ОГЛАВЛЕНИЕ

Юридические акты: право на законоизъявление и введение закона в действие
№ 1
03.01.1994
Белкин А.А.
1. Процедура правотворчества и процедура введения нормативных актов в действие, отмечал Д. А. Ковачев,— это две различные процедуры. «Это различие обусловлено тем фактом, что право на правотворчество и право на введение в действие принятых нормативных актов являются двумя разными правами. В отличие от права на правотворчество... право на введение в действие принятых нормативных актов представляет собой право на решение вопроса о том, в какой момент принятый нормативный акт вступает в силу, т. е. в какой момент правовые нормы, содержащиеся в принятом нормативном акте, включаются в действующую систему права». И далее автор констатировал, что в социалистических государствах право на введение в действие принадлежит субъектам правотворчества.1
Последнее замечание, вполне адекватное времени издания процитированной монографии, и прежде нисколько не препятствовало теоретическому обсуждению проблемы возможного «разведения» этих двух прав, проблемы, которая сегодня стала вполне практической. Естественно, что ее обсуждение затрагивает лишь определенную правотворческую деятельность, и в первую очередь ее высший законодательный уровень. Однако это тот уровень, — а в дальнейшем мы будем говорить именно о законотворчестве,— который решающим образом определяет характер правовой системы страны.
Вместе с тем необходимо сразу же подчеркнуть, что исследуемые вопросы будут рассматриваться в несколько ином ракурсе. «Право на правотворчество» есть выражение некой целостности правотворческого процесса, стадиального, но все же замкнутого на одного субъекта правотворчества. И сколь бы ни был дискуссионен вопросе границах этого процесса, отечественная доктринальная традиция все же исходила из субъектного единства «творения» правового акта. Даже сама постановка проблемы Д. А. Ковачевым была обусловлена в общем-то необходимостью проведения тезиса о том, что «опубликование нормативных актов в социалистическом государстве не является стадией правотворческой процедуры».2
Ниже мы будем отличать от права на введение в действие не право на правотворчество, а «право на введение акта в силу» (или право на «законоизъявление»). Какой бы акцент ни придавался понятию правотворчества в предшествующей литературе, рассматривалось ли оно «в самом прямом значении этого слова» как создание права, как деятельность по установлению действующего права,3 или же трактовалось как соответствующая «организационно оформленная деятельность государства»,4 в любом случае понятие позволяло охватить реальное участие в процессе установления юридических норм субъектов с различными функциями, как строго формализованными, так и осуществляемыми в режиме «свободного» (или относительно «свободного») «творчества».5 Этому не возникало препятствий даже тогда, когда правотворчество, в силу специфики его отдельной разновидности, определялось как форма исполнительно-распорядительной деятельности, предназначенной, в общем-то, однозначно выражать управленческое решение.6 Впрочем, в юридической литературе было заметно стремление как бы отделить правотворчество в форме строго регламентированной процедуры от иных составляющих «творения» юридических норм за счет использования более широких понятий «правообразование» или «формирование права».7 Но в результате складывались все же не понятийные, а всего лишь текстуальные различия, поскольку «правообразованию» как глубокому социально-правовому процессу тогда уж имело бы смысл противопоставлять конкретные нормоустановительные процедуры, реализуемые в пределах конкретных нормоустанавливающих органов в строго регламентированном порядке.
Таким образом, можно сделать вывод, что в той части, в которой правоведение обращалось к понятию правотворчества, юридическая доктрина с большей или меньшей последовательностью всегда рассматривала правотворчество как деятельность, отнюдь не замкнутую в пространстве юридической регламентации, деятельность, объективные и субъективные истоки которой кроются далеко за пределами «официального» законотворчества.
Действительной же сегодняшней проблемой как в теоретическом, так и практическом плане является другое: волевое наполнение законотворчества в свете реальной законотворческой практики.
«Правообразование», «формирование права», «правотворчество» (равно как и «закон», «законодательная деятельность», «принципы законодательной деятельности») одинаково сосредоточивались на том, что право выражает некую «общую волю». То историческое обстоятельство, что «советское законодательство» выражало «общую волю советского народа»,8 для современных концепций правотворчества сколько-нибудь серьезным поводом к пересмотру установок не послужило. Тот же автор пишет сегодня: «Законодательство — это общая государственная воля народа, зафиксированная в системе общеобязательных правовых принципов и норм, регулирующих соответствующие общественные отношения и обеспеченных убеждением, организацией и в необходимых случаях принуждением в целях поддержания правопорядка в обществе».9
Тезис об «общенародной воле» имел в советской юриспруденции давнее происхождение10 и твердо опирался на искусно превращенное утверждение «Манифеста Коммунистической партии»: «...ваше право есть лишь возведенная в закон воля вашего класса».11 Как видим, для К. Маркса и Ф. Энгельса право в его, так сказать, «волевом» аспекте, отнюдь не выступало чем-то «общим». Наоборот, они неоднократно не без сарказма указывали, что класс, стремящийся к власти, должен собственный интерес выдавать за всеобщий.12 В современных же российских условиях слова основоположников марксизма о воле и интересе в праве звучат, пожалуй, «правдоподобнее», чем установка на «общеволевое» содержание права и закона, даже если эта воля декларируется как «общая государственная воля народа».13
Проблема воли в праве (равно как и в законодательстве) исследуется между тем по преимуществу в общетеоретическом плане и очень редко связывается с конкретными нормоустановительными процедурами, действиями конкретных органов и лиц. Выражение волн господствующего класса, разъяснялось в одной из известных теоретических работ, конечно, немыслимо помимо конкретных психических актов, совершаемых теми представителями господствующего класса, которые осуществляют правотворческую деятельность в данном государстве. И тем не менее такие конкретные психические акты «должны рассматриваться» как волевые действия не отдельных лиц, сколь бы многочисленны они ни были, а господствующего класса в целом, что объясняется не только организационной зависимостью указанных лиц от соответствующего класса, но прежде всего тем, что процесс формирования правотворческой воли отнюдь не произволен: содержание воли детерминировано материальными условиями жизни класса.14 Однако не должна ли эта проблема рассматриваться как раз «в обратном порядке», т. е. прежде всего с позиций «субъективных» действий лиц, принадлежащих к реальному корпусу «творцов законов», а не единственно с позиций неких «объективных» факторов правотворчества, которые еще должны быть подтверждены именно вот этой текущей законодательной деятельностью?
Поставленный вопрос ни в коем случае не скрывает намерения отвергнуть утверждения о конечной объективности правотворческого процесса, сколь бы ни было болезненным и длительным, как выразилась Р. О. Халфина, «пробивание» требований объективных экономических закономерностей через правовые препятствия.15 Суть в другом: в том, что даже подчинение объективным факторам еще не означает, что законодательный процесс во всем его объеме непременно выражает некую «общую» волю. И нижеследующие заметки являются попыткой продемонстрировать (пусть в узких пределах) отсутствие традиционно трактуемой общей правотворческой воли посредством обращения к отдельным составляющим структуры самого законодательного процесса.
2. Наиболее рациональным подходом к определению структуры законодательного процесса представляется комплексный подход, стремящийся связать различные (как логические, так и процедурные) аспекты законотворчества, представить его в виде суммы своеобразных «производственных циклов». Примером такого подхода является, в частности, указание на шесть стадий законодательного процесса: прогнозирование и планирование законодательства; внесение предложений об изменении закона; разработка концепции закона и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта закона; рассмотрение и принятие закона; опубликование закона и вступление его в силу.16
Вместе с тем комплексность подхода предполагает синтез таких составляющих, которые могут быть выделены и в самостоятельные структуры. В зависимости от роли этих структур в законодательном процессе мы назвали бы три составляющие: сочинение закона, его легализация и разрешение споров о законе.
Под сочинением закона здесь понимаются все те юридически формализованные или не формализованные действия, результатом которых является смысловое и литературное содержание акта. Такие действия простираются от составления неофициальных проектов, представленных общественному мнению,17 вплоть до регламентированного внесения поправок в официально обсуждаемый проект и даже еще далее: до переработки уже принятого парламентом, но возвращенного для повторного рассмотрения закона. Участником сочинения закона, особенно если учесть возможное общественное обсуждение его проекта, оказывается, таким образом, чрезвычайно широкий и не определенный какими-либо рамками круг различных субъектов, причем лишь часть из них относится официально к числу законодателей или лиц, по своему статусу причастных к законодательному процессу.
Однако такая непременная официальная причастность свойственна другой составляющей — легализации закона,18 т. е. всем тем процедурам, посредством которых юридически фиксируется создание закона и приведение его в состояние, за которым возможно его осуществление. При этом лица, причастные к легализации, могут в буквальном смысле от сочинения закона устраняться, ограничивая свою роль именно формальными процедурами (популярный отечественный пример этого — негласное голосование за отсутствующих депутатов).
Такая же официальная причастность свойственна и лицам, чьи действия могут быть охарактеризованы как разрешение спора о законе, включая и инициативу оспаривания, и «защиту» закона, и собственно разрешение спора. Сюда относится, в частности, конституционная юстиция, хотя обычно она не рассматривается как элемент законодательного процесса. Но если речь идет о предварительном конституционном контроле, то понятно, что включение конституционной юстиции препятствует вступлению закона в силу, т. е. воздействует на получение соответствующего результата, а не сводится к его оценке. Однако и в случае последующего контроля конституционная юстиция может быть введена в структуру законодательного процесса в силу реальных обстоятельств: ведь на практике оспаривание конституционности принятого акта происходит в большинстве ситуаций непосредственно вслед за изданием акта.19
Столь же, наверное, правильно включение в законодательный процесс и контроля, осуществляемого при наличии в национальной правовой системе требования промульгации закона, выступающей в качестве не только элемента легализации акта, но и его сочинения путем внесения возражений, в сущности тех же поправок, к проекту закона.
Все три перечисленные составляющие суммируются в «законоизъявление», которое, как видим, в реальности осуществляется не только парламентским органом. Кому же тогда принадлежит «право на законоизъявление»? По крайней мере всем тем субъектам, которые включаются в законотворение в качестве носителей официального статуса, в том числе и контрольно-надзорного. Можно, конечно, «раздробить» реальное творение закона, отнести к нему лишь «парламентский этап» или только «положительные действия». Но это значило бы закрывать глаза на то, что даже судебное или президентское «отрицание закона» воздействует на правотворческий результат в конечном счете не менее значимо, чем парламентская процедура.20
Исходя из сказанного, следует, наверное, согласиться с тем, что «право на законоизъявление» принадлежит но одному парламенту, хотя согласие с этим может одновременно сочетаться и со своего рода «терминологической игрой». Так, Рышард М. Малайны отмечает: «Правотворчество состоит в том, чтобы издавать, изменять или отменять общие правовые нормы. Если это определение отнести к основной задаче, поставленной перед Конгрессом Соединенных Штатов, то его нельзя назвать новаторским, так как каждый из трех верховных государственных органов этой страны создает право, особенно когда устанавливает нормы, регулирующие поведение личности». И все же далее автор выделяет законодательство в рамках правотворческой формы государственной деятельности как «деятельность парламента по принятию нормативных актов, содержащих главным образом генеральные нормы».21 Но в том-то и дело, что такой чисто классификационный подход (законодательство — одна из форм правотворчества) явно не соответствует современным реалиям. Право на законоизъявление реализуется не только парламентскими органами, но и в рамках как бы «пролонгированного» законодательного процесса.22
Собственно говоря, на примере организации и функционирования государственной власти в США можно привести вполне подтверждающее этот тезис свидетельство: «...в тех случаях, когда Президент и обе палаты Конгресса находятся под контролем членов одной политической фракции, часто наблюдаются их кооперация и соглашение по вопросам, которые при других обстоятельствах были бы конфликтными. Когда же Президент принадлежит к другой политической партии, чем та, которая контролирует Конгресс, то конфликты возникают гораздо чаще и национальное правительство менее способно предпринимать решительные действия в одном направлении по спорным вопросам. Эта система как бы совпадает с тем, что создатели Конституции имели в виду, ибо они намеревались создать центральное правительство, действующее решительно только в том случае, когда имеется в наличии достаточно полное единодушие по поводу обсуждаемых вопросов, дабы Президент и обе палаты Конгресса могли прийти к соглашению или чтобы Конгресс подавляющим большинством склонился к определенному решению».23
Характер процитированной публикации заставляет, наверное, говорить о данной государственной системе как о системе «разделенного» права на законоизъявление. Но будет ли это адекватным тому историческому смещению полномочий, которое констатирует сам же автор приведенной работы? Формально, в пределах конституционного текста, это, возможно, и так. Но так ли выглядит «живой» законодательный процесс?
Здесь уместно вкратце изложить уже описанный нами ранее случай.24 26 декабря 1991 г. Верховный Совет РСФСР после повторного рассмотрения вновь принял Закон РСФСР «О внесении изменений и дополнений в статью 3 Закона РСФСР „О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"». Однако Президент, в нарушение п. 2 ст. 1215 Конституции Российской Федерации, отказался подписать повторно принятый Закон. И что же произошло дальше? Произошло то, что шестой Съезд народных депутатов принял в результате некое компромиссное Постановление о порядке назначения Председателя Антимонопольного комитета.
Сказанное демонстрирует, на наш взгляд, то, что если даже пресловутые «сдержки и противовесы» и сработали в конкретной ситуации, то они все же сработали не так, как это предписывалось Конституцией. (Оставим сейчас за рамками рассуждений вопрос об эффективности самих конституционных конструкций.) Поэтому представляется, что «разделенный» законодательный процесс — это вовсе не «равновесный» процесс. В нем все же обнаруживается или присутствует в скрытом виде некая доминанта. И искать ее следует не в юридических предписаниях, а как раз за их пределами.25
Но отсюда вполне логично сделать и следующий вывод: наличие доминант означает, что в законодательном процессе все же выражается не общая, а доминирующая воля. Оснований отрицать возможность формирования в законодательстве общей воли в качестве «компромиссной» воли, конечно, нет. Но нет оснований не видеть и того, что законодательный процесс может быть легальной формой для доминирования особенной воли. А если учесть не столь уж редкую поляризацию воли различных групп населения в ходе референдумов,26 то утверждения об общей воле, выраженной в законе, становятся и вовсе «старомодными». Посредством законодательного процесса достигается не общая, а «общеобязательная» воля.27 Данная характеристика, несомненно, гораздо точнее, а главное — лишь при этом действительно существенным становится вопрос не о том, кто выражает волю, а о том, чья воля возводится в закон.28
3. Но какое же место в рассмотренной выше структуре законодательного процесса занимает право на введение акта в действие? Каковы его юридическая природа и волевое наполнение, если уж реализация этого права, как следует из отечественной практики, оформляется специальными постановлениями?
Прежде всего надо заметить, что обязательность подобных постановлений вообще кажется нам крайне сомнительной и является, пожалуй, всего лишь рецидивом ранее существовавшего законодательного механизма. Совершенно понятно, что задачи, возлагаемые на постановления о введении законов в действие, могут быть легко достигнуты включением соответствующих разделов в корпус самих законов.29
Далее. Исполнение законов — общая функция исполнительных органов, прежде всего правительства, а следовательно, включение в постановления о введении законов в действие поручений правительству, как это нередко бывает, — пожалуй, излишне. И не случайно Совет Министров принимает собственные специальные акты об организации исполнения законов.30
Наконец, как нам представляется, нет никакой органической связи между правом на введение акта в действие и практикой издания постановлений о введении законов в действие, т. е. эти специфические постановления неверно трактовать как непременное осуществление права па введение в действие.
Введение в действие целесообразно рассматривать как «переходный» правотворческий институт: совокупность юридических, организационных и материально-технических операций, призванных обеспечить единообразное эффективное осуществление акта в соответствии с его целями, содержанием и общими требованиями к осуществлению актов.31
Акции, относящиеся сюда, весьма разнообразны, и их объединение в данный институт оправдано лишь подчинением названной общей задаче. Сами же акции по своему характеру достаточно «автономны», и в плане интересующего нас вопроса — принадлежности права на введение закона в действие — могут быть разделены на три группы.
Первая группа—это акции, которые должны предусматриваться в корпусе самих вводимых в действие юридических актов, в том числе путем выделения специальных разделов (например, установление сроков действия закона).
Вторая группа—это акции, которые, по сути дела, представляют собой закрепление обязанностей по организации осуществления закона (например, поручения об издании необходимых подзаконных актов). Но, как уже отмечалось, акции данного рода должны выполняться в силу собственной компетенции исполнителей. Или же возможна общая законодательная регламентация правил организации осуществления законов, подобно тому, например, как издаются общие правила подготовки юридических актов.32
Третья же группа дает нам ответ на искомый вопрос. К ней мы относим два вида акций: оглашение акта и то, что мы называем дополнительными операциями в составе введения актов в действие (утверждение акта, контрасигнация,33 промульгация, ратификация, регистрация, подтверждение действия).
Если игнорировать некоторые исключения, то в качестве общих черт акций, отнесенных к третьей группе, можно указать следующие. Во-первых, совершение соответствующих операций «внепарламентскими» субъектами, которые посредством этих операций включаются в законодательный процесс (пролонгируют его).34 Во-вторых, включение таких субъектов в законодательный процесс посредством оглашения или дополнительных операций отнюдь не нейтрально. Это императивное включение, способное абсолютно или относительно прервать законодательный процесс.
Сравнение с этим отечественной практики опубликования законов сразу же обнаруживает, что эта практика весьма существенно разнилась с общепринятой мировой. Опубликование (см. п. 8 ст. 114 Конституции Российской Федерации в редакции до 21 сентября 1993г.) рассматривалось в качестве прерогативы именно парламента, причем этого не отменило даже появление промульгации законов в связи с установлением поста Президента Российской Федерации. Однако само по себе это отнюдь не повод для заключения о «правильности» или «неправильности» отечественной практики. Заключение должно быть обосновано, наверное, самой логикой передачи оглашения актов внепарламентским субъектам, а также существования названных дополнительных операций.
Несомненно, что подобная логика, обобщающая назначение третьей группы акций, имела бы сугубо доктринальный, а не позитивно-правовой характер, поскольку в конкретных национальных правовых системах использование той или иной операции объясняется историческими особенностями, а не заранее выявленными логическими посылками. И все же, наверное, мы можем утверждать, что реализация акций третьей группы внепарламентскими субъектами вызвана не техническими условиями законодательного процесса (так можно говорить о самом оглашении актов как операции, но не о праве на оглашение), а оппозицией парламенту как законодательному органу. Соответственно этому, наряду с правом парламента законодательствовать, действует право на оглашение, промульгацию, контрасигнацию и т. д., которые включаются в законодательный процесс, но выполняют в нем особое назначение: препятствуют началу действия закона при отсутствии у монарха, президента или правительства согласия с данным законом.35 Если же отвлечься от технических подробностей оглашения актов и дополнительных операций с ними, то можно утверждать, что право на совершение данных акций, принадлежащее внепарламентским субъектам, как раз и является правом на введение закона в действие. С одной стороны, это «правотворческое» право как бы обусловлено самой техникой законодательства в государстве нового времени, — формулировать это право применительно к синкретическому правотворческому процессу бессмысленно. С другой же стороны, и сама «расчлененность» законодательного процесса имеет политический характер, который и превращает законодательный процесс в систему конкурирующих прав.
Парламент еще как бы остается не только непременным, но и центральным субъектом законодательного процесса. Однако формирование принадлежащего иным субъектам права на введение закона в действие существенно ограничило законодательные возможности парламента, а также продемонстрировало, что общеобязательный характер может приобретать воля именно внепарламентских субъектов, вполне способных легальными средствами противостоять «верховенству закона». «...Если право, — заметил недавно Г. И. Муромцев, — отличается от других социальных регуляторов своим общеобязательным характером, то источником правовых норм, видимо, будет то, из чего проистекает эта общеобязательность, что делает право правом. Тогда источником норм права будет обусловленный характером правопонимания данного общества способ признания социальных норм в качестве обязательных».36 Если же приложить это суждение к российской современности, то нельзя не видеть, что оно великолепно подтверждается событиями сентября 1993 г. Указ Б. Н. Ельцина «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г.37 «сделался» общеобязательным. Но одновременно эти события свидетельствуют и о том, что право на введение закона в действие способно превращать само себя в единственное право на законоизъявление. Услужливая юриспруденция, впрочем, тут же узрела «преимущественный источник правовой силы» сентябрьской акции Б. Н. Ельцина в его избрании Президентом и референдуме 25 апреля 1993 г.38 Но кто же в этом политическом мире называет свою волю «своей», а не «общенародной»?
Кандидат юридических наук, заведующий кафедрой государственного права С.-Петербургского государственного университета.
1 Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства. Вопросы теории. М., 1977, С. 85.
2 Там же. С. 89.
3 Правотворчество в СССР. М., 1974. С. 29.
4 Научные основы советского правотворчества. М., 1981. С. 17.
5 В литературе говорилось, например, о необходимости правового регулирования «предпроектного этапа» созидания права — «переводе научно познанных общественных потребностей на язык права» (Правовая система социализма: В 2 кн. Кн. 2: Функционирование и развитие. М., 1987. С. 35) Нет оснований возражать против этого. Однако чрезмерная регламентация способна извратить именно творческие начала законосозидания, без чего эффективность современного правотворчества уже немыслима, хотя творчество здесь не должно превалировать над иными факторами, уподоблять «юридическое искусство» художественному.
6Дрейшев Б. В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977. С. 10.
7 См., напр.: Алексеев С. С. Общая теория права. Курс в 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 300—308.
8 Керимов Д. А. Законодательная деятельность Советского государства: основные принципы и организационные формы. М., 1955. С. 33.
9 Керимов Д. А. Культура и техника законотворчества. М., 1991. С. 15.
10 См., напр.: Основные задачи науки советского социалистического права. Материалы 1-го совещания научных работников права. 16—19 июля 1938 г. М., 1938 С. 183.
11 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 4. С. 443.
12 Там же. Т. 3. С. 47, 322—327; Т. 21. С. 515.
13 Если основание «общей» воли в "общенародности" государства теперь отбрасывается, то пустоты все же не возникает. Очередным подобным основанием вполне может служить, например, трактование государства как учреждения, осуществляющего определенную «общую идею или цель» (см.: Бутенко А. П. Государство: его вчерашние и сегодняшние трактовки//Государство и право. 1993. № 7. С. 17). Цель настолько «общую», что ее можно определить даже в качестве цели для танковой стрельбу.
14 Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права, М., 1961. С. 46—47.
15 Халфина Р. О. Необходимые условия действенности права // Советское государство и право. 1990. № 3. С. 20.
16 Тихомиров Ю. А. Теория закона. М., 1982. С. 183.
17 См., напр.: Батурин Ю. М., Федотов М. А., Энтин В. Л. Закон о средствах массовой информации. Республиканский вариант. Инициативный авторский проект. М., 1991.
18 Данный терминологический оборот — «легализация закона» — может быть воспринят, конечно, чуть ли не как тавтология. Однако развитая система юридических норм, которые регламентируют законодательный процесс и чье нарушение может привести к объявлению закона недействительным, позволяет считать, что в этом обороте нет ничего парадоксального.
19 Применительно к отдельному акту, как мы уже видели из приведенного определения структуры законодательного процесса, в него включается и последующее внесение в закон изменений. И это, конечно, правильно: законодательный процесс дискретен. Следовательно, и акции конституционной юстиции в отношении уже вступившего в силу закона вполне позволительно рассматривать как элемент законодательного процесса.
20 В науке, как известно, издавна существует замечательный афоризм: отрицательный результат — это тоже результат.
22 Малайны Рышард М. Предметные пределы действия федерального закона в США // Правоведение. 1992. № 3. С. 66.
23 Примечательно, а главное, более точно соответствует деталям законодательного процесса следующее определение закона: «...предписание, принятое парламентом в установленном конституцией порядке и с последующим промульгированием» (Прело М. Конституционное право Франции. М., 1957. С. 501). Не менее резонно, впрочем, вспомнить здесь и ст. 86 Основных Государственных Законов Российской Империи: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора».
23 Леттер Д. Принцип разделения властей и система сдержек и противовесов в Конституции Соединенных Штатов // Верховенство права. М., 1992. С. 106— 107. — Между тем далее (с. 109) автор констатирует: «...обширная передача полномочий произвела большой сдвиг в распределении власти, принадлежавшей ранее Конгрессу. Чаше всего, совершенно не совпадая с тем, что предполагали создатели Конституции, подавляющее большинство каждодневных решений по вопросам политики принимается государственными бюрократами, которые отчитываются перед Президентом или независимой комиссией». Но это не опровергает, а, наоборот, подтверждает сказанное о «пролонгированном» законодательствовании.
24 Белкин Л. А. Дело об Антимонопольном комитете // Правоведение. 1993. № 1. С. 3—15. — По техническим причинам в данной публикации было пропущено замечание о том первоначальном варианте, который предполагал превращение Антимонопольного комитета в орган, работающий под непосредственным руководством Верховного Совета, что, несомненно, было бы правильным в юридическом плане (см.: Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «О проекте Закона РСФСР "О внесении изменений и дополнений в статью 3 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности па товарных рынках""» от 11 ноября 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 47. Ст. 1595).
25 Подробное рассмотрение обстоятельств, которые могли выступать доминантой законодательного процесса, слишком отступало бы от темы настоящей статьи. Поэтому заметим здесь лишь одно. В современных условиях, и особенно при повышенной интенсивности законодательных работ, доминантой может выступать сочинение закона, причем сочинение на доофициальных стадиях, когда на первом плане оказывается способность «навязать» определенный проект, в дальнейшем неизбежно «направляющий» работу над данным законом.
26 Едва ли можно говорить о задаче выявления «общей» воли, если даже Конституция страны может быть принята голосами одной четверти избирателей (см.: Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г.//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 3995).
27 Выразить волю в законе означает придать воле общеобязательный характер, гарантирующий соблюдение этого закона принудительной силой государства (см.: Ойгензихт В. А. Воля и волеизъявление. Очерки теории, философии и психологии права. Душанбе, 1983. С. 83). Впрочем, далее (с. 89) автор пишет о том, что объективируемая в законе государственная воля — это «специфическая общая воля», прошедшая через «фильтры» соответствующих органов. Но образ «фильтров» легко вызывает и иную ассоциацию: отсечение определенной воли и придание другой, особенной воле общеобязательности, что отнюдь не превращает эту другую волю в социально-общую.
28 Там же. С. 86.
29 Отдельные случаи такого рода встречаются, кстати, и в современном российском законодательстве (см., напр.: Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 35 декабря 1990 г.//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395).
30 См., напр.: Постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации „О поставках продукции и товаров для государственных нужд"» от 27 августа 1992 г.//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 9. Ст. 613.
31 См. подробнее; Белкин А. А. Юридические акты: обладание силой и действие // Правоведение. 1993, № 5. С. 6—7.
32 См., напр.: Правила подготовки ведомственных нормативных актов. Утверждены Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 г. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 31. Ст. 2857.
33 Здесь мы вынуждены специально обратить внимание на то, что данный термин в современных юридических публикациях зачастую пишется с орфографической ошибкой, как «контрассигнация».
34 Здесь все же необходимо оговорить одно исключение, касающееся ратификации. В рассматриваемом контексте для нее значимо именно пролонгирование, а не сам пролонгирующий субъект, который обычно и оказывается как раз парламентом. Но это не причина для выведения ратификации из круга дополнительных операций, в том числе в связи с проблемой введения юридических актов в действие. Широко известным примером парламентского акта, пролонгирующего иной парламентский акт посредством ратификации, служит, в частности, постановление Верховного Совета Российской Федерации «О регулировании гражданских правоотношений в период проведения экономических реформ» от 14 июля 1992 г. (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1800). Вместе с тем примечательно, что, ратифицируя Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, Верховный Совет Российской Федерации не выразил никакого волеизъявления в отношении постановления Верховного Совета СССР «О введении в действие Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик» от 31 мая 1991 г., хотя постановление содержало чрезвычайно важные для действия Основ регулятивные моменты (Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 26. Ст. 734).
35 Это именно обобщенная характеристика назначения, поскольку задачи отдельных операций могут истолковываться различно в зависимости от национально-исторического контекста, Контрасигнация, например, могла трактоваться как гарантия преодоления «безответственности» монарха (см.: Ивановский В. В. Учебник государственного права. Казань, 1912. С. 243—244) или как форма необходимого «сотрудничества» правительства с президентом (см.: Маунц Т. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР). М., 1959. С. 509).
36 Муромцев Г. И. Источники права (теоретические аспекты проблемы)// Правоведение. 1992. № 2. С. 29.
37 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3597.
38 Народ — высший носитель суверенитета //Российские вести. 1993. 12 окт.



ОГЛАВЛЕНИЕ