ОГЛАВЛЕНИЕ

Предметные пределы действия федерального закона в США
№ 3
01.05.1992
Малайны Рышард
«Parliament can do anything except make a man into a woman and a woman into a man»
Jean Louis de Lolme
I. Понятие законодательной власти конгресса
1. Определение. Чтобы дать определение правотворчества, не требуется слишком напрягать интеллект. Правотворчество состоит в том, чтобы издавать, изменять или отменять общие правовые нормы. Если это определение отнести к основной задаче, поставленной перед конгрессом Соединенных Штатов, то его нельзя признать новаторским, так как каждый из трех верховных государственных органов этой страны создает право, особенно когда устанавливает нормы, регулирующие поведение личности. Здесь, наряду с законами Конгресса, играют роль как исполнительные распоряжения Президента, так и решения Верховного суда США. Поэтому остается ценным утверждение Г. Кельзена, что «законодательство по сути является правотворчеством, тем не менее вопрос касается прежде всего некоторой сферы этой деятельности, а именно издания общих норм посредством легислатуры».1 Этот тезис служит основанием для выделения законодательства в рамках правотворческой формы государственной деятельности. Итак, законодательство — это деятельность парламента по принятию нормативных актов, содержащих главным образом генеральные нормы.
Слова «главным образом» имеют здесь существенное значение. Федеральной легислатуре нередко приходится издавать индивидуальные акты. Например, она присуждает пенсии или принимает в гражданство, проводит регистрацию и даже, видимо, избегая однообразия парламентской работы, дает разводы. Практика, присущая этому строю, считает такие акты проявлением законодательной деятельности парламента.2 Однако здесь мы имеем дело с нетипичными обстоятельствами.
2. Взгляды The Founding Fathers (отцов-основателей). Предпринимаемые попытки установить пределы действия федерального закона в Соединенных Штатах на основе как источников, так и теоретической литературы обречены на провал. Можно встретить только более или менее абстрактные определения законодательной власти, чаще всего проводимые посредством противопоставления ей исполнительной власти. Например, Джемс Медисон пытался определить содержание первого термина путем точного перечисления основных направлений деятельности легислатуры. Он писал, что этот орган «создает учреждение, определяет его полномочия и продолжительность срока полномочий и устанавливает вознаграждение. Закончив это, законодательная власть прекращается». Также он обращал внимание на то, что задача Конгресса — рассмотрение, а Президента — исполнение, причем первое обязано опережать второе. В свою очередь Александр Гамильтон на страницах «The Federalist» выразил убеждение, что «существом исполнительной власти является принятие прав или, иначе говоря, установление правил нормирования жизни общества», в результате чего «регулируются обязанности и права граждан».3
Суммируя, можно сказать, что для Отцов-основателей Конституции законодательная форма действий государства обозначала прежде всего возможность нормирования поведения личности. Тем не менее предметные пределы законодательной деятельности Конгресса можно определить прежде всего на основе Конституции США, опираясь на постепенно расширяющуюся сферу ее применения.
II. Пределы закона в свете концепции конституционных полномочий Конгресса
1. Конституционный перечень предмета законов. Как только законодатели начинают рассматривать правотворческую компетенцию парламента, каждый раз они встают перед альтернативой, которую простейшим образом можно сформулировать так: точное перечисление или омнипотенция. Иначе говоря, или проводится казуистическое перечисление предмета законов, или же легислатуре дается право па законодательное регулирование любого вопроса. На первый взгляд кажется, что Конституция США следует принципу точного перечисления. Однако практика значительно чаще избирает последний вариант, который, кстати, исходит из традиций британского государственно-правового строя.
§ 1 ст. I предусматривает, что «все законодательные полномочия, перечисленные здесь, принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов», а в § 8 этой же статьи большинство этих полномочий названо в 18 пунктах. Здесь, в частности, предусмотрены права введения и сбора налогов, пошлин, даней и оплат; брать ссуду; регулировать внешний оборот и оборот между штатами; определять единые принципы конкурсного права и приобретения прав гражданства; эмисии денежных средств; образования почтовых учреждений и дорог; выдачи патентов и защиты авторских прав; создания федеральных судов низшего уровня; создания и содержания армии и военно-морского флота; издания положений о военной службе; создания национальной гвардии; управления Федеральным округом Колумбия, а также всеми анклавами и федеральными учреждениями и др.
Правотворческие полномочия американского парламента вытекают также из Других параграфов и статей. Например, определение способов проведения переписи населения— из § 2 ст. 1; нормирование некоторых вопросов выборов — из § 4 ст. I и § 1 ст. II; регулирование информации — из § 9 ст. I; временная отмена — из §9 ст. I; право выражать согласие по некоторым индивидуальным вопросам — из § 9 ст. I; наделение штатов некоторыми торговыми и военными полномочиями — из § 10 ст. I; установление наказаний за измену США — из § 3 ст. III; принятие новых штатов в Союз — из § 3 ст. III; возможность передать Президенту, судам или руководителям отдельных ведомств право назначать младших по званию сотрудников — из §2 ст. II; определение масштаба апелляционных возможностей Верховного суда — из § 2 ст. III; регулирование вопросов, касающихся документов — из § 1 ст. IV; распоряжение территорией — из § 3 ст. IV, а также из поправок, внесенных в Конституцию.
Эти поправки придали Конгрессу ряд дополнительных полномочий в области законодательства. Самой важной в этом отношении является XVI поправка (1913г.), наделяющая Конгресс полномочиями обложения и сбора прямых налогов на всякого рода доходы частных лиц. Несколько поправок, касающихся гражданских прав и свобод, уполномачивает этот орган к их внедрению посредством «соответствующего законодательства». Это относится к таким правам, как право на свободу от рабства (XIII поправка); право на пользование всеми правами и свободами, вытекающими из американского гражданства, а также права на защиту от лишения жизни, свободы или имущества без надлежащего судебного разбирательства и недопустимость отказа в равной правовой защите (XIV); право на защиту от лишения избирательных прав по расовому принципу, цвету кожи или прежнему нахождению в рабстве (XV) или же пола (XIX); право на защиту избирательных прав вообще (XXIV, XXVI). Это касается также детального определения порядка выборов Президента (XX) и регулирования выборов в Федеральном округе Колумбия (XXIII).
2. Цели точного перечисления. Вышеупомянутые законодательные полномочия федеральной законодательной власти названы в американской науке «перечисленными» правомочиями (enumerated powers) или четкими (express); я называю их конституционными. Согласно мнению В. В. Кросскея, главной причиной точного перечисления правотворческих полномочий этого органа явилось то, что часть их носила исполнительный характер. Полномочия же исполнительной масти в свете традиционной британской правовой доктрины должны быть сформулированы исчерпывающе. Перечисление всех их одновременно должно служить ограничению исполнительной власти и сохранению контроля за ней.4 Однако, по моему убеждению, указанные здесь обстоятельства хотя, возможно, и принимались во внимание участниками Конституционной конвенции, но не они сыграли главную роль. Такая роль была предназначена принципу федерализма. Несомненно, Конституция делает федеральную легислатуру единственным законодательным органом среди органов Союза. Однако вся законодательная власть в государстве разделяется между этим органом и легислатурами штатов. Упор тем не менее сделан на Конгресс из-за того, что его компетенция охватывает важнейшие законодательные вопросы. Вдобавок федеральный основной закон содержит так называемую супремационную клаузулу (ст. VI), которая устанавливает первенство законов Конгресса перед правопорядком штатов.
На замысел The Founding Fathers о разграничении федеральных законов и законов штатов, кроме точного перечисления первых, указывает также формулировка в § 1 ст. I Конституции, в которой говорится, что «здесь представлены все законодательные полномочия». Тут нет формулировки — «законодательная власть принадлежит Конгрессу». Следует отметить, что законодательное всемогущество этого органа исключается также поправкой X, где сказано, что «полномочия, не вверенные Соединенным Штатам Конституцией и не исключенные из компетенции отдельных штатов, В дальнейшем принадлежат отдельным штатам и народу». Здесь же содержится четкое положение о том, что в случае спора по вопросу компетенции между федерацией и штатами, если неясно, о каком направлении законодательной деятельности идет речь, его урегулирование возлагается на штаты. Тем не менее практика приобрела противоположное направление.
3. Ограничительное и расширительное толкование. Может ли, в связи с выше
-сказанным, американский парламент принимать законы исключительно по тем направлениям, которые закрепляет за ним Конституция США expressis verbis? Из-за Их точного перечисления в тексте Основного закона, некоторые исследователи и судьи Верховного суда США давали па этот вопрос утвердительный ответ. Примером может служить решение Верховного суда США по делу United States v. Harris, в соответствии с которым «органы Соединенных Штатов имеют делегированные, ограниченные и перечисленные полномочия. Поэтому для издания каждого акта Конгрессу следует найти соответствующее полномочие в Конституции под угрозой его недействительности». Схожим является дело Kansas v. Colorado, где судьи сочли, что «утверждение о существовании законодательных полномочий касающихся народа в целом и ему принадлежащих, хотя и не названных в Конституции, остается в прямом конфликте с доктриной, гласящей, что федеральный аппарат состоит из органов с перечисленными полномочиями». Причем зафиксировано, что если ст. II и III федерального Основного закона наделяют полной исполнительной властью Президента, а судебной— общие суды, то ст. I такого генерального определения компетенции не содержит, так как имеющийся в ней § 8 называет и определяет отдельные законодательные полномочия.5 В. В. Кросскей правильно обращает внимание на то, что никаких определений соответствующих полномочий там нет.6
Судьи Верховного суда США и авторы-сторонники этих взглядов, казалось, забыли, что § 8 ст. I Конституции, содержащий в себе большинство направлений законодательной деятельности, заканчивается исключительно важной клаузулой так называемых «необходимых и свойственных» (necessary and proper) полномочий. На ее основе легислатура Союза имеет право «издавать любые законодательные акты, которые окажутся нужными и адекватными для выполнения вышеназванных полномочий и всех других, предоставленных этой Конституцией властям Соединенных Штатов или какому-то их органу или должностному лицу». Эта клаузула открывает путь чрезвычайно расширительной интерпретации законодательных полномочий американского парламента. Благодаря ей создалась концепция производных полномочий (implied powers) этого органа.
III. Пределы закона
в свете концепции производных полномочий Конгресса
/. Клаузула necessary and proper. Хотя перечень законодательных полномочий является относительно обширным, однако, уже вскоре после введения в действие Основного закона, он оказался недостаточным. Неизбежным стало обращение к расширительному толкованию. Кстати, оно навязывалось само, если принять во внимание клаузулу necessary and proper. По сути же дела последняя не является необходимой. Несмотря на это, Л. X. Трайб убежден, что она имеет большое значение как положение, включающее в текст Конституции правило о производных полномочиях Конгресса.7 Из интересующей пас клаузулы недвусмысленно вытекает, что предмет законов Союза подвергается расширению, охватывая право на издание законов, которые окажутся «нужными и свойственными» для выполнения: а) полномочий, охваченных этим предметом; б) полномочий, доверенных властям Соединенных Штатов;
в) полномочий, присвоенных какому-либо их органу или должностному лицу.
Первая группа полномочий уже рассмотрена. Хотя в федеральном Основном законе нет прямого обращения ко второй группе, тем не менее отдельные моменты можно обнаружить в преамбуле и § 4 ст. IV. Введение к Конституции наделяет государственный аппарат федерации такими полномочиями, как усовершенствование Союза, обеспечение справедливости и спокойствия в стране, гарантирование общей обороны, повышение общего благосостояния и охрана свободы. Следует подчеркнуть, что Медисон рекомендовал расширительное толкование этих категорий.8 Одновременно § 4 ст. IV устанавливает, что США являются поручителем республиканской формы правления в каждом штате и обеспечивают оборону перед нашествием и внутренними беспорядками. Хотя эти задачи возложены на каждый федеральный орган, особенно на, исполнительную власть, немалую роль в их выполнении играет также легислатура.
В отношении третьей группы полномочий заметим, что в тексте федерального Основного закона нет никакого их перечисления. В контексте задач Конгресса вопрос касается принятия законов, преследующих цель облегчить работу Президента и Верховного суда. Например, если правительство обязано направлять в парламент послание о положении в стране, представляя на обсуждение средства, которые оно считает «необходимыми и сообразными» (necessary and expedient) для его изменения, то последний должен быть наделен правом издавать нормативные акты, устанавливающие предлагаемые средства. Конечно, установление списка таких полномочий: Конгресса исключено. То, что пункты «б» и «в» заметно расширяют диапазон направлений законодательной деятельности Конгресса, по сравнению с пунктом «а», очевидно. Производные полномочия Конгресса можно в этой связи определить как совокупность законодательных полномочий, выделенных из конституционной компетенции этого органа с помощью клаузулы «necessary and proper».
2. Дело McCulloch v. Maryland. Политической причиной появления концепции производных полномочий федеральной легислатуры стали прения по вопросу о Банке Соединенных Штатов. В 1791 г. Конгресс принял, а Президент Джордж Вашингтон подписал закон о создании этого учреждения. Тем временем в Конституции никак нельзя найти право на создание банков, зато во время филадельфийской Конвенции предложение, касающееся наделения парламента Союза таким правом, было отклонено. Суть спора заключалась в том, может ли право Конгресса на создание Банка США признаваться его производным полномочием. В конечном счете ответ на этот вопрос дал Верховный суд в известном постановлении по делу McCulloch v. Maryland (1819г.). Обосновывая решение, председатель Маршалл указал, что клаузула «necessary and proper» дает федеральной законодательной власти право свободного выбора «всех необходимых средств», служащих выполнению ее конституционных полномочий. X поправка к Конституции не может ограничивать этого выбора. Следовательно, данная клаузула может применяться не только к ситуациям, в которых вмешательство Конгресса является абсолютно необходимым. «Если цель справедлива, если она находится в рамках Конституции, то все средства, которые способствуют ее достижению и не запрещены, а, наоборот, соответствуют букве и духу Конституции, являются конституционными».9 Этот наиболее часто цитируемый в литературе фрагмент постановления Верховного суда — лучший прецедент для деятельности американского парламента.
Основной закон Союза не может казуистически нормировать все полномочия государственных органов и средства их осуществления, особенно те, которые могут оказаться необходимыми лишь в будущем. Отсюда и законодательные полномочия низшего ранга, направленные на достижение целей, закрепленных Конституцией, должны выводиться из самой сути этих целей. Хотя среди конституционных направлений законодательной деятельности таких понятий, как «банк» или «инкорпорация», нет, там встречаются достаточно весомые законодательные полномочия — право на обложение налогами и их сбор; получение ссуд; регулирование оборота и т. п. Банк. Соединенных Штатов необходим для осуществления этих полномочий, в связи с чем создающий его закон соответствует Основному закону Союза.10
Прения о Банке Соединенных Штатов касались самых основ реального существования властей федерации, так как без производных полномочий они не могли бы успешно выполнять свои конституционные задачи. Практика расширительного толкования предмета законодательной деятельности, закрепленного в Конституций, получила сильную поддержку со стороны высшей судебной власти, которая подтвердила право американского парламента на решение о необходимости или уместности дополнительного законодательного регулирования. Позднее Верховный суд интерпретировал клаузулу «necessary and proper», как правило, в духе толкования, сделанного Маршаллом. Хотя начиная с дела Anderson v. Dunn (1812 г.), Верховный суд многократно делал замечания о том, что пределы производных полномочий должны определяться правилом, призывающим ограничиваться «как можно наименее далекоидущим полномочием, которое соответствовало бы достижению определенной цели». Однако на практике при установлении законодательных полномочий Конгресса Верховный суд волновался по этому поводу не всегда. Нет ничего удивительного, что по довольно образному определению Ц. А. Бэрда, клаузула «necessary and proper» стала с течением времени «ящиком Пандоры чудес».11
3. Предметы законодательной деятельности федерации и штатов. Благосклонное отношение Верховного суда к концепции производных полномочий американского парламента усложнило и так уже достаточно трудную проблему разграничения предметов законодательной деятельности федерации и штатов. С этого времени вопрос «глубины» регулирования Конгрессом разных вопросов стал вечно «открытым» в американском федерализме. То, что Конгресс обладает и параллельными полномочиями (называемыми также конкурирующими), наряду с теми, которые исключены из предмета ведения штатов, еще более усложняет положение. Последние носят такой характер, если: а) Конституция говорит об этом прямо (например, управление Федеральным округом Колумбия); б) Конституция предоставляет данное полномочие именно Конгрессу и одновременно в другом месте запрещает штатам его выполнять (например, чеканка монет); в) компетенция, приданная Конгрессу, формально не является исключительной, однако в случае, если бы штаты также захотели ее осуществлять, возник бы конфликт между действиями федеральной легислатуры и легислатур штатов (например, такой характер носит право регулирования хозяйственного оборота; им могут пользоваться и Конгресс и парламенты штатов, но поскольку первому принадлежит исключительная власть в нормировании этих вопросов, если они имеют общегосударственное значение, постольку последним достаются проблемы только локального характера).
К сфере параллельного законодательства принадлежат в первую очередь такие вопросы, как нормирование экономического оборота; налогообложение; полномочия, связанные с национальной гвардией. Несомненно, конкурирующие полномочия способствуют сотрудничеству между федеральным аппаратом и аппаратами штатов. Как первый, так и вторые могут пользоваться помощью друг друга по ходу выполнения закона. Конгресс может решить, что данный вопрос относится к компетенции законодательных властей штатов. Он может также посчитать существующее законодательство штатов по данному вопросу достаточным или поставить в зависимость от него действие собственного законодательства. Законодательство штатов может также дополнять систему федерального права.12 Такая обстановка способствует укреплению преимущества парламента Союза перед легислатурами штатов в области законодательной деятельности, тем более, что разделение предметов законодательной деятельности федерации и штатов далеко не точное.13
4. Эволюция предмета законодательной деятельности федерации и штатов. Расширение законодательных полномочий Конгресса достигло самых больших размеров в сфере хозяйственного оборота, в налогово-расходной области, а также в сфере обороны. Право па нормирование хозяйственного оборота (the commerce power) вытекает из § 8 ст. I федерального Основного закона, в котором говорится, что Конгресс уполномочен на «регулирование оборота с заграницей, между отдельными штатами и племенами индейцев». Это положение является главным источником полномочий Конгресса по экономическим вопросам, одновременно ограничивая соответствующую законодательную компетенцию штатов. В тексте Конституции термин commerce вообще не определен. И поэтому все его объяснения, особенно судьями Верховного суда, всегда будут в какой-то мере арбитральными. По сути дела, коммерция означает торговлю, покупку и продажу или обмен благами.14 Однако в 1824г. в известном деле Gibbons v. Ogden Верховный суд в лице председателя Маршалла утверждал, что commerce — это нечто большее, чем движение (traffic) пли торговля. Ибо данная категория означает прежде всего взаимные отношения (intercourse) и как таковая охватывает также судоходство. Многие годы высшая федеральная судебная власть считала, что оборот не распространяется на производство. Но постепенно в понятие коммерции было включено все, что влияет на межштатный оборот, включая производство продукции, предназначенной для удовлетворения потребностей более чем одного штата. Толкование клаузулы оборота расширялось соответственно развитию техники: после пароходов пришли железные дороги, потом телеграф, автомобильное сообщение, радио, авиатранспорт, телевидение, а в последнее время — охрана окружающей среды. Шаг за шагом в сферу федерального законодательства попадали все новые и новые области, согласно поочередно появлявшимся потребностям достичь единства правового регулирования по тому или иному вопросу в общегосударственном масштабе.
В настоящее время в пределах the commerce power законы американского парламента нормируют такие вопросы, как величина заработной платы, рабочее время и условия труда, денежные субсидии для разных секторов экономики, контроль за производством, помощь загранице, разные правительственные программы и т. п. Они определяют также наказания за некоторые преступления (например, за сегрегацию, посылку по почте порнографических изданий или перевозку проституток из штата в штат), устанавливают правила пользования общественными участками, а также регулируют транспорт, связь, банковское дело. На основе обсуждаемой клаузулы Конгресс нормировал даже почтовые (заочные) курсы, так как они действуют благодаря почте, которая является инструментом междуштатного оборота.15 Итак, законы Конгресса регулируют разные виды деятельности, которые подчас довольно
далеки от содержания понятия «оборот» и не всегда связаны с междуштатными отношениями. Таким образом, невинно выглядящая конституционная норма стала опорой для почти неограниченного вмешательства федеральных властей в экономическую, социальную и даже культурную жизнь страны.
Больших размеров достигли также фискальные полномочия федеральной легислатуры, иначе именуемые «налогово-расходной властью» (the taxing and spending power). Они вытекают из права этого органа на «обложение и сбор налогов, пошлин, сборов и акцизов с целью уплаты долгов, а также для обеспечения совместной обороны и всеобщего благосостояния Соединенных Штатов» (§ 8, ст. I). Конгресс использует налоги как для сбора денежных средств в бюджет, так и для воздействия на экономику страны. Он неоднократно обращается к своей «налогово-расходной власти» с намерениями, направленными не на получение финансов, а например, на
охрану отечественной продукции путем введения протекционистской пошлины или вторжение в предмет ведения штатов благодаря так называемому полномочию поддержания порядка (the police power), примером чему может служить обложение налогами зарегистрированных продавцов медикаментов, чтобы в строгом порядке преследовать тех, кто не зарегистрировался. Уже при первых президентах Конгресс создал не только Банк Соединенных Штатов и издал законы, поддерживающие внешнюю торговлю, судостроение и рыболовство, но также расходовал общественные фонды на строительство арсеналов, маяков, торговых пристаней, больниц, складов, фабрик вооружения, правительственных зданий и станций торговли с индейцами, а также на экспедиции, исследующие ресурсы страны. С самого начала широкому толкованию подвергалось конституционное правило, дающее право американскому парламенту устанавливать и собирать налоги для обеспечения совместной обороны штатов. Но на его основании были осуществлены разные мероприятия, связанные с
обороной только косвенно, например, углубление рек, строительство плотин, регулирование водного транспорта и производство разнообразных товаров, в том числе для нужд, армии.16
То же следует сказать о так называемой военной власти (the war power) Конгресса. § 8 ст. I дает ему право на «объявление войны», «создание и содержание армии», «создание и содержание военно-морского флота», «издание положений, регулирующих организацию и функционирование сухопутных и военно-морских вооруженных сил», а также народной милиции. Как видно, положения, относящиеся к упомянутым направлениям законодательной деятельности, сформулированы настолько неоднозначно, что допускают их разную интерпретацию. Конституционная практика пошла в направлении расширения их пределов. Уже с первой, а особенно со второй мировой войны федеральная законодательная власть может принимать законы о количественном составе вооруженных сил; нормах их снабжения необходимым оборудованием; введении всеобщей воинской обязанности; национализации железных дорог и промышленных предприятий; подготовке планов обороны в мирное время. Названные законы влекут широкие регламентационные действия по отношению к экономике, мобилизующие рабочую силу и другие ресурсы страны; контролирующие цены и размеры арендной платы; определяющие статус вражеской территории, захваченной американскими войсками; уточняющие права и обязанности США по отношению к союзникам, нейтральным и вражеским странам, их гражданам и находящейся у них собственности, порядок товарного обмена и всякого рода отношений с ними и т.д.,17 И это перечисление далеко не полное.
IV. Пределы закона в свете концепции имманентных полномочий Конгресса
1. Необходимость дальнейшей экспансии. Чтобы Конгресс мог как следует выполнять свою законодательную Функцию, необходима еще одна концепция его законодательных полномочий, а именно, концепция имманентных полномочий (inherent powers). Как в литературе, так и в судебной практике Верховного суда их называют необходимыми (essential) или суверенными (sovereign) полномочиями. Эти последние определения не являются удачными, так как понятие essential говорит здесь очень мало, а термин sovereign обманчив, ибо внушает, что американский парламент якобы обладает какими-то суверенными правами. Но суверенным в Соединенных Штатах является народ, высшие права которого осуществляют Конгресс, Президент и Верховный суд. Поэтому наиболее правильно определять эти полномочия как «имманентные».
Причиной возникновения вышеупомянутой концепции стал международный оборот. Вскоре после принятия Основного закона Союза оказалось, что его высшим органам необходим такой объем компетенции, которого никак нельзя найти в тексте этого акта. Например, есть право на объявление войны, по нет права на заключение мира, объявление нейтралитета или предоставление привилегий борющимся сторонам. Существует право на регулирование внешней торговли, но нет полномочия регулировать вопросы иммиграции, прав иностранцев или правил поведения американских граждан, находящихся за границей. Несомненно, что по замыслу творцов Конституции все эти полномочия, а также многие другие должны принадлежать федеральным властям во главе с Конгрессом. Но в этом документе-то их нет.16
2. Имманентные полномочия и их пределы. Отношение Верховного суда к интересующей пас концепции было непоследовательным. Вероятно, впервые понятие «имманентные полномочия» появилось в особом мнении (concurring opinion) судьи Брадлея в the Legal Tender Case (1871 г.). Он полагал, что, говоря о центральном государственном аппарате, кажется очевидным, что ему принадлежат все имманентные и производные полномочия, которые во время работы над Конституцией считались принадлежащими каждому государственному аппарату как таковому, а также те, которые считались необходимыми для выполнения его функций.19 Шестнадцатью годами позже, в решении по делу United States v. Arjona Верховный суд констатировал, что органы Союза распоряжаются всеми имманентными, необходимыми и суверенными полномочиями, которые требуются для выполнения обязанностей по отношении к другим странам в свете международного права. Так, у них есть право наказывать лиц, занимающихся подделкой банкнот, облигаций и ценных бумаг других стран. В более поздних решениях к интересующим нас законодательным полномочиям федеральной легислатуры были отнесены право приобретения территорий в силу факта их открытия или захвата (Jones v. United States), право распространения (Cunningham v. Nagle), право депортации иностранцев (Nashimura Ekiu v. United опеки па лиц, находящихся на службе США или под арестом па территории США States) и обеспечения федеральных выборов от коррупции (Burroughs v. United States).
Самым лучшим образом и наиболее тщательно концепцию имманентных полномочий федерации истолковал судья Сатерленд по делу United States v. Curtiss Wright Export Co. (1936 г.). Исходя из того, что существуют различия между полномочиями Союза по внутренним и внешним вопросам, он писал, что первые подлежат всяким ограничениям, возложенным на них федеральным Основным законом. Зато вторые не знают никаких конституционных барьеров, так как вытекают они из суверенитета государства. В тот момент, когда Великобритания прекратила осуществлять суверенитет над своими колониями, он перешел к Союзу в целом, а не к отдельным штатам. Союз существовал еще до принятия Конституции. Отсюда вытекает, что наделение федерального аппарата полномочиями, касающимися осуществления суверенитета во внешнем аспекте, не зависит от того, подтверждались эти права нормами Конституции или нет. Права на объявление и ведение войны, заключение мирного договора, заключение международных договоров, установление дипломатических отношений с другими суверенными государствами и народами, даже если бы они никогда не были названы Конституцией, должны были бы в конечном счете быть поручены федеральному аппарату как необходимые элементы народного существования. В противном случае Соединенные Штаты не были бы полностью суверенными.20
Это мнение стало официальным толкованием Верховного суда по вопросу имманентных полномочий, что нашло свое отражение в последующих решениях, например, по делу Perez v. Bronwell. Большинство этих полномочий досталось па долю Конгресса, что вызвало, в свою очередь, признание его прав на регулирование внешней политики государства. Конгресс, создавая законодательную базу, регулирует деятельность дипломатических представительств других стран на территории Соединенных Штатов, развивает сотрудничество с этими государствами в различных областях, ограничивает свободу их действий (например, замораживает имеющиеся в их распоряжении активы в американских банках или запрещает продажу облигаций тех стран, которые объявили о своей неплатежеспособности), конфискует имущество вражеских государств во время войны, регламентирует иммиграцию, въезд и выезд, а также срок пребывания иностранцев па территории страны, определяет правила повеления американских граждан за границей (например, лишает американского гражданства за участие в выборах, проводимых в других государствах, устанавливает наказания за преступления) и право на путешествия, разрешает экстрадицию собственных граждан, даже в случае, когда нет соответствующего договора и т. д. Большая часть этих законодательных полномочий была приобретена американским парламентом в результате судебного отказа признания их за президентом.21 Если же учесть, что Конгресс может вводить законы, опираясь на заключенные США договоры,22 в связи с чем ему принадлежит возможность правового регулирования и в тех областях, которые он не мог бы регулировать ни на основании своих конституционных полномочий, ни производных.
V. Выводы
Данные рассуждения неизбежно приводят к выводу о том, что федеральная легислатура только теоретически обладает ограниченными правотворческими полномочиями. Концепция производных и имманентных полномочий этого органа, а также возможность принятия законов во исполнение международных договоров расширили компетенцию Союза. Роль «локомотива» этой экспансии предметных пределов законов Конгресса здесь сыграла первая концепция. Верховный суд уже долгое время пытается проложить внешние границы этих полномочий, выводя их из общей структуры аппарата федерации, принципа федерализма, § 9 ст. I Конституции, а также из The Bill of Rights.23 Эти границы являются, однако, не только проходимыми, но и не слишком хорошо охраняются. Это подтверждается мнением Л. Хенкина о том, что полтора столетия судебная власть сосредоточивалась в первом ряду вокруг пределов и значения конституционных полномочий законодательного характера, принадлежащих американскому парламенту. Тем не менее с 1937 г, они интерпретируются очень широко, встречая лишь немногие ограничения.24 Такого же мнения придерживается Г. Гунтер, который пишет, что Верховный суд сегодня последовательно проводит расширительное толкование права Конгресса на выбор средств осуществления своих законодательных полномочий.25 Встает вопрос о причинах этого состояния.
Несомненно, их много, но главных три. Первая причина состоит в формальном характере Основного закона Соединенных Штатов. Этот акт, содержащий только 7 статей, сформулирован очень неопределенно. Чтобы быть актуальным в течение 200 лет, он должен постоянно обновляться. Новеллы в виде поправок, которых на сей день принято 26, оказались недостаточными. Чтобы Конституция могла выполнять свои функции, она должна непрерывно развиваться Верховным судом. В такой обстановке применение расширительного толкования было и остается необходимостью до настоящего времени. Вторая причина—потребность в постоянном укреплении власти Союза, который является результатом политических, общественных и экономических изменений в стране. Решение проблем, связанных с этими изменениями, требовало постепенного интегрирования страны, обусловливая тем самым как важность, так и пределы предмета законодательной деятельности федерации. Везде в мире сила феномена, называемого государством, растет с течением времени, и США не являются здесь исключением. Третья причина в том, что большинство действий всех государственных органов должно опираться на законы, а это влияет на предметные пределы законов Конгресса,
Оценивая пределы законодательных полномочий Конгресса, их следует поставить между двумя полюсами — точным перечислением направлений законодательной деятельности и законодательной омнипотенцией (возможностью регулировать любые вопросы), причем они расположены ближе к последнему. В Соединенных Штатах перечисление направлений законодательной деятельности федерации не вызвало за собой их ограничительного толкования, как это обычно случается, но совсем наоборот. Таким образом, депутаты с берега р. Потомак имеют в своем распоряжении не меньшую власть, чем члены парламента с берега Темзы.
* Доктор права, профессор Силезского университета в Катовице (Польша).
1 Kelsen H. General Theory of Law and State. New York, 1973 (1945). P. 255, 256, 270.
2 Green F. Separation of Governmental Powers//Selected Essays on Constitutioral Law. Chicago, 1938. Vol. 4. P. 200. — Сравни также Fletcher v. Peck (1810) и Maynard v. Hill (1888).
3 Fisher L. President and Congress: Power and Policy. New York; London, 1972. P. 25; White L. D. The Federalists. A Study in Administrative History 1789— 1801 New York; London, 1965. P. 52; The Federalist. A Commentary of the Constitution of the United States. New York, 1937 (1788). P. 199, 486; Malajny R. M, Doktryna podzialu wladzy «Ojcow Konstytucji» USA. Katowice, 1985. P. 189.
4 Crosskey W. W. Politics and Constitution in the History of the United States. Chicago, 1953. Vol. I. P. 411—428, 486.
5 Modern Constitutional Law / С. J. Antieau (ed.). New York; San Francisco, 1969. Vol. II. P. 188; Tribe L. H. American Constitutional Law. New York, 1978. P. 225.
6 Crosskey W. W. Op. cit. Vol. I. P. 388.
7 Tribe L. H. Op. cit. P. 327.
8 Crosskey W. W. Op. cit. Vol. I. P. 404, 505. 407.
9 Mason А. Т., Beaney W. M. American Constitutional Law. New York, 1968. P. 140.
10 Ibid. P. 136.
11 Galloway G. В Congress at the Crossroads. New York, 1946. P. 3.
12 Exparte Siebold (1880); In re Rahrer (1891); Whitfield v. Ohio (1936); Mason А. Т., Beaney W. M. Op. cit. P. 114, 115.
13 Pullо A. Podzial wladzy miedzy federacja a stanami w Stanaсh Zjednoczonych Ameryki. Warszawa; Poznan; Torun, 1977. S. 42—45; Kanski L. Kompetencje Kongresu w zakresie ksztaltowania polityki zagranicznej Stanow Zjednoczonych Ameryki. Poznan, 1982. S. 25, 26.
14 Gebert S. Kongres Stanow Zjednoczonych Ameryki. Wroclaw; Warszawa; Krakow; Gdansk, 1981. S. 351.
15 Ibid. S. 351, 352.
16 Ibid. S. 353; Вurnham J. Congress and the American Tradition. Chicago, 1959. P. 84, 85.
17 Henkin L. Foreign Affairs and the Constitution. New York, 1972. P. 71, 72; Crosskey W. W. Op. cit. Vol. I. P. 512.
18 Henkin L. Op. cit. P. 16, 17.
19 Modern constitutional law /C. J. Antieau (ed.). Vol. II. P. 192.
20 Masоn А.Т., Вeaneу W. M. Op. cit. P. 95, 96.
21 Henkin L. Op. cit. P. 74, 75, 96—98.
23 Missouri v. Holland (3920); United States v. Curtiss-Wright Export Co. (1936); United States v. Belmont (3937); United States v. Pink (1942).
23 Tribe L. H. Op. cit. P. 224, 230.
21 Henkin L. Op. cit. P. 69.
25 Cases and Materials on Constitutional Law / G. Gunther (ed.). New York, 1980, P. 112.



ОГЛАВЛЕНИЕ