ОГЛАВЛЕНИЕ

Конституционность как барометр правовой культуры и основа правового государства
№ 2
05.04.1999
Зиновьев А.В.
Понятие «конституционность» в юридической литературе чаще всего используется в трех ипостасях: во-первых, как «верхний этаж» законности; во-вторых, как барометр уровня правовой культуры; в-третьих, как основа основ правового государства, его фундамент и главная несущая конструкция.
Правовая культура — это верховенство права в действии, которое не мыслимо без конституционности, так как конституционность покоится на: 1) реальности демократизма Конституции; 2) совершенстве Основного Закона; 3) соответствии Конституции праву; 4) неукоснительном соблюдении Основного Закона; 5) реальной ответственности за нарушение Конституции. Все это имеет непосредственное отношение к правовой культуре и правовому государству.
Прежде всего, качество Основного Закона предопределяет уровень правовой культуры и состояние фундамента правового государства. Оно зависит от демократизма Конституции и ее совершенства. Эти два краеугольных камня определяют градации барометра правовой культуры и прочность основания правового государства. К сожалению, до сих пор россияне испытывают недостаток в объективной и квалифицированной оценке Конституции РФ 1993 г., так как она подчас носит заангажированный, а иногда и непрофессиональный характер.
Исследуя проблему демократизма Конституции, необходимо учитывать, что демократия в России находится на этапе становления, для которого характерна борьба между старым и новым, что неизбежно сказалось на Конституции РФ 1993 г. К тому же в настоящее время она не отражает те изменения, которые произошли в нашей стране за последние 5,5 лет: значительно изменилось, в частности, соотношение сил социально-политических групп, участвующих в осуществлении государственной власти и претендующих на власть.
Несмотря на существенные негативные факторы, влияющие на становление демократии, она сделала громадный скачок в своем развитии. В этом заключается демократизм и достоинство Конституции России, некоторые аспекты которой хотелось бы обозначить.
Одно из центральных мест в Конституции РФ занимают основные права и свободы человека и гражданина (ст. 2, глава 2). Не будет преувеличением сказать, что ни одна конституция в мире не закрепляет так широко и полно права и свободы человека и гражданина. Важно и то, что в Конституции в полном объеме зафиксированы права человека из Всеобщей декларации прав человека, принятой 10 декабря 1948 г. ООН, а также из последующих пактов и хартий. В этом проявляется не только уважение нашего государства к общепризнанным нормам международного права, но и повышенная ответственность за их неукоснительное соблюдение.
Впервые в нашей конституционной практике в сжатой форме раскрывается полновластие народа, который «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст. 3).
Архиважные положения закреплены в ст. 4 Основного Закона, которая призвана предотвратить распад Российской Федерации. Именно поэтому, по Конституции РФ, республики в ее составе не провозглашаются суверенными и им не предоставляется право свободного выхода из состава Федерации.
В нынешней Конституции наше государство провозглашено социальным, чему посвящена достаточно объемная ст. 7, которая гласит, что государство берет на себя обязательство создать необходимые условия для всестороннего удовлетворения потребностей личности во всех социально значимых сферах. В то же время данная статья нуждается в следующем дополнении: «Основу социального государства составляет социальная справедливость», поскольку она является эталоном нравственности государства и общества.
Конституция — это политико-правовой документ. Политика и право в нем должны находиться в органическом единстве, не противореча друг другу; в противном случае право становится ущербным. Надо честно признать, что в Конституции РФ отношения между политикой и правом установлены не идеальные: политика часто вступает в противоречие с правом, что порождает коллизии, негативно сказывается на уровне правовой культуры и на становлении правового государства.
Наши политики и юристы, по существу, разделились на две группы: одни настаивают на необходимости внесения в Основной Закон поправок, другие утверждают, что действующая Конституция еще не исчерпала свои возможности и успешно осуществляет свои функции, особенно стабилизирующую.
Аргументы в пользу сохранения Конституции в неприкосновенности лишены оснований не только потому, что совершенству нет предела. Утверждать, что Конституция РФ не нуждается в совершенствовании, значит открыто проявлять политическую заинтересованность, так как слишком велика вероятность, что в нее могут быть внесены поправки, противоречащие правам и интересам определенных социально-политических групп, не желающих расставаться с преимуществами своего положения. Вместе с тем демократизм и совершенство Конституции России далеки от идеала. Многие ее положения носят декларативный характер; ряд важных демократических устоев «выпал» из текста; явно не выдерживается принцип разделения властей, велика вероятность их противостояния; не свободна она и от редакционных погрешностей и т. д. Так, например, многие права и свободы человека и гражданина, закрепляемые Конституцией, носят декларативный характер (ст. 1, 2, 27, 37, 40, 42). В то время как цивилизованные страны начинают переходить к обязательному высшему образованию, не может не вызывать удивления исключение из Основного Закона (ст. 43) права граждан на общее обязательное среднее образование, что неизбежно через 15—20 лет отразится на интеллектуальном потенциале России.
Не украшают Конституцию пробелы, негативно сказывающиеся на законности, правовой культуре, порог которых находится на обидно низком уровне, что свидетельствует о серьезных проблемах на пути создания правового государства.
Из текста Конституции «выпала» глава об избирательной системе, что породило множество проблем, конфликтов и нарушений важнейших принципов избирательной системы; их можно было избежать, если бы Основной Закон определил ее конституционные рамки. Стоит лишь вспомнить Закон о выборах депутатов Государственной Думы РФ от 9 июня 1995 г., открыто ставящий партии, движения и блоки в привилегированное положение, заранее гарантируя им половину мест в Думе. Более того, в бюллетенях для голосования указаны имена не всех кандидатов от конкретного объединения, а лишь первых трех, которые могли потом отказаться от депутатского мандата в пользу следующих в списке претендентов, о коих избиратели не имеют ни малейшего представления. Многие кандидаты от объединений одновременно баллотировались и по одномандатным округам. Если кандидат не пройдет от объединения, то он может быть избран по одномандатному округу, и наоборот. В случае одновременного избрания победивший депутат передает один свой мандат следующему в списке претенденту, т. е. имеет право распоряжаться сразу двумя мандатами. Это — неприкрытое пренебрежение принципом равных выборов. Немало кандидатов от партий, движений и блоков вообще не думали воспользоваться депутатскими мандатами, заранее гарантируя их передачу в пользу своих коллег или друзей. Так, В.С. Черномырдин «подарил» свой мандат Л.Б. Нарусовой; Н.С. Михалков «уступил» мандат своему политическому приятелю А.А. Тягунову. При таком положении недалеко и до превращения депутатского мандата в объект рыночных отношений.
Критикуемый Закон едва ли совместим с конституционностью, правовой культурой и правовым государством. В конце 1997 г. Государственная Дума РФ приняла новый проект Закона о выборах, который мало чем отличается от прежнего и сохраняет выборы по спискам объединений. Серьезные недостатки проекта Закона вынудили Президента РФ отклонить его. В своем аргументированном Заключении Б.Н. Ельцин возражает против многих положений данного проекта Закона. Стоит назвать важнейшие из них. В Заключении говорится, что в ныне действующей Государственной Думе РФ не представлены интересы «почти 50 процентов населения России, проголосовавших за партии, которые в итоге не прошли “пятипроцентный барьер”»,1 чем грубо нарушен принцип народовластия, закрепленный ст. 3 Конституции РФ, и принцип равных выборов.
«Члены партий имеют преимущество перед другими гражданами, поскольку им нужно собрать в десятки раз меньше подписей в свою поддержку. В крайне неравных условиях оказываются и граждане, избирающиеся в разных регионах (кандидат в Республике Коми должен собрать подписей в 62 раза больше, чем кандидат в Эвенкийском автономном округе)».2
«Мажоритарная система более универсальна, так как дает возможность учитывать и партийные интересы… и интересы избирателей».3 Она повышает ответственность депутатов за свою деятельность.
Вместе с тем в Заключении говорится об одном недостатке мажоритарной системы относительного большинства и предлагается «переход к мажоритарной системе абсолютного большинства с голосованием в два тура».4 Об этих и других недостатках выборов по спискам объединений автор не единожды ставил вопрос и предлагал перейти к выборам в Государственную Думу РФ по одномандатным округам по мажоритарному методу абсолютного большинства голосов в два тура.5 К сожалению, Государственная Дума РФ в октябре 1998 г. отклонила Заключение Президента РФ по причине того, что многим депутатам ныне действующей Думы было бы трудно рассчитывать на победу на новых выборах, если бы они проводились по одномандатным округам. Возникшую проблему можно решить на референдуме.
Не нашлось места в Конституции РФ и главе о статусе депутата, что негативно сказалось на качестве федеральных и региональных законов о народных избранниках. Так, Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г.6 основное внимание уделил правам, привилегиям и льготам депутатов, по существу обойдя молчанием вопрос об их обязанностях, не обмолвился ни словом об ответственности депутатов за свою деятельность перед избирателями. В новом проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”» от 10 февраля 1999 г. предусматривается отзыв депутата Государственной Думы РФ в качестве основания досрочного прекращения его депутатских полномочий (пп. «д» п. 3 ст. 4).7 В Заключении на проект данного Закона Президент РФ возражает против установления права отзыва депутатов. Любопытно привести мотивы отклонения этих положений проекта Закона: «Учитывая, что при действующей смешанной избирательной системе отсутствуют условия для создания единого порядка отзыва депутата, избранного в одномандатном избирательном округе, и депутата, избранного в результате распределения депутатских мандатов между избирательными объединениями, а также то, что применительно к последнему возможность отзыва его избирателями вообще исключена, указанную норму следует исключить».8 А не лучше ли отказаться от выборов по избирательным объединениям, недемократизм которых очевиден? Кроме того, в списках объединений легко «затеряться криминальному кандидату». Неужели не ясно, что по одномандатным округам многим из них «внедриться» в Государственную Думу РФ было бы невозможно. Думается, что Б.Н. Ельцин пересмотрит в этой части свое Заключение, так как в Заключении на проект Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы РФ он настоятельно требует отказаться от выборов по спискам объединений.
Важной гарантией независимости депутата при осуществлении им депутатской деятельности является индемнитет. В законодательстве РФ этот термин не встречается. В новом проекте закона о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы используется понятие «обеспечение материально-финансовых условий», хотя точнее их следовало бы назвать «материально-финансовые гарантии».
Во многих зарубежных странах парламентарии имеют достаточно высокое материально-финансовое обеспечение. Причем вознаграждение почти во всех государствах слагается из двух частей: 1) твердо установленная сумма; 2) расчет среднего оклада особой категории государственных служащих. К этому прибавляется сумма, компенсирующая расходы по пребыванию. Конгрессмен США получает в месяц более 11 тысяч долларов, депутат Палаты Общин парламента Великобритании — 30 854 фунтов стерлингов в год. Высокое вознаграждение депутата парламента Франции (более 6 тысяч долларов в месяц) имеет «целью гарантировать парламентария от нужды, а в известных случаях от соблазна».9 Скромности депутатам Государственной Думы не занимать. Первым их актом было «Временное положение об обеспечении депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Причем один из депутатов предложил к нему поправку о «выплате депутату ежемесячного оклада в 3000 долларов США, выплачиваемого в рублевом эквиваленте», не считая других выплат и льгот.10
Эти нескромные притязания депутатов получили свое развитие в Законе о статусе депутата Федерального Собрания, в котором установлена чрезвычайно высокая материально-финансовая обеспеченность депутатов (ст. 25—37), что вызывает раздражение у россиян. Так, размер денежного вознаграждения Председателя Госдумы равен ежемесячному вознаграждению Председателя Правительства РФ и надбавок к этому окладу. Депутату Госдумы устанавливается «ежемесячный оклад и надбавки к нему в размере должностного оклада министра и надбавок к этому окладу» (ст. 28).
Депутатам Государственной Думы неплохо было бы знать зарубежный опыт определения вознаграждения парламентариев, которое, как правило, значительно меньше жалованья членов правительства. Так, например, в Великобритании депутаты Палаты Общин получают 49 % от оклада члена Кабинета или 69 % от оклада младшего министра.11
Кроме того, целый комплекс льгот и выплат предусматривается депутатам Госдумы и членам их семей, включая оплачиваемый отпуск «продолжительностью 48 рабочих дней с выплатой пособия на лечение в размере его двойного ежемесячного денежного вознаграждения».
Депутатам Госдумы стоит напомнить полезный и принципиальный опыт зарубежных стран. Например, в США, Германии, Испании и других странах депутаты лишены права увеличивать для себя денежное вознаграждение. Так, 27-я поправка к Конституции США устанавливает: «Ни один закон, изменяющий размер вознаграждения сенаторов и членов Палаты представителей за их службу, не вступает в силу до следующих выборов в Палату представителей».12
Роскошь наших парламентариев при всеобщей бедности россиян едва ли допустима. Можно подумать, что многие становятся депутатами ради материально-финансового благополучия и «популярности»! Не случайно Талейран утверждал, что власть — это деньги и приятное ощущение внешнего почета и могущества.
С целью устранения очевидных пробелов Государственной Думе РФ надлежит внести в Конституцию два дополнения в виде глав 3.1 и 3.2 под названием «Избирательная система» и «Статус депутата» соответственно. Если депутаты будут настаивать на выборах по спискам объединений и на возрождении права отзыва избирателями депутатов, то названные вопросы следует вынести на референдум.
Нельзя не обратить внимание еще на две серьезные проблемы. Одна связана с определением лиц для временного исполнения функций Президента страны, другая — с его стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.
В зарубежных странах, где учрежден пост вице-президента, независимо от вакансии президента замещает вице-президент. Исключение составляет Египет, где в случае временной вакансии главу государства замещает вице-президент, а в случае постоянной — председатель парламента. В России пост вице-президента «пришелся не ко двору», а сам вице-президент был освобожден от должности волевым решением Президента РФ, которое не вписывалось в конституционные рамки. В государствах, где нет поста вице-президента, временное исполнение обязанностей президента возлагается на премьер-министра (Австрия, Турция, Финляндия, Шри-Ланка), председателя парламента или одной из его палат (Германия, Монголия, Пакистан).13 В соответствии со ст. 72 Конституции Французской Республики в случае вакансии или препятствия к исполнению президентом своих обязанностей его функции временно исполняются председателем Сената, а «если последний в свою очередь не в состоянии выполнять эти функции, — правительством». Истины ради надо заметить, что во Франции это конституционное правило не всегда соблюдалось: например, 21 апреля 1964 г. Шарль де Голль был помещен в больницу для проведения операции, о чем знали только премьер-министр и министр внутренних дел. Председатель Сената не был даже поставлен в известность, так как президент находился с ним в конфронтации.14 Поэтому де Голль назначил своим заместителем премьер-министра.
В п. 3 ст. 92 Конституции России записано: «Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации». Однако в названное время в России был полулегитимный премьер-министр, еще не утвержденный Государственной Думой РФ, — и.о. Председателя Правительства. Очевидно, необходима как минимум двойная защита, хотя опыт Франции показывает, что и она не всегда является стопроцентным гарантом конституционности. В подборе должностных лиц для временного исполнения обязанностей президента надо быть очень осмотрительными. Эти лица должны гарантировать непрерывность исполнения обязанностей главы государства и оптимальную объективность. Таким лицом может быть Председатель Совета Федерации, который, однако, едва ли может стать стопроцентным гарантом замещения поста Президента РФ, так как по тем или иным причинам в нужное время может оказаться не в состоянии исполнять обязанности главы государства. Необходима еще одна защита, которую следует возложить на замещающее Председателя Совета Федерации лицо. Поэтому п. 3 ст. 92 Конституции РФ следует изложить в следующей редакции: «Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Совета Федерации, а если и он окажется не в состоянии выполнять эти обязанности, то они возлагаются на замещающее его лицо». В Российской Федерации названные лица как нельзя лучше подходят для временного выполнения обязанностей Президента РФ, так как в своих регионах они осуществляют похожие функции. Кроме того, они пользуются доверием и поддержкой большинства глав представительных и исполнительных органов властей субъектов Федерации. Нельзя также не учитывать и то, что члены Совета Федерации получили мандат от большинства избирателей в своих регионах. Все это будет неизбежно способствовать стабилизации в стране, повышению роли Совета Федерации, конституционный статус которого далек от идеала. Проблему временного исполнения обязанностей Президента РФ следует решать заблаговременно.
Особого внимания заслуживает вопрос о стойкой неспособности Президента РФ по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Статья 92 Конституции РФ предусматривает три случая досрочного прекращения полномочий Президента: отставка; стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия; отрешение от должности. Данный перечень не является исчерпывающим, так как прекращение полномочий, к сожалению, может иметь место и в случае смерти. Если порядок отрешения Президента от должности прописан Конституцией более чем детально, то о досрочном прекращении полномочий в силу «стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия» кроме процитированного положения в Конституции ничего не говорится. Конституционная неурегулированность породила массу слухов и инсинуаций, которые не способствуют стабильности в обществе.
Зарубежный опыт имеет ряд вариантов замещения президента в зависимости от вида вакансии, т. е. препятствий исполнять полномочия, которые подразделяются на окончательные (тяжелое заболевание, мешающее нормальному исполнению полномочий) или временные (временная потеря трудоспособности).15
Поскольку проблема замещения поста Президента РФ приобрела важное политическое и практическое значение, а ее конституционная неурегулированность едва ли оправданна, то возникает необходимость предложить варианты ее решения. Прежде всего, следует провести четкую грань между стойкой и временной неспособностью Президента РФ осуществлять свои полномочия. Возможны два подхода: 1) распространить на главу государства действие КЗоТ РФ; 2) учитывая особый статус Президента РФ, возможно, следует разработать и принять федеральный конституционный закон, который расставил бы все точки над «i». Думается, последний вариант предпочтительнее.
Во-первых, закон должен установить, кто будет определять стойкую и временную неспособность Президента РФ по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Целесообразно на этот случай создать медицинскую экспертную комиссию из шести соответствующих крупнейших специалистов: по два эксперта назначают палаты Федерального Собрания и два — Правительство.
Во-вторых, в случае очевидной стойкой или длительной временной неспособности главы государства осуществлять свои полномочия достаточно заключения консилиума лечащих врачей, подтвержденного заключением Конституционного Суда РФ, которое данному факту придает конституционное оформление, порождающее правовые последствия, — признание вакансии и обязанность Совета Федерации назначить выборы нового Президента РФ.
В-третьих, в законе следует особо оговорить, что временная неспособность Президента РФ осуществлять свои полномочия не должна превышать четырех месяцев подряд, а в одном году — не более шести. В период общего глубокого кризиса, переживаемого страной, это предельные, если не запредельные, сроки.
В-четвертых, необходимо предоставить право инициировать вопрос о стойкой или временной длительной неспособности Президента РФ осуществлять свои полномочия 1/5 членов Совета Федерации и 1/5 депутатов Государственной Думы, а также Правительству РФ.
В-пятых, созданная медицинская экспертная комиссия тайным голосованием избирает из своего состава председателя. Решения комиссии принимаются абсолютным большинством голосов путем поименного опроса ее членов. Председатель комиссии голосует последним. В случае если голоса в комиссии разделились поровну, то суждение председателя является решающим. Члены комиссии не вправе уклониться от голосования или воздержаться. Каждому члену комиссии должно быть предоставлено право в письменной форме изложить особое мнение по вопросу заболевания Президента РФ.
В-шестых, решение медицинской экспертной комиссии об установлении стойкой или временной длительной неспособности Президента РФ осуществлять принадлежащие ему полномочия подлежит утверждению заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении требований закона и порядка принятия комиссией решения. После положительного заключения Конституционного Суда РФ решение медицинской экспертной комиссии вступает в силу, является окончательным и обжалованию не подлежит.
В-седьмых, Президент РФ признается неспособным осуществлять свои полномочия с момента провозглашения заключения Конституционного Суда РФ. С этого времени его полномочия возлагаются на Председателя Правительства РФ. Совет Федерации Федерального Собрания РФ не позднее 60 и не ранее 45 дней назначает выборы нового президента страны. В ст. 92 Конституции России этот срок установлен «не позднее трех месяцев». Редакцию данной статьи нельзя признать удачной: ей не будут противоречить и выборы через неделю, а максимальный срок слишком велик. Существующие реалии в стране не могут позволить такую временн€ую роскошь. В большинстве государств этот срок сокращен до минимума. Например, в ст. 72 Конституции Франции записано, что избрание нового Президента происходит «не менее чем через двадцать дней и не более чем через тридцать пять дней».16
В-восьмых, действия, направленные против соблюдения данного закона, следует считать тяжким государственным преступлением, предусмотрев его состав в УК РФ.
Предлагаемый вариант решения проблемы не претендует на истину в последней инстанции. В то же время молчание не лучший метод устранения конституционного вакуума. Проблема существует независимо от того, кто занимает пост президента.
Отношения между Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ Конституцией устанавливаются не идеальные: Президенту РФ предоставлено право в трех случаях распускать Государственную Думу РФ (ст. 111, 117), которым он может воспользоваться по своему усмотрению, не исключающему и злоупотребление им, а если надо, то и спровоцировать кризис. Более того, это право Президента РФ не позволяет Государственной Думе РФ занимать принципиальную позицию по важнейшим вопросам из-за угрозы роспуска.
Вызывает серьезные сомнения конституционность толкования Б.Н. Ельциным ст. 111 Конституции РФ. 11 декабря 1998 г. Конституционный Суд РФ принял постановление по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции России, коим установил, «что Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата». Процитированное положение иначе как политизированным не назовешь. Оно противоречит важнейшим аксиомам теории конституционного права.
Во-первых, каждое отклонение кандидатуры на пост премьер-министра оформляется Государственной Думой постановлением, которое в силу ч. 2 ст. 103 Конституции РФ является конституционно-правовым актом, обязательным не только для тех, кому он адресован, но и для самой Государственной Думы. Если Дума пожелает принять иное решение по данному вопросу, то только она может это сделать, предварительно отменив ранее состоявшееся решение. При назначении премьер-министром С.В. Кириенко Президент дважды проигнорировал постановления Государственной Думы об отказе утвердить предложенную кандидатуру. В данной ситуации и Госдума проявила непоследовательность, даже беспринципность, когда во второй раз принимала по той же кандидатуре идентичное, а по сути алогичное постановление. При таком подходе постановления Государственной Думы лишаются не только юридической силы, но и здравого смысла. Все это также не имеет ничего общего ни с конституционностью, ни с принципом разделения властей, зафиксированным в ст. 10 Конституции РФ. Депутатам Госдумы и членам Конституционного Суда едва ли удобно забывать главную цель принципа разделения властей, которая заключается в том, чтобы каждая власть была сильной, осуществляла деятельность исключительно в рамках своих полномочий, не вторгалась в пределы полномочий других властей и не позволяла им узурпировать чужие полномочия. Отношения между Парламентом и Президентом должны быть эластичными, сбалансированными, исключающими противостояние, ибо любое противостояние властей наносит ущерб интересам россиян, государства и общества. Унижение одной власти неизбежно рано или поздно ударит бумерангом по другой.
Во-вторых, нормы конституции не подлежат ни расширительному, ни ограничительному толкованию. Тем не менее Конституционный Суд дал максимально широкое толкование ч. 4 ст. 111 Конституции, предоставив Президенту трехвариантное право «представлять одного и того же кандидата». Сформулированная вариантность никак не вписывается в ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, в которой записано следующее: «После трехкратного отклонения представленных кандидатур (курсив мой. — А.З.) Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы». Грамматическое, логическое и политическое толкование процитированной нормы в совокупности с первой аксиомой теории конституционного права безусловно исключают для главы государства возможность представлять одного и того же кандидата трижды. При этом нельзя забывать, что в данной ситуации предлагающей стороной является Президент, а выбирающей — Госдума. Без альтернативности выбора процедура назначения главы Правительства со всей очевидностью вступает в противоречие с содержанием названной статьи Конституции, становится алогичной и недемократичной.17 О каком выборе может идти речь, когда Государственной Думе открыто «навязывается» одна кандидатура.
О спорности принятого Конституционным Судом постановления свидетельствуют и два убедительно аргументированных особых мнения его судей: Н.В. Витрука и В.О. Лучина, которые утверждают, что Конституционный Суд должен был дать однозначный ответ: Президент «не вправе по своему усмотрению вновь вносить отклоненную Государственной Думой кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации» (из особого мнения В.О. Лучина).
Своим политизированным толкованием Конституционный Суд задним числом вольно или невольно возложил долю ответственности за ошибочное назначение С.В. Кириенко главой Правительства на Госдуму, непродуманными действиями которого стране и ее гражданам нанесен колоссальный финансово-экономический, политический и моральный ущерб.
Поскольку постановление Конституционного Суда является окончательным и обжалованию не подлежит, у Государственной Думы остается единственный цивилизованный путь решения проблемы — внести в ч. 4 ст. 111 Конституции РФ поправку в форме уточнения: «После трехкратного отклонения каждый раз новых кандидатур…» и далее по тексту. Следует напомнить, что в ст. 139—140 Регламента Госдумы недвусмысленно говорится о трех разных кандидатурах.
Нельзя не обратить внимание еще на одно несовершенство Конституции РФ, в одной главе которой прописаны Конституционный Суд РФ и суды общей юрисдикции, что едва ли правомерно. Конституционный Суд РФ занимает особое, самостоятельное место в системе органов государства и в системе разделения властей и не зависим от других органов государственной власти при осуществлении своих полномочий. Ни Конституция РФ, ни закон о Конституционном Суде РФ прямо его не называют гарантом Конституции. Думается, что не случайно, так как ст. 80 Основного Закона считает гарантом Конституции Президента РФ. Невольно возникает вопрос, а может ли Президент РФ быть гарантом Конституции без необходимых для этого полномочий, которыми наделен только Конституционный Суд РФ и к которому глава государства может обращаться с запросом наравне с другими субъектами этого права о соответствии Конституции законов и иных актов. Более того, Президент РФ иногда сам принимает решения, вступающие в противоречие с Конституцией. Едва ли кто осмелится возражать, что главная цель создания Конституционного Суда РФ — надзор за соблюдением Конституции. Все это свидетельствует о его особом статусе как гаранта Конституции и конституционности в стране. Поэтому есть даже основания внести поправку в теорию разделения властей, выделив в четвертую ветвь власти — надзорную. Она неизбежно усилит главную функцию Конституционного Суда РФ, повысит его роль и значение в укреплении конституционности, повышении уровня правовой культуры, а также будет способствовать ускорению становления правового государства в России. Необходимость отдельной главы для Конституционного Суда РФ обусловлена и системой органов конституционного надзора, создаваемой в Российской Федерации и нуждающейся в иерархическом конституционном оформлении.
Конституция России обошла молчанием вопрос о том, является Конституционный Суд РФ органом надзора или контроля? Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. называет его «судебным органом конституционного контроля». В нашей юридической литературе до сих пор ведутся споры: одни авторы утверждают, что «понятия конституционный контроль и надзор» тождественны,18 другие категорически не согласны с этим.19 Думается, правы те авторы, которые относят Конституционный Суд к органам надзора. Для того чтобы в этом убедиться, следует уяснить, чем отличается надзорная деятельность от контрольной. Во-первых, между надзорным органом и поднадзорным нет отношений подчиненности или подведомственности. Во-вторых, надзорный орган не имеет права вмешиваться в оперативную административно-хозяйственную и иную деятельность, давать указания по устранению обнаруженных нарушений. В-третьих, орган надзора не имеет права ни отменять незаконный акт, ни наказывать нарушителей. В-четвертых, объектом надзора является только законность, но ни в коей мере не целесообразность. Не случайно Конституционный Суд должен давать исключительно правовую оценку, преследуя цели охраны и защиты государственного строя, конституционных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и непосредственного действия Конституции РФ. В-пятых, если контроль отличается плановостью и системностью, то конституционный надзор осуществляется в случаях появления актов, которые надлежит проверить на их соответствие Конституции РФ.
Статья 36 Закона о Конституционном Суде РФ не предоставляет ему право принимать дела к производству по своей инициативе даже тогда, когда допущено явное грубое нарушение Конституции. Как ни странно, но Закон исходит из того, что Конституционный Суд не может допускать ошибок. Да, его решения с правовой точки зрения должны быть безупречны. Однако ошибки и злоупотребления не исключены. Например, что делать, если принимается очевидно ошибочное или предвзятое политизированное решение? Для устранения подобного рода недостатков в Законе просто необходимо предусмотреть возможность их устранения. С этой целью Президенту, председателям палат Федерального Собрания, премьер-министру, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду, Генеральному прокурору, законодательным органам государственной власти субъектов Федерации следует предоставить право обращаться с запросом в Конституционный Суд о пересмотре ошибочного решения, а также данное право может иметь сам Конституционный Суд, для чего в федеральный конституционный закон о Конституционном Суде необходимо внести соответствующую поправку.
В деятельности Конституционного Суда РФ уже создавались парадоксальные ситуации, которые едва ли вписываются в конституционность. Так, не может не вызвать удивления и возражения постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. о толковании ряда статей Конституции России по запросу Государственной Думы. Суть проблемы заключалась в том, что в Государственной Думе возникли разногласия в понимании статей в связи с используемыми в них понятиями «общее число депутатов Государственной Думы» и «общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы», т. е. тождественно ли общее число депутатов Государственной Думы ее положительному численному составу (450 депутатов), установленному ст. 95 (часть 3) Конституции РФ, «либо оно означает число фактически избранных депутатов за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены, а также является ли указание на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы основанием для принятия решения на базе суммы голосов членов обеих палат Федерального Собрания».
В резолютивной части постановления Конституционного Суда указывается, что общее число депутатов Государственной Думы «следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции Российской Федерации, — 450 депутатов», а общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы «следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам» — 450 + 178.
Сформулированное толкование вступает в противоречие с теорией и практикой полновластия народа, так как предполагает в его реализации участие даже «мертвых душ», к которым относятся неизбранные, умершие и выбывшие по каким-либо обстоятельствам депутаты. Как могут осуществлять власть от имени народа «мифические» депутаты?
Действующий парламент — это представительный орган государственной власти. Он называется так потому, что народ осуществляет принадлежащую ему власть через избираемых им представителей, а если они не избраны или умерли, то едва ли удобно и правомерно считать их представителями народа и включать в общее число голосов. Такой подход искажает, извращает суть голосования, которое является завершающей стадией работы депутатов и парламента в целом, когда индивидуальная воля депутата, предполагающая его реальность, становится коллективной, превращается в государственную волю, выступает в виде закона, постановления и т. д. Сама постановка вопроса исключает из подсчета голосов «мертвые души». И тем не менее несуществующие депутаты постановлением Конституционного Суда учитываются в суммарном подсчете голосов, иначе говоря, признаются участвующими в голосовании. При таком подходе искажаются не только результаты голосования, но и волеизъявление избирателей.
Очевидно, что в голосовании могут принимать участие только присутствующие депутаты и подсчитываться могут лишь их голоса. Такая практика существует во всех парламентах цивилизованных стран. Например, в Конгрессе США подсчет голосов производится от количества присутствующих депутатов. В Великобритании депутаты Палаты общин обязаны встать и пройти в раздваивающийся коридор, кто «за» — идет в правую от спикера сторону, кто «против» — в левую.
При этом не следует смешивать голосование с кворумом. Последний определяется в зависимости от положенного номинального числа депутатов, при наличии которого парламент может приступить к работе.
Интересные мысли возникают при анализе вердикта Конституционного Суда РФ, если вспомнить известное заявление Б.Н. Ельцина сразу после избрания председателем Государственной Думы И.П. Рыбкина, кандидатура которого получила поддержку 223 из 444 избранных депутатов. Но Б.Н. Ельцин, предположивший тогда, что председатель Государственной Думы должен избираться 226 голосами от 450 номинально определяемых Конституцией РФ депутатов, фактически поставил вопрос о легитимности (законности) избрания И.П. Рыбкина.
Сегодня невольно возникает сомнение в объективности некоторых судей Конституционного Суда РФ. Они как бы желают поддержать эту позицию Президента, однако с оговоркой: «Решения Государственной Думы, принятые ранее в соответствии с иным порядком подведения итогов голосования, пересмотру в связи с данным толкованием не подлежат».
Где же последовательность? Если при избрании И.П. Рыбкина была нарушена Конституция, то логично было бы признать постановление о его избрании противоречащим Основному Закону со всеми вытекающими последствиями.
Учитывая политические реалии, названное решение Конституционного Суда РФ иначе как компромиссным не назовешь. Оно ведь, думается, устраивало тогда как Б.Н. Ельцина, так и И.П. Рыбкина. Политические компромиссы, однако, весьма опасно переносить в сферу права, которое в таком случае становится ущербным, и, увы, вспоминается знаменитая русская пословица: «Закон — что дышло: куда повернул, туда вышло»…
23 декабря 1997 г. Конституционный Суд РФ принял постановление, коим внес по существу изменение в ст. 855 ГК РФ (в редакции 1996 г.), установив иную очередность списания денежных средств со счетов предприятий и других хозяйствующих организаций. По решению Суда зарплата трудящимся производственной сферы будет выплачиваться только после уплаты налогов. Свое постановление Конституционный Суд РФ мотивировал тем, что предусмотренный ст. 855 ГК РФ порядок противоречит ст. 37 Конституции РФ, провозглашающей обязанность «платить установленные налоги и сборы». Ссылку на данную статью нельзя признать убедительной, так как в Основном Законе приоритеты расставлены иначе. Если обратиться к ст. 2, 7, 20, 37, 41 Конституции РФ с неполитизированным прицелом, то легко можно убедиться в том, что они отводят приоритетное место правам и свободам человека и гражданина. Решение Конституционного Суда РФ вступает в противоречие со ст. 7 и 37 Конституции России и при этом носит откровенно дискриминационный и очень опасный политический характер. Кроме того, Конституционный Суд РФ игнорировал судьбу десятков миллионов пенсионеров, пенсионный фонд которых слагается из синхронных удержаний 1 % из зарплаты граждан и 28 % у предприятий и организаций. Несвоевременное начисление и выплата зарплаты неизбежно приведут к задержке выплаты пенсий. Таким образом, решение Суда противопоставляет трудящихся производственной сферы и пенсионеров работникам бюджетной сферы.
23 января 1998 г. Государственная Дума приняла постановление, обратившись в Конституционный Суд РФ с предложением рассмотреть возможность приостановления его постановления от 23 декабря 1997 г. На это предложение дал ответ председатель Конституционного Суда М.В. Баглай, который правомерно сослался на ст. 79 Закона о Конституционном Суде РФ.20 «Юридическая сила постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта».21 Таким образом, сложилась тупиковая ситуация, выход из которой возможен, если принять сформулированные выше рекомендации.
Важнейшим показателем уровня правовой культуры, стабильности правового государства является конституционность в деятельности государственных органов и должностных лиц. Они должны быть эталоном неукоснительного соблюдения Конституции РФ, принимать эффективные меры по ее соблюдению, охране и защите, воспитывать у россиян уважение, доверие и гордость за Основной Закон страны. Конституционность должна соблюдаться не только в процессе деятельности органов государства и их должностных лиц, но и в процессе их формирования. Вместе с тем политические цели руководителей всех уровней и рангов иногда вступают в противоречие с Конституцией РФ, нарушая которую, они действуют вопреки правовой культуре, не способствуют становлению правового государства. За примерами далеко ходить не надо. В 1991 г. Б.Н. Ельцин подписал минские и алма-атинские соглашения с СНГ от имени Российской Федерации, тогда как наше государство официально именовалось РСФСР. Эту позицию Президента 25 декабря 1991 г. с подачи Р.И. Хасбулатова поддержал Верховный Совет РСФСР, приняв «блиц-закон» о переименовании Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в Российскую Федерацию, на что Президент и Верховный Совет не имели права. Названными акциями не только была нарушена ст. 104 действовавшей тогда Конституции, но и изменилось ее название, а также изменились названия всех высших органов государства.
Невозможно умолчать об Указе Президента РФ «О неотложных мерах по защите населения от бандитских и иных проявлений организованной преступности» от 14 июня 1994 г., коим предусматривалось досудебное задержание подозреваемого лица на срок не более 30 суток; последующим Указом 1997 г. этот срок сокращен до 10 суток, что, однако, по-прежнему противоречит ст. 22 Конституции РФ, предусматривающей возможность задержания на срок не более 48 часов.
Принципиальное возражение вызывает концепция «опережающего нормотворчества», в соответствии с которой Президент России и субъекты Федерации в случае пробелов в федеральном законодательстве вправе принимать акты, восполняющие его и действующие до принятия соответствующих федеральных законов. Данная концепция не имеет ничего общего ни с конституционностью, ни с правовой культурой, ни с правовым государством. Тем не менее она стала широко использоваться Президентом РФ22 и субъектами Федерации. Так, например, предметы совместного ведения, обозначенные в ст. 11 Устава Санкт-Петербурга, по восьми позициям (п. 15—22) выходят за пределы ст. 72 Конституции РФ, которая не подлежит расширительному толкованию, а ее ст. 73 не наделяет субъекты правом по своему усмотрению вносить в них дополнения. Устав Санкт-Петербурга явочным порядком расширил не только полномочия города, но и совместные полномочия Российской Федерации. Между тем есть цивилизованный путь решения проблемы. Президент России и субъекты Федерации наделены правом законодательной инициативы, которым они могут воспользоваться и устранить пробелы в Конституции.
Многие конституции республик и договоры России о разграничении предметов ведения и полномочий с субъектами Федерации вступают в противоречие с Конституцией РФ. Стоит процитировать ряд положений Конституции Республики Татарстан, с которыми принципиально невозможно согласиться и которые явно противоречат принципу равноправия субъектов и самому федерализму. Так, в ст. 61 записано: «Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией (курсив мой. — А.З.) на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». А ст. 62 идет еще дальше: «Республика Татарстан вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций, руководствуясь принципами международного права…».23 При этом все органы государственной власти Татарстана не имеют никакого отношения к органам власти России. В соответствии с подп. «в» п. 1 ст. 72 Конституции РФ 1993 г. в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а по п. 6 ст. 2 Договора РФ с Татарстаном от 15 февраля 1994 г. эти вопросы уже отнесены к исключительному ведению Татарстана.24
Из 21 республики Российской Федерации в 19 — приняты конституции, не соответствующие Основному Закону России. К сожалению, дальше констатации таких фактов дело не идет. Российская Федерация — общий дом для ее многонационального народа, построенный, к сожалению, с серьезными дефектами несущих конструкций, дефектов, которые не устраняются, а увеличиваются с каждым годом. 89 неравноправных, асимметричных, трудноуправляемых, строптивых субъектов рано или поздно могут взорвать такую федерацию. При решении проблем федеративного устройства России очень опасно руководствоваться только сиюминутными тактическими интересами, игнорируя стратегические: в перспективе это будет слишком дорого стоить. Возможно, мы уже сейчас являемся свидетелями начала создания из Российской Федерации «лоскутного» государства. Не случайно Е.М. Примаков открыто признал угрозу единству и целостности Российской Федерации реальной и опасной, отвел ее устранению одно из приоритетных мест в деятельности своего кабинета.
В настоящее время мало кто сомневается в том, что федеративное устройство России нуждается в радикальной реформе. Одни ученые и политики предлагают возродить губернское деление, другие — поделить Россию на земли. Думается, первый вариант давно ушел в прошлое, а второй — начисто исключают национально-политические реалии в стране. Для того чтобы прекратить конфликты и коллизии и отвести потенциальную угрозу распада Российской Федерации, необходимо решить как минимум четыре ключевые проблемы.
1. Власти Санкт-Петербурга и Ленинградской области «созрели» до объединения этих субъектов Федерации. Некоторые московские и местные политики призывают форсированными темпами объединить город и область в один субъект, руководствуясь сиюминутными политико-тактическими интересами. Упрощенный подход к объединению субъектов создаст еще больше проблем и значительно усложнит их решение в будущем. Реформы наскоком выходят боком. Кроме того, целесообразность подсказывает, что необходимо объединить в один субъект не только Санкт-Петербург и Ленинградскую область, но и их ближайших соседей: Псковскую, Новгородскую, Вологодскую области, Республику Карелия… По нашему глубокому убеждению, данную проблему надо решать комплексно и синхронно в масштабе всей страны, выборочный же подход может осложнить в будущем ее решение в целом.
Поскольку политические, экономические и финансовые проблемы в Российской Федерации слиты воедино, то важнейшей из них является отказ от асимметричного устройства РФ. Россия должна состоять из однопорядковых субъектов — республик. С этой целью необходимо ныне существующим республикам, краям и областям, городам федерального значения предоставить право объединяться в новые республики с тем расчетом, чтобы они составляли единый территориальный промышленно-финансовый комплекс. На переходный период в таких республиках на паритетных началах из глав представительных и исполнительных органов государственной власти объединившихся субъектов надо создать властный координирующий орган, наделив его правом принимать обязательные решения. В случае коллизий Президент РФ своим арбитражем обеспечит нормальное функционирование созданного координационного органа. Завершение переходного периода надлежит приурочить к окончанию срока полномочий выборных органов государственной власти объединившихся субъектов. На данном этапе во вновь созданных республиках упраздняются старое республиканское, краевое, областное и автономное деление и их государственные органы, а взамен учреждаются новые органы государственной власти. По предварительным расчетам эти комплексы могут быть вписаны в 12—15 новых республик — не более. Не грех вспомнить и совнархозы, которые содержали рациональное зерно, так как создавались на основе учета территориально-промышленных комплексов.
Предлагаемая реформа представляется целесообразной с политической и экономической точек зрения. Она снимет проблему создания Русского государства, сломает искусственно созданные многочисленные «государства» с малочисленными титульными нациями, реально уравняет в правах граждан независимо от национальной принадлежности, обеспечит им широкие права культурно-национальной автономии, будет способствовать экономической интеграции регионов, объединению и рациональному использованию их материально-финансовых ресурсов, ускорению выхода страны из глубокого общего кризиса.
Нельзя не учитывать и существенное сокращение количества президентов, глав правительств, министров, губернаторов, уполномоченных президента, депутатов и т. д., что позволит сэкономить стране не один миллиард рублей. Таким образом, Федерация приобретет цивилизованную форму, что послужит, естественно не сразу, консолидации Российской Федерации, повышению ее международного престижа.
2. Проблема суверенитета республик и права свободного выхода из состава Федерации приобрела особую остроту, недооценивать и игнорировать которую весьма опасно. В соответствии с теорией конституционного права и международной практикой федерация не может состоять из суверенных субъектов. Это будет уже не федерация, а конфедерация, т. е. не государство, а союз государств, который образован для достижения определенных целей. Если федерация имеет суверенитет, то ее субъекты не имеют оного, и наоборот.
Думается, что республики упорно не желают отказаться от закрепления в конституциях суверенитета скорее из-за далеко идущей политической перспективы, чем ради удовлетворения национально-государственного самолюбия и бессмысленных амбиций. Если дело дойдет до практической реализации суверенитета, то Россию ожидает участь СССР. Суверенитет республик — это мина замедленного действия под Российскую Федерацию, которая в период обострения кризисной ситуации может сработать. Не видеть этого значит совершать непрощаемую историей ошибку. В целях предотвращения распада Российской Федерации Президенту России как гаранту целостности и единства государства надлежит обратиться к парламентам республик с рекомендациями исключить из их конституций положения о суверенитете и праве выхода из состава Федерации. Стоит приветствовать смелую и принципиальную инициативу руководителей Республики Калмыкия, которые так и поступили. Почему бы и другим республикам не последовать этому примеру. В случае отказа руководители республик раскроют свои истинные намерения со всеми вытекающими отсюда последствиями, а Президенту РФ ничего другого не останется, как внести в Конституционный Суд России запрос о соответствии названных положений конституций республик Конституции РФ (ст. 4, п. 1 ст. 66, ст. 80, 125). Кроме того, действия, направленные против целостности и единства Российской Федерации, целесообразно считать тяжким государственным преступлением, предусмотрев его состав в УК РФ. Не было и нет такого государства в мире, которое не беспокоилось бы о своем существовании. Предложенные меры снимут опасность выхода республик из состава Федерации.
3. Очевидно, раздел в Конституции РФ о федеративном устройстве должен поглотить Федеративный договор от 31 марта 1992 г., который подписывался в период пика политических страстей и эйфории националистических амбиций. Древняя мудрость гласит: «Когда кипят страсти, истина испаряется». Указанный Договор не безупречен как с политической, так и с теоретической точки зрения. Несовершенство Федеративного договора частично нивелируется Конституцией РФ 1993 г., в которой разграничение предметов ведения и полномочий проводится иначе, чем в Договоре. Он должен соответствовать тексту Основного Закона, а не быть чужеродным приложением к нему. Не может не вызвать возражения опубликованный в 1993 г. текст Конституции РФ, именуемый официальным, с приложением Федеративного договора, который не выносился на референдум и поэтому не может являться составной частью Конституции РФ. Притянуть его «за уши» к Конституции РФ — сомнительная политическая акция.
4. Необходимо в полном объеме уравнять в правах все образованные новые республики, создать механизм разумного сочетания, сбалансированности федеральных и республиканских интересов. Сейчас сделать это невозможно: субъекты Федерации по форме и своему статусу формально и реально являются неравноправными; асимметричное федеративное устройство России начисто исключает равноправие. Наращивание договорного и иного неравноправия рано или поздно взорвет Федерацию. Россия либо создаст цивилизованную Федерацию, либо на долгие годы увязнет в межнациональных конфликтах.
Вместе с тем надо быть реалистами и не рассчитывать на быстроту и легкость проведения радикальной реформы федеративного устройства России. На начальном этапе возможны усиление национальной напряженности, сопротивление противников реформ. Но здравый смысл и политическая воля россиян должны преодолеть это противодействие, для чего необходимы твердость, принципиальность, последовательность и единство действий руководителей страны.
Предлагаемые рекомендации следует объединить в один пакет конституционных поправок и вынести их на референдум, в процессе которого все россияне должны иметь возможность свободно, осознанно, взвешенно и ответственно выразить свою политическую волю. Порядок проведения референдума должен находиться в строгом соответствии с законом, а результаты референдума — свято соблюдаться. Только таким образом можно укрепить стабильность Российской Федерации, ее единство и целостность, отвести от России угрозу распада.
Враг конституционности, правовой культуры и правового государства — некомпетентность должностных лиц и депутатов. У нас даже понятие «компетентность» отождествляется с профессионализмом, тогда как она слагается из общей и специальной подготовленности. Ни один токарь или пекарь не может приступить к исполнению своих обязанностей без специальной подготовки, а быть избранным в Государственную Думу, управлять страной и принимать качественные законы, получается, можно и без нее. Парадокс!
Просматривается недопонимание и недооценка некоторыми политическими лидерами конституционных проблем суверенитета. Чего стоит один только повторяемый призыв: «Берите столько суверенитета, сколько освоите». С точки зрения теории суверенитета такой призыв несостоятелен, так как суверенитет един и неделим, а с точки зрения политики и практики — вреден и опасен. Неужели неясно, что «парад суверенитетов» в России осложнил и обострил межнациональные отношения, усилил, а не устранил распад Российской Федерации.
Не совместима с конституционностью, правовой культурой и правовым государством безответственность, которая стала мощным катализатором расползания некомпетентности. У нас никогда ни одна власть не желала и не желает нести ответственность за свою деятельность. Можно подумать, что в стране никогда не нарушалась Конституция?!
Приведенные факты с достаточной убедительностью свидетельствуют о невысоком уровне конституционности и правовой культуры, а также о серьезных препятствиях на пути становления правового государства. Естественно, возникает вопрос, что и как делать? Учитывая высказанные ранее рекомендации, сформулируем итоговый ответ в тезисном варианте.
1. Необходимо обеспечить верховенство права, без которого невозможны ни конституционность, ни правовое государство, ни высокий уровень правовой культуры.
2. Следует привести Конституцию РФ в соответствие с правом; она должна отличаться совершенством, исключать пробелы и редакционные погрешности.
3. Перечень прав и свобод человека и гражданина, провозглашаемых Конституцией РФ, должен быть наполнен адекватным содержанием.
4. Россия должна состоять из однопорядковых субъектов — республик. Действия, направленные против единства и целостности Российской Федерации, следует считать тяжким государственным преступлением и предусмотреть его состав в УК РФ.
5. Принцип разделения властей должен трансформироваться из лозунга в неукоснительно соблюдаемую реальность.
6. Каждому факту нарушения Конституции РФ надлежит давать неотвратимую правовую оценку. Конституционный Суд РФ не имеет права смотреть сквозь пальцы на действия и акты, противоречащие Конституции РФ.
Необходимо установить конкретные виды реальной ответственности за нарушения Конституции РФ, невзирая на лица.
* Доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского университета МВД России.
1 Ельцин Б.Н. Заключение на проект Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 30 дек.
2 Там же.
3 Там же.
4 Там же.
5 Зиновьев А.В. 1) Избирательная система России нуждается в радикальной реформе // Правоведение. 1994. № 3; 2) Гарантии свободы выборов представительных органов государственной власти в России // Государство и право. 1995. № 1; 3) Лукавый закон — лукавые выборы // Вечерний Петербург. 1996. 21 фев.; и др.
6 Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. с изм. и доп. от 12 марта 1996 г.
7 Приводится по имеющемуся в нашем распоряжении депутатскому экземпляру (А.З.).
8 Российская газета. 1997. 3 дек.
9 Серебренников В.П. Конституционное право Франции. Минск, 1976. С. 69.
10 Депутаты Думы хотят жить и будут жить хорошо // Российская газета. 1994. 27 мая.
11 Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1995. Т. 2. С. 164.
12 Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. М., 1996.
13 Сравнительное конституционное право / Ред. колл. А.И. Ковлер, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин. М., 1996. С. 610.
14 Конституции буржуазных государств / Сост. В.В. Маклаков. М., 1982. С. 91—92.
15 Серебренников В.П. Конституционное право Франции. С. 69.
16 Конституции буржуазных государств. С. 91.
17 См. также: Зиновьев А.В. Загадали загадку Конституционному Суду // Санкт-Петербургские ведомости. 1998. 30 мая.
18 Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических государствах. М., 1968. С. 7; Щетинин Б.В., Ильинский И.П. Конституционный контроль и охрана конституционной законности в социалистических странах Европы // Советское государство и право. 1969. № 9. С. 42.
19 Шафир М.А. Компетенция СССР и союзных республик. М., 1968. С. 208—209; Керимов Д.А., Экимов А.И. Конституционный надзор в СССР // Советское государство и право. 1990. № 9. С. 11; Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997. С. 113.
20 Российская газета. 1998. 25 фев.
21 Там же. 1994. 23 июля.
22 См., напр.: Лучин В.О. «Указное право» в России. М., 1996.
23 Конституции республик в составе Российской Федерации: Сб. документов. М., 1995. С. 293.
24 Российская газета. 1994. 18 фев.



ОГЛАВЛЕНИЕ