ОГЛАВЛЕНИЕ

Роль международно-правовых норм в обеспечении «права на правовую защиту»
№ 2
02.03.1992
Бирюков П.Н.
22 ноября 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял «Декларацию прав и свобод человека и гражданина».1 В ст. 1 Декларации говорится, что общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущества перед
законами РСФСР, где непосредственно порождают права и обязанности граждан. Но, по словам А. М. Васильева, — это «реально только защищенное, а не провозглашенное право».2 Системы международного и советского права фиксируют процедуру и порядок реализации прав и свобод, формы и способы их юридической защиты. Важной гарантией осуществления прав и свобод является обеспечение индивиду права на правовую защиту.
Советской правовой действительности известны многие компоненты того, что в международно-правовых актах определяется как «право на правовую защиту». Так, граждане могут обжаловать в суд неправомерные действия государственных органов и должностных лиц, защищать права и законные интересы в порядке гражданского
судопроизводства и т. д. Предусматриваются юридические гарантии прав личности при рассмотрении дел о правонарушениях.
Можно констатировать существенные позитивные сдвиги в сфере осуществления этих правомочий, происшедшие в нашей стране в последнее время. Тем не менее остаются и значительные пробелы в законодательной регламентации вопросов защиты прав и интересов личности. Поскольку право на правовую защиту служит своеобразным индикатором юридического положения личности в обществе, на примере его обеспечения можно выявить основные проблемы внутригосударственного регулирования прав и свобод человека в нашей стране.
Согласно ст. 7 Всеобщей декларации прав человека все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона. Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией и законом (ст. 8). Положения Всеобщей декларации прав человека развиты и конкретизированы в Пактах о правах человека, других международно-правовых актах. Так, в соответствии со ст. 2 Пакта о гражданских и политических правах 1966 г. государства обязуются обеспечивать любому лицу, права которого нарушены, эффективные средства правовой защиты, принимать законодательные или административные меры, необходимые для осуществления права на правовую защиту, расширять возможности судебной защиты и т. д.
Наряду с универсальной регламентацией права на правовую защиту можно отметить активное его регулирование на региональном уровне, в частности в рамках западноевропейской интеграции и СЭВ. Накоплен определенный опыт обеспечения правовой защищенности личности, который впоследствии был учтен при разработке документов общеевропейского процесса.
Так, согласно положениям Итогового документа Венской встречи 1989 г. государства СБСЕ должны эффективно применять следующие средства правовой защиты:
«.. . — право на справедливое и публичное разбирательство в разумные сроки в независимом и беспристрастном суде, включая право быть представленным адвокатом по своему выбору;
— право лица апеллировать к исполнительным, законодательным, судебным или административным органам;
— право быть быстро и официально уведомленным о решении, принятом по любой апелляции, включая юридические основания, на которых основывалось решение. Эта информация будет представляться, как правило, в письменной форме и, во всяком случае, так, чтобы позволить лицу эффективно воспользоваться другими доступными средствами правовой защиты».3
Интересны положения Венского документа о праве на деятельность по защите прав и свобод человека (правозащитную деятельность). Принявшие его государства обязались «уважать право своих граждан, самостоятельно или совместно с другими, вносить активный вклад в развитие и защиту прав человека и основных свобод». Государства будут обеспечивать, «чтобы ни лицо, осуществляющее, выражающее намерение осуществлять или стремящееся осуществить эти права и свободы (в том числе право на правовую деятельность.—П. Б.), ни кто-либо из членов его семьи не были вследствие этого подвергнуты дискриминации в какой-либо форме».4 Было также принято обязательство «уважать право лиц наблюдать за осуществлением и способствовать выполнению положений документов СБСЕ и присоединяться к другим с этой целью»; «облегчать контакты и связи между этими лицами, организациями и учреждениями внутри государств-участников и между государствами - участниками и устранять там, где они существуют, законодательные и административные препятствия, несовместимые с положениями документов СБСЕ».5
В Парижской хартии для новой Европы 1990 г. подтверждено обязательство «обеспечивать участие отдельных лиц в защите их прав».6 Таким образом, нетрадиционная правозащитная деятельность была признана Советским Союзом на уровне международно-правового акта общественно полезной и правомерной. Однако развитие такой деятельности осложняется сохраняющимся несовершенством действующего законодательства.
Так, согласно ст. 28 Основ гражданского судопроизводства и ст. 43 ГПК РСФСР граждане могут вести свои дола в суде лично или через представителей. Основания и порядок участия представителей в гражданском процессе определены в главе 5 ГПК РСФСР. В соответствии с п. 5 ст. 44 ГПК РСФСР (в ред. от 1 августа 1980 г.) в качестве представителей в процесс допускаются «уполномоченные организации, которым законом, их уставом или положением предоставлено право защищать права и интересы других лиц». В науке гражданского процессуального права под этими организациями обычно понимаются профсоюзы, ВААП, потребкооперация и т. п. «официальные» организации.7 Конечно, в момент принятия этого пункта ст. 44 ГПК трудно было представить, что защищать права граждан в суде будут юридические кооперативы, хозрасчетные центры, нетрадиционные правозащитные организации тина «Вена-89» и т. д. Однако конструкция норм закона такова, что позволяет указанным организациям заниматься такого рода деятельностью, если это зафиксировано в законе, их уставе или положении.8 Но п. 7 ст. 44 ГПК РСФСР устанавливает разрешительный порядок допуска в процессе отдельных лиц в качестве представителей, а ст. 47 определяет перечень лиц, не могущих быть представителями в суде. Такие ограничения вряд ли согласуются с международными обязательствами нашего государства.
В уголовно-процессуальном законодательстве положения о деятельности защитника претерпели в последнее время серьезные изменения. До принятия в 1989 г. новых Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве9 существовал порядок, согласно которому защитник допускался к участию в деле с момента объявления обвиняемому об окончании предварительного следствия и предъявления ему для ознакомления всего производства по делу. Подозреваемый не мог пользоваться помощью защитника. С момента предъявления обвинения защитник допускался лишь по делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними, лицами, страдающими физическими или психическими недостатками, а также по любому делу в соответствии с постановлением прокурора. При рассмотрении дел, по которым следствие не проводилось, защитник мог участвовать в них со стадии предания суду (ст. 120 УПК РСФСР).
С принятием новых Основ законодательства о судоустройстве подозреваемый и обвиняемый получили право на квалифицированную юридическую помощь: подозреваемый— с момента задержания, а если задержания не было и сразу применялся арест, то — с момента ареста; если же не применялись ни задержание, ни арест, то — с момента предъявления обвинения (ст. 14 Основ).10 Соответствующие изменения внесены и в Основы уголовного судопроизводства (Закон СССР «О внесении изменений и дополнений в Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик»11 от 10 апреля 1990 г.). Таким образом, ныне предусмотрены существенные гарантии права на правовую защиту, а законодательство приведено в соответствие с международными обязательствами СССР.
Второй серьезной проблемой был допуск к участию в качестве защитников лиц, не являющихся адвокатами. Закон от 10 апреля 1990 г. изложил ч. 5 ст. 22 Основ уголовного судопроизводства в такой редакции: «В качестве защитника допускаются адвокаты, представители профессиональных союзов и других общественных организаций по делам членов этих организаций, а также иные лица, которым такое право предоставлено законодательством союзных республик». Согласно республиканскому законодательству (ч. 4 п. 5 ст. 47 УПК РСФСР) в качестве защитников допускаются адвокаты, представители профессиональных союзов и других общественных организаций. Таким образом, Основы уголовного судопроизводства ограничивают участие правозащитных организаций делами их членов. В республиканском же законодательстве такого ограничения нет, следовательно, нетрадиционная правозащитная деятельность объединений граждан в РСФСР правомерна.
Что касается отдельных лиц, выступающих в качестве правозащитников, то согласно ст. 47 УПК РСФСР ими могут быть «близкие родственники, законные представители обвиняемого, другие лица», но устанавливается разрешительный порядок допуска их в процесс: они могут быть допущены по определению суда или постановлению судьи, т. е. вопрос оставлен на усмотрение правоохранительных органов. Эту норму вряд ли можно признать демократичной. Кроме того, в п. 3 «b» и «d» ст. 14 Пакта о гражданских и политических правах говорится о «выбранном им самим (лицом, которому предъявлено обвинение в совершении уголовного преступления.— Я. Б.) защитнике», т. е. такого рода ограничения не предусмотрены. Кроме того, «другие лица», а в их числе и представители правозащитных организаций, допускаются в качестве защитников лишь со стадии предания суду (ст. 47 УПК РСФСР), т. е. исключается их участие в предварительном расследовании. Такое ограничение представляется неправомерным, так как нарушает право на защиту. Ведь в соответствии с законом от 10 апреля 1991 г. к участию в процессе по всем категориям уголовных дел защитник (а не только адвокат) допускается с момента предъявления обвинения, а в случае задержания подозреваемого — с момента объявления ему протокола задержания.
Процессуальное положение правозащитников в уголовном процессе за небольшими исключениями аналогично положению адвоката. Так, адвокат не вправе отказываться от принятой на себя защиты подозреваемого, обвиняемого или подсудимого; в отношении же других защитников такого правила нет.
Важной составляющей права на правовую защиту является право граждан обращаться в суд за защитой принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав и свобод. Это право зафиксировано в Конституции СССР и конституциях республик, союзном и республиканском законодательстве. Одним из элементов содержания этого права является возможность обжаловать в суд действия государственных и общественных органов, а также должностных лиц, ущемляющих права граждан. Однако это конституционное право долгое время не имело механизма осуществления, в результате чего конституционные нормы фактически не действовали.
30 июня 1987 г. Верховный Совет СССР принял Закон «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан».12 Несмотря на ряд недостатков (обжалованию не подлежали акты коллегиальных органов и т. д.), этот закон стал важным этапом в юридическом закреплении порядка реализации данного права и обеспечении права на правовую защиту.13
2 ноября 1989 г. был принят новый Закон СССР «О порядке обжалования в суд действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан».14 Он вступил в действие с 1 июля 1990 г., с этого времени утратил силу закон от 30 июня 1987 г.
В соответствии со ст. 1 Закона 1989 г. гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями органа государственного управления или должностного лица ущемлены его права. Возникновению права на обращение в суд должны предшествовать неправомерные, по мнению индивида, действия.15 Термин «гражданин» употребляется в широком смысле: правом на обжалование наряду с гражданами СССР пользуются иностранцы и лица без гражданства.
Согласно ст. 2 Закона могут быть обжалованы действия, в результате которых гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным актом, или на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность.
Может ли индивид обращаться в суд для защиты права, вытекающего из международно-правового документа? Хотя формулировка «иным нормативным актом» не содержит прямого указания на то, что этот нормативный акт — обязательно акт советского права, вряд ли при принятии закона имелась в виду такая возможность. Поэтому необходимо внести соответствующие изменения в законодательство, чтобы права и свободы индивида, закрепленные в международных нормах, непосредственно реализующихся в нашей стране, также могли защищаться судом.
Жалоба рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства (ч. 1 ст. 6 Закона). Однако в отношении самой процедуры рассмотрения жалобы и в особенности порядка участия в процессе представителей гражданина, защищающих его интересы, закон от 2 ноября 1989 г, содержит более демократичные положения, чем Основы гражданского судопроизводства и ГПК РСФСР, хотя нормы последних более общие. Согласно ч. 2 ст. 4 Закона от 2 ноября 1989 г. жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, его представителем, а также надлежаще уполномоченным представителем общественной организации и трудового коллектива. " Гражданин, подавший жалобу, вправе поручить защиту своих интересов по делу представителю» (ч. 3 ст. 6 Закона): т. е. налицо отказ от разрешительного порядка допуска в процесс представителей гражданина. Не установлено и перечня
•ограничений, аналогичного предусмотренному Основами гражданского судопроизводства и ГПК. Иными словами, любое лицо, «надлежаще уполномоченное» гражданином на защиту его прав и явившееся в суд, должно быть обязательно допущено к участию в деле. Что касается представителей общественных организаций, то они по Закону от 2 ноября 1989 г. могут участвовать в процессе не только по делам своих членом, как это зафиксировано в п. 3 и 4 ст. 44 ГПК.
В то же время ст. 9 Закона устанавливает гражданско-процессуальный («решение суда по жалобе может быть обжаловано и опротестовано по правилам гражданского судопроизводства»), а не административный порядок обжалования решений суда, что может рассматриваться как дополнительная гарантия прав личности.
Помимо процесса по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц, в СССР существует еще восемь видов административно - юрисдикционного процесса,16 из которых наиболее подробно регламентированным является производство по делам об административных правонарушениях. Рассмотрим на примере этого вида процесса проблемы осуществления права на правовую защиту.
Согласно ст. 250 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в рассмотрении дела о правонарушении может участвовать адвокат, т. с. участие в процессах по делам об административных правонарушениях лиц, не являющихся членами коллегии адвокатов, законом не предусмотрено. Этот пробел необходимо восполнить.
Далее, ч. 2 ст. 39 Основ законодательства об административных правонарушениях и ч. 2 ст. 267 КоАП РСФСР устанавливают запрет на обжалование постановлений народных судов (судей). Правда, постановления могут быть отменены по протесту прокурора или председателем вышестоящего суда (ст. 274 КоАП), но дела это не меняет. Ведь постановление суда об административном аресте исполняется немедленно, и гражданин оказывается лишенным возможности защитить свои права, путем подачи кассационной жалобы. «Конечно, — замечает М. Я. Масленников, — запрет обжаловать постановления судьи не лишает граждан права обжаловать их в порядке прокурорского или судебного надзора, но для устранения ошибок затрачивается время»,17 а ограничения прав гражданина вступают к силу с момента вынесения постановления. В законодательстве должен быть предусмотрен кассационный, порядок обжалования (председателю данного суда или в вышестоящий суд) постановлений народных судей об административном аресте как ограничивающих одно из основных прав человека.
Нельзя обойти вниманием и другой важной проблемы. 5 июля !991 г. Верховный Совет СССР принял Постановление «О присоединении СССР к Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах»18 и сделал заявление о признании, в соответствии со статьей 1 Протокола, компетенции международного Комитета по правам человека «принимать и рассматривать сообщения от лиц, находящихся под юрисдикцией Союза Советских Социалистических Республик, касающиеся ситуаций или фактов, возникающих после вступления в силу настоящего Протокола для СССР». В соответствии со ст. 2 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.19 лица, утверждающие, что какое-либо из их прав, перечисленных в Пакте, было нарушено, и исчерпавшие все имеющиеся внутренние средства правовой защиты, могут представить в Комитет по правам человека письменное сообщение. Участие в Протоколе означает, что на основании норм Пакта о гражданских и политических правах у индивида могут возникать субъективные права и обязанности. Права, перечисленные в Пакте, образуют нормативную основу общего и специального статусов индивида. При этом право подачи письменного сообщения в Комитет по правам человека возникает, когда «данное право фактически нарушено и лицо является жертвой такого нарушения».20
5 июля 1991 г. было принято также Постановление Верховного Совета СССР «О признании компетенции Комитета по ликвидации расовой дискриминации в соответствии со статьей 14 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации».21 СССР признал компетенцию этого Комитета «принимать и рассматривать сообщения от отдельных лиц или групп лиц, подпадающих под юрисдикцию СССР и утверждающих, что они являются жертвами нарушения СССР каких либо прав, изложенных в Конвенции», т. е. права, предоставленные индивиду положениями данной Конвенции, получают международно-правовую защиту.
То же можно сказать и в отношении Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.22 5 апреля 1991 г. Верховный Совет СССР принял постановление «О снятии оговорки в отношении статьи 20 и о признании компетенции Комитета против пыток в соответствии со ст. 21 и 22 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижаюших достоинство видов обращения и наказания».23
Согласно п. 1 ст. 22 Конвенции государство — участник Конвенции может заявить о признании компетенции Комитета против пыток «получать и рассматривать сообщения лиц, находящихся под его юрисдикцией, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством-участником положений Конвенции, или сообщения такого рода, поступающие от их имени».
В Конвенции против пыток (ст. 20) предусмотрен также механизм межгосударственного сотрудничества по проверке информации «о систематическом применении пыток на территории какого-либо государства-участника» вплоть до проведения конфиденциального расследования и посещения территории с согласия государства. При ратификации Конвенции Президиумом Верховного Совета СССР 21 января 1987 г. была сделана оговорка о непризнании Советским Союзом компетенции Комитета, против пыток, определенной в ст. 20 Конвенции. Надо думать, что именно формулировка о проведении расследования и посещения территории была причиной этой оговорки. Данное положение не способствовало развитию сотрудничества в гуманитарной сфере, и государства СБСЕ обязались «в срочном порядке» рассмотреть вопрос о признании компетенции Комитета против пыток в соответствии со ст. 22 Конвенции и снятии оговорок по статье двадцатой.24 Оговорка была снята.
В заключение отметим тенденцию увеличения числа международно-правовых норм, прямо применяемых в нашем государстве. Л это вызывает необходимость существенного обновления внутреннего законодательства.
* Кандидат юридических наук, преподаватель Воронежского государственного университета.
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 37. Ст. 1083.
2 Васильев А. М. О системах советского и международного права // Советское государство и право. 1985. № 1. С. 72.
3 Итоговый документ Венской встречи представителей государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. М., 1989. С. 11—12.
4 Там же. С. 11.
5 Там же. С. 16—17.
6 Парижская хартия для новой Европы от 23 ноября 1990 г. // Общеевропейская встреча в верхах. Париж, 19—21 ноября 1990 г. Документы и материалы. М., 1991. С. 11.
7 Советский гражданский процесс / Под ред. К. И. Комиссарова и В. М. Семенова. М., 1988. С. 120—121.
8 В этой связи небезупречно мнение Н. А. Чечиной, которая отрицает право на оказание юридической помощи в суде со стороны лиц, не входящих в коллегии адвокатов, в частности членов юридических кооперативов (Чечина Н. А. Представительство в гражданском судопроизводстве//Правоведение. 1989. № 6. С. 57—58).
9 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 23. Ст. 442.
10 Лукашевич В. 3. Об участии защитника в уголовном судопроизводстве с момента задержания, ареста или предъявления обвинения // Правоведение. 1991. № 1. С. 39—48.
11 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 272.
12 Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 338; № 42. Ст. 692.
13 Сыродоев Н. Обжалование в суд действий должностных лиц, ущемляющих права граждан // Советская юстиция. 1988. № 2.
14 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. №22. Ст. 416.
15 Трубников П. Обжалование неправомерных действий // Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № I.
16 Масленников М Я. Административно-юрисдикционный процесс, Воронеж, 1990. С. 40—46.
17 Там же. С. 120.
18 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 29. Ст. 842.
19 Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М., 1990. С. 53—58.
20 Обеспечение прав и свобод человека в международном праве: Сборник обзоров/Отв. ред. Н. Н. Разумович М., 1987. С. 177.
21 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 29. Ст. 844.
21 Собрание Международных договоров СССР. Вып. XLIII. С. 115—125.
23 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 29. Ст. 845.
24 Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ // Советское государство и право. 1990. № 11. С. 98.



ОГЛАВЛЕНИЕ