ОГЛАВЛЕНИЕ

Правосубъектность международных организаций
№5
01.09.1992
Малинин С.А., Ковалева Т.М.
Правосубъектность — это свойство лица (международной личности), при наличии которого оно приобретает качество субъекта права. «Субъект права» и «Правосубъектность», отмечает С. С. Алексеев, по своему основному содержанию совпадающие категории.1
В нашей доктрине отмечалось, что важнейшим свойством субъекта международного права является юридическая способность участника международного общения к самостоятельным международным действиям, к правовому волеизъявлению.3 Но способность к такого рода действиям немыслима без наличия у международной личности самостоятельной (автономной) воли. Поэтому именно воля лежит в основе международной правосубъектности. Наличие самостоятельной воли, позволяющей участнику международного общения совершать определенные международные действия, является той лакмусовой бумажкой, которая определяет возможность существования субъекта права. Без такого качества, как воля (она здесь, естественно, понимается как категория социальная,3 а не психологическая), нет субъекта международного права вообще.
В нашей литературе выдвигались и иные, чем воля, основания международной правосубъектности. В течение многих лет, например, имела распространение концепция, согласно которой основным критерием международной правосубъектности считался суверенитет. И хотя эта точка зрения оказалась отвергнутой большинством авторов, ее рецидивы нет-нет, да и дают о себе знать.4
Конечно, для государства (т. е. для одного, хотя и основного, вида субъекта) «суверенитет в конечном итоге служит источником правосубъектности. Но здесь надо иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, непосредственным фактором, который позволяет говорить о международной правосубъектности государства, является не суверенитет как свойство государственной власти, а его конкретное выражение — внутренне присущая государству суверенная воля, дающая возможность государству самостоятельно совершать международные действия. Во-вторых, государственным суверенитетом не обладают другие субъекты международного права (особенно это касается международных организаций), и тогда непонятно, почему они могут быть таковыми. Поэтому, как справедливо указывал Л. Н. Маратадзе, «неправильно отождествлять юридические признаки субъектов международного нрава со специфическими особенностями конкретного субъекта, определяющими его индивидуальность в международно-правовых отношениях».5
Признавая важное значение конструкций общей теории права в определении международной правосубъектности, следует предостеречь от их механического переноса в область международного права без учета особенностей последнего. Более того, вряд ли можно назвать другую юридическую категорию международного характера, где бы влияние указанных особенностей ощущалось сильнее, чем при определении международной правосубъектности. Полного тождества признаков, составляющих понятие «субъект национального права» (в литературе по теории права пишут просто: «субъект права» и «субъект международного права»), быть не может.
В чем различие между этими понятиями? Главное — в характере и объеме юридической способности участника международного общения к самостоятельным действиям, правовому волеизъявлению.
Если способность участвовать в правовых отношениях, обладать правами и обязанностями, установленными правовыми нормами, способность к независимому осуществлению этих прав и обязанностей исчерпывает собой содержание правосубъектности в национальном праве, то применительно к субъекту международного права оно вскрывает лишь один (хотя и существенный) его признак (из ряда других).
В национальном праве государство посредством закона определяет круг субъектов права, наделяет их комплексом прав и обязанностей и обеспечивает соблюдение установленного правопорядка. В международном праве дело обстоит иначе. Здесь нет органов, стоящих над субъектами и устанавливающих для них обязательные правила поведения, точно так же, как нет особого аппарата принуждения. Сами субъекты (и только они) могут создавать (формировать) нормы международного права. Сами субъекты (и только они) обеспечивают выполнение норм международного права.
С учетом сказанного можно считать, что кроме такого признака, как способность являться носителем международно-правовых прав и обязанностей и самостоятельно их реализовывать (что соответствует положению о правосубъектности, выработанному общей теорией права), для международной правосубъектности характерно еще два самостоятельных признака: 1) способность участвовать в процессе международного правотворчества: 2) способность самостоятельно (индивидуально или коллективно) обеспечивать выполнение создаваемых норм.6 Следовательно, называться субъектом международного права может только та личность, которая обладает всеми тремя названными признаками.
На основе изложенного можно сделать следующие общие выводы о международной правосубъектности.
Во-первых, международная правосубъектность — это юридическое свойство, приобретаемое международными личностями в силу правовых норм. Действительно, все субъекты международного права имеют юридическую основу своего возникновения. Образование нового государства официально фиксируют и юридически оформляют учредительные документы (конституционные акты, декларации, обращения, международные договоры и др.). Нация, борющаяся за свое национальное освобождение, персонифицируется в национальной политической организации, предшествующей суверенному государству, о создании которой она провозглашает путем издания соответствующего юридического акта.
Во-вторых, международная правосубъектность — это не только юридическое, но и общественно-политическое свойство. Субъекты международного права — это политические образования; их возникновение и существование обусловлено общественными процессами. Так. становление наций как субъекта права, возникновение новых государств на территории бывших колоний связано с национально-освободительной борьбой народов за свое освобождение, осуществлением их права па самоопределение.
В-третьих, основанием международной правосубъектности является свобода социальной воли того или иного политического образования на международной арене.
Наличие собственной, независимой ни от каких других субъектов воли, позволяющей самостоятельно осуществлять соответствующую целям и интересам данного образования деятельность на международной арене, служит главным критерием наличия у этой международной личности правосубъектности.
В-четвертых, содержание международной правосубъектности заключается в юридической способности участника международного общения к самостоятельным международным действиям, выражающимся в независимом осуществлении прав и обязанностей, участии в создании норм международного права и в обеспечении их выполнения.
Обладают ли указанными признаками международные организации? Общего утвердительного ответа в отношении всех трех типов международных организаций [межгосударственные (межправительственные), межведомственные и неправительственные (общественные) быть, видимо, не может. По крайней мере в отношении неправительственных (общественных) международных организаций можно говорить с достаточной степенью определенности: ряд атрибутов, необходимых для их признания в качестве субъектов международного права, у них отсутствует. Речь идет о таких признаках, как способность создавать нормы международного права и обеспечивать их выполнение. В то же время неправительственные организации, не являясь субъектами международного права, могут обладать некоторыми чертами международной правовой субъектности, в том числе иметь определенные права и обязанности, установленные международно-правовыми нормами. Одним из примеров здесь служит консультативный статус неправительственных организаций в ООН, предоставляющий этим организациям (в зависимости от типа статуса) такие права, как включение вопросов в повестку дня сессии ЭКОСОС и его вспомогательных органов, участие в их работе и т. д. Не исключена возможность участия неправительственной организации в международной согласительной процедуре. Такого рода примеры можно продолжить.
Неправительственная организация может быть субъектом международного частного права. Но здесь необходимо сделать оговорку. В литературе наличие у международной организации частно-правовых полномочий (заключать сделки, приобретать недвижимое имущество и распоряжаться им, возбуждать в национальных судах дела по гражданским искам и т. д.) нередко рассматривается как доказательство их международной правосубъектности (особенно часто делаются ссылки на ст. 104 Устава ООН). Такого рода ссылки неоправданны. Наличие у международной организации указанных полномочий никакого отношения к се международной правосубъектности (т. е. к признанию ее субъектом международного публичного права) не имеет. Этот факт лишь говорит о том, что данное образование является субъектом международного частного права. Другое дело, что субъекты публичного права, как правило, являются и субъектами международного частного права.
К определению международной правосубъектности межгосударственной (межправительственной) организации, с одной стороны, и межведомственной — с другой, можно подходить с одинаковыми мерками. Национальные ведомства, являясь органами государства, при учреждении межведомственной организации действуют на основе предоставленных им государством полномочий, которые закреплены в тех внутригосударственных нормативных актах (конституция, положение о данном органе и т. д.), которые определяют его правовой статус. При этом международные действия ведомства должны осуществляться в рамках предоставленной ему компетенции. Принимая по учредительному акту международно-правовые обязательства в указанных пределах, ведомство действует от имени государства. И, естественно, ответственность за выполнение этих обязательств в конечном итоге также падает на государство.
Поэтому в дальнейшем при рассмотрении правосубъектности международных организаций презюмируется, что речь идет не только о межгосударственных (межправительственных), но и о межведомственных организациях. Также естественно, что исследование проблемы должно быть ограничено рамками: а) указанных двух типов международных организаций; б) правомерно существующих образований государств, т. е. тех организаций, учредительные акты которых удовлетворяют условиям действительности международных договоров (свобода волеизъявления участников, соответствие основным принципам международного права, соблюдение формально-юридических требований к оформлению такого рода актов и др.).
Изучение возникновения, становления и развития таких организаций, а также анализ их учредительных актов и других документов, касающихся их функционирования, позволяет сделать вывод, что они обладают всеми признаками субъекта международного права.
Это можно показать на примере организаций универсального типа, и в первую очередь на примере Организации Объединенных Наций как наиболее важной универсальной организации современного мира.
То, что все организации — юридические и общественно-политические образования, особых доказательств не требует. Они созданы и функционируют на основе учредительного акта, квалификация которого как международного договора, т. е. Как "юридического феномена, ни у кого не вызывает сомнений. Одновременно появление этих организаций — результат тех или иных общественно-политических процессов. Так, бурный рост межгосударственных (межправительственных) организаций в послевоенный период во многом был обусловлен необходимостью развития международного сотрудничества, решения глобальных проблем (чему способствовала демократизация международных отношений, вызванная победой над наиболее реакционными силами во второй мировой войне, изменением соотношения сил на мировой арене, крахом колониализма и т. д.), научно-технической революцией и другими факторами общественно-политического характера. Вопрос же о том, какими правами и обязанностями наделить организацию, какой простор предоставить ей для самостоятельного осуществления международных действий, иными словами, какие черты правосубъектности ей придать, решается государствами в зависимости от тех политических задач, которые перед данной организацией ставятся.
Более подробно остановимся на способности организаций, служащих предметом рассмотрения, к юридической способности к самостоятельным международным действиям, правовому волеизъявлению.
Обладание правами и обязанностями, способность самостоятельно их реализовать. Права и обязанности организации обычно обозначены в учредительных актах и в дополняющих их документах. Наличие прав и обязанностей у различных организаций различно, что зависит от целей, которые они преследуют, от выполняемых ими функций. Достаточно сравнить объем прав и обязанностей организаций общей компетенции, каковой является, например, ООН, и организаций, на которые возложены сравнительно узкие задачи (скажем, Союз по борьбе с эпизоотиями). В то же время можно выявить и общие черты, присущие всем организациям универсального типа.
Отметим в первую очередь, что без наличия прав и обязанностей ни одна организация не могла бы выполнять возложенные на нее функции. При этом она вступает в определенные правоотношения с государствами и международными организациями (действия Совета Безопасности ООН по мирному разрешению споров и по предотвращению актов агрессии; оказание технической помощи государствам, издание административно-регламентационных актов и др.). Во многих учредительных актах специализированных организаций предусматривается поддержание связей с органами ООН и другими международными организациями.
Что касается правоотношений с суверенными субъектами, то они не ограничиваются контактами с государствами-членами. Осуществляется сотрудничество и с государствами-нечленами, для чего заключаются соответствующие договоры (см., например, Временное соглашение ООН со Швейцарским Федеральным Советом от 14 декабря 1946 г.). Венская конвенция от 14 марта 1975 г. предоставляет государствам право иметь при международных организациях универсального характера свои представительства, следовательно, у организации возникает право вступать в отношения с суверенными субъектами посредством этих представительств.
Международные организации обладают определенным комплексом привилегий и иммунитетов, необходимых для выполнения возложенных на них задач. Они закреплены в учредительных актах и специальных соглашениях об иммунитетах. Примером может служить ст. 105 Устава ООН, ст. XII Устава ЮНЕСКО, Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН от 13 февраля 1946г., Генеральная конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений от 21 января 1947 г., Соглашение о правоспособности, привилегиях и иммунитетах Международной организации космической связи «Интерспутник» от 20 сентября 1976г., соглашения международных организаций с теми государствами, где расположены их центральные учреждения (ООН, например, заключены такие соглашения с США, Швейцарией, Нидерландами).
Различаются несколько категорий привилегий и иммунитетов, главными из которых являются иммунитеты: а) самой организации; б) ее должностных лиц. В некоторых соглашениях (например, в ст. V Соглашения о привилегиях и иммунитетах МАГАТЭ от 1 июля 1959г.) особо регламентируются иммунитеты представителей государств. Личность обладателя иммунитетов накладывает отпечаток и на содержание последней. Наличие у международной организации (и соответственно у ее должностных лиц) иммунитетов — одна из наиболее важных черт правосубъектности. При этом объем предоставляемых организации прав таков, что бесспорно свидетельствует о независимом ее существовании, в том числе и от суверенных субъектов. Иммунитеты обеспечивают организации нормальную деятельность, осуществление его своих функций.
Организация участвует в разрешении возникающих у нее споров с другими субъектами международного права (в том числе и с государствами) при помощи таких средств, которые обычно применяются во взаимоотношениях между субъектами (переговоры, посредничество и другие услуги, международная судебная процедура и т. д.). Подтверждение этого можно найти как в учредительных актах организаций, так и в многочисленных соглашениях, заключаемых международной организацией (например, в соглашениях о технической помощи между специализированными учреждениями ООН и государствами). Более того, международные организации сами часто выступают в качестве органов, при помощи которых разрешается спор (даже в тех случаях, когда организация не является стороной в споре). С этой целью они используют процедуры, предусмотренные в учредительных актах (примером служит гл. VI Устава OOН. Организация может быть привлечена (по своей инициативе или и соответствии с приглашением спорящих) к участию в согласительной процедуре, что не раз имело место на практике (добрые услуги Генерального Секретаря ООН ирано-иракском конфликте в 1987—1988гг., посредничество его представителя в переговорах между Афганистаном и Пакистаном в 1987—1988гг. и т. д.).
В рамках международных организаций могут функционировать судебные органы (Международный Суд, специальные суды для разрешения конкретного спора и др.). Некоторые организации могут испрашивать консультативные заключения у Международного Суда ООН. В силу Устава такое право непосредственно предоставлено только Генеральной Ассамблее и Совету Безопасности (п. 1 ст. 96), т. е. двум главным органам ООН. Другие органы ООН пользуются таким правом с разрешения Генеральной Ассамблеи. Что касается иных (кроме ООН) международных организаций, то согласно букве Устава ООН разрешение Генеральной Ассамблеи обращаться в суд за консультативным заключением могут получить только специализированные учреждения ООН (запрос может касаться лишь споров, возникающих в пределах круга их деятельности). Следует, однако, иметь в виду, что в системе ООН функционирует еще несколько организаций (МАГАТЭ, ЮНКТАД), которые не являются ни органами ООН, ни специализированными учреждениями ООН. Но они имеют связи с ООН. причем более тесные, чем специализированные учреждения ООН. По своему правовому положению они занимают место как бы между собственными органами ООН и специализированными учреждениями. Поэтому нет никаких препятствий теоретического характера для отнесения МАГАТЭ и ЮНКТАД к тем организациям, которым Генеральная Ассамблея может дать разрешение для обращения в Международный Суд. Отсутствие упоминания об этом в Уставе ООН объясняется тем, что указанные организации были созданы значительно позже вступления Устава ООН в силу.
Участие в международном правотворчестве. Виды, направление и объем нормотворческих полномочий любой международной организации фиксируются в договоре о ее создании либо в иных дополняющих его документах. Наиболее типичными формами закрепления таких полномочий являются: а) прямое упоминание конкретных видов и форм нормотворческой деятельности в учредительном акте (Уставы ООН, ФАО и др.); б) такое изложение функций и полномочий организации, интерпретация которого позволяет со всей определенностью говорить о наличии у организации нормотворческой компетенции (данная интерпретация часто дается в постановлениях главных органов организации); в) указание на виды и формы правотворчества в соглашениях, заключаемых между государствами-членами, между государствами-членами и данной международной организацией и др., что может рассматриваться как. дополнение (конкретизация) учредительного акта; г) общая констатация в многосторонних договорах универсального типа той или иной нормотворческой способности определенных категорий международных организаций (яркий пример — Венская конвенция 1986г. «О праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями»).
Каждая международная организация может участвовать лишь в таком виде нормотворчества, который разрешен ее уставом.
Формы выражения норм (источники права), в создании которых принимает участие организация, могут быть как типичными, обычно используемыми государствами, так и носить специфический характер. К первой категории относится прежде всего договор, что прямо зафиксировано в ряде международно-правовых актов (например, ст. 3 в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., ст. 2 Конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986г.), а также обычай и заключительные акты международных конференций.
Ко второй категории относятся нормоустановительные постановления международных организаций.
Кроме непосредственного участия в процессе создания норм, включая и завершающую его стадию (собственно нормотворческая деятельность), международная организация может оказывать содействие при осуществлении нормотворческой деятельности государствам или другим субъектам международного права. В этом случае организация участвует в нормотворческом процессе на различных его стадиях (например, разработка проектов многосторонних договором), действуя подчас весьма активно, но отстраняется от участия в заключительных этапах нормотворчества, когда происходит согласование воль субъектов по поводу признания какого-то правила в качестве правовой нормы. Формы участия организации в международном нормотворчестве разнообразны (заключение международных соглашений в рамках и под эгидой организации, воздействие на нормотворческий процесс через принятие соответствующих решений, внесение поправок в учредительный акт, содействие зарождению и становлению международных обычных норм, их подтверждение и конкретизация, принятие административно-рекомендательных актов, утверждение некоторых видов соглашений специализированных учреждений, придающих им юридическую силу, и др.). Этой категории актов, носящих рекомендательный характер, вместе с решениями по внутриорганизационным вопросам (указанные решения, хотя и являются обязательными для членов организации, тем не менее норм международного права не создают, поскольку не имеют всех атрибутов последних) принадлежит наибольший удельный вес среди юридических актов любой организации.
Участие международной организации в создании норм международного права наиболее полно выявляет не осуществление ею вспомогательных функций при нормообразовании, а собственно нормотворческую деятельность.
Все ли универсальные международные организации могут непосредственно участвовать в нормообразовании? Однозначного ответа применительно к любым формам собственно нормотворческой деятельности организации дать, видимо, нельзя. Но договорной правоспособностью, в принципе, может обладать каждая организация, что вытекает из всего содержания Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986г. В учредительных актах ряда организаций договорная правоспособность подробно регламентирована. В Уставе ООН, например, о ней упоминается в ст. 17, п. 3, 26; 28, п. 3; 32; 35, п. 2; 43; 53, п. 1; 57, п. 1; 63, п. 1; 64, п. 1; 77; 79; 83; 85, п. 2; 105, п. 3.
Несмотря на некоторую специфику в правовой природе договоров, заключенных международными организациями, эти договоры и межгосударственные соглашения по своему характеру являются международными. По юридической силе они идентичны.
Право на участие в соглашениях распространяется и на общие многосторонние договоры. На основе анализа практики ряда организаций можно предложить следующий перечень вариантов такого участия: 1) когда возможность участия в определенном соглашении вытекает из учредительного акта или иных «правил организации»; 2) если предметное содержание договора или его объект имеют непосредственное отношение к межгосударственной организации и государства-члены считают, что ее участие в договоре будет способствовать эффективному выполнению его целей и задач; 3) если в положениях договора зафиксирована такая возможность; 4) если необходимость участия международной организации в общем многостороннем договоре диктуется определенными фактическими обстоятельствами (например, участие в конвенциях о радиационной безопасности, когда организация использует в своей деятельности ядерные объекты).
Орган, полномочный заключать соглашения от имени организации, определяется на основе учредительного акта. При отсутствии в нем таких указаний предпочтение нужно отдавать пленарному органу, поскольку это, как правило, высший орган организации (структура ООН имеет свои особенности) и ему принадлежат все высшие прерогативы, в том числе и правотворческие. Однако, как показывает практика, сам пленарный орган редко заключает соглашения, поручая выполнение этой функции другим органам организации.
Процедура заключения соглашений с участием международных организаций в основном аналогична порядку заключения межгосударственных договоров, по имеет особенности. Отметим две из них. Первая касается вопроса об одобрении согласованного текста договора компетентным органом организации. Можно выделить следующие формулы одобрения; а) одобрение лишь самого факта заключения соглашения; б) рассмотрение составленного текста соглашения и одобрение его принципиальных положений; в) изучение и одобрение всех положений составленного текста. Вторая особенность в том, что в отличие от такого способа выражения согласия государств на юридическую обязательность соглашения, как ратификация, международные организации используют «акт официального подтверждения» (ст. 14 п. 2 Конвенции 1986г.), который обычно выражается в форме решения компетентного органа организации.
Вопрос о нормоустановительных (нормосодержащих) постановлениях международных организаций в литературе спорен. Одни авторы отрицают саму возможность наделения международной организации указанными полномочиями. Другие, наоборот, признают такую возможность, делая при этом ряд оговорок. В частности, подчеркиваются редкие случаи предоставления международным организациям такого права. Речь фактически идет об Организации Объединенных Наций, точнее, о двух его главных органах — Генеральной Ассамблее и Совете Безопасности. Последнее обусловлено тем, что Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности занимают в системе других оранов ООН особое положение и могут рассматриваться в качестве высших. Все остальные главные органы, за исключением Международного Суда, который имеет специфические функции и в силу этого вопрос о создании им норм права не ставится, работают под руководством Генеральной Ассамблеи. Последнее обстоятельство даст достаточное объснение тому, почему возможность принятия ими нормоустановительных решений не предусмотрена Уставом ООН.
Исходными для решения вопроса о принадлежности той или иной резолюции Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности к числу нормоустановительных служат две предпосылки: а) они должны создавать нормы права (т. е. регулировать отношения между субъектами права; носить общий характер; являться обязательными для исполнения); б) такие резолюции должны быть приняты в рамках учредительного акта Организации (они должны удовлетворять всем критериям правомерности, из которых применительно к нормоустановительным постановлениям особое значение имеют: наличие у данного органа соответствующих полномочий и разграничение компетенции между двумя названными органами).
Если обратиться к Уставу ООН, то эти предпосылки в нем можно найти. В том числе и в отношении Совета Безопасности. Так, на основе п. 2 ст. 35 Статута Международного Суда Совет Безопасности определяет условия (правила), на которых Суд открыт для государств, не являющихся участниками Статута Международного Суда. Это — суть предписания общего порядка, который должен исполняться каждый раз, когда будут налицо предусмотренные им условия. Общие принципы формирования вооруженных сил ООН, часть из которых (25 статей) была согласована в Военно-Штабном Комитете в 1946—1947гг. (работа до конца проведена не была), в случае их принятия Советом Безопасности также будут обладать всеми признаками нормы права.
В силу сказанного нельзя квалифицировать все без исключения акты Совета Безопасности как имеющие исполнительский характер (такая опенка является господствующей в доктрине).
Следует признать возможность участия в правотворчестве (в ограниченных, конечно, рамках) и Генеральной Ассамблеи как общего собрания всех членов ООН. По крайней мере обязывающая сила отдельных категорий постановлений Генеральной Ассамблеи вряд ли может быть поставлена под сомнение. Точно также нельзя отрицать и такой факт, что среди них есть резолюции, содержащие нормы права.7 Убедительным примером такого рода постановлений может служить Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам от 14 декабря 1960г. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970г., резолюция от 14 декабря 1974г., содержащая определение агрессии.
Нельзя согласиться с точкой зрения, что в решениях международных огранизаций прослеживается выражение согласованной воли государств-членов.8
Резолюции международных организаций — результат одностороннего волеизъявления международной организации как самостоятельного субъекта международного права, конкретное выражение реализации его воли.9 Вместе с тем такое одностороннее волеизъявление обусловлено фактом согласования воль государств-членов дайной организации, выраженного в учредительном акте. Такие акции, как принятие нормоустановителных постановлений, организация может совершать только в том случае, если это предусмотрено в договоре о ее создании. Более того, договор устанавливает не только пределы, но и характер этого вида нормотворчества. Таким образом, в данном случае возникновение новой нормы в конечном итоге основано на соглашении между суверенными субъектами международного правя.
Обеспечение выполнения норм международного права. Эта способность международных организаций имеет различные проявления. Указанные организации, в частности, могут не только гарантировать выполнение принятых на себя обязательств, но и потребовать от других участников правоотношений должного поведения.
Среди средств, которые при этом используются, — институты международно-правовой ответственности и международного контроля, применение санкций. Международные организации, выступая на международной арене как самостоятельные образования, должны нести и международно-правовую ответственность за правонарушения. Договор о принципах деятельности государств по исследованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, от 27 января 1967 г. за деятельность международной организации в космосе устанавливает солидарную ответственность организаций и государств-членов. Однако это нельзя рассматривать как единственно возможный вариант решения. Международная организация может нести ответственность и единолично. Более того, последний вариант предпочтителен. Прибегать к солидарной ответственности следует лишь в тех случаях, когда размер вреда превышает возможность международной организации (как раз так обстоит дело с потенциально возможным ущербом в космическом пространстве).
С другой стороны, международная организация пользуется правом предъявлять свои претензии к отдельным государствам (например, о возмещении причиненного ущерба), что в отношении ООН подтверждено консультативным заключением Международного Суда еще в 1949г.
Важными, с точки зрения обеспечения норм права, являются осуществляемые международными организациями те или иные контрольные функции. Часто они фиксируются прямо в учредительных актах. Так, Устав ООН уполномочивает ЭКОСОС принимать надлежащие меры для получения от государств-членов и специализированных учреждений ООН докладов о мерах, предпринятых ими во исполнение его собственных рекомендаций и рекомендаций Генеральной Ассамблеи по вопросам, входящим в его компетенцию (ст. 64, п. 1). На Совет по опеке возложено рассмотрение отчетов, представляемых управляющей властью, и петиций от населения подопечных территорий, осуществление инспекций (ст. 87J. Устав МАГАТЭ закрепляет особый институт — систему гарантий (ст. XII), являющийся разновидностью международного контроля. Под такой контроль ставятся те или иные ядерные объекты (гарантии МАГАТЭ, например, распространяются на все проекты, осуществляемые с помощью этой организации; они могут быть приняты государствами и добровольно). Основными формами контроля являются: анализ МАГАТЭ информации и отчетов, получаемых от государств, наблюдение и инспекции силами МАГАТЭ на местах.
Иногда указания на контрольные функции международных организаций можно найти в тексте международных соглашений. К примеру, Договор о нераспространении ядерного оружия 1 июля 1968г. (ст. III—I) распространяет гарантии МАГАТЭ па ядерные объекты неядерных держав. В соглашениях ООН со специализированными учреждениями предусматривается обязательство последних представлять ООН доклады о мерах, принятых для проведения в жизнь рекомендаций ООН (см., например, ст. IV Соглашения между ООН и ЮНЕСКО от б декабря 1946 г). ООН, анализируя указанные доклады, может, естественно, и делать соответствующие представления специализированному учреждению.
Наконец, при международных организациях нередко создаются специальные органы, призванные следить за тем, как выполняются заключенные в рамках международной организации соглашения (см. ст. IX Конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него от 30 декабря 1973г., о создании в составе Комитета по правам человека специальной группы для рассмотрения докладов, представляемых государствами-членами) или принятые организациями постановления (примером может служить Специальный комитет по деколонизации, учрежденный Генеральной Ассамблеей ООН в 1961 г. для рассмотрения хода осуществления положений Декларации от 14 декабря 1960г.).
Международно-правовые санкции, которые могут применять международные организации, можно подразделить на две группы: а) санкции, применение которых допустимо всеми межгосударственными организациями; б) санкции, полномочия на применение которых имеют строго определенные организации.
Из числа санкций первой группы можно назвать следующие: приостановление прав и привилегий, вытекающих из членства в международных организациях (лишение права голоса в органах организаций; права на представительство в органах организаций; права на получение помощи и обслуживания); исключение из организации; отказ в членстве; исключение из международного общения по определенным вопросам сотрудничества.10
Предоставление права на осуществление санкций второй группы всецело зависит от целей, выполняемых данной организацией, от функций, которые па нее возложены. Так, задачи по поддержанию международного мира и безопасности потребовали уполномочить ООН в лицо Совета Безопасности применять в случаях, обозначенных в Уставе ООН, принудительные меры вплоть до использования вооруженных сил (ст. 41, 42 Устава ООН).
МАГАТЭ при осуществлении гарантий позволено (если грубо нарушены правила эксплуатации ядерных объектов) применять так называемые «коррективные меры», включающие и возможность представления государствам предписаний о приостановлении работы соответствующих предприятий.
Существующее мнение о том, что в приведенных случаях санкции применяются государствами при помощи международной организации,11 нельзя признать правильным. Санкции здесь применяются не государствами, а организациями как таковыми, как самостоятельными образованиями, действующими на международной арене.
Таким образом, «триадой» (независимое осуществление прав и обязанностей, участие в создании норм международного права, обеспечение их выполнения), составляющей содержание международной правосубъектности, универсальные межгосударственные организации обладают.
Не колеблет ли выдвинутого тезиса тот факт, что некоторые организации поставлены в правовую связь с другими организациями? Специализированные учреждения ООН, например, в известной мере подконтрольны ООН; во взаимоотношениях этих организаций присутствует элемент субординации. Это опасение действительно имело бы под собой почву, если бы степень контроля со стороны ООН лишала специализированные учреждения их автономной воли. Но чрезвычайно сложный характер взаимосвязи между ООН и специализированными учреждениями оставляет свободу для самостоятельного функционирования последних в рамках осуществления ими своей компетенции.
Выше речь шла об организациях, стремящихся к всеобщему охвату государств. Но универсальный характер организаций не является необходимым признаком их правосубъектности. Более того, численность государств-членов сама по себе не играет роли для квалификации международной организации как субъекта права. Важно наделение ее соответствующими качественными особенностями, т. е. теми чертами правосубъектности, о которых уже говорилось.
Анализ учредительных актов практики целого ряда ныне функционирующих региональных организаций и организаций, объединяющих государства различных регионов мира (Лига Арабских государств, Организация Африканского единства, Организация Американских государств, Европейское Экономическое Сообщество и др.), показывает, что они обладают этими чертами, вплоть до участия в создании норм международного права. Устав ООН (гл. VIII) предоставляет региональным организациям по вопросам поддержания международного мира и безопасности довольно широкие полномочия для разрешения споров местного характера и осуществления совместных мер на основе ст. 51 Устава ООН, а также принудительных мер под руководством Совета Безопасности. Все организации локального характера пользуются правом применять такие санкции, как приостановление прав и привилегий, исключение из организации, отказ от оказания помощи и др. Они могут вступать в правоотношения с государствами, ООН, специализированными и другими международными организациями.
Изложенное свидетельствует о наличии у международной организации собственной боли, являющейся основанием ее правосубъектности.
Волевой момент, присущий организации, имеет специфику. Если определить эту специфику в общем виде, то она может быть выражена в формуле: воля организации носит относительно самостоятельный характер.
Самостоятельность воли проявляется в том, что после того, как организация создана государствами, она. (воля) представляет собой уже новое качество по сравнению с индивидуальными волями членов организации. Воля международной организации не есть сумма воль государств-членов, точно так же не есть и слияние их воль. Эта воля «обособлена> и от воль других субъектов международного права. Международная организация благодаря указанному качеству своей воли приобретает самостоятельное бытие, делается участником международно-правового общения, автономной межднародной личностью. Без собственной воли международная организация не могла бы нормально функционировать и выполнять возложенные на нее функции.
Но эта самостоятельность в то же время относительна. Она (самостоятельность) стала возможной благодаря проявлению воль государств-участников. Сами организации существуют лишь потому, что государства выразили желание сотрудничать в какой-либо области международных отношений, а международные организации являются весьма удобным «инструментом» для осуществления такого сотрудничества (причем, инструментом не какой-либо одной страны, а всех государств-членов). Это желание государства выразили в учредительном акте организации. Источником воли международной организации, следовательно, является учредительный акт как продукт согласования воль государств-учредителей. Если воля государства ему внутренне присуща (это суверенная воля), то воля международной организации суть качество, приобретенное благодаря волеизъявлению суверенных субъектов. Иначе говоря, воля организации производна и вторична от воль государств-учредителей. Более того, и конструирование общей направленности воли, пределы ее самостоятельности предопределены волей государств. Поэтому можно утверждать, что по своему объему и содержанию воля организации носит ограниченный и специальный характер (что определяется объемом компетенции, установленным государствами-учредителями и зафиксированным в договоре о создании организации). Организация не может совершать иные действия, чем те, которые предусмотрены в ее учредительном документе и других правилах организации.
Специфика волевого момента, присущего международной организации, предопределяет и особенности ее правосубъектности. Правосубъектность международных организаций отличается от правосубъектности государств. Это отличие касается: а) источника (происхождения) правосубъектности; б) характера и содержания (объема) правосубъектности; в) способов прекращения правосубъектности.
Отличие по источнику (происхождению) правосубъектности. Государства являются субъектами международного права ipso facto. Они (это часто происходит в результате развития внутренних процессов) приобретают данное свойство с момента своего возникновения и независимо от воли других субъектов, уже существующих на международной арене.
Правосубъектность государств вытекает из самой сущности государства как суверенного образования. Государства, если их рассматривать по отношению к правосубъектности международной организации, суть субъекты «первичные» (часто их называют «типичными», «обычными», «основными», «исконными»). Правосубъектность международных организаций всегда договорного происхождения. Ее источником служат учредительные акты организации, т. е. международные договоры, заключенный государствами. Следовательно правосубъектность международной организации производна от правосубъектности «первичных» (суверенных) субъектов. И в этом смысле можно утверждать, что международные организации суть производные субъекты международного нрава.
Отличие в характере и содержании (объеме) правосубъектности. Правосубъектность государств универсальна. Она не ограничивается какой-либо одной или несколькими областями международно-правовых отношений и носит всеобщий характер. Это касается и объема правосубъектности. Государства способны совершать любые правомерные международные действия. Они — полноправные субъекты международного права.
Правосубъектность международных организаций носит функциональный характер. Наделение той или иной международной организации правами и обязанностями зависит от ее целей и их объем не может превышать функциональных потребностей организации. Способность к совершению международных действий ограничена указанными рамками и фиксируется в учредительном акте и дополняющих его документах. Объем этой способности у различных международных организаций может быть, различен. Вот почему международные организации можно условно назвать «ограниченными» субъектами международного права.
Отличие по способам прекращения правосубъектности. Правосубъектность государства не только возникает, но и прекращается вместе с самим государством. Как международно-правовое признание не создает государства-субъекта международного права, так и констатация факта прекращения существования государств со стороны, других государств не может иметь конститутивного значения.
Существование же правосубъектности международных организаций целиком зависит от воли государств-членов. Государства создают международную организацию, придавая ей качество субъекта права, государства (и только они) способны ликвидировать ее.
Таким образом, международная организация, даже являясь субъектом международного права, не может претендовать в рамках международной юридической системы на равное положение с государствами.
В литературе идут споры о том, носит ли правосубъектность международной организации объективный характер, или не носит? Те авторы, которые на поставленный вопрос дают однозначно отрицательный ответ,12 подходят к проблеме несколько . упрощенно.
Конечно, международные организации без волеизъявления государств не могут стать субъектами международного права. В этом смысле, с точки зрения возникновения у международной организации правосубъектности, нельзя говорить об объективном характере последней. Но после того, как организация приобрела это качество, ее независимое существование от любых других субъектов права, в том числе и от государств-учредителей, не вызывает сомнений. И совершенно прав Д. Фицморис, когда еще в 1952г. писал, что с того момента правосубъектность международной организации «принимает объективный, самостоятельно существующий характер, . имеющий силу для всего мира».13 Добавим: в объеме, предусмотренном учредительным актом и дополняющими его документами. Это уточнение снимает многие опасения, противников признания за правосубъектностью международной организации объективного характера, в том числе и связанные с теорией об «имманентной компетенции» организации.
* Доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного университета.
** Кандидат юридических наук, доцент Калининградского государственного университета.
1 Алексеев С. С. Проблемы теории права. Курс лекций: В 2 т. Т. 1, Свердловск. 1972. С. 276.
2 Игнатенко Г. В. Субъекты международного права // Международное право / Под ред. Г. В. Игнатенко и Д. Д. Остапенко. М., 1978. С. 104; Фельдман Д. И., Курдуков Г. И. Основные тенденции развития международной правосубъектности. Казань, 1974. С. 67.
3 О социальной воле см. подробнее: Бобров Р. Л. Основные проблемы теории международного права. М., 1968. С. 50.
4 См., напр.: Xонин В.Н. Теория международно-правового регулирования (объект и субъекты в системе международно-правового регулирования): Автореф. канд. дис. Киев, 1975. С. 23.
5 Маратадзе Л.Н. К вопросу о понятии международной правовой субъектности//Вести. Моск. ун-та. Сер. XII. Право. 1969. №1. С. 73.
6 Малинин С. А. О правосубъектности международных организаций//Вестник ЛГУ. 1965. №17. С. 107; МаратадзеЛ. Н. Указ. соч. С. 71.
7 Подробнее см.: Малинин С.А. Критерий правомерности резолюции Генеральной Ассамблеи ООН//Правоведение. 1965. №2.
8 Кривчикова Э.С. Основы теории права международной организации: Учебн. пособие. М., 1979. С. 73; Бекяшев К.А., Сапронов В. Д. Межправительственные рыбохозяйственные организации // Правоведение. 1986. №4. С. 76 (в последнем случае речь идет о согласовании воль государств в рамках представительных органов).
9 Захарова В. Н. Выполнение обязательств, вытекающих из международного договора. М., 1987. С. 13.
10 Василенко В. А. Международно-правовые санкции. Киев. 1982, С. 95—125.
11 Там же. С. 78, 95.
12 Шибаева Е. А. Право международных организаций. М., 1986. С. 27—33.
13 Fitzmonrice G. The Law and Procedure of International Court of Justice: Internationa! Organizations and Tribunals // British Yearbook of International Law. Vol. 29. 1952. P. 21.



ОГЛАВЛЕНИЕ