ОГЛАВЛЕНИЕ

Место и роль конституционных соглашений в системе источников права Англии
№ 2
05.04.1999
Лузин В.В.
Британская конституционная система обладает, на наш взгляд, рядом уникальных особенностей. На первое место мы поставили бы континуитет, преемственность ее развития. В качестве сравнения можно привести французскую конституционную систему, которая подобна слоеному пирогу, состоящему из более чем десятка частей. В свою очередь каждый слой, соприкасаясь с другими, может быть похож на них или отличаться по составу и вкусу. На относительно небольшом временном отрезке французская конституционная история вобрала в себя несколько монархий, империй, 5 республик, которые получили свое оформление в текстах 14 конституций и конституционных хартий. Английскую же правовую систему можно уподобить, пожалуй, коктейлю, где все ингредиенты тщательно смешаны. Данная система развивалась на протяжении столетий на основе принципа преемственности и непрерывности и в своей эволюции практически не знала серьезных потрясений такого масштаба и количества, как французская, менявших кардинально направления ее развития.
Второй особенностью исследуемой системы является неписаный характер британской Конституции и ее состав. Вы не найдете статута или судебного решения, которые бы провозглашали Великобританию конституционной парламентарной монархией. Сложность и вместе с тем интерес при анализе данной модели заключаются в понимании сущности английской Конституции, ее важнейшего компонента — конституционных соглашений. Именно соглашения выступают формой выражения механизмов сдерживания и контроля ветвей власти. По мнению Р. Давида, «английское конституционное право казалось бы абсурдным, если его излагать без учета конституционных обычаев, которым теоретически не придается юридический характер, но которые господствуют в английской политической жизни».1
Достаточно распространенной является точка зрения ряда отечественных авторов, что конституционные соглашения — это правовые обычаи. Например, профессор В.В. Маклаков считает, что конституционные соглашения — это система обычного права и никто «не может заставить соблюдать конституционный обычай, для этого нет какого-либо специального органа».2 Подобное отождествление кажется нам весьма спорным. Различие правового обычая и конституционного соглашения как источников права очевидно: первый пользуется судебной защитой, второй — нет.3 Правда, тогда возникает вопрос, а можно ли считать конституционные соглашения в принципе источником права. Вопрос настолько сложный, что ответить на него однозначно очень трудно. В какой-то степени автор попытался сделать это в данной статье.
Следует также подчеркнуть, что очень часто в отечественной правовой и политологической литературе ставят знак равенства между конституционными конвенциями и обычаями Парламента (The law and custom of parliament).
Целая группа конституционных обычаев, большей частью нигде не зафиксированных, кроме научной литературы, включает в себя нормы, регулирующие полномочия, процедуры, привилегии и иммунитеты каждой из палат Парламента.4 К числу важнейших сфер, которые также регулируются парламентскими обычаями, относятся полномочия должностных лиц палат (спикера Палаты общин, лидеров партийных фракций, «хлыстов»), правила дебатов, принципы формирования комитетов, система «pairing» и т. д.
Статутное право в виде актов Парламента лишь в незначительной степени подтверждает существование указанных обычаев. Некоторая часть парламентских обычаев содержится в Постоянных правилах палат (The Standing Orders). Проблема заключается в том, что достаточно сложно определить статус самих Постоянных правил. К категории законов, с юридической точки зрения, их отнести нельзя, скорее — это внутренние правовые акты палат, закрепляющие парламентские конституционные традиции.
Конституционные соглашения (Conventions of the Constitution). Что случится, если королева откажется одобрить билль, принятый Парламентом? Что произойдет, если Кабинет проигнорирует вотум недоверия, вынесенный Палатой общин? Эти и многие другие вопросы не являются предметами регулирования статутного или общего права. Ответы на них нужно искать в анализе конвенциональных соглашений.
По мнению А. Дайси, конституционные соглашения представляют «правила, регулирующие осуществление всех оставшихся еще у короны дискреционных полномочий — как тех, которыми пользуется сам король, так и тех, которые осуществляются министерством».5 При этом А. Дайси неоднократно отмечал, что конституционные соглашения не пользуются правом на судебную защиту. Ни один суд не может признать действия члена Кабинета незаконными на том основании, что правительство не пользуется доверием палаты.
Главная проблема, с которой мы сталкиваемся при анализе конвенциональных соглашений, заключается в следующем: является ли деление законов и соглашений столь ясным и недвусмысленным, как считал А. Дайси. Сэр А. Дженнингс подвергал сомнению такую позицию А. Дайси,6 поскольку конституционные соглашения постепенно признаются судами. В известном деле 1942 г. Liversidge v. Anderson, рассмотренном Судебным комитетом Палаты лордов, указывалось, что государственный секретарь ответствен перед Парламентом (answerable to Parliament) за выполнение своих обязанностей, самых важных и конфиденциальных по своей природе.7 Таким образом, соглашение, закрепляющее принцип министерской ответственности перед Парламентом, непосредственно было признано высшей судебной инстанцией.
Однако гораздо чаще конституционные соглашения иным образом проникают в ткань судебных решений. В тексте самого судебного решения может отсутствовать прямое упоминание о конкретном конституционном соглашении, но при внимательном изучении вы понимаете, что позиция суда основывается на нем или суд как минимум признает его существование. «Тот факт, что суды не применяют конституционные конвенции, не означает, что они подспудно не признают их существование», — отмечал Худ Филлипс.8
Наконец, некоторые конституционные соглашения получили свое признание в актах Парламента. Например, А. Дайси в конце XIX столетия упоминал в качестве конституционного соглашения обязанность верхней палаты подчиниться воле Палаты общин. Данное соглашение фактически было реализовано в Актах о Парламенте 1911 и 1949 гг., которые давали преимущество нижней палате в законодательном процессе. Можно привести десятки других примеров признания конституционных соглашений таким путем.
Почему не кодифицированы хотя бы важнейшие конвенциональные соглашения? Это позволило бы избежать многих разночтений в их толковании и применении. Ответ может быть тривиальным. Британская Конституция является гибкой, и данное свойство Конституции связано с характером конвенциональных соглашений. Позвольте высказать два замечания. Во-первых, расхожее мнение о гибкости конвенциональных соглашений и как следствие этого самой конституции — в ряде случаев миф. На наш взгляд, конституционное соглашение, регулирующее право монарха созвать Парламент, является предельно жестким. Сложно представить ситуацию, когда британский Парламент не созывается на ежегодную сессию даже в условиях войны. Другой пример — прерогатива монарха по роспуску Палаты общин. Конституционное соглашение предусматривает, что глава государства осуществляет это важнейшее право только по совету премьер-министра. Автор затрудняется привести пример различной интерпретации данного конституционного соглашения за последние триста лет. Во-вторых, определенная гибкость, по нашему мнению, — свойство всех нормально функционирующих организмов, включая правовые. Конституция, перестающая быть гибкой, рискует превратиться в ржавый меч, которым никто не пользуется, и он теряет свое предназначение. Лишь один пример — Конституция США 1787 г. В Америке существует доктрина «живой» конституции, поскольку за судьями общих судов резервируется право дать новое толкование Основному Закону, исходя из потребностей политического и экономического развития страны. Создатели Конституции Соединенных Штатов не могли предусмотреть всех кризисных ситуаций, с которыми могло столкнуться американское государство в ходе развития. Поэтому должен существовать механизм, способ изменения конституции, позволивший бы адекватно реагировать на фундаментальные изменения в обществе и сознании людей.9
Другая причина, по которой конституционные соглашения не трансформированы в форму законов, — сложность кодификации. Наибольшую трудность представляет кодификация конституционных соглашений в сфере королевских прерогатив по отношению к премьер-министру и Кабинету. В принципе, можно в акте Парламента зафиксировать положение о праве королевы назначить главой Кабинета лидера парламентского большинства. Но как быть, если у парламентского большинства нет ярко выраженного лидера или отсутствует само парламентское большинство.
Кодификация может породить еще одну сложнейшую конституционную проблему. Вообразим себе на минуту ситуацию, при которой королева отказывается назначить лидера победившей партии премьер-министром. Предоставим каждому из читателей придумать свою версию развития дальнейших событий...
Не следует сбрасывать со счетов и верность англичан своим вековым традициям. Форма и состав британской Конституции придают ей определенный шарм и своеобразие. Сама кодификация конституционных соглашений давно осуществлена, только не в законах, а в работах авторитетных английских ученых в области конституционного права.
Не лишен смысла и такой вопрос: так ли необходима кодификация конституционных соглашений, когда им неукоснительно следуют все участники политического процесса. Например, в стране, где абсолютно все совершеннолетние граждане во время обеда держат нож в правой руке, а вилку в левой, так ли необходимы административные правила, фиксирующие указанные нормы этикета?
Почему конституционные соглашения соблюдаются участниками политического процесса? Достаточно хорошо известна точка зрения А. Дайси. Нарушение соглашений, по его мнению, «почти тотчас же приводит виновного к столкновению с судами и правом страны»,10 т. е. повиновение достигается силой закона. На наш взгляд, доводы А. Дайси при всем уважении к мэтру неубедительны. Мы не видим, например, реальных возможностей для столкновения правящего большинства в Парламенте, лишившего оппозицию депутатских мест, с судами или правом страны. Другое объяснение, встречающееся в английской научной литературе, сводится к тому, что конституционные соглашения соблюдаются в силу инерции, привычки и внутренней убежденности, что именно так следует поступать. Несомненно, в некоторой степени указанный фактор может оказывать свое действие, но не всегда и не на всех.
Вопрос о соблюдении конституционных соглашений кажется нам наиболее важным, поскольку, как уже было замечено, большинство элементов системы сдержек и противовесов выражены в форме соглашений. Если не существует гарантий их соблюдения, то, значит, система сдержек и противовесов превращается в декларацию о намерениях, исполнение которой зависит только от доброй воли участников политического процесса. Невольно вспоминаются слова М. Монтеня: «Нужно, чтобы мы жили под защитою права и власти, а не благодаря чьей-то признательности или милости».11
Мы далеки от мысли, что нашли причину соблюдения конституционных соглашений в британской правовой системе, но хотели бы предложить свое объяснение. Сошлемся в качестве примера на шахматные этюды. Как известно, существует только один-единственный порядок ходов, при котором вы можете достигнуть желаемого результата. С аналогичной ситуацией мы сталкиваемся и в политике. В случае нарушения конституционного соглашения одной из сторон у остальных участников политического процесса есть единственно правильный алгоритм действий — внесудебного принуждения, который может восстановить status quo и заставить нарушителя следовать конституционному соглашению. Проблема сводится лишь к тому, будет ли найден этот алгоритм действий.
Несколько иллюстраций. Если Кабинет игнорирует вотум недоверия, отказываясь уйти в отставку или инициировать роспуск Парламента, то палаты могут блокировать всю нормальную деятельность правительства через провал министерских законопроектов. Кроме того, оппозиционное большинство в нижней палате может прибегнуть к крайнему средству давления на Кабинет, блокируя принятие бюджета.
В ситуации, когда королева отказывается распустить Палату общин по предложению премьер-министра, опирающегося на поддержку парламентского большинства, Кабинет оставляет за собой право на коллективную отставку. В этом случае парламентское большинство, перейдя в оппозицию, может успешно препятствовать деятельности правительства меньшинства. Кризис исполнительной власти неизбежно заставит монарха распустить Парламент.
При условии нарушения сувереном или Палатой лордов сложившихся конституционных соглашений в области законодательной деятельности Палата общин после всеобщих выборов может самостоятельно принять закон, регулирующий сферу действия соответствующего соглашения, как это и случилось, например, в 1911 г. из-за обструкции лордов реформам, предложенным Кабинетом.
Итак, подводя некоторые итоги, можно заключить, что конституционные соглашения — это правила политического поведения, обязательные по отношению к тем, кто их применяет. Они не являются в чистом виде правовыми нормами, поскольку в большинстве своем не пользуются судебной защитой, но рассматриваются как своеобразный источник британского конституционного права, так как на их основе формируется правосознание.
* Кандидат юридических наук.
1 Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1997. С. 263.
2 Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. М., 1996. С. 58.
3 Там же.
4 Thompson B. Textbook on Constitutional and Administrative Law. London, 1993. P. 21.
5 Дайси А.В. Основы государственного права Англии. 2-е изд. М., 1907. С. 426.
6 Jennings I. The Law and the Constitution. 5th Ed. London, 1959. P. 103.
7 Liversidge v. Anderson and another [1942] A.C. 206.
8 Phillips O.H. Constitutional and Administrative Law. 7th Ed. London, 1987. P. 116.
9 См. подробнее: Лузин В.В. Методы толкования Конституции в деятельности Верховного Суда США // Государство и право. 1997. № 10.
10 Дайси А. Основы государственного права Англии. С. 449.
11 Монтень М. Опыты: В 2 т. Т. 2, кн. 3. М., 1996. С. 182.



ОГЛАВЛЕНИЕ