ОГЛАВЛЕНИЕ

Правомерное неисполнение приказа: доктрина «умных штыков»
№ 2
01.03.1993
Зимин В.П.
К настоящему времени в большинстве развитых демократических стран широкое распространение и соответствующее закрепление в законодательстве получила доктрина «умных штыков». Смысл доктрины заключается в том, что лица, состоящие на службе в вооруженных отрядах государственной власти (прежде всего военнослужащие,
сотрудники органов охраны правопорядка и государственной безопасности), не должны слепо повиноваться указаниям своих начальников (командиров), а обязаны отказаться (под угрозой наказания) исполнять явно незаконные приказы.
Нелишне будет напомнить, что мощный импульс для восприятия законодательством многих стран доктрины «умных штыков» был дан
серией прошедших после второй мировой войны судебных процессов над военными преступниками из государств оси «Берлин — Рим — Токио» и их пособниками из оккупированных стран.1 Как известно, в ходе этих процессов были отвергнуты попытки обвиняемых, ссылавшихся на обязанность исполнения ими соответствующих приказов, уйти от ответственности за тяжкие нарушения правил и обычаев ведения войны.2
Доктрина «умных штыков», являющаяся, на наш взгляд, неотъемлемым элементом (в рамках принципа верховенства права и закона) модели правового государства, нашла отражение не только в законодательстве многих стран,3 но и в ряде международных документов как обязательного, так и рекомендательного характера.
Так, п. 3 ст. 2 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.) гласит, что «приказ вышестоящего начальника или государственной власти не может служить оправданием пыток».4 В качестве примера международной нормы рекомендательного характера можно привести положение, содержащееся в Основных принципах применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка.5 В п. 26 этого документа, принятого VIII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 27 августа — 7 сентября 1990 г.) в развитие правил, установленных в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка,6 говорится: «Исполнение приказов вышестоящих должностных лиц не является оправданием, если должностные лица по поддержанию правопорядка знали о явной незаконности приказа о применении силы и огнестрельного оружия, что привело к смерти или серьезному ранению какого-либо лица, и имели разумную возможность отказаться от его исполнения. В любом случае ответственность возлагается также на вышестоящих должностных лиц, отдавших незаконные приказы».
Что касается самого Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, то в нем среди прочего закреплена обязанность этих лиц уважать закон и данный Кодекс и, используя все свои возможности, предотвращать и пресекать любые нарушения таковых. При этом должностные лица, имеющие основания полагать, что нарушение настоящего Кодекса имело место или будет иметь место, должны сообщать о случившемся вышестоящим инстанциям и, в случае необходимости, другим соответствующим инстанциям или органам, обладающим полномочиями по надзору «ли правовому контролю (ст. 8).7 Кроме того, в Кодексе поведения отражен частный случай применения доктрины «умных штыков»: «. ... ни одно должностное лицо по поддержанию правопорядка не может ссылаться на распоряжения выше» стоящих лиц . .. для оправдания пыток или других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания».
Аналогичные положения содержатся и в Декларации о полиции, принятой 8 мая 1979 г. Парламентской Ассамблеей Совета Европы.8 Сотрудник полиции должен воздерживаться от исполнения какого-либо приказа, (который, как он осознает или должен осознавать, является незаконным (раздел А, ст. 4). При этом против него не может быть возбуждено уголовное или дисциплинарное преследование (ст.. 7). Сотрудник полиции также обязан воспротивиться выполнению любого приказа или указания, предусматривающего нарушение абсолютного запрета на проведение произвольных казней, пыток и других видов бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (ст. 3).
Процессы демократизации, развернувшиеся с середины 80-х годов в странах Центральной и Восточной Европы, а также в Советском Союзе, и провозглашение в них ориентации на построение правового государства привели к возрождению в этих странах научного и практического интереса к доктрине «умных штыков». Например, в польском Законе от 6 апреля 1990 г. «О полиции»9 в ст. 58 зафиксирована следующая норма: «Полицейский обязан отказаться от выполнения приказа или поручения начальника, а также поручения Прокурора, органа администрации или органа территориального самоуправления, если исполнение приказа или поручения сопряжено с совершением преступления». Об отказе исполнить такой приказ (поручение) полицейский обязан сообщить, минуя обычные служебные каналы, Главному коменданту полиции.
Что касается Советского Союза, то процесс восстановления в нем законодательного закрепления основ рассматриваемой доктрины протекал весьма непросто, в том числе ввиду особой остроты развернувшейся в стране политической борьбы, которая проходила на фоне стремительного роста националистических настроений, приведших в конечном итоге к распаду Союза ССР как федеративного (на национальной основе) государства. Речь идет именно о восстановлении правовой регламентации оснований и порядка неисполнения незаконного приказа, поскольку имеется отечественный опыт такой регламентации.
Отметим, что еще в «воинских артикулах» времен Петра I оговаривалось, что исполнению подлежит лишь приказ «пристойный и полезный государству». Дисциплинарный устав Рабоче-Крестьянской Красной Армии 1919 г. предписывал подчиненному не исполнять явно преступный приказ и незамедлительно докладывать об этом по команде. И Временный дисциплинарный устав 1925 г. содержал оговорку о неисполнении явно преступного приказа командира.10
Интерес представляет также опыт нормативно-правового регулирования деятельности советской милиции. Так, в соответствии с § 7 декрета ВЦИК РСФСР от 10 июня 1920 г. «О Рабоче-Крестьянской милиции (Положение)»11 в милиции вводились воинская дисциплина и соподчинение, при этом милиция руководствовалась уставами и постановлениями, принятыми для Красной Армии. В п. 10 Положения о службе в Рабоче-Крестьянской милиции, утвержденного декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 25 сентября 1925 г.,12 специально предусматривалось, что работник милиции, получивший преступный приказ, должен, не исполняя его, немедленно доложить о том следующему высшему, в порядке подчиненности, начальнику и в надлежащих случаях сообщить о том соответствующему правительственному органу, руководствуясь необходимостью быстро предупредить возможность преступления.13 Если же полученное приказание, по мнению работника милиции, являлось хотя и не преступным, но все же не согласованным с законом, то он обязывался доложить об этом начальнику, отдавшему приказ, и при подтверждении приказания — исполнить его.14 При точном исполнении работником милиции приказа, отданного по службе начальником, последний должен был один отвечать за последствия своего приказа, кроме случая исполнения преступного приказа, когда вместе с отдавшим такой приказ начальником ответственность лес также подчиненный, исполнивший его. Согласно п. 33 Положения о Рабоче-Крестьянской милиции, принятого Постановлением СНК СССР от 25 мая 1931 г.,15 работникам милиции запрещалось выполнять не только преступные, но и любые другие явно противозаконные служебные приказы своих начальников. Подчиненный, нарушивший абсолютный запрет на исполнение явно незаконного приказа, отвечал за это вместе с отдавшим приказ начальником.
Впоследствии положение демократического характера о неисполнении незаконного приказа было изъято из нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы дисциплины в «вооруженных отрядах» (Государственной власти. Тоталитарному государству требовалось безусловное подчинение исполнителей.
Роль катализатора в поиске демократическими силами в середине 80-х годов решения проблемы регламентации правомерного неисполнения приказа сыграли факты применения армией и правоохранительными органами силы против демонстрантов в ряде городов страны (Алма-Ате, Тбилиси, Баку, Вильнюсе и др.), что привело к многочисленным жертвам и вызвало ожесточенные споры в отдельных республиках и в Союзе в целом относительно законности и целесообразности предпринятых действий. Было осознано наличие пробелов в законодательном регулировании многих вопросов деятельности сил охраны правопорядка в условиях демократии. Например, в Постановлении Съезда народных депутатов СССР от 24 декабря 1989 г. по докладу Комиссии по расследованию событий, имевших место в г. Тбилиси 9 апреля 1989 г., обращалось внимание на «отсутствие четкой законодательной регламентации порядка и практики использования вооруженных сил для разрешения внутренних конфликтов».16
Однако союзный законодатель так и не удосужился включить специальную норму, отражающую доктрину «умных штыков», в новые Основы уголовного законодательства Союза ССР и республик, принятые Верховным Советом СССР 2 июля 1991 г.17 Отсутствовала подобная норма и в таких союзных актах, принятых с целью регулирования деятельности сил охраны правопорядка, как Закон СССР от 26 марта 1990 г. «Об обязанностях и правах внутренних войск Министерства внутренних дел СССР при охране общественного порядка»,18 Закон СССР от 6 марта 1991 г. «О советской милиции»19 и Закон СССР от 16 мая 1991 г. «Об органах государственной безопасности в СССР».20
В союзной регламентации воинских отношений до самого последнего времени продолжало господствовать (хотя и с учетом общего принципа законности — ст. 4 Конституции СССР) правило, закрепленное в ст. 6 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил СССР21: «Приказ командира (начальника) —закон для подчиненных. Приказ должен быть выполнен беспрекословно, точно и в срок». Правда, одним из последних актов первого Президента СССР, изданным незадолго до распада федерации, ст. 6 Устава была несколько скорректирована. Из текста изъято положение о том, что приказ начальника есть закон для подчиненных, и добавлено, что командир (начальник) несет ответственность за законность отданного им приказа и последствия его исполнения. Кроме того, военнослужащий получил право «уточнить содержание приказа и порядок его исполнения».22
В союзных нормативно-правовых актах, регламентировавших деятельность органов внутренних дел, в которых установлена дисциплина применительно к воинской, правило «приказ начальника — закон для подчиненного» выражено также достаточно определенно. В тексте Присяги рядового и начальствующего состава органов внутренних дел23 содержалась клятва беспрекословно выполнять требования приказов. В Дисциплинарном уставе органов внутренних дел24 предусмотрено, что приказ начальника должен быть выполнен беспрекословно, точно и в срок (ст. 10). Аналогичное положение содержится и в п. & Устава внутренней службы органов внутренних дел.25
Констатируя очевидную недостаточность союзной законодательной регламентации вопросов ответственности за отдание незаконного приказа и его исполнение (но при наличии определенных международно-правовых обязательств СССР в этом отношении26), следует отметить и слабую научную разработку этих проблем. Это можно показать на примере комментария к ст. 2 Закона СССР 1958 г. об уголовной ответственности за воинские преступления27 (ст. 238 УК РСФСР и соответствующие статьи УК других республик), в которой, устанавливается ответственность за такое считающееся серьезным воинское преступление, как неповиновение. В некоторых публикациях вопрос о неисполнении незаконного приказа вообще замалчивался,28 в других содержалось общее замечание, что «государство защищает лишь такие приказы начальника, которые отдаются в порядке службы и в ее интересах»,29 и только в немногих работах говорилось об ответственности за отдание и исполнение преступного приказа.30
Вместе с тем отметим, что авторы инициативного проекта Закона СССР «О статусе военнослужащих»31 сформулировали в ст. 27 норму об обязанности военнослужащего беспрекословно повиноваться командирам (начальникам), точно и в срок выполнять их приказы и распоряжения, за исключением преступных. Однако при этом возникает вопрос: а разве иные, кроме преступных, незаконные приказы должны исполняться?
Более значительные позитивные изменения произошли в республиканском законодательстве. Так, при разработке в некоторых республиках законов о милиции (полиции) в них были включены нормы о неисполнении незаконных приказов. Первой это сделала Эстония — в Законе от 20 сентября 1990 г. «О полиции» 32 говорится о том, что «в случае, если сотруднику полиции отданы противоречащие закону приказ или распоряжение, он руководствуется законом» (п. 5 ст. 20) и что выполнение незаконного приказа или распоряжения не освобождает сотрудника полиции от ответственности (п. 2 ст. 21). Сходные положения были затем включены в законы, принятые в некоторых других республиках, входивших в состав СССР.33
Не обойден вниманием этот вопрос и в российском законодательстве. В соответствии с Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 т. «О милиции»34 при получении приказа или указаний, явно противоречащих закону, сотрудник милиции обязан руководствоваться законом (ч. 3 ст. 25).35
Согласно ч. 3 ст. 14 Закона от 13 марта 1992 г. «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» при получении приказа или указания, противоречащего закону, должностное лицо органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, «обязано руководствоваться законом, а если у него имеются основания полагать, что в результате исполнения приказа или указания может или могло быть совершено преступление, — сообщить об этом в вышестоящие органы или прокуратуру».36
В этой связи встает вопрос — почему прямой запрет исполнять незаконные приказы не включен в Закон от 24 сентября 1992 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»?37
Есть основания надеяться, что соответствующие нормы появятся и в новом уголовном законодательстве России. В проекте Уголовного кодекса, внесенном Президентом Российской Федерации в сентябре 1992 г. в Верховный Совет,38 в разделе «Обстоятельства, исключающие преступность деяния» имеется ст. 38 («Исполнение приказа или иной обязанности»). В соответствии с этой статьей «лицо, совершившее преступление по заведомо преступному приказу или иному распоряжению, подлежит уголовной ответственности на общих основаниях». Если же приказ, распоряжение либо должностные обязанности были возложены на данное лицо неправомерно, то оно не подлежит уголовной ответственности за их неисполнение. Помимо этого в перечень смягчающих ответственность обстоятельств (ст. 57 проекта) предлагается включить такое основание, как «совершение преступления... в случае исполнения незаконного приказа или распоряжения».
Более того, обязанность неисполнения преступного приказа входит ныне в число конституционных обязанностей граждан России. Часть 3 ст. 674, введенной в Конституцию Российской Федерации Законом от 21 апреля 1992 г.,39 гласит: «Исполнение явно преступного приказа влечет за собой ответственность по закону».40
Очевидно, что нормативно-правовое (прежде всего законодательное) закрепление основных положений доктрины «умных штыков» само по себе всех проблем не решает. Как известно, практика отдания и исполнения незаконных постановлений, указов и приказов приобрела в нашей стране масштабы, угрожающие самой государственности, особенно в условиях кризиса правовой системы, печальным проявлением которого является так называемая «война законов», а также чрезвычайно низкого уровня правовой культуры кадров как руководящего, так и исполнительного звеньев.
Очень широко правовой нигилизм распространен на уровне местных органов власти,41 при этом нередко милиция и другие органы охраны правопорядка понуждаются (и, как это ни печально, редко отказываются) обеспечивать соблюдение незаконно установленных запретов либо применять незаконные средства для достижения правомерных целей. К сожалению, далеко не безгрешны в этом отношении и республиканские властные структуры, в том числе правоохранительные. Одним из ярких примеров подобной практики явилось фактическое похищение в октябре 1991 г. из г. Сургута сотрудниками криминальной полиции и прокуратуры независимой к тому времени Латвии бывшего заместителя командира рижского ОМОНа офицера российской милиции С. Парфенова. Тогдашнее руководство МВД РСФСР и УВД Тюменского Облисполкома не смогло противостоять незаконному распоряжению Генерального прокурора В. Степанкова об оказании содействия в проведении этой насильственной акции иностранных правоохранительных органов на территории Российского государства.42
Очевидно, что в немалой степени конформистское поведение исполнителей (подчиненных) обусловлено и неразвитостью механизмов их правовой защиты от возможных преследований со стороны начальства за юридически обоснованное неповиновение.43
При практическом применении рассматриваемой доктрины возникает ряд проблем, связанных в первую очередь с оценкой законности отданного приказа. Юридическая оценка какого-либо нормативно-правового или правоприменительного акта — процесс мыслительный, субъективный по характеру, и его результаты во многом зависят от уровня общего развития и правосознания (а следовательно, и от юридической подготовки) исполнителя, его способности правильно истолковать этот акт и соотнести его содержание с действующими правоположениями.
Правильным следует признать законодательное установление, что незаконность приказа должна быть явной. Вместе с тем возникает вопрос: незаконность приказа должна быть явной для данного исполнителя, для любого сотрудника определенной категории в государственной структуре, к которой он принадлежит (Вооруженные Силы, органы внутренних дел, госбезопасности, прокуратуры и др.), или вообще для среднего разумного гражданина? На наш взгляд, ориентироваться следует на уровень правосознания сотрудников данной властной структуры: ответственности подлежит тот, кто сознавал или должен был сознавать незаконность исполненного им приказа.
Еще один вопрос: исполнитель должен оценивать законность требований лишь поступившего ему приказа или же ему следует анализировать на предмет законности и документы (включая нормативно-правовые) , на основании которых издан этот приказ? А это может быть длинная цепочка актов, в том числе законодательных, восходящих к Конституции. Не обязан ли исполнитель при таком анализе исходить из презумпции законности нормативно-правовых актов, пока иное не будет установлено управомоченными на то органами, например, в порядке ведомственного либо вневедомственного надзора или контроля (прокурорского, судебного, конституционного)?
И все это не абстрактно-теоретические вопросы. Возьмем, к примеру, действия московской милиции во время известных событий августа 1991 года. Могли ли рядовые сотрудники милиции оценить правомерность поступившего приказа обеспечить соблюдение введенного в Москве комендантского часа вне контекста ситуации и без анализа большого числа других имевших отношение к делу актов (соответствующих приказов начальников РУВД и ГУВД Москвы, коменданта столицы, руководства МВД РСФСР и МВД СССР, решений Президента и Верховного Совета России, документов Государственного комитета по чрезвычайному положению, акта о введении чрезвычайного положения и, наконец, указа вице-президента о вступлении в исполнение обязанностей Президента СССР)? Очевидно, что в условиях поступления противоречивых сведений о судьбе Президента СССР, отсутствия конституционной процедуры установления факта неспособности президента осуществлять свои функции и порядка вступления вице-президента в должность президента, а также коллизии требований, вытекавших из актов различных вышестоящих инстанций, в том числе относительно подчиненности ГУВД Москвы, и с точки зрения формально-юридического анализа решить возникшую перед сотрудниками московской милиции проблему было не столь простым делом, как это нередко утверждалось.44 А ведь первый официальный и более или менее подробный юридический анализ ситуации появился фактически по завершении событий.45
Настоятельно необходимым представляется нормативно-правовое закрепление специальной процедуры оспаривания исполнителем законности приказа. Такая формальная процедура должна представлять собой относительно протяженный во времени и разбитый на определенные стадии процесс разрешения конфликтной ситуации в интересах службы и защиты прав и свобод человека, которые могут быть нарушены в случае исполнения незаконного приказа.
Подобный опыт имеется, например, во Франции. Обратимся к статье 17 Кодекса этики Национальной полиции, утвержденного 18 марта 1986 г. декретом премьер-министра Франции: «Подчиненный обязан исполнять указания начальника, за исключением случаев, когда отданный приказ является явно незаконным и может серьезно угрожать какому-либо публичному интересу. Если подчиненный полагает, что имеет дело с подобным приказом, он должен уведомить отдавшего приказ начальника о своих возражениях, ясно указав на то, что именно считает он незаконным в оспариваемом, приказе.
Если при подтверждении приказа подчиненный, несмотря на данные ему разъяснения либо толкование, продолжает его оспаривать, он докладывает об этом первому же вышестоящему начальнику, к которому сможет обратиться. Несогласие подчиненного должно быть, принято во внимание.
Всякий не отвечающий указанным выше условиям отказ исполнить приказ влечет ответственность участвующего в деле лица».46
Итак, неисполнение приказа будет правомерным, если он является явно незаконным и может поставить под серьезную угрозу какой-либо публичный интерес.47 Придя к такому выводу, подчиненный обязан ясно и определенно заявить начальнику о незаконности полученного приказа и привести свидетельства явного противоречия последнего какому-либо положению Конституции либо иному законодательному или подзаконному акту. Это положение направлено на предупреждение необоснованного отказа исполнить полученный приказ.
Отметим мягкость формулировки, определяющей действия вышестоящего (любого, а не только следующего по иерархии) начальника, к которому может поступить на дальнейшее разрешение спор: несогласие подчиненного должно быть принято во внимание. Тем самым начальнику как бы рекомендуется не «ломать» упорствующего исполнителя, отдавая ему окончательный приказ подчиниться (что в принципе не способствует сознательному и добросовестному исполнению приказа), а в интересах дела поручить исполнение другому лицу, начав при необходимости дисциплинарное или уголовное производство по факту неподчинения.
Данная процедура может прерваться на любой из своих стадий: когда оспариваемый приказ будет отменен или изменен начальником, его отдавшим, либо вышестоящим, или если подчиненный уступит доводам начальства.
Юридическое закрепление оснований правомерного неподчинения и процедуры оспаривания незаконного приказа дисциплинирует как руководящий, так и исполнительский состав в плане юридической обоснованности своих действий, а также способствует укреплению правовой защищенности, сознательной дисциплины, усилению личной ответственности и разрушению стереотипов конформистского поведения исполнителей.
Целесообразно более полно использовать отечественный и зарубежный опыт реализации доктрины «умных штыков», т. е. нормативно-правового (прежде всего — на уровне закона) регулирования оснований и порядка неисполнения незаконных приказов и распоряжений. В первую очередь необходимо установить (в том числе в Законе о государственной службе): 1) абсолютный запрет исполнения любого явно незаконного приказа (распоряжения), а не только преступного; 2) процедуру оспаривания исполнителем законности приказа, включая его обязанность известить о получении такого приказа не только любого вышестоящего начальника, но и в необходимых случаях соответствующий орган внешнего (вневедомственного) надзора или контроля; 3) эффективные меры ответственности за отдание и исполнение незаконного приказа, а также за необоснованный отказ от исполнения приказа (распоряжения). Применительно к регламентации деятельности органов внутренних дел это может быть сделано, например, путем внесения изменений и дополнений в российский Закон «О милиции» и включения соответствующих положений в Кодекс поведения работника органов внутренних дел, разработка которого предусматривалась еще союзным МВД.48
Чтобы воспитать у населения чувство уважения к праву и закону, необходимо прежде всего изживать правовой нигилизм и нарушения законности в структурах государственной власти и управления. Для этого необходима, среди прочего, более глубокая разработка теории правомерного неисполнения приказа.
* Кандидат юридических наук, старший преподаватель Академии МВД РФ. В. П. Зимин, 1993.
1 При этом отметим норму, закрепленную в ст. 8 Устава Международного военного трибунала, созданного в соответствии с заключенным 8 августа 1945 г. в Лондоне Соглашением между правительствами СССР, США, Великобритании и Франции о судебном преследовании и наказании главных военных преступников европейских стран оси: «Тот факт, что подсудимый действовал по распоряжению правительства или приказу начальника, не освобождает его от ответственности, но может рассматриваться как довод для смягчения наказания, если Трибунал признает, что этого требуют интересы правосудия» (см. Нюрнбергский процесс: Сб. материалов: В 8 т. Т. 1. М., 1987. С. 144—153).
2 См., напр.: Полторак А. И. Нюрнбергский процесс (Основные правовые проблемы). М., 1966. Гл. 1. § 5. — Справедливости ради следует сказать, что некоторые обвиняемые зачастую были поставлены перед тяжелым моральным выбором: либо исполнить преступный приказ, либо подвергнуться смертной казни за его неисполнение. Однако право должно ориентироваться на общечеловеческий нравственный императив: нельзя безнаказанно купить себе жизнь или благополучие ценою жизни другого.
3 Например, норма о том, что выполнение приказа не является оправданием совершения явного правонарушения, предусмотрена в регламенте об организации на демократических началах Национальной гражданской полиции, который является составной частью Соглашения о мире, заключенного при содействии ООН 16 января 1992 г. между правительством Сальвадора и Фронтом национального освобождения имени Фарабундо Марти (см.: El Salvador Agreements: the Path to Peace. New York, 1992. P. 136).
4 Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 45. Ст. 747.
5 Документ ООН A/CONF. 144/28. 1990. 5 Oct. С. 124—129.
6 Кодекс был принят резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г, (текст см.: Международная защита прав и свобод человека: Сб., документов. М., 1990. С 319—325). При этом термин «должностные лица по поддержанию правопорядка» включает всех назначаемых или избираемых должностных лиц, связанных с применением права, которые обладают полицейскими полномочиями, особенно полномочиями на задержание правонарушителей. Отметим, что в Итоговом документе Венской встречи представителей государств— участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), подписанном 15 января 1989 г., содержится обязательство соблюдать Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (п. 23.3). Следовательно, для участников СБСЕ, в том числе для России как государства — правопреемника СССР, положения Кодекса имеют характер не рекомендаций, а морально-политических, или квазиюридических, обязательств.
7 В комментарии к данной статье Кодекса говорится, что должностные лица по поддержанию правопорядка могут обоснованно, в качестве крайней меры и в соответствии с законами и обычаями своих стран, обратить на эти нарушения внимание общественности через средства массовой информации.
8 Совет Европы (СЕ) — межправительственная консультативная организация, объединяющая 30 европейских государств. Россия как правопреемница СССР участвует в ее работе со статусом «специально приглашенного государства». В мае 1992 г. Россия обратилась с просьбой о принятии ее в СЕ в качестве полноправного члена.
9 Dziennik Ustaw. Warszawa, 1990. № 30. Poz. 179.
10 Артамонов Н. В., Орлов Г. В. Проблемы правового статуса военнослужащих в СССР//Советское государство и право. 1990. № 11. С. 51. 11 СУ РСФСР. 1920. № 79. Ст. 371.
12 Там же. 1925. № 68. Ст. 539.
13 Обязательство исполнять все служебные приказы и распоряжения своих начальников, кроме преступных, было включено в текст подписки, которую давал каждый поступавший на службу в милицию.
В соответствии с п. 17 Дисциплинарного устава Рабоче-Крестьянской милиция, утвержденного НКВД 7 июля 1926 г. по согласованию с Наркомюстом РСФСР, Наркомтрудом РСФСР и ВЦСПС, о получении приказа, предписывающего совершить преступное деяние, работник милиции обязан был немедленно доложить следующему высшему, в порядке подчиненности, начальнику или органу прокурорского надзора или, за отсутствием таковых, заявить председателю или одному из членов ближайшего исполкома (Действующие распоряжения по милиции. 2-е изд. М., 1928. С. 515—521).
14 Данное положение было воспроизведено в п. 14 Правил внутренней службы милиции, утвержденных НКВД 5 марта 1926 г. (Действующие распоряжения по милиции. С. 466—483), но не включено в Дисциплинарный устав 1926 г.
15 СЗ СССР. 1931. № 33. Ст. 247.
16 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. № 29. Ст. 578,
17 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 30. Ст. 862.
18 Там же. 1990. № 14. Ст. 233.
19 Там же. 1991. № 12. Ст. 319.
20 Там же. № 22. Ст. 630.
21 Утвержден Указом Президиума Верховного Совета СССР от 30 июля 1975 г. (Ведомости Верховного Совета СССР. 1975. № 33. Ст. 495).
22 Указ Президента СССР от 13 декабря 1991 г. «О внесении изменения в Дисциплинарный устав Вооруженных Сил СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 51. Ст. 1483.
Отметим, что в проекте данного указа, подготовленном в Министерстве обороны СССР, предусматривался, по сообщениям печати, прямой запрет на исполнение явно преступных приказов//Известия. 1991. 25 окт.
23 Утверждена Указом Президиума Верховного Совета СССР от 23 октября 1973 г. (Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 43. Ст. 603).
24 Утвержден Указом Президиума Верховного Совета СССР от 3 мая 1984 г. (Ведомости Верховного Совета СССР. 1984. № 19. Ст. 342).
25 Утвержден приказом МВД СССР от 6 марта 1979 г. № 80.
26 См., например, Конвенцию против пыток и четыре женевские конвенции 1949 г. о защите жертв войны (Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XVI. М., 1957).
27 Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 1. Ст. 10; 1973. № 48. Ст. 679; 1983. № 51. Ст. 784,
28 См.: Комментарий к Уголовному кодексу РСФСР. М., 1984. С. 485—487,
29 Горный А. Г. Социалистическая законность и воинский правопорядок. М., 1973. С. 95; Командиру о военно-уголовном законодательстве. М., 1983. С. 36.
30 См., напр.: Закон об уголовной ответственности за воинские преступлениям Комментарий. М., 1986. С. 25.
31 Советское государство и право. 1990. № И, С. 51—60.
32 Ведомости Эстонской Республики. 1990. № 10. Ст. 113.
33 См., напр., ст. 40 литовского Закона от 11 декабря 1990 г. «О полиции» (Ведомости Верховного, Совета и Правительства Литовской Республики. 1991. № 2. Ст. 22), ст. 24 белорусского Закона от 26 февраля 1991 г. «О милиции» (Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1991. № 13. Ст. 150).
24 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
35 Аналогичная норма содержится в п. 4 ст. 15 Закона РФ от 8 июля 1992 г. «О федеральных органах государственной безопасности» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 32. Ст. 1871). Более полно, на наш взгляд, сформулированы положения ст. 11 Закона Республики Казахстан от 23 июня 1992 г. «Об органах внутренних дел Республики Казахстан»: «В случае, если работнику органов внутренних дел отданы явно противоречащие закону приказ или распоряжение, он руководствуется законом и находится под его защитой.
Сознательное выполнение незаконного приказа или распоряжения не освобождает работника органов внутренних дел от ответственности. Ответственность за незаконный приказ, распоряжение несет также должностное лицо, отдавшее его» (Советы Казахстана. 1992. 17 июля).
36 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 17. Ст. 892; № 33. Ст. 1912.
37 Там же. 1992. № 42. Ст. 2333.
38 См.: Юридический вестник. 1992. № 20 (Специальный выпуск).
39 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 20. Ст. 1084.
40 В сравнении с этим положением существенно проигрывает формулировка п. 4 ст. 20 проекта Конституции, разработанного Российским движением демократических реформ: «Неисполнение явно преступного приказа — право гражданина» (Конституция Российской Федерации: Проект. М, 1992). Очевидно, что неисполнение явно незаконного, и тем более преступного, приказа должно быть не правом, а обязанностью гражданина.
41 Например, за 1991 год в России прокурорами опротестовано около 10 тысяч незаконных решений Советов народных депутатов, их президиумов, исполкомов, в том числе 133 решения сессий краевых и областных Советов и более полутора тысяч решений Советов городского и районного звена (Российская газета. 1992. 30 мая).
42 О фактической и юридической сторонах этого примера правового произвола см.: 3 и м и н В. П. О бедном ОМОНе замолвите слово//Юридическая газета. 1991. № 15. С. 8; Известия. 1991. 6 нояб.; Советская Россия. 1991. 10 дек.; Российская газета. 1992. 30 сент.
43 Хотя нельзя не отметить тенденцию укрепления таких механизмов, примером чему являются статьи 27 и 28 российского Закона «О милиции», в соответствии с которыми сотрудники милиции получили право на судебную защиту при увольнении и право на объединение в профсоюзы.
44 См., напр.: Максимов В. Когда полицейский отказывается от выполнения приказа//Советская юстиция. 1991. № 17. С. 12.
45 См. принятое 22 августа 1991 г. Заключение Комитета Верховного Совета СССР по законодательству и правопорядку на документы Государственного комитета по чрезвычайному положению (Известия. 1991. № 200. 22 авг.).
46 Porra S., Paoli С. Code annote de deontologie policiere. Paris, 1991. P. 1—7.
47 При этом понятие «публичный интерес» охватывает и защиту прав и свобод: человека, закрепленных в Конституции Франции.
48 См.: Приказ МВД СССР от 21 июня 1991 г. № 197 «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел».



ОГЛАВЛЕНИЕ