ОГЛАВЛЕНИЕ

Концепция административной юстиции: материально-правовой аспект
№ 4
02.11.1998
Соловьева А.К.
Целью института административной юстиции — обязательного элемента правового государства является обеспечение законности в государственном управлении и охрана прав и свобод личности. Cтремление осмыслить сущность данного института и сделать его частью государственно-правового механизма России имеет более чем вековую историю. Проблемам административной юстиции были посвящены научные труды как государствоведов конца XIX — начала XX в. (Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, С.А. Корф), так и административистов 1920—1930-х годов (А.И. Елистратов, М.Д. Загряцков). Исследование этих проблем не утратило актуальности и в наши дни: научные дискуссии 1960—1970-х годов, положения ст. 58 Конституции СССР 1977 г. послужили основой для дальнейшего развития законодательства об обжаловании в суд незаконных действий и решений органов государственного управления и должностных лиц, нарушающих права и свободы личности.
Конституция РФ 1993 г. дала начало новому этапу в решении проблем административной юстиции: впервые в истории российской государственности административное судопроизводство выделено в качестве самостоятельного вида судопроизводства. Конституционное закрепление основ административного судопроизводства (ст. 118) поставило в свою очередь ряд новых концептуальных вопросов перед законодателем и представителями науки административного права: о сущности и принципах данного института, его организации и процессуальной форме.
Существующая законодательная база явно недостаточна для решения указанных вопросов. Пока не издано ни одного законодательного акта, конкретизирующего положения действующей Конституции РФ и раскрывающего понятие института административной юстиции. ГПК РСФСР 1964 г. устанавливает порядок рассмотрения судом дел, возникающих из административно-правовых отношений (ч. 2 ст. 1), но только в рамках гражданского судопроизводства; в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. с изменениями от 14 декабря 1995 г.1 нет даже упоминания о существовании института административного судопроизводства, а в тексте Федерального конституционного закона РФ «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г.2 (п. 3 ст. 1) лишь воспроизводится вышеназванная норма Конституции РФ.
Такой пробел в современном российском законодательстве не соответствует требованиям Конституции РФ и не позволяет разрешать трудности, возникающие в практике судов из-за многообразия и специфики управленческой деятельности органов государства и местного самоуправления. Кроме того, необходимо учесть и постоянный рост количества административно-правовых споров: например, по данным Управления юстиции Санкт-Петербурга в 1991 г. судами Санкт-Петербурга по первой инстанции рассмотрено 387 дел, возникающих из административно-правовых отношений, а в 1997 г. их было уже 22 605. В настоящее время перед российской наукой административного права стоит вопрос о разработке фундаментальной концепции административной юстиции, которая послужила бы основой для принятия соответствующего законодательного акта и развития в России судебного контроля за исполнительной властью.
Для исследования института административной юстиции необходимо определить значение терминов «административная юстиция» и «административное судопроизводство». Словосочетание «административная юстиция» объединяет в себе два понятия: «administratio» и «justitia». «Administratio» в переводе с латинского означает «управление», «заведование», «руководство»; «justitia» —«справедливость», «правосудие», «судебное ведомство». Многовариантность перевода данного термина порождает разночтения в его толковании: с одной стороны, под термином «административная юстиция» понимают правосудие по административным делам, по делам управления; с другой — данное словосочетание служит для обозначения административно-судебного учреждения или специального административного суда; существует еще и третий вариант толкования указанного термина, когда под административной юстицией понимается особый процессуальный порядок рассмотрения споров в сфере управления, т. е. порядок административного судопроизводства.
Три подхода к толкованию данного термина соответствуют трем критериям, используемым административистами при раскрытии сущности правового института административной юстиции: 1) материальному, связанному с природой спора; 2) организационному, обусловленному наличием специальных органов по рассмотрению споров; 3) формальному, соответствующему особому процессуальному порядку рассмотрения споров. Исследование материально-правовой природы административной юстиции и является предметом данной статьи. С материальной точки зрения административную юстицию можно охарактеризовать как деятельность органов государства по рассмотрению споров в сфере государственного управления.
Государственное управление — это «вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть».3 Государственные органы исполнительной власти, действуя в системе разделения властей, управляют государством, осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность по реализации на практике законов, принимаемых органами представительной власти, в целях удовлетворения публичного, общественного интереса, интереса государства и общества в целом. Следовательно, государственное управление — область публично-правовых отношений, регулируемых нормами публичного права.
Отсюда вытекает главное преимущество материального критерия: он позволяет выявить особый публично-правовой характер споров в сфере государственного управления и отделить их от частноправовых отношений, регулируемых гражданским правом, так как «речь идет не о частноправовых претензиях, предоставляемых в распоряжение лиц, в них заинтересованных, но о таких вопросах, которые должны быть разрешены согласно закону и общему интересу, независимо от усмотрения сторон».4 Благодаря материальному подходу, можно выделить еще один существенный признак споров в сфере управления или административных споров, это — участие в споре в качестве хотя бы одной из сторон органа государственного управления, осуществляющего управленческо-регулирующую функцию по проведению в жизнь законов государства.
Подобный спор может возникнуть между гражданином или объединением граждан, с одной стороны, и органом государственного управления — с другой, либо между органами государственной власти и управления.5 Н.Куплеваский считал, что к «административной неправде» следует относить и споры частных лиц между собой, если при этом оспаривается правительственный акт.6
Данная точка зрения представляется спорной, так как частное лицо не может нести ответственность за акт, принятый государственной администрацией, а значит, не может быть и надлежащей стороной в управленческом споре.
Критерий природы управленческого спора был признан основополагающим при определении сущности административной юстиции такими административистами, как М.Д.Загряцков, И.Т.Тарасов, А.И.Елистратов.7 В современной отечественной литературе по административному праву и гражданскому процессу данная точка зрения отражена в работах Н.Г.Салищевой, Л.А.Николаевой, Д.М.Чечота, Д.Н.Бахраха, А.Т.Боннер.8
Основанием для управленческого спора является действие или решение органов исполнительной власти или должностных лиц, т. е. административный акт, направленный на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений, а также правоотношений в области земельного, финансового, трудового, государственного, избирательного права. Спор может возникнуть также из-за бездействия органа государственного управления, невыполнения им возложенной на него законом обязанности.
Следуя материальному определению административной юстиции, действие или бездействие органов исполнительной власти могут быть оспорены только в том случае, если они являются незаконными, т. е. если издание акта или невыполнение обязанностей представляют собой правонарушение, совершенное административным органом, что подчеркивает именно правовой характер управленческого спора.
В связи с этим возникает вопрос о том, какие, с материальной точки зрения, действия (бездействия) или решения органов исполнительной власти могут стать основанием административного спора. Для ответа на данный вопрос необходимо, во-первых, очертить правовые границы управленческого спора, а во-вторых, выявить принцип, по которому определяется круг управленческих споров, подведомственных органам административной юстиции.
Проблема правовых границ управленческого спора тесно связана с природой органов исполнительной власти, с двумя сторонами их деятельности: исполнением законов и распорядительством, а значит, и разной степенью связанности действий администрации законом. Если закон точно определяет полномочия органа государственного управления по реализации общего интереса, то в своей деятельности последний полностью зависит от предписаний законодателя. Устанавливая публичные права и свободы человека и гражданина, закон обеспечивает гражданам защиту от посягательств на их права и от вторжения в их жизнь органов управления; разграничивая компетенцию между различными органами государственной власти, закон препятствует вмешательству одного государственного органа в деятельность других государственных органов.
Вместе с тем, являясь «истолкователем общественного интереса» и имея правомочия, предписанные повелительными нормами права, административные органы «пользуются и должны пользоваться известным простором — как в ближайшем определении конкретных задач публичной деятельности, так равно и в выборе наиболее целесообразных средств к достижению поставленных целей».9 Органы исполнительной власти должны обладать дискреционными полномочиями, чтобы действовать по своему усмотрению. Действия по усмотрению нельзя смешивать с произволом, грубым нарушением норм права, за которое предусмотрена уголовная ответственность как за должностное преступление. Осуществляя свои дискреционные полномочия, орган управления всегда должен руководствоваться принципом законности.
«Объем полномочий для действия по усмотрению может быть разным».10 Право органа управления принимать решение по своему выбору обусловлено тем, что из-за широчайшего разнообразия деятельности органов управления доскональное и всестороннее законодательное урегулирование этой деятельности не только нецелесообразно, но и невозможно, поэтому закон может либо только обозначить пределы действия органов исполнительной власти, предоставив ему в этих рамках определенную свободу, либо в силу своей общности не предусмотреть какой-либо ситуации в сфере государственного управления.
В первом случае объем полномочий дискреционного характера определен законом. Если своим актом администрация превысит указанные полномочия, то такой акт будет незаконным, так как он нарушает права граждан и организаций или компетенцию других государственных органов.
Во втором случае орган государственного управления вступает в фактические, не урегулированные законом отношения с гражданином или организацией. Здесь законодатель не установил конкретной обязанности администрации поступить строго определенным образом, а следовательно, у гражданина или организации не возникает право требовать от органа исполнительной власти совершения какого-либо действия. У них появляется не опосредованный правом интерес, «явление фактическое», чья «реализация» не «имеет четкой меры нормирования».11 Интерес выражает стремление индивида или группы индивидов получить какое-либо материальное или духовное благо, порядок удовлетворения которого не предусмотрен законом.
Может ли в данном случае действие администрации стать основанием для управленческого спора?
Представители первой точки зрения считают, что спор в сфере управления может стать следствием не только нарушения органами исполнительной власти публичных прав граждан и организаций, но и нарушения их интересов. Впервые теоретическое обоснование этого подхода дал немецкий ученый Гнейст, вдохновитель реформы административной юстиции в Пруссии в 1872 г. Защита интересов, на его взгляд, гарантирует беспристрастность и объективность управления в области дискреционных полномочий, обеспечивает их применение не свыше меры возможности и целесообразности.12
В русском административном праве расширительного толкования сущности административного спора придерживались Н.И. Лазаревский, С.А. Корф,13 основывая свои взгляды на опыте Государственного Совета и советов префектур Франции, которым как органам административной юстиции в XIX в. принадлежало право проверять как законность актов администрации, так и их внутренний смысл, цели, мотивы и даже целесообразность.
Под влиянием французского административного права русскими административистами во главе с Н.И. Лазаревским был разработан Закон о судах по административным делам, принятый Временным Правительством 25 мая 1917 г. Статья 11 этого Закона среди оснований для жалоб и протестов на действия органов администрации называла, кроме нарушений закона, осуществление полномочия с нарушением той цели, для которой оно предоставлено, нарушение интересов лиц, обществ и установлений распоряжением, постановлением, действием или упущением.14
Сторонники второго подхода15 в качестве основания административного спора рассматривают нарушение органом исполнительной власти только права гражданина или организации. На наш взгляд, также управленческий спор может быть лишь «спором о праве», так как орган административной юстиции не должен вмешиваться в рассмотрение дела в сфере управления, затрагивающего простой, не предусмотренный правом интерес гражданина или организации. «Различие права и интереса — ключ к пониманию административной юстиции».16 Иначе орган административного судопроизводства превращается из органа правосудия в орган управления, разрешающий оперативные, а не правовые вопросы.
Возможность защитить посредством административного судопроизводства именно свое право устанавливало законодательство Австрии 1875 г., Италии 1899 г. Современное российское законодательство также предоставляет возможность оспорить действие (бездействие) или решение государственных органов управления, если они нарушают именно права и свободы граждан. Современное зарубежное законодательство более подробно описывает случаи обращения в суд по поводу незаконности действий по усмотрению. В административном праве Франции, Германии, Бельгии, Англии существует правило, согласно которому гражданин или организация могут оспорить действия администрации по усмотрению, если они явно превышают властные полномочия данного органа, т. е. представляют собой «отклонение от власти», если орган управления использует свои полномочия не по доброй воле, вопреки тем целям, которые преследует закон, а также в том случае, если действия администрации основаны на неверной юридической или фактической оценке обстоятельств дела.17
Во Франции возможен контроль действий администрации и с точки зрения пропорциональности меры, принятой органом исполнительной власти, и обстоятельств, которые вызвали ее принятие. Например, в решении от 20 октября 1972 г. Государственный Совет установил, что действие государственного органа может быть признано законным и публично необходимым лишь в том случае, если ущерб частной собственности, издержки казны, социальные последствия его совершения не будут превышать эффект, который оно должно произвести.18
Практика контроля пропорциональности принимаемых администрацией решений уже сложилась и в международных судах. Так, 26 марта 1992 г. Европейский суд по правам человека удовлетворил жалобу г-на Бельджуди на постановление министра иностранных дел Франции о выдворении Бельджуди с территории государства в целях обеспечения общественного порядка. Выдворение признано судом непропорциональным по отношению к преследуемой цели и нарушающим право человека на нормальную семейную жизнь (ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека), так как Бельджуди был оторван от семьи в течение 13 лет.19
Вторая сторона вопроса о пределах полномочий органов административного судопроизводства, как уже отмечалось, связана с принципом, по которому определяется круг споров в сфере управления, подведомственных этим органам. Любое ли нарушение права можно оспорить в органе административной юстиции?
Здесь также имеется два взгляда на поставленную проблему.
Последователи первой концепции выступают за перечневый принцип определения круга управленческих споров, которые могут быть рассмотрены в органах административной юстиции. Вместе с тем они считают необходимым постепенное расширение круга споров и выработку критериев, которыми следует при этом руководствоваться. Среди сторонников данного подхода — Н.Г. Салищева, Л.А. Николаева, Д.М. Чечот, В.И. Ремнев.20
Сторонники второй точки зрения21 выступают за введение общей клаузы, т. е. возможности обжаловать любой акт управления, нарушающий права граждан или организаций, за исключением тех, в отношении которых это прямо запрещено законом. Например, ст. 2392, 2393 ГПК РСФСР, устанавливая общую клаузу, изымают из подведомственности суда жалобы на индивидуальные и нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, касающиеся обеспечения обороны и государственной безопасности Российской Федерации, а также те, в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
Общий принцип действует во Франции, где можно обжаловать любые незаконные акты органов исполнительной власти, за исключением внутри- и внешнеполитических актов правительства, мер внутреннего распорядка в школах и пенитенциарных учреждениях.22 В Англии до 1947 г. было полностью запрещено оспаривать акты Короны, но с 1947 г. можно обжаловать любой нарушающий права акт королевской власти, кроме актов по вопросам национальной безопасности.23 Аналогичные нормы содержатся в законодательстве Германии, Австрии, Бельгии, Италии.
Общая клауза соответствует принципам правового государства и обязывает государственные органы нести полную ответственность за каждый принимаемый ими акт или решение, сужая для них поле безнаказанности.
Итак, важнейшей характеристикой института административной юстиции, с точки зрения материального критерия, является наличие правового спора в сфере государственного управления по поводу незаконности любого действия, бездействия или решения органа государственного управления, который является обязательной стороной в данном споре, — другой стороной может быть гражданин, организация или иной орган государства.
Раскрытие материально-правовой природы административного спора позволяет говорить об особой разновидности споров публично-правового характера, для разрешения которых требуется выработать специальные процессуальные нормы, отражающие специфику предмета и субъектов спора, а также сформировать государственные органы, занимающиеся рассмотрением управленческих споров. За рубежом органы административной юстиции имеют многолетний опыт работы. Сегодня стоит вопрос об урегулировании основ административного судопроизводства в Российской Федерации.
* Аспирантка Санкт-Петербургского государственного университета.
1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
2 Российская газета. 1997. 6 янв.
3 Алёхин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Ч. 1. М., 1994. С. 13. — См. также: Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3. С. 17—18.
4 Антшютц Г. Юстиция и администрация // Журнал Министерства юстиции. 1907. № 7. С.100.
5 Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. Ярославль, 1888. С.369.
6 Куплеваский Н. Административная юстиция в Западной Европе. Т. 1. Харьков, 1879. С. V.
7 Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1924. С.3; Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. С.359; Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С.8—9.
8 Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С.137; Николаева Л.А. Судебный надзор за законностью в социалистическом государственном управлении. Л., 1973. С.10, 18; Чечот Д.М. Административная юстиция. Л., 1973. С.13; Бахрах Д.Н., Боннер А.Т. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования // Советское государство и право. 1975. № 8. С.13.
9 Елистратов А.И. Понятие о публичном субъективном праве. М., 1913. С. 14.
10 Чечот Д.М. Административная юстиция. С. 69.
11 Дюрягин И.Я. Гражданин и закон. М., 1991. С. 74—75.
12 Лозина-Лозинский М.А. Административная юстиция и преобразование Правительствующего Сената // Журнал Министерства юстиции. 1907. № 1. С. 30—31.
13 Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. СПб., 1910. С. 374, 491—497.
14 Вестник Временного Правительства. 1917. № 75 (121). 9 (22) июня.
15 Лозина-Лозинский М.А. Административная юстиция и преобразование Правительствующего Сената. С. 42; Елистратов А.И. Основные начала административного права. С. 8—9; Николаева Л.А. Судебный надзор за законностью в социалистическом государственном управлении. С. 11; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 137—139; Чечот Д.М. Административная юстиция. С. 74—75; Чечина Н.А. Рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений // Правоведение. 1994. № 5–6. С. 117.
16 Коркунов Н.М. Очерк теорий административной юстиции // Коркунов Н.М. Сборник статей. 1877—1897. СПб., 1898. С. 158.
17 Puget H. Les institutions administratives йtrangиres. Paris, 1969. P. 193, 232, 252.
18 Vedel G., Delvolvй P. Le systиme franзais de protection des administrйs contre l’administration. Paris, 1991. P. 212.
19 Cour eur.D.H., arrкt Beldjoudi c. France du 26 mars 1992. Sйrie A. № 234-А.
20 Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 130; Николаева Л.А. Судебный надзор за законностью в социалистическом государственном управлении. С. 27—32; Чечот Д.М. Административная юстиция. С. 31.; Ремнев В.И. Право жалобы и административная юстиция в СССР // Советское государство и право. 1986. № 6. С. 31.
21 Боннер А.Т., Квиткин В.Т. Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973. С. 104—106; Бару М.И., Пушкин А.А. Оспаривание решений органов управления в судебном порядке // Советское государство и право. 1967. № 2. С. 26—30; Петухов Г.Е. Развитие компетенции суда по обеспечению законности в государственном управлении // Советское государство и право. 1975. № 3. С. 117; Шишкин В.И. Судебная защита от неправомерных действий должностных лиц // Советское государство и право. 1989. № 3. С. 29; Хаманева Н.Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России // Государство и право. 1993. № 11. С. 5.
22 Flauss J.-F. Le droit а un recours effectif. Article 13 de CEDH // R.U.D.H. 1991. P. 331.
23 Puget H. Les institutions administratives йtrangиres. P. 216.



ОГЛАВЛЕНИЕ