольку Акт о таможне данное условие не предусматривает. Договоры, заключенные правительством с индейцами и метисами, также не имели преобладающей силы над федеральным законодательством. Так, некоторые договоры предоставляли коренным жителям право охоты для пропитания в любое время года. Тем не менее, Верховный суд Канады указал, что федеральный закон запрещает стрелять перелетных птиц вне сезона, поскольку соответствующее соглашение не введено в Конвенциональный акт о перелетных птицах.8 Лишь Акт о Канаде 1981 г. закрепляет конституционную защиту прав, возникающих из заключенных с коренным населением договоров, и, возможно, прав, возникших из международных договоров. Ст. 35 Акта 1981 г. фиксирует, что существующие «аборигенные» и договорные права коренного населения Канады признаются и подтверждаются. Из смысла этой статьи вытекает и то, что законы, умаляющие названные права, будут рассматриваться как неконституционные. Она ограничивает законодательные полномочия не только федерального парламента, но и провинциальных легислатур.
Существует общее правило, согласно которому провинциальные законы применяются к коренным жителям, если они издаются по вопросам, находящимся в ведении провинций и если они не урегулированы законами федерального парламента. Речь идет о системе здравоохранения, социального обслуживания и др. Но при этом провинциальные законы не должны противоречить положениям Акта об индейцах или любым другим актам парламента Канады.
Дальнейшее ограничение провинциальной компетенции в отношении принятия законов, касающихся коренного населения, содержится в соглашениях о природных ресурсах, заключенных между Канадой и тремя западными провинциями—Альбертой, Манитобой, Саскачеваном и введенных в действие поправкой к конституции— Актом Конституции 1930 г.9 Этими соглашениями коренным жителям гарантируется право заниматься охотой и рыболовством для пропитания в любое время года в трех западных провинциях; провинциальные законы, предусматривающие иное, на них не распространяются.
Правовой статус коренного населения, регулируемый перечисленными видами актов, базируется на концепции неотъемлемых прав коренных жителей, хотя их объем и содержание четко не установлены ни в одном правовом документе. В общей форме существование этих прав подтверждено некоторыми указами— действующей и поныне Королевской прокламацией 1763 г., Приказом в совете 1869 г., передающим Землю Руперта Канаде; общим правом в таких судебных делах, как иск племени Нишга против провинции Британская Колумбия (1973 г.); политическими заявлениями федерального правительства, начиная с 1973 г.; ст.ст. 25, 35, 37 Акта о Канаде 1981 г. и впоследствии введенными в него ст.ст. 35.1, 37.1. Из них вытекает, что поскольку коренные жители до прихода европейцев на континент обладали определенной совокупностью прав, то данные права продолжают существовать и в настоящее время, если они не аннулированы более поздними договорами или законодательством.
К их числу относится прежде всего право на землю и минеральные ресурсы. Вопрос о субъекте права собственности на резервированные за коренным населением земли в канадском праве довольно сложен. В судебном деле St. Catherine’s case (1889) Судебный комитет Тайного совета установил, что земли, резервированные за индейцами Королевской прокламацией 1763 г. и другими актами, не входят в число объектов собственности, переданной доминиону в 1867 г. Соответственно верховное право собственности на эти земли осталось за короной, а коренные жители владеют ими на праве общинной собственности. Право индейцев и метисов распоряжаться определенными территориями закреплено в договорах и Акте об индейцах. Но, устанавливая за коренным населением права на одни территории, они одновременно ликвидировали их права на другие значительные территории. Это достигалось путем «добровольной» передачи земель доминиону за небольшую компенсацию. Такие договоры, в сущности, являлись юридическим фасадом, прикрывающим насильственную экспроприацию индейских и метисских земель. С помощью силы, обмана и угроз коренных жителей заставляли заключать неравноправные соглашения. Даже те ограниченные условия, что были зафиксированы в договорах, правительством часто не выполнялись. В частности, некоторые договоры, подписанные в период между 1871 и 1905 гг., предусматривали передачу отдельных территорий в собственность индейских общин, что, однако, так и не было осуществлено.
Несмотря на то, что за коренными народами признавалось право собственности на определенные земли, они были полностью отстранены от добычи и разработки их минеральных ресурсов. И лишь в последние годы политика федерального правительства в данной области начала заметно меняться. В 1973 г. правительство Канады впервые официально признало всеобщие требования коренного населения и заявило о намерении рассмотреть их специфические требование. Департамент по делам индейцев и северным территориям определил всеобщие требования как «требования, основанные на традиционном использовании и занятии земли коренными группами, где интересы коренных народов не были ликвидированы законом».10 Речь идет в первую очередь о Северном Квебеке, Лабрадоре, Юконе, Северо-западных территориях и большей части Британской Колумбии, т. е. о тех районах, коренное население которых не заключало никаких договоров о передаче земель. Специфические требования были определены как «требования, основанные на невыполнении правительством условий договоров или положений Акта об индейцах».11
Соответствующие переговоры между различными группами коренного населения и федеральным правительством ведутся с середины 1970-х годов. Центральное место в них занимает вопрос об установлении права «абсолютной» собственности коренного. населения на определенные земли и о передаче ему исключительных прав узуфрукта в отношении земель, традиционно используемых для охоты и рыболовства. Другой немаловажный пункт переговоров — определение размера финансовых выплат коренным народам, включающих компенсацию за природные ресурсы, извлеченные из земель коренного населения, и средства, идущие на развитие социальных программ. Третий пункт переговоров—урегулирование политических прав коренных народов и взаимоотношений между коренными и европейской общинами. Коренное население требует предоставления ему права участвовать в предварительных консультациях по интересующим вопросам, гарантированного представительства в территориальных легислатурах, равного участия в различных консультативных и совещательных органах закрепления полного суверенитета во всех вопросах, входящих в провинциальную юрисдикцию в остальной части Канады (придания Северо-западным территориям и Юкону статуса провинций и др.). Как правило, федеральное правительство стремится к урегулированию земельных и финансово-экономических требований коренных народов, оставляя в стороне политические. Так, в результате многолетних переговоров, достигнуто соглашение между правительством и инувиалуитами — самой маленькой эскимосской группой на севере, насчитывающей 2500 человек, проживающих в пяти общинах.12 Окончательное соглашение подписано 5 июня 1984 г. и ратифицировано парламентом 26 июня того же года. Инувиалуиты получают коллективное право абсолютной собственности на 700 кв. миль земли, включая право на подземные и наземные ресурсы, исключительное право и контроль еще над 3200 кв. милями земли, которые охватывают большую территорию их традиционных охотничьих угодий. Им также предоставлено право на получение доходов от добычи невосполняемых природных ресурсов; эти доходы освобождаются от налога в течение 25 лет после подписания соглашения.
Другой пример положительного урегулирования требований коренного населения—соглашение с индейцами Юкона 1985 г., которое вступит в силу после ратификации его 10 из 12 юконских индейских общин.13 По этому соглашению часть земель (всего 8000 кв. миль) передается индейцам на праве абсолютной собственности, включая право на подземную и наземную их эксплуатацию. Финансовый договор с Юконом предусматривает выплату 380 млн. долл., дополнительное субсидирование некоторых программ по развитию Юкона и определенные ежегодные платежи. Заметим, что ни первое, ни второе соглашение не предоставляет существенных политических прав коренным народам страны, хотя и допускает их представительство в некоторых федеральных органах, деятельность которых затрагивает интересы индейцев Юкона, например в органах управления и комитетах по планированию использования земли.
Соглашения по земельным требованиям обладают тем же конституционным статусом, что и ранее заключенные договоры с индейцами. Это следует из п. 3 ст. 35 Акта о Канаде 1981 г., где разъясняется, что термин «договорные права» включает также права, возникшие из соглашений, которые уже подписаны или могут быть подписаны в будущем. Таким образом, новые договорные права автоматически становятся конституционными.
Другое основное право коренных народов— право заниматься охотой и рыбным промыслом для пропитания в любое время года. Поскольку охота и рыболовство составляют существенную сторону их жизни, то данному вопросу отводилось значительное место во всех договорах. Однако условия этих договоров нередко аннулировались актами федерального парламента и провинциальных легислатур. Лишь в 1981 г. право заниматься охотой и рыбным промыслом вне сезона вместе с другими договорными правами получило конституционное признание и подтверждение.
Предоставлено коренным народам и право на участие в конституционном процессе. На конституционной конференции 1983 г., в работе которой участвовали представители коренного населения, было достигнуто соглашение о введении в Акт о Канаде 1981 г. новой статьи (35.1). Эта статья предусматривает обязательное проведение конституционной конференции с участием представителей от коренного населения перед внесением поправок в п. 24 ст. 91 Акта 1867 г., ст. ст. 25, 35 Акта 1981 г., в которых речь идет о его «аборигенных» и договорных правах. Данную статью нельзя квалифицировать как предоставляющую коренным народам Канады особый статус. Таким статусом, зафиксированным в праве, они обладали и ранее, но он не был закреплен на конституционном уровне. Долгое время коренное население страны подвергалось дискриминации: было лишено избирательных прав, за ним не признавалось право на развитие собственной культуры и языка, отрицалось право на получение доходов от разработки минеральных ресурсов, находящихся на территориях, занятых индейцами и инуитами, и т. д. Несмотря на то, что федеральное правительство стало уделять проблемам их правового положения серьезное внимание, они далеки от разрешения. Коренное население Канады требует предоставления ему права на самоуправление, а также закрепления в конституции перечня его прав.
Вопрос о самоуправлении коренного населения был основным на четырех конституционных конференциях (1983, 1984, 1985,14 1987 гг.). Однако никакого соглашения по нему достичь не удалось. Федеральное и провинциальные правительства согласны предоставить коренным группам лишь ограниченную автономию, ссылаясь на то, что они уже имеют право на управление делами внутриобщинной жизни. Речь идет о наличии советов отрядов и председателей отрядов, предусмотренных Актом об индейцах 1951 г. Председатели и советы отрядов подчинены непосредственно федеральному правительству. Но даже это ограниченное право на управление внутриобщинной жизнью не всегда соблюдается. Местная программа управления в Северо-западных территориях, принятая территориальной администрацией в 1969 г., не считает председателей и советы отрядов формой местного самоуправления в общинах инуитов и индейцев и предусматривает создание муниципальных советов,15 организация работы которых противоречит традиционным методам принятия решений коренным населением. Вместо метода согласия избрана парламентская процедура правления большинства. Вместо участия всей общины в обсуждении вопросов — принцип представительного руководства. Муниципальные советы подчиняются администрации Северозападных территорий, которая не имеет серьезного намерения предоставить коренным народам какую-либо значительную степень автономии или реальную возможность управления собственными делами.
В последние годы правительственная политика в части сохранения и развития собственной культуры коренных народов изменяется. С 1973 г. федеральное правительство признало право коренного населения иметь свои школы, своих учителей и специально разработанные школьные программы. Министерство образования провинции Британская Колумбия в октябре 1979 г. опубликовало Заявление о политике па вопросам образования индейцев. В нем, в частности, говорится: «Министерство поддерживает сохранение аборигенных языков через использование специальных школ, в которых изучают эти языки и в которых они являются господствующим языком... ».16 Однако процесс принятия соответствующих программ в провинциях идет крайне медленно.
Коренные жители Канады имеют статус канадских граждан, хотя, например, избирательными правами они наделены в полном объеме лишь в конце 1950 годов.
До сих пор не решен и вопрос о равноправии мужчин и женщин среди коренного населения. Акт об индейцах 1951 г. предусматривает, что женщина, обладающая индейским статусом, выйдя замуж за неиндейца (или нестатусного индейца), теряет статус, и наоборот, не имеющая статуса женщина, выйдя замуж за статусного индейца, приобретает индейский статус. Дискриминируются женщины и в вопросах собственности, наследования и некоторых других.17 Данный вопрос, как и вопрос о самоуправлении, был предметом обсуждения на конституционных конференциях (1983, 1984, 1985, 1987 гг.). Участники конференций пришли к соглашению о необходимости ввести соответствующую статью в конституцию, однако устранить разногласия по поводу конкретной формулировки не удалось.
Достижению единства индейского народа в борьбе за свои права мешает разделение его канадским парламентом на статусные и нестатусные категории. Статусные индейцы, получающие от федерального правительства фонды на развитие специальных программ, дотации и другие средства, часто не поддерживают требования нестатусных индейцев и метисов об их официальном признании и субсидировании. Как результат этих различий существуют три организации коренного населения на национальном уровне: организация инуитов («Инуиты-тапиризаты»), другая—нестатусных индейцев и метисов («Совет аборигенов Канады») и третья — статусных индейцев («Ассамблея первых наций»). В ходе борьбы коренного населения за свои права постепенно складывается единство действий различных организаций как на федеральном, так и провинциальном уровнях. В последние годы требования коренного населения получают все большую поддержку прогрессивной общественности, примером чего может служить включение ст.35 о признании прав коренного населения в Акт о Канаде 1981 г.
* Аспирантка Всесоюзного научно-исследовательского института советского государственного строительства и законодательства при Верховном Совете СССР.
1The Canadian Constitution 1981. A Resolution adopted by the Parliament of Canada. December, 1981. Ottawa, 1981.
2The Indian Act 1951. Canadian Indians and the Law: Selected Documents. 1663-1972. Toronto, 1975.
3Swankey B. Native Land Claims: for a Just Settlement. Toronto, 1980. P.3.
4Ibid. P.84.
5Ibid. P.4.
6Акт о Британской Северной Америке 1867г. // Конституции государств американского континента/Под ред. Г.С. Гурвича. М., 1959. Т.2.
7Hogg P. Constitutional Law of Canada. Toronto, 1985. P. 554.
8Ibid. P. 557.
9Акт о Британской Северной Америке 1930 г. (ныне Акт о Конституции (1930 г.) // Конституции государств американского континента. Т. 2.
10Swankey B. Op. cit. P. 33.
11Ibid. P.33.
12Whittington M. The North. Toronto, 1985. P.86.
13Ibit. P.83.
14См.: Marget J. Constitutional Law of Canada. Toronto, 1985. Vol.2. P.1590.
15Dene Nation- the Colony within. Toronto, 1977. P.131.
16Haig-Brown A. British Columbian Indian Languages: A Crisis of Silence// BC Studies. 1983.Spring. N 57. P. 61.
17Equality Rights and the Canadian Charter of Rights and Freedoms. Toronto, 1985. P. 544.



ОГЛАВЛЕНИЕ