ОГЛАВЛЕНИЕ

Принцип экологической безопасности в современном международном праве
№3
01.05.1989
Кириленко В.П.
Важнейшим условием обеспечения безопасного существования и дальнейшего прогресса человечества является спасение природы, сохранение основ человеческого бытия. Под влиянием социального и научно-технического прогресса в современном международном праве формируется специальный принцип международного экологического права — принцип экологической безопасности. Этот принцип служит конкретным проявлением одного из основных принципов современного международного права — принципа охраны окружающей среды.
Принцип экологической безопасности охватывает все сферы взаимодействия государств в общепланетарном масштабе, ибо проблемы взаимоотношений человека и природы могут быть успешно решены только в комплексе, в единой связи с проблемами мира и безопасности, экономического и социального развития. Принцип экологической безопасности из всего комплекса вопросов охраны окружающей среды выделяет главное— одним из условий выживания человечества является недопущение экоспазма. Он указывает на прямую связь между охраной окружающей среды и международной безопасностью.
Экологическая безопасность—один из главных компонентов международной безопасности, что признано международным сообществом в соответствующих резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН от 5 декабря 1986 г. и 7 декабря 1987 г. Причем защита и улучшение окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов тесно связаны с обеспечением международной безопасности во всех ее аспектах, прекращением гонки вооружений и разоружением, в первую очередь ядерным. Правовое регулирование в этой области будет всемерно расширяться, оно составляет важное направление международно-правового регулирования.
Становление этого принципа в качестве одного из принципов международного экологического права — не только результат непреложных требований современного общественного развития, взаимозависимости охраны окружающей среды, и других глобальных проблем современности, но и итог выработки государствами значительного числа конкретных норм в данной сфере межгосударственных отношений. Государства заинтересованы в эффективных международных процедурах и механизмах, которые обеспечивали бы рациональное использование ресурсов планеты как общечеловеческого достояния.
Юридическое содержание принципа экологической безопасности состоит в обязанности государств осуществлять свою деятельность таким образом, чтобы исключить в интересах обеспечения международной безопасности усиливающееся воздействие экологических стрессов на локальном, национальном, региональном и глобальном уровнях. Международная экологическая безопасность предполагает такое состояние международных отношений, при котором обеспечиваются сохранение, рациональное использование, воспроизводство и повышение качества окружающей среды. Любая национальная деятельность государств и их органов в Мировом океане, любых районах нашей планеты, на Луне, в космическом пространстве должна осуществляться таким образом, чтобы исключить нанесение ущерба не только другим государствам, но и всему международному сообществу в целом. Можно полагать, что эти обязательства государств представляют собой обязательства erga omnes.
Комплексный характер концепции всеобъемлющей системы международной безопасности, выдвинутой СССР и другими социалистическими странами, предполагает объединение усилий государств и на экологическом направлении. Основные положения концепции международной экологической безопасности сформулированы в Коммюнике Берлинского совещания Постоянного консультативного комитета стран-членов Организации Варшавского Договора (1987 г., май). Взаимосвязь экологической и международной безопасности убедительно показана в статье М. С. Горбачева «Реальность и гарантии безопасного мира»1 и его выступлении в Мурманске, где выдвинут целый ряд инициатив, направленных на решение назревших вопросов экологической безопасности и сотрудничества в Арктике, реализация которых способствовала бы оздоровлению общей обстановки в этом важном регионе мира.2
Позитивные тенденции в области международной экологической безопасности получили закрепление в Меморандуме социалистических стран, распространенном на 42-й сессии Генеральной Ассамблеи ООП, а также в проекте резолюции «Международная экологическая безопасность», представленном на сессии делегациями Чехословакии и УССР. Дальнейшее развитие концепция международной экологической безопасности получила и на Совещании Политического консультативного комитета государств-участников Варшавского Договора (Варшава, 1988 г., июнь). На этом совещании принят важный документ по вопросам обеспечения экологической безопасности — «Последствия гонки вооружений для окружающей среды и другие аспекты экологической безопасности».3 В нем определены основы концепции международной экологической безопасности, призванной содействовать устойчивому и безопасному развитию всех государств и созданию благоприятных условий для жизни каждого народа и каждого человека. Важно отметить и разработанную государствами-участниками Варшавского Договора программу немедленных действий по обеспечению экологической безопасности на основе самого широкого и открытого международного сотрудничества. Эта программа действий государств служит примером нового экологического» мышления в международной политике.
Государства-участники Варшавского Договора выступают за творческое использование и наращивание всего позитивного, что достигнуто мировым сообществом в области охраны окружающей среды. В настоящее время принято свыше 300 международно-правовых актов как двусторонних, так и многосторонних, относящихся к защите атмосферы, предотвращению загрязнения морей и океанов, ограничению использования химических веществ, сохранению различных экосистем, флоры и фауны. Расширяется сотрудничество государств по охране природы, активизируется деятельность международных организаций, в частности Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП), которой в 1980 г. разработана «Всемирная стратегия охраны природы». На 42-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН принят документ «Перспективы-окружающей среды до 2000 года и на последующий период», подготовленный на основе доклада Международной комиссии по окружающей среде и развитию (Комиссия Брундтланд) и др.
Как считают государства-участники Варшавского Договора, обеспечение международной экологической безопасности требует совместной разработки государствами комплексной конвенции, которая содержала бы как нормы экологического поведения государств, так и основные направления их сотрудничества в экологической области. Советский Союз и другие социалистические страны — участники Организации Варшавского Договора выступают за самый широкий обмен информацией по экологическим вопросам, взаимное предоставление неограниченного доступа к передовым технологиям, обеспечивающим сохранение природной среды, установление порядка строгой отчетности государств об их природоохранной деятельности и экологических инцидентах, происшедших или предотвращенных на их территориях. Расширению и углублению экологического сотрудничества служит также предложение государств-участников Варшавского Договора созвать общеевропейское совещание министров, отвечающих за охрану окружающей среды, и разработать на нем программу совместных действий по сохранению, рациональному использованию, воспроизводству и повышению качества окружающей среды. Международное сотрудничество на многосторонней и двусторонней основе в деле защиты природы — источника и хранителя жизни — долг всех государств перед нынешним и грядущими поколениями, ибо деградация природной среды ведет к подрыву основы экономического развития человечества, угрожает его будущему.
На формирование принципа экологической безопасности оказали влияние как: основные принципы международного права, так и специальные принципы различных отраслей международного права. Из основных принципов в первую очередь отметим принцип разоружения,4 который играет решающую роль в механизме международно-правового регулирования охраны экологического равновесия нашей планеты прежде всего потому, что в позитивном праве есть целый ряд установлений в области ограничения гонки вооружений, разоружения,5 имеющих непосредственное отношение к глобальной экологической проблеме. В качестве примера влияния специальных принципов можно указать на принципы непричинения ущерба территории других государств, охраны и рационального использования живых ресурсов моря и др.6 Немаловажное значение в становлении принципа экологической безопасности сыграли некоторые резолюции Генеральной Ассамблеи ООН (например, резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1629 (XVI) от 27 октября 1961 г., 1803 (XVII) от 14 декабря 1962г., 2398 (XXIII) от 3 декабря 1968 г., 2414 (XXIII) от 17 декабря 1968 г., 2467 (XXIII) от 21 декабря 1968 г, 2565 (XXIV) от 13 декабря 1969 г., 2849 (XXVI) от 22 декабря 1971 г, 2934 (XXVII) от 7 декабря 1972 г., 2997 (XXVII) от 15 декабря 1972г, и др.).
Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН являются юридически обязательными только в том случае, если они удовлетворяют требованиям, вытекающим из Устава ООН.7 Они должны быть приняты, во-первых, в рамках компетенции Генеральной Ассамблеи ООН; во-вторых, в полном соответствии с основополагающими принципами Устава ООН, в-третьих, на основе процедуры, которая действует в данном органе. Если такие резолюции регулируют отношения между субъектами международного права, то они могут быть отнесены к источникам международного права.8
Одним из важных правовых средств обеспечения охраны окружающей среды от загрязнения выступают многосторонние соглашения регионального типа (Договор об Антарктике 1959 г., Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г., Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г.). Значение этих актов выходит за рамки одного региона и имеет, как пишет В. Я. Суворова, «универсальный эффект».9 Особенно наглядно это видно на примере Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. Во-первых, в соответствии с принципами европейского процесса, основы которого изложены в Заключительном акте, могут строиться отношения между всеми государствами. Во-вторых, те новые принципы, которые провозглашены в Заключительном акте, уже стали приобретать универсальный характер. Примером может служить принцип нерушимости границ, которого в качестве самостоятельного нет ни в Уставе ООН, ни в Декларации о принципах международного права 1970 г.10 В-третьих, многие государства закрепили провозглашенные в Заключительном акте принципы в своих конституциях (см., например, ст. 29 Конституции СССР и др.).
Обязательства государств по охране природных экосистем от загрязнения закреплены в ряде действующих многосторонних договоров как в области сохранения мира, международной безопасности и разоружения, так и в других областях межгосударственного сотрудничества. В связи с этим возникает вопрос об обязательности норм международного права, имеющих основополагающее значение для сохранения мира (в том числе и в области экологической безопасности), в отношении третьих государств.11
В литературе можно встретить утверждения, что подобные договоры не должны считаться обязательными для государств, в них не участвующих.12 Это, однако, не так. Например, Устав ООН (п. 6 ст. 2) обязывает государства, не являющиеся членами ООН, действовать в соответствии с принципами Устава ООН, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности. Из этого следует, что многосторонние договоры, имеющие важное значение для сохранения мира и человеческой цивилизации, должны выполняться всеми государствами независимо от того, участвуют они в них или нет.
Запретительные нормы общих многосторонних договоров, направленных на обеспечение мира, международной безопасности, охрану природных экосистем от радиоактивного заражения, загрязнения нашей планеты другими особо опасными вредными веществами, должны быть обязательны для всех без исключения государств. Иначе теряют смысл все усилия международного сообщества по созданию такого правового режима, который обеспечивал бы надежную охрану нашей планеты. К тому же эти нормы, закрепленные государствами, стремящимися к универсализму, в общих многосторонних договорах, должны быть обязательны и с точки зрения общепризнанности.13 Об общепризнанной норме международного права можно говорить в следующих случаях. Во-первых, когда все без исключения государства принимают эти нормы. Однако в настоящее время таких норм фактически нет (даже участниками Устава ООН являются не все государства). Во-вторых, в международной практике действуют такие имеющие важное значение для всего международного сообщества соглашения, которые международное сообщество принимает подавляющим большинством (по крайней мере 2/3 голосов во всех трех политических группах современного мира — социалистических, капиталистических и развивающихся государств). Такие соглашения, как Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой 1963 г. (участники—110 государств), Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г. (участники—118 государств) и др., приняты большинством государств.
Международное сообщество не может мириться с тем, что несколько государств не выполняет общепризнанные нормы международного права. Такими как раз и являются нормы, запрещающие радиоактивное и иное заражение окружающей среды. Радиоактивное загрязнение окружающей среды, например, представляет особую опасность для человечества и это общепризнанно. Можно утверждать, что эти нормы направлены на экологическую безопасность всего человечества. Только пример Чернобыля показывает, насколько важно для всего международного сообщества решение этой проблемы.
Необходимо также указать и на нормы, содержащиеся в некоторых международно-правовых актах, касающихся различных форм сотрудничества государств в процессе международного судоходства, направленных на обеспечение охраны морских экосистем. В частности, в ряде действующих норм международного права прямо указывается на возможность применения многосторонних договоров к морским судам третьих государств. Наиболее четко это положение закреплено в многосторонних универсальных нормах, регламентирующих различные аспекты морской деятельности государств, например в Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973г. (п. 4 ст. 5) и Протоколе 1978 г. к Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. (п. 3 ст. II). Современная экологическая ситуация, в том числе продолжающееся опасное загрязнение морских экосистем поставили международное сообщество перед необходимостью предпринять радикальные меры по охране экосистем Мирового океана. Этой цели наилучшим образом служат указанные выше нормы общих многосторонних договоров.
Международная практика в настоящее время также идет по пути ужесточения требований международно-правовых норм, регламентирующих охрану морских экосистем от загрязнения. Так, в Парижском «Меморандуме о договоренности относительно государственного контроля в портах в целях имплементации целого ряда соглашений по вопросам морского права» от 26 января 1982 г.,14 установившем систему контроля за соответствием всех иностранных торговых судов нормам, содержащимся в международных договорах, закреплено положение о распространении его на морские суда неучаствующих государств. Причем только в 1982—1983 гг. морскими властями 14 государств были подвергнуты инспектированию 8838 судов 109 стран. Из них 271 судно, как не соответствующее требованиям Протоколов 1978 г. к Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 I., Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. и др., было задержано.15 Однако подобный контроль не должен быть инструментом вмешательства во внутренние дела государств, нарушать основополагающие принципы современного международного права.
Таким образом, государства, не участвующие в общем многостороннем договоре, представляющем общечеловеческую ценность и направленном на защиту природных экосистем от загрязнения радиоактивными и другими особо опасными вредными веществами, не должны своими действиями разрушать целостность экосистемы как, объекта договора и подрывать достижение его целей.16
Как справедливо подчеркивает Н. Н. Ульянова, сам факт существования такого договора служит важным стимулом для признания содержащихся в нем норм и не участвующими в договоре государствами.17 Необходим специальный международно-правовой акт, направленный на обеспечение универсальности участия государств в выработке и заключении общих многосторонних договоров по защите природных экосистем от загрязнения радиоактивными и другими особо опасными веществами.
Предотвращение глобальной экологической катастрофы, отметил в заявлении на пресс-конференции в Нью-Йорке представитель СССР — заместитель министра иностранных дел СССР В. Ф. Петровский,18—объективно становится неотъемлемой частью процесса формирования всеобъемлющей безопасности, а усилия по защите окружающей среды органически вписываются в меры по укреплению доверия и сотрудничества во всех областях — военно-политической, экономической и гуманитарной. СССР поддерживает Программу ООН по защите окружающей среды и предлагает обсудить предложение о создании на ее основе экологического совета, способного принимать действенные решения по обеспечению экологической безопасности. Наша страна предлагает провести цикл чрезвычайных встреч под эгидой ООН для координации усилий в области экологической безопасности: в 1989 году—совещание-консилиум экспертов по поводу здоровья Земли, в 1990 году—встречу высших руководителей 15—20 государств, представляющих разные континенты, Движение неприсоединения и, не дожидаясь 1992 года,—вторую международную конференцию ООН по вопросам окружающей среды на высшем уровне. Эти шаги важны не только для создания международного механизма по защите окружающей среды, но и для выработки международных экологических нормативов — экологической конвенции.
Как свидетельствует практика межгосударственных отношений, экологические соображения наряду с другими факторами сыграли большую роль в разработке и заключении общих многосторонних договоров, направленных на обуздание гонки вооружений и разоружение, что в немалой степени способствует решению глобальных проблем современности—сохранения мира и защиты экологической среды. В целях повышения эффективности международно-правового регулирования охраны окружающей среды необходим универсальный международно-правовой акт—Договор о принципах экологической безопасности человечества, в котором должны быть зафиксированы нормы, направленные на охрану среды обитания людей в процессе любой деятельности государств. Фундаментом этого договора должны стать основные принципы современного международного права и принцип экологической безопасности.
В Политическом докладе ЦК КПСС XXVII съезду партии подчеркивалось: «Решать общечеловеческие, глобальные проблемы силами одного государства или группы государств нельзя. Здесь необходимо сотрудничество в общемировом масштабе, тесное конструктивное взаимодействие большинства стран. Сотрудничество на основе полного равноправия, уважения суверенитета каждого. На основе добросовестного выполнения принятых обязательств, норм международного права. Таково категорическое требование времени, в которое мы живем».19 Большое внимание в выступлении М. С. Горбачева на 43-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 7 декабря 1988 г. уделено и экологическим проблемам. «Ситуация с экологией в ряде регионов—заявил М. С. Горбачев, — просто устрашающая... Давайте также подумаем: не следует ли создать при ООН центр срочной экологической помощи? Его функции заключались бы в том, чтобы оперативно направлять в районы резкого ухудшения экологической обстановки международные группы специалистов. Советский Союз готов сотрудничать и в создании международной космической лаборатории или пилотируемой орбитальной станции, которая занималась бы исключительно контролем за состоянием природы».20
* Доктор юридических наук.
1Правда. 1987. 17 сент.
2Правда. 1987. 2 окт.
3Правда. 1988. 17 июля.
4Из основного принципа международного права — принципа разоружения — на данной стадии его развития, как справедливо отмечает С. А. Малинин, вытекает и обязанность государств добиваться заключения международных договоров в области разоружения (как частичного, так и более радикального характера, вплоть до всеобщего и полного разоружения) и добросовестно выполнять уже принятые на себя обязательства по вступившим в силу соглашениям (М а л и н и н С. А. Победа советского народа в Великой Отечественной войне и международное право // Правоведение. 1985. № 2. С. 21).
5Подробно о содержании принципа разоружения см.: Богданов О. В. 1) Международно-правовые проблемы разоружения. М., 1979. С. 154—169; 2) Запрещение оружия массового уничтожения. М., 1985. С. 160—181; Международное право /Отв. ред. Г. И. Тункин. М., 1982. С. 312—321; Тункин Г. И. Право и сила в международной системе. М., 1983. С. 42—45, и др.
6Клименко Б. М. Государственная территория (вопросы теории и практики международного права). М., 1973; Иванченко Н. С. Рациональное использование живых ресурсов моря. Международно-правовые вопросы. М., 1975; Сперанская Л. В. Международно-правовая охрана морской среды. М., 1978; Кириленко В. П., Сидорченко В. Ф. Мореплавание и предотвращение загрязнения Мирового океана (Международно-правовые аспекты). М., 1985. С. 25—31, и др.
7Т у н к и н Г. И. Указ. соч. С. 59—67; М а л и н и н С. А. О критериях правомерности резолюций Генеральной Ассамблеи ООН//Правоведение. 1965. № 2. С. 113—123, и др.
8Т. М. Ковалева правильно указывает на исходные позиции в определении источника права. Если какая-либо юридическая форма (тот или иной международно-правовой акт независимо от его применения) является воплощением международно-правовой нормы, то мы имеем дело с источником международного права. Если же эта форма не закрепляет никакой правовой нормы, то она не может считаться источником международного права (Ковалева Т. М. Нормотворческая деятельность межгосударственных организаций (на примере ООН): Канд. дис. Л., 1987. С. 40).
9Суворова В. Я. Локальные нормы международного права // Правоведение. 1973. № 6. С.93—98.
10Процесс перехода региональной нормы в универсальную показан в работе Л. И. Воловой (В о л о в а Л. И. Нерушимость границ — новый принцип современного международного права. Ростов н/Д, 1987).
11Обострение экологических проблем, происходящее в настоящее время из-за навязанной империализмом человечеству гонки вооружений, может вызвать дополнительную напряженность в международных отношениях, способствовать возникновению острого конфликта и взрывоопасных кризисных ситуаций в мире.
12См., напр.: Коробова М. А. Общий многосторонний договор, международный обычай и не участвующие в договоре государства//Советский ежегодник международного права. 1981. М., 1982. С. 102; Талалаев А. Н. Право международных договоров. Действие и применение договоров. М., 1985. С. 71—72.
13Ульянова Н. Н., Е в и н т о в В. И., Б у в а и л и к Г. Е. и др. Общепризнанные нормы в современном международном праве. Киев, 1984.
14International Legal Materials. 1982. №1. Р. 1—30.
15См.: Мешера В. Ф. Некоторые вопросы применения многостороннего договора к морским судам неучаствующих государств // Советское государство и . № 7. С. 126.
16Ульянова Н. Н. Общий многосторонний договор и неучаствующие государства//XXVII ежегодное собрание Советской ассоциации международного права, 1, 2, 3 февраля 1984 г. Тезисы докладов. М., 1984. С. 18.
17Ульянова Н. Н. Общие многосторонние договоры в современных международных соглашениях. Киев, 1981. С. 89.
18Правда. 1988. 27 окт.
19Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза. М., 1986. С.19.
20Горбачев М. С. Выступление в Организации Объединенных Наций, 7 дек. 1988 г. М., 1988. С 17—18.



ОГЛАВЛЕНИЕ