ОГЛАВЛЕНИЕ

Правовое стимулирование: проблемы теории и практики
№ 3
02.05.1994
Малько А.В.
Становление многоукладной экономики, формирование соответствующей социальной инфраструктуры, демократических традиций и механизмов в политической сфере объективно повышают ценность и значимость права в упорядочении данных процессов, требуют изменения характера воздействия юридических средств на общественные отношения. В этих условиях в правовом регулировании особое место все больше должны занимать правовые стимулы, призванные создавать режим благоприятствования для развития инициативной деятельности субъектов (трудовой, предпринимательской и т. п.), их заинтересованности в проводимых реформах. Вот почему в современный период «мотивационно-стимулирующая роль правовой системы заслуживает самого пристального внимания и анализа».1
Между тем практика, реальное состояние дел в названной области показывают, что новейшие правовые стимулы законопослушного поведения довольно-таки противоречиво «входят» в нашу жизнь, что, к сожалению, пока не нашло своего отражения в общетеоретических исследованиях. Положение усугубляется еще и тем, что, «несмотря на достаточно большое количество работ, в той или иной мере затрагивающих вопросы стимулирования в праве, можно утверждать, что до настоящего времени в отечественном правоведении нет единой концепции правового стимулирования».2
Понятие правовых стимулов. Самое распространенное определение стимула звучит так: «Стимул есть побуждение к действию, побудительная причина». Однако такой общей дефиниции явно недостаточно для раскрытия понятия правового стимула (имеющего немало смысловых оттенков), выделения их видов и, что самое главное, формирования подходов к их эффективному использованию на практике. Попытаемся решить данную проблему путем, с одной стороны, «отсечения тех лишних частей», которые не входят в обозначенную категорию, а с другой — «приращения тех частей», которые в нее обязательно должны входить.
Выделим семь аспектов, имеющих особое значение в понимании сути правового стимулирования.
1. Мы не согласны с теми авторами, которые сводят стимулы лишь к субъективным (внутренним) факторам.3 Стимул, а тем более правовой, в отличие от мотива, выступающего действительно в качестве внутренней побудительной причины, всегда фактор внешний, воздействующий па субъекта извне. Он установлен в законодательстве либо содержится в иной форме права.
2. Правовые стимулы олицетворяют собой лишь позитивные внешние средства и не должны включать средства негативные, что относится к правовым ограничениям как ко второй стороне управленческого процесса. Вот почему эти две категории — правовой стимул и правовое ограничение — являются парными и их необходимо исследовать совместно.
Остановимся подробнее на диалектике их взаимопроникновения. Стимул и ограничение, выступая оппозиционными по отношению друг к другу, противоположны сами себе. Истина противоположностей, отмечал Гегель, «состоит лишь в их соотношении друг с другом, стало быть, в том, что каждое из них и в самом своем понятии содержит другое».4
Иными словами, если рассматривать отдельно взятый правовой стимул как атрибут правового регулирования, то он включает в себя как собственно стимул, так и определенные ограничивающие моменты. Например, поощрительные средства, установленные в трудовом законодательстве (ст. 131 КЗоТ РФ), развивают активность субъектов в позитивном русле, исключая возможность развития во многих других направлениях. Премия, например, как материально-правовой стимул побуждает к одним отношениям и одновременно блокирует другие. Действительно, чтобы был возможен стимулирующий процесс и удовлетворился конкретный интерес лица, необходимо удержать в известных границах другие конкурирующие интересы данного лица (противозаконные и иные нежелательные для общества и государства). Ограничивающие моменты выступают здесь в роли гарантий осуществления правового стимула, входят в стимулирующий процесс и носят также позитивный характер, ибо действуют не угрожая, не применяя силу, а увлекая, обещая, заинтересовывая. Отсюда и сочетание общественных интересов с интересами индивида строится на непринужденной основе с помощью положительных мотивационных средств.
Сам же процесс правового стимулирования базируется на таких позитивных факторах, как поощрение, льгота, субъективное право, законный интерес, рекомендация. «Сущность стимулирования состоит в том, — пишут С. А. Иванов и Р. 3 Лившиц применительно к трудовым правоотношениям, — что работник не принуждается к тому или иному поведению под страхом наказания. У него имеется выбор в поведении, и он побуждается к такому поведению, в котором заинтересовано общество».5 Следовательно, хотя ограничивающие моменты и присутствуют в стимулирующем процессе, они не ликвидируют и не преуменьшают его побудительную сторону, а, наоборот, способствуют осуществлению стоящих перед правовым стимулированием целей, в определенной мере «продолжают» его.
Точно так же обстоит дело и с правовым ограничением, которое, являясь противоположной правовому стимулированию стороной, выступает негативным внешним фактором. Оно сдерживает удовлетворение «собственных» интересов лица и одновременно негативно стимулирует это лицо удовлетворять интересы «чужие» — контрсубъекта, т. е. правовое ограничение выражается в отрицательной мотивации, сопровождаясь вместе с тем соответственно и негативными стимулирующими моментами, которые действуют с помощью угроз, давления, силы, принудительных начал. Поэтому сочетание общественных и личных интересов строится здесь на более жесткой базе, и само правовое ограничение реализуется через наказание, обязанность, запрет, приостановление и т. п. И в этом случае стимулирующие элементы, находясь как бы в рамках процесса правового ограничения, не задевают его сути, а, напротив, способствуют осуществлению.
Отсюда при всем единстве и взаимопроникновении стимулирующих и ограничивающих факторов они представляют собой качественно различные явления с прямо противоположными функциями. Ведь правовое средство может быть лишь однополюсным: либо позитивным (правостимулирующим с соответствующими дополнительными ограничивающими моментами), выполняющим функцию удовлетворения правомерных интересов конкретного субъекта, развития общественных отношений, либо негативным (правоограничивающим с соответствующими дополнительными стимулирующими моментами), выполняющим функцию сдерживания удовлетворения противозаконных интересов, охраны и защиты общественных отношений. Материальным же критерием, позволяющим определить, какие средства относятся к правовым стимулам, а какие — к правовым ограничениям, необходимо признать интересы. В зависимости от того, какому интересу (собственному или чужому) служит конкретное средство, оно может подразделяться на правостимулирующее либо правоограничивающее.
Иногда в литературе правовые ограничения вообще не выделяются, а все средства относят к правовым стимулам, разделяя их на два вида: положительные (льготы, преимущества, поощрения) и отрицательные (правовые последствия неблагоприятного характера).6 Однако такая позиция противоречит, по существу, имеющимся в наличии у правового регулирования двум прямо противоположным и одновременно диалектически взаимосвязанным информационным атрибутам — правовым стимулам и правовым ограничениям. И дело здесь вовсе не в терминологии, как может первоначально показаться, а в более глубинных вещах — в методологии. Ведь если рассматривать негативное (отрицательное) стимулирование в отрыве от правового ограничения, то получается, что анализируются дополнительные моменты явления без учета его основного элемента в содержании. Второстепенные, обеспечивающие ограничивающий процесс факторы абсолютизируются и поднимаются до уровня ведущих, происходит отвлечение от существенной стороны объекта, делаются несоответствующие выводы на основе исследования его неглавных сторон, теряется нечто сохраняющееся в явлении, его внутренний закон. Вот почему, говоря о негативном (отрицательном) стимулировании, важно видеть в нем прежде всего главное — ограничивающую суть, ибо это правовое ограничение, и лишь как дополнение к нему — сами негативные стимулирующие моменты, исходящие от ограничений. Ориентация только на стимулирующие (как позитивные, так и негативные) начала выражает определенную однобокость в рассмотрении управленческих процессов, произвольном и необоснованном снятии другой противоположной сущностной стороны — правового ограничения, без чего невозможно и правовое стимулирование, и в целом юридическое воздействие.
3. Существует и другой аспект исследования понятия «стимул», который может «браться» не в рамках конкретного управленческого воздействия («стимул-ограничение»), а на более обобщенном уровне — в соотношении с воздействиями препятствующими («стимул-препятствие»). Здесь под стимулом можно понимать все полезные факторы (управление в целом с помощью связки «стимул-ограничение» и полезные возмущающие воздействия среды), а под препятствием — то, что им противодействует. Полезные факторы, в конечном счете, имеют цель упорядоченного изменения, ориентированы прежде всего на развитие системы (при ориентации на сохранность система будет лишена прогресса). Вот почему, не отрицая значения ограничивающих средств в нейтрализации препятствий, следует признать в данной ситуации ведущую роль стимулирующих начал, содействующих прогрессивному движению и потому обозначающих само управление и полезные воздействия среды в целом как стимул, а «теневое» управление и преграждающие возмущения — как препятствия.
Если рассматривать правовое стимулирование именно в таком ракурсе (в широком смысле слова), то можно согласиться с теми авторами, которые включают в него как позитивные воздействия (субъективные права, льготы, поощрения), так и негативные (запреты, обязанности, наказания, ответственность).7 Поэтому следует всегда уточнять, в какой системе координат исследуются правовые стимулы. В широком смысле (при соотношении с препятствиями) все правовые средства могут оказывать своего рода общестимулирующее влияние (о чем речь пойдет ниже), в узком же (когда стимул и ограничение выражают собой двоичность юридической информации) они «распадаются» на собственно правовые стимулы и правовые ограничения. Здесь вполне уместна аналогия с понятием «право», которое употребляется как в широком смысле (объективное право, включающее в себя не только права субъектов, но и обязанности, меры наказания и пр.), так и в более узком (субъективное право), а это зависит от того, в какой системе координат анализируется искомое понятие. Исходя из этого, правовое стимулирование можно тоже рассматривать в двух смыслах, имея все же в виду, что собственно правовой стимул — позитивный фактор, а общестимулирующее влияние оказывают различные комплексные юридические инструменты при условии доминирования в них собственно правовых стимулов. Для отличия одного от другого мы именно так и предлагаем их обозначать: правовой стимул и общестимулирующий инструмент.
4. Правовые стимулы понимают зачастую излишне узко, связывая их только с поощрениями.8 И хотя они действительно выступают самыми мощными стимулирующими факторами, сильнее всех других вызывают заинтересованность у личности, создавая для нее режим наибольшего благоприятствования, — это не означает, что только поощрительные меры могут приобретать статус стимулирующих. Однако зачем тогда два термина, обозначающих одно явление? Все богатство стимулирующих средств в правовом регулировании нельзя сводить только к поощрению, ибо тем самым отрицаются стимулирующие возможности у целого ряда юридических инструментов: льгот, субъективных прав, законных интересов, рекомендаций.
5. Правовыми стимулами можно считать лишь такие «побудительные причины», которые носят прескриптивный характер и выступают информационно-психологическими средствами правового регулирования. Уже стал аксиомой факт, что управление немыслимо без информации. Правовое регулирование как разновидность управленческого процесса тоже осуществляется с помощью информационных атрибутов, одним из которых и выступает правовой стимул. Отсюда понимание сущности правового стимулирования без привлечения понятий теории информации оказывается бесперспективным.
В Древнем Риме «стимулом» называли длинный шест с острым концом, служивший воинам для управления колесницей. Подобная аналогия точно характеризует суть стимулирования в управленческом процессе (в кибернетическом смысле), которая выражается в побудительном информационном воздействии. «Особым видом информационного воздействия, — отмечается в литературе, — являются сообщения стимулирующего характера, имеющие целью вызвать, возбудить определенную деятельность».9 Правовые стимулы — это не предметы, не вещи и не отношения между вещами, не трудовая обстановка, не психологический климат на предприятии и в учреждении и т. п. Они не могут быть поняты ни на вещественном, ни на энергетическом уровне. Стимулы — элемент информационного процесса. Поэтому раскрыть полноценно их природу можно, лишь детально исследуя данный аспект.
6. Правовыми стимулами необходимо считать прежде всего конкретные средства, поощрения, льготы, субъективные права, законные интересы, рекомендации, а не юридические нормы, институты, отрасли, право в целом, в. которых данные конкретные средства воплощаются. Между тем в литературе выделяют и нормы-стимулы,10 и стимулирующие отрасли,11 и даже право-стимул.12
Есть ли здесь противоречие? Нет. Такая постановка проблемы вполне допустима и обоснована. Только опять требуются определенные оговорки. Например, норма содержит, как правило, права и обязанности одновременно, т. е. выступает и в роли стимула, и в роли ограничения, хотя и для разных субъектов. Поэтому на информационно-психологическом уровне основным средством являются не сами нормы, а отдельные ее элементы: юридические факты-стимулы и юридические факты-ограничения, права и обязанности, законные интересы и запреты, льготы и приостановления, поощрения и наказания, которые могут выступать лишь в одном качестве: либо стимулирующем, либо ограничивающем. Еще в большей мере это относится к институтам, отраслям, праву в целом.
Однако не являясь собственно стимулами и ограничениями, данные факторы могут оказывать общестимулирующее либо общеограничивающее влияние, так как на сознание субъекта воздействуют не только конкретные средства (микросредства), но и более объемные правовые образования (своего рода макросредства). Характер общего воздействия последних зависит от характера соотношения в них конкретных стимулов и ограничений. Так, по справедливому мнению Ю. А. Тихомирова, «стимулы становятся органическим элементом вообще многих правовых норм. Поэтому меняется и структура нормы. Стимулирующие "средства" нередко охватывают и гипотезу, и диспозицию, как бы сливая их в синтезирующей структуре нормы. В этом случае у нормы существуют два элемента — стимулируемое поведение и поощряемый за это результат. Вместо привычного третьего элемента — санкции — прочное место занимает такой элемент, как нормативно-фиксированное поощрение».13 Нечто подобное можно сказать и об институтах, и об отраслях, и о праве в целом, если в них «первую скрипку» играют конкретные стимулирующие элементы.
Отсюда конкретные средства с точки зрения воздействия на интересы субъектов можно назвать первичными (непосредственными), а более объемные юридические инструменты — вторичными (опосредственными). Если первые прямо контактируют с интересами, своей силой могут изменить связку «интересы-ценности», то вторые — косвенно, через первые, ибо выступают лишь формой их сочетания. Возникает вопрос, а как быть с принципами права, куда их отнести? Думается, они могут осуществляться в двух ипостасях: претворяться в жизнь и через различные первичные средства и непосредственно (в частности, при применении аналогии права).
7. Учитывая, что правовое стимулирование — собирательное понятие, охватывающее собой разнообразные юридические инструменты, можно согласиться в определенной мере с теми авторами, которые рассматривают его в качестве метода государственного управления, метода правового регулирования.14 Однако подобный взгляд требует некоторой теоретической коррекции. Дело в том, что правовое стимулирование и правовое ограничение обозначают собой более крупный пласт юридической сферы — информационно-психологические средства действия права, выражая двоичность всей нормативной юридической информации. Они шире по своему объему, чем методы правового регулирования, так как сам метод может выступать либо в качестве стимулирующего, либо в качестве ограничивающего фактора. Например, выделяемые в литературе диспозитивный, рекомендательный и поощрительный методы являются правостимулирующими по своему позитивному характеру и тем самым включаются в понятие «правовое стимулирование». Верно в этой связи замечено В. М. Горшеневым, что «частными разновидностями методов стимулирующего свойства служат, например, рекомендательный и поощрительный», «непосредственное назначение которых сводится к тому, чтобы побуждать волевые поступки отдельных членов или коллективов общества, отвечающие новым общественным отношениям».15 Добавим лишь, что к стимулирующим средствам следует относить и диспозитивный метод, «призвание» которого тоже «находится в общестимулирующих рамках». Императивный же метод как негативный способ воздействия — составная часть правового ограничения. Такое соотношение показывает, что правовое стимулирование — не метод в традиционном смысле слова, а, скорее, более объемный элемент информационного действия права.
Что же такое правовой стимул? Как можно определить это понятие?
Правовой стимул есть правовое побуждение к законопослушному деянию, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования. Наиболее общие признаки реализации правовых стимулов заключаются в том, что они: 1) связаны с благоприятными условиями для осуществления собственных интересов личности, так как выражаются в обещании либо предоставлении ценностей, а иногда — в отмене либо снижении меры лишения ценностей (например, отмена или снижение меры наказания есть стимул); 2) сообщают о расширении объема возможностей, свободы, ибо формами проявления правовых стимулов выступают субъективные права, законные интересы, льготы, поощрения, рекомендации; 3) выражают собой положительную правовую мотивацию; 4) предполагают повышение позитивной активности; 5) направлены на упорядоченное изменение общественных отношений, выполняют функцию развития социальных связей. В этом состоит их необходимость и социальная ценность. Само правовое стимулирование есть процесс воздействия правовых стимулов на интересы субъектов (отсюда правовой стимул и правовое стимулирование — не совсем одно и то же; второе — процесс действия первого). Именно необходимость удовлетворения интересов ставит человека в такое положение, когда он стремится к максимизации положительных и минимизации отрицательных последствий. На этой особенности поведения и построена система стимулов, применяемых в правовой сфере.16
Виды правовых стимулов. Правовые стимулы можно классифицировать по следующим основаниям. В зависимости от того, в каком элементе нормы права они содержатся, можно выделить юридический факт-стимул (гипотеза), субъективное право, законный интерес, льготу (диспозиция), поощрение (санкция). Рассмотрим данную классификацию подробнее.
В своей деятельности люди учитывают, что желаемые или нежелаемые ими правовые последствия обусловлены определенными юридическими фактами. Поэтому в одних случаях они стремятся к возникновению юридических фактов, в других, наоборот, препятствуют их появлению. Например, согласно ст. 242 КЗоТ РФ для получения пенсии необходим соответствующий трудовой стаж. Следовательно, лицо, рассчитывающее получить пенсию, стремится сообразовывать свое поведение с определенными в норме юридическими фактами и прежде всего учитывать необходимость накопления соответствующего трудового стажа. Таким образом, юридический факт стимулирует определенное поведение и выступает в роли факта-стимула.
На уровне диспозиции в качестве стимула наступает субъективное право, которое выражает возможность действия для лица и связано с удовлетворением его собственных интересов. В диспозиции, наряду с субъективным правом, стимулирующим средством может быть и законный интерес (охраняемый законом интерес), являющийся определенной разновидностью дозволений. Законный интерес так же, как и субъективное право, несет регулятивную нагрузку, направлен на удовлетворение собственных интересов человека, содействует развитию общественных отношений.
Вместе с тем законный интерес и субъективное право — различные правовые дозволенности. Субъективное право есть такая дозволенность, которая возводится в правовую возможность, обеспеченную юридической необходимостью. Законный интерес тоже можно считать возможностью, но возможностью в большинстве своем социальной, фактической. Это лишь разрешенность действий. Следовательно, законный интерес есть простая правовая дозволенность, имеющая характер стремления, где отсутствует указание действовать строго зафиксированным в законе образом и требовать соответствующего поведения от других лиц, где отсутствует гарантированность со стороны конкретных юридических обязанностей. Это может служить главным критерием для разграничения субъективных прав и законных интересов. В самой общей форме он был подмечен еще дореволюционными русскими юристами. «Право, — писал Н. М. Коркунов, — непременно предполагает соответствующую обязанность. Если нет соответствующей обязанности, будет простое дозволение, а не правомочие».17
Кроме субъективного права и законного интереса, стимулом на уровне диспозиции могут выступать и льготы. Льгота выражается в предоставлении каких-либо преимуществ, или частичном освобождении от выполнения обязанностей, или облегчении условий их выполнения. Основное назначение льгот, предоставляемых законодательством отдельным категориям граждан, состоит в выравнивании, определенном сглаживании их фактического положения, в создании более благоприятных условий для нормального развития тех из граждан, которые особенно нуждаются в этом. Льготы существуют для лиц, конкретные интересы которых в рамках общих правил не могут получить должного обеспечения и защиты, поскольку лица характеризуются какими-либо специфическими особенностями (возраст, состояние здоровья, пол и пр.) или находятся в особых условиях (тяжелые условия труда и т. п.).
Поощрение выступает в роли стимула на уровне санкции, так как санкции могут быть не только отрицательными, но и положительными. Не противоречит, а, напротив, соответствует такому делению и этимологическое значение слова «санкция». Так, одним из его значений является «одобрение»; «санкционировать» — «разрешать», «одобрять», «поощрять». «Слово санкция, — пишет Л. Фридмэн, — предусматривает нечто большее, чем наказание. Оно включает также поощрение. Положительная сторона санкций (поощрения, стимулирование) менее широко известна, потому что литература пугает криминальной стороной... Но стимулирование есть важнейшая составная часть правовой системы».13 За выделение специальных поощрительных санкций высказываются и другие авторы.19
Правовое поощрение можно определить как форму и меру юридического одобрения заслуженного правомерного поведения. Ю. А. Агешин предложил сформировать самостоятельную подотрасль — законодательство о наградах. У этой подотрасли, складывающейся, по его мнению, на стыке конституционного, трудового, гражданского права, уже четко обозначаются общая и особенная части, вычленяется наградной процесс.20
В зависимости от отраслевой принадлежности правовые стимулы можно подразделить на конституционные, гражданские, трудовые, уголовно-процессуальные и т. п., которые в свою очередь можно отнести либо к материальным, либо к процессуальным; от сферы использования— на межгосударственные и внутригосударственные (федеральные и региональные и т. д.); от объема возможностей на основные (например, субъективное право) и дополнительные (льготы); от того, в каком правовом акте они содержатся, — на нормативные и правоприменительные; от времени действия — на постоянные (право на собственность) и временные (единовременное денежное поощрение); от содержания — на материально-правовые (награждение ценным подарком, зарплата), морально-правовые (объявление благодарности, награждение орденами и медалями), организационно-правовые (повышение по службе). В приведенной классификации не учитываются так называемые внеправовые стимулы, не закрепленные в законодательстве (например, честолюбие, стремление занять более высокую должность). Стимулы, которые в нем закреплены, независимо, от своего содержания становятся уже правовыми по форме.
Практика осуществления правовых стимулов в современных условиях. В период административно-командного типа управления наработан немалый ценный опыт правового стимулирования. Речь, в частности, идет о значительном расширении влияния на мотивацию человека морально-правовых стимулов; об общей ориентации системы правового стимулирования (при всех ее недостатках) именно на производителя, а не на посредника; о соответствующем уровне контроля за осуществлением правовых стимулов и т. п.
Однако попытаемся выделить именно то, от чего нужно отказаться, что важно сейчас изменить, что изжило себя.
1. Это прежде всего «остаточный» принцип использования правовых стимулов при явном приоритете правовых ограничений в законодательстве. Он применялся как направление для поведения, жестко ограниченного законом, ведомственными инструкциями, а не как свобода выбора. Главная роль отводилась правоограничивающим средствам, а правостимулирующие доделывали то, что «оставалось». Между тем такой подход свидетельствует о малой эффективности правового регулирования, ибо господство механизма правового ограничения в экономике и других сферах, связанных с предпринимательской деятельностью, значительно сокращало пространство для полноценного действия правовых стимулов.
2. Практически было сведено к нулю такое мощное стимулирующее средство, как право частной собственности, которое сегодня уже нашло свое закрепление на конституционном и законодательном уровнях и создает фундаментальную основу для материальной заинтересованности личности. Система правового стимулирования в России долгое время строилась на базе абсолютного доминирования государственной собственности. Однако причины наших бед уходят корнями не столько в государственную собственность вообще, сколько в способы ее реализации, в искусство и методы управления ею. Была нарушена мера огосударствления собственности, парализована предпринимательская деятельность, самостоятельность первичных производственных звеньев. Государственный монополизм подавлял другие формы собственности. Выйти из этого состояния можно не путем «всеобщей и безоглядной прихватизации», а через разгосударствление, через становление действительного многообразия форм собственности, в том числе и частной. Причем последняя, выступая сильнейшим стимулом, должна быть все же в определенной степени ограничена правом в интересах всего общества.
3. Уравнительно-унифицированная система правового стимулирования формировала и соответствующую систему интересов граждан. Не поощрялись инициатива, дифференциация запросов отдельных слоев, лиц и т. д.
4. Процедуры согласования с вышестоящим начальством по многим вопросам установления и применения правовых стимулов нашли в тот период наибольшее распространение, т. е. существовал жестко централизованный характер осуществления правового стимулирования, не допускающий «местной самодеятельности».
5. Ориентация правового стимулирования в производственной сфере на принцип планирования «от достигнутого». Как реакция на это повсеместно утверждалась практика на получение возможно более низких планов, сокрытие резервов и т. д. «Подобного рода негативные социальные последствия, — пишут Ю. В. Голик и Б. Г. Прошкин,— частично вызваны слабой изученностью достоинств и недостатков стимулирования как средства мотивации поведения человека, практической неразработанностью теории стимулирования».21
В чем же заключаются основные сложности реализации системы правового стимулирования в современных условиях?
1. Правовые стимулы, как и в целом правовое регулирование, в конечном счете подчинены целям, которые ставят перед собой общество, государство. Раньше мы говорили о коммунистическом строительстве, и соответственно система правового стимулирования исходила из этой общей и не всегда четко представляемой идеи. Сегодняшние цели зачастую также неопределенны («дикий» капитализм, посткапитализм, постсоциализм или нечто другое?), что предполагает и неопределенность в структуре правового стимулирования. Сам по себе рынок не может выступать в качестве цели, ибо это лишь средство формирования социального строя, жизненного уклада. Идет поиск новых целей и идеалов, устраивающих большинство граждан. Аксиомой здесь может выступать следующая формула: «Благо народа — высший закон для правителей». Система правового стимулирования должна отражать прежде всего общественные устремления. В противном случае, если нормативный акт не основан на широком социальном интересе, он обречен на невыполнение и не может выступать в качестве стимулирующего. Так, практика проводимых в России реформ показала всю несостоятельность имеющейся на сегодняшний день системы правового стимулирования, которая ориентируется в основном на слои посредников, чиновников, администрации предприятий. Именно отсюда и проблемы в «скорости движения» реформ, ибо в таких изменениях не заинтересовано большинство граждан. При всей дифференциации и поляризации интересов должна существовать гибкая система правового стимулирования, «имеющая в виду» главным образом общие интересы, что является залогом согласия в обществе и его стабильного развития.
2. Если с точки зрения теории уже мало кто спорит с тем фактом, что право призвано «стимулировать, направлять фактическую деятельность людей, выступать гарантом ее правомерности и достижения практического результата»,22 то на практике в большинстве новейших нормативных актов правостимулирующие средства все еще не находят должного отражения. Анализ многочисленных законов, указов, постановлений подтверждает, что они принимаются в традиционном стиле, делая упор на правоограничивающие средства. Такой подход — симптом того, что наше общество недалеко ушло от авторитарного прошлого, а подчас настоящее воспроизводит его даже в более неприглядном виде, чем это было раньше.
Следовательно, совершенствование системы правового стимулирования отстает от потребностей социально-экономического и политического развития, медленно приобретает соответствующую правовую форму. Приведем лишь один пример, подтверждающий данный вывод. В частности, в тезисах концепции «Реформирование государственной службы РФ» среди прочих выделена и такая острая проблема, как «отсутствие системы стимулов повышения деловой квалификации государственных служащих».23 Действительно, современное состояние дел с подобными стимулами (в том числе и правового характера) крайне неудовлетворительное, что усугубляется неконтролируемым ростом чиновничества, по-прежнему партийным подбором кадров, закостенелостью структур исполнительной власти. Тут следует еще немало сделать для того, чтобы государственная служба стала по-настоящему внепартийной, престижной, эффективной. Одним из первых шагов в этом направлении можно в какой-то мере считать «Положение о федеральной государственной службе», утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.,24 где установлены отдельные новые правостимулирующие средства.
Вместе с тем пришла пора наряду с фиксацией отдельных новых стимулов в праве взглянуть на проблему белее широко и перенести ее разрешение в плоскость систематизации законодательства. Почему бы, например, не инкорпорировать по тематическому принципу нормативные акты (а затем и опубликовать для всеобщего сведения и контроля за их соблюдением), посвященные льготам и поощрениям для высших должностных лиц, включая Президента, иных государственных служащих? Тем более что в этом деле есть уже определенные наработки. Так, опубликован сборник нормативных актов «Льготы в России»,25 который выступает своего рода первой попыткой систематизировать нормативные акты о льготах для различных социальных категорий наших сограждан: для семей, имеющих детей; участников и инвалидов Великой Отечественной войны; участников войны в Афганистане и других военных действий за пределами России; граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы Чернобыльской АЭС. Необходимо от слов об увеличении стимулирующей роли нрава переходить к конкретным и многоплановым делам, которые бы позволили реально переориентировать российское законодательство главным образом на стимулирующие начала, создающие гораздо больше возможностей для развития желаемых для общества социальных отношений.
3. Не может не беспокоить резкий крен в сторону материально-правовой разновидности стимулов зачастую в ущерб морально-правовым факторам. Это все происходит на фоне нацеленности массовой психологии на материальное благополучие, которое может быть получено, по мнению некоторых «современных идеологов», якобы «любой ценой». Тут вне конкуренции выступает лозунг «Обогащайтесь!», т. е. формируется очередная крайность: от абсолютизации моральных стимулов — к абсолютизации материальных. Между тем последние не являются всеобъемлющими; они «работают» наиболее эффективно лишь при разумном сочетании с первыми.
4. Еще одна большая проблема — декларативность, материальная необеспеченность правового стимулирования. Тут наиболее показательны сфера трудового законодательства и такой материально-правовой стимул, как оплата труда. С одной стороны, вроде бы сняты многие формальные ограничения, сковывавшие инициативу работников (отменены «потолки» на зарплату в области производства, на совмещение и т. п.), а также суживающие возможности предприятий в установлении соответствующего вознаграждения. С другой — такие стимулы слабо действуют в условиях постоянных взаимных неплатежей (результат разрушения (экономических связей), инфляции, безудержного роста цен на товары потребления, задержек с выдачей зарплаты (что является прямым нарушением со стороны государства обязанностей по осуществлению правового стимулирования). «Зарплате, — отмечают специалисты, — необходимо вернуть ее изначальные функции, стимулирующие высокопроизводительный труд и обеспечение воспроизводства рабочей силы, и тем самым отказаться от чисто фискальной зарплаты и, что еще более абсурдно в условиях рынка, социального "пособия на выживание". Чем быстрее это произойдет, тем больше шансов преодолеть инфляцию и установить нормальные трудовые отношения, так необходимые для стабилизации производства».26
В сфере действия исправительно-трудового права тоже предпринимаются определенные меры, хотя и весьма неоднозначные, в целях расширения его правостимулирующих начал. Примером конкретного шага в названном направлении может служить Закон РФ от 12 июня 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР».27 Общий анализ данного акта показывает, что законодатель отдает предпочтение правостимулирующим средствам.
Отмечая принципиальную верность такой позиции, зададимся вопросом: имеются ли в настоящее время предпосылки для полной реализации идей названного акта? Рассмотрим, в частности, право осужденных к лишению свободы на ежегодный оплачиваемый отпуск с выездом или без выезда за пределы ИТУ, предусмотренное ст. 38 ИТК РФ. Это важная новелла, соответствующая и зарубежной практике. Конечно же, подавляющее большинство осужденных предпочтут провести данный отпуск за пределами ИТУ, в том числе со своими родственниками и близкими. Если же одновременно вспомнить о нынешних ценах на авиационные и железнодорожные билеты, то нетрудно понять, что многим отпускникам такой выезд окажется просто не по карману. Это относится и к праву на получение гарантированного минимального заработка не ниже установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда, соответственно имея в виду, например, что более 100 тыс. лишенных свободы по существу не обеспечены работой.28 Вот и получается, что стимулы вроде бы и есть, но реализовать их из-за отсутствия материальных предпосылок весьма не просто. Декларативный характер рассматриваемого нормативного акта неизбежно приведет к прямо противоположному результату: вместо стимулирования исправления осужденных получим, и уже получаем, бездействующий закон, что может дискредитировать его идею. Гораздо надежнее было бы постепенно вводить стимулы, адекватные сложившимся отношениям и подкрепленные в этой связи самой жизнью.
5. Недостаточно активно осуществляется децентрализация правового стимулирования. Характер новых, прежде всего экономических, связей предполагает не столько их субординацию, сколько координацию, в большей степени децентрализованное упорядочение.
По вопросам правового стимулирования это достигается с помощью расширения роли договоров, локального правового регулирования и т. п., в рамках которых субъекты сами могут устанавливать наиболее приемлемые для них стимулирующие средства.
6. Немаловажным является и тот факт, что на сегодняшний день отсутствует надлежащая управляемость со стороны государства правостимулирующими процессами. Отсюда «самотек» в политике правового стимулирования: вместо развития производства, повышения предпринимательской активности, увеличения инвестиций, расширения экспорта и т. п., осуществляемых через систему дозволений, льгот, поощрений, правительство с 1992 г. «объективно» создает режим наибольшего благоприятствования для посреднической деятельности.
7. Практика реализации правовых стимулов в современный период характеризуется, кроме всего прочего, политической конъюнктурой, непредсказуемостью, непоследовательностью. Так, в последнее время наблюдается массовая раздача крупных наград, званий, премий за неизвестно почему «заслуженное» поведение, например, вручение орденов и повышение званий высшим чиновникам и исполнителям за участие в событиях 3—4 октября 1993 г., «весомые» премии омоновцам за активное подавление демонстрантов и т. д. По поводу подобных ситуаций Ш. Монтескье говорил, что «крупные награды служат признаком упадка. . . появление таких наград указывает на то, что основные начала правления испорчены, что, с одной стороны, понятие чести утратило прежнюю силу, а с другой — ослабли гражданские добродетели».29
Конечно, при претворении в жизнь правовых стимулов встречается и немало объективных трудностей, свойственных, как правило, переходным периодам — кризис экономики, нестабильность и т. д. Однако практика осуществления правовых стимулов сегодня в значительной мере усугубляется субъективными моментами: радикализмом, декларативностью, непродуманными реформами. Сегодня ясно лишь одно, что будущее развитие России во многом зависит от приоритетов, выбранных новыми политиками, от четко обозначенных целей и соответствующей им совершенной системы социального стимулирования (правового в том числе), которая будет качественнее и эффективнее заинтересовывать граждан в позитивном изменении нашего жизнеустройства.
* Кандидат юридических наук, доцент Саратовской государственной академии права.
1 Матузов Н. И. Право как центральный элемент и нормативная основа правовой системы// Вопросы теории государства и права. Саратов, 1988. С. 31.
2 Звечаровский И. Э. Стимулирование в праве: понятие и структурные элементы /,/ Правоведение. 1993. № 5. С. 312,
3 См., напр.: Клецкий В. И, Материальное стимулирование производственных коллективов в промышленности. Минск, 1979. С. 72.
4 Гегель. Наука логики. М., 1971. Т. 2. С. 63.
5 Иванов С. А., Лившиц Р. 3. Личность в советском трудовом праве. М., 1982. С. 40. — О правовых стимулах как позитивных средствах см. также: Курилов В. И. Личность. Труд. Право. М., 1989. С. 125—127.
6 Грибалев Н. П., Сухин В. А. Проблемы материального и морального стимулирования труда // Право и социальное планирование. М., 1981. С. 136.
7 Пронина М. Г. Поощрение и ответственность в условиях внутрипроизводственного хозрасчета. Минск, 1982. С. 15—16; Торган К. Э. Правовые стимулы научно-технического прогресса в производственном объединении. М., 1983. С. 7—8; Рзаев Т. О. Стимулирование и средства обеспечения правомерного поведения советских граждан: Автореф. канд. дис. М., 1988. С. 11—12; Сейнароев Б. М. План и договор: материальное стимулирование. М., 1989. С. 38—39, и др.
8 Карийский С. С. Материальные и моральные стимулы к повышению производительности труда. М., 1966. С. 185—186; Лебедев В. М. Стимулирование социалистической дисциплины труда на промышленном предприятии. Томск, 1973. С. 11—12; Хныкин Г. В. Правовые стимулы повышения трудовой активности рабочих и служащих // Проблемы совершенствования законодательства. М., 1983. С. 154, и др.
9 Афанасьев В. Г. Социальная информация и управление обществом. М., 1975. С. 61. См. также: Щербак Ф. Н. Стимулы трудовой деятельности (Методологический аспект). М., 1976. С. 12, 72.
10 Жеребин В. С. Диалектика социальных противоречий при социализме и право. М., 1986. С. 102; Зеленко Б. И. Правовые вопросы стимулирования участников социалистического соревнования. М., 1987. С. 25; Халфина Р. О. Право как средство социального управления. М., 1988. С. 19—21; Ведяхин В. М. Правовые стимулы: понятие, виды // Правоведение. 1992. № 1.
11 Макаров О. В. Стимулирующая функция гражданского права // Правоведение. 1987. № 5. С. 94—95.
12 Малько А. В. Право для человека: ограничение или стимул? // Правоведение. 1992. № 5.
13 Тихомиров Ю. А. Закон. Стимулы. Экономика. М., 1989. С. 77.
14 Конин Н. М. Стимулирование в системе методов государственного хозяйственного управления//Актуальные вопросы современной юридической науки: В 2 ч. Ч. 1. Саратов, 1978. С, НО; Гуменюк Т. А. Стимулирование правомерного поведения личности в условиях развитого социализма: Автореф. канд. дис. М., 1983. С. 7—10; Орлов А. И. Стимулирование как метод государственно-хозяйственного управления. Административно-правовое исследование: Автореф. канд. дис. Саратов, 1987. С. 14.
15 Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 87.
16 См.: Экимов А. И. Проблема интереса в социалистическом праве: Дис. На соиск. учен. степени д-ра юридич. наук. Л., 1985. С. 187—188.
17 Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 1898. С. 151.
18 Фридмэн Л. Введение в американское право. М., 1992. С. 172.
19 См.: Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978. С. 49; Константинова В. С., Максименко С. Т. Правовые вопросы материального стимулирования деятельности предприятий. Саратов, 1981. С, 51. 52; Кудрявцев В. Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982. С. 32, 236—238; Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 201; Фаткуллин Ф. Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 233; Яковлев А. М. Социология экономической преступности. М., 1988. С. 11, 57, 76; Социальные отклонения. 2-е изд. М., 1989. С. 76; Звечаровский И. Э. Уголовно-правовые нормы, поощряющие посткриминальное поведение личности. Иркутск, 1991. С. 77—79.
20 Агешин Ю. А. Политика, право, мораль. М., 1982. С. 145.
21 Голик Ю. В., Прошкин Б. Г. Теоретические вопросы стимулирования поведения человека: социология и право // Актуальные вопросы борьбы с преступностью. Томск, 1990, С. 4.
22 Гойман В. И, Действие права: Методологический анализ. М., 1992. С. 81.
23 Российская газета. 1993. 23 дек.
24 Там же. 1994. 5 янв.
25 Льготы в России. Сб. нормативных актов. М., 1993.
26 Соловьев А. Зарплата как зеркало «рыночных» реформ // Российская газета. 1993. 1 сент.
27 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 29. Ст. 1687.
28 Шевченко С. А зона бездельничает, звереет и живет в долг // Российская газета. 1993. 16 апр.
29 Монтескье Ш. О духе законов//Избр. пронзи. М., 1955. С. 219.



ОГЛАВЛЕНИЕ