ОГЛАВЛЕНИЕ

О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности
№ 1
04.01.1999
Сорокин В.Д.
На рассмотрении Государственной Думы находится проект нового Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП), подготовленный коллективом специалистов под руководством С.Б. Ромазина. Необходимость в таком документе ощущается уже давно, ибо действующий одноименный Кодекс РСФСР в значительной степени себя исчерпал, за исключением, однако, ряда фундаментальных положений, составляющих существо административной ответственности как одного из видов правовой ответственности наряду с уголовной, дисциплинарной и гражданско-правовой.
Названный проект следует расценивать как определенный позитивный шаг в решении проблемы систематизации материальных и процессуальных норм, регулирующих административную ответственность. В ряде своих разделов проект выгодно отличается от действующего Кодекса.
Однако заложенная в проекте концепция вызывает тревогу за судьбу института административной ответственности в его классической форме, ибо названный документ строится на признании двух тенденций, несовместимых с сущностью административной ответственности. Более того, если в таком виде проект станет законом, то, как это ни парадоксально, он менее всего сможет претендовать на роль именно кодекса, т. е. систематизированного акта, объединившего все материальные и процессуальные нормы, регулирующие данный вид ответственности.
Первая разрушительная тенденция проявляется в своеобразном «размывании» единого правового поля административных правонарушений и, следовательно, целостности самой категории административной ответственности. Практически дело обстоит таким образом, что на протяжении нескольких последних лет многие составы административных правонарушений оказались за пределами КоАП (см. табл.).
Что и говорить, впечатляющая тенденция: менее чем за 10 лет принято почти два десятка крупных нормативных актов, сформулировавших 239 составов административных правонарушений, «располагающихся» за пределами специального закона, каким является действующий ныне и притом пополняющийся Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Пока в этом явно несуразном «соревновании» он еще держит первенство: на конец ноября 1998 г. его Особенная часть содержит 278 составов.
Но это, прямо скажем, — призрачное первенство, ибо существование названного Кодекса может быть оправданным лишь при одном непременном условии: если он включает в себя все до единого составы административных правонарушений. В этом смысле Кодекс как таковой представляет собой абсолютный закон и является своего рода юридическим монополистом, создающимся в результате кропотливой, всеохватывающей систематизации правовых норм соответствующей сферы общественной жизни. Надо ли доказывать, что Кодекс — та форма «юридического монополизма», которая в наибольшей мере отвечает требованиям эффективного регулирования общественных отношений, требованиям, характерным для правового государства? Параллельное же существование КоАП с десятками нормативных актов, регулирующих «свои» виды административных правонарушений, является бессмысленным.
Создается впечатление, что составители проекта нового Кодекса РФ об административных правонарушениях без особых сомнений отнеслись, прямо скажем, к незавидному будущему своего детища, когда проект станет законом. Правда, справедливости ради надо отметить, что в п. 1 ст. 1.1 проекта делается исключение для Таможенного кодекса, который, как указано в статье, самостоятельно устанавливает «основания и порядок привлечения к ответственности (административной. — В.С.) за нарушение таможенных правил».
Как говорится, «пристроили» 40 составов Таможенного кодекса. А как быть с остальными двумя сотнями составов? Пожалуй, упомянутый проект стоит назвать «Кодекс Российской Федерации о некоторых административных правонарушениях»!
Таким образом, налицо тенденция, которая уже отрицательно повлияла на целостность института административной ответственности. Явление это, несомненно, опасное, требующее принятия необходимых мер для исправления создавшегося положения.
Между тем в административно-правовой литературе оно оценено, на мой взгляд, явно неадекватно его опасности. По мнению Д.Н. Бахраха, процесс декодификации законодательства об административной ответственности имеет две причины. Первая заключается в том, что «кодекс (имеется в виду действующий КоАП. — В.С.) объединил только нормы об ответственности граждан, а новое законодательство либо устанавливает административную ответственность только организаций, либо и граждан, и организаций». Второй причиной, по мнению автора, стало бурное законотворчество субъектов Российской Федерации.1 Однако то, что Д.Н. Бахрах считает причинами, на самом деле таковыми не являются, ибо нет ответа на вопрос, почему принимаются такого рода акты. Ведь идя по этому пути декодификации, мы, несомненно, не в очень отдаленном будущем возвратим данную область правового регулирования в «пещерное состояние» вместо того, чтобы обеспечить единообразное регулирование всех оттенков административной ответственности в одном всеохватывающем документе, каким только и может быть кодекс.
Итак, мы имеем дело с декодификацией законодательства об административной ответственности — процессом совершенно неестественным, разрушающим единую правовую материю данного правового института.
С моей точки зрения, выход из этой ситуации достаточно прост: нужна воля законодателя, направленная на то, чтобы «разместить все ведомственные административные правонарушения», как существующие, так и могущие возникнуть, в соответствующих главах Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях. В нем всем составам найдется место!
В самом деле, зачем, к примеру, Градостроительному кодексу РФ 18 «собственных» составов? Они вполне могли бы образовать главу в КоАП «Административные правонарушения в области градостроительства». Равным образом иные виды административных проступков, находящиеся во многих актах, нашли бы соответствующее место в названном Кодексе.
Предстоит преодолеть и вторую, тесно связанную с первой тенденцию, которая также разрушительно воздействует на институт административной ответственности. Если первая тенденция наносит, так сказать, количественный ущерб сущности названного института, то вторая — посягает уже на его качественную характеристику, что, несомненно, делает эту тенденцию более опасной.
Суть дела в следующем. Примерно с начала 90-х годов в нашем законодательстве появляются нормативные акты, которые стали распространять административную ответственность и на юридических лиц. Назову лишь некоторые акты, в названии которых эта тенденция сформулирована ясно и недвусмысленно. Так, 17 декабря 1992 г. был принят Закон РФ «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства»,2 в развитие которого Правительством РФ 27 июля 1993 г. было принято «Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства».3
Данная тенденция также отмечена в литературе. Так, в одном из учебников по административному праву констатируется, что по сравнению с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях последующая практика и законодательство «пошли по другому пути», в результате чего «административная ответственность организаций» получила широкое распространение в отраслевом законодательстве, в том числе и административном. «Таким образом, — пишут авторы, — в соответствии с действующим законодательством следует с полным основанием признать организации субъектом административной ответственности, при этом не имеет значения, является ли организация государственной, кооперативной и т. д., обладает статусом юридического лица или нет».4
Однако о каком «полном основании» идет речь, если при этом совершенно игнорируется один из коренных принципов административной ответственности как юридической категории — принцип вины? Сошлюсь на другой источник, в котором данный принцип однозначно сформулирован. «Наличие вины — обязательный признак административного правонарушения, отсутствие вины исключает признание деяния административным правонарушением, в том числе при его формальной противоправности».5
Разделяя эту позицию, считаю уместным напомнить, что три вида юридической ответственности — уголовная, административная и дисциплинарная — наступают исключительно за виновные деяния. Именно поэтому они рассчитаны по самой своей сущности только на физических лиц. Административная ответственность может наступать только за виновные правонарушения, что, в принципе, подчеркивается в ст. 10 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях: «Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок ... собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность».
Первая тенденция, упомянутая ранее в статье (т. е. развитие «ведомственного законодательства об административной ответственности»), закономерно, хотя и несколько неожиданно, соединилась со второй тенденцией. Вот как это произошло. Обнаружился некий «творческий» подход к определению понятия «своего», «ведомственного» административного правонарушения. Уже есть несколько вариантов такого законодательного определения. Так, Таможенный кодекс РФ, определив круг лиц — физических и юридических, на которых распространяется его действие, в том числе и в ситуациях, когда они совершают административные правонарушения, сформулировал и понятие «таможенное правонарушение».
Процитирую начальную часть ст. 230 Таможенного кодекса РФ, которая называется «Нарушение таможенных правил»: «Нарушением таможенных правил признается противоправное действие либо бездействие лица, посягающего на...». Продолжать цитату нецелесообразно, ибо, во-первых, главное свойство этого вида административного правонарушения уже выявлено, а во-вторых, статья сформулирована на редкость коряво и невразумительно.6 Как видим, для признания деяния административным правонарушением вина не требуется ни для физических, ни для юридических лиц.
В то же время согласно ст. 106 Налогового кодекса РФ налоговым правонарушением «признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и их представителей, за которое настоящим Кодексом установлена ответственность». Статья 107 разъясняет, что к лицам, подлежащим ответственности за совершение налоговых правонарушений, относятся «организации и физические лица». Из смысла п. 4 ст. 108 следует, что за указанные правонарушения ответственность наступает прежде всего административная, коль скоро эти деяния не содержат признаков преступления.
Итак, три кодекса — три совершенно различных подхода к одному и тому же правовому явлению — административному правонарушению. В первом случае (КоАП) административная ответственность установлена за противоправное виновное деяние физических лиц; во втором (Торговый кодекс РФ) — только за противоправные деяния физических и юридических лиц; в третьем (Налоговый кодекс РФ) — за противоправные виновные деяния физических и юридических лиц.
Таковы некоторые результаты декодификации. Это не очень радужное настоящее. Что же касается возможного будущего, то оно просматривается достаточно отчетливо, если обратиться к некоторым ключевым положениям проекта нового Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Как уже было отмечено, проект в сущности согласился с параллельным существованием законодательства об административной ответственности. Равным образом проект воспринял и конструкцию административной ответственности для юридических лиц и оказался в более чем странном положении. Сравним, например, три ключевые статьи проекта: ст. 1.5 «Презумпция невиновности», ст. 1.6 «Принцип вины» и ст. 2.1 «Административное правонарушение». Поскольку речь пойдет о положениях, имеющих существенную важность, придется процитировать названные статьи, подчеркнув соответствующие места. Хочу только отметить, что логичнее было бы сначала сказать о принципе вины, а затем о презумпции невиновности.
Статья 1.6 гласит: «Физическое лицо или юридическое лицо подлежит административной ответственности только за те нарушения, в отношении которых установлена его вина. Административная ответственность за невиновное причинение физическим лицом вреда не допускается» (курсив мой. — В.С.).
Согласно же ст. 1.5 физическое «лицо или юридическое лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном настоящим Кодексом порядке…» (курсив мой. — В.С.).
Итак, вина однозначно объявляется органическим элементом, необходимым для привлечения к административной ответственности не только физических, но и юридических лиц.
А далее – совершенно неожиданный «пассаж» ст. 2.1, в которой сказано: «Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие либо бездействие физического лица или противоправное действие либо бездействие юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность» (курсив мой. — В.С.).
Стало быть, для привлечения юридического лица к административной ответственности однозначно требуется его вина (ст. 1.6 и 1.5), а основанием такой ответственности является всего лишь противоправное деяние оного юридического лица! Неустранимое противоречие между ст. 1.6 и 1.5, с одной стороны, и ст. 2.1 — с другой, является поучительным свидетельством непригодности попытки встроить совершенно посторонний «агрегат», нечто вроде «пятого колеса», в классическую конструкцию института административной ответственности. Ведь если продолжать логику ст. 1.6 и 1.5, неизбежно придется четко сказать и о формах вины юридических лиц за административные проступки, формах вины, специфичных именно для них и отличающихся от форм вины лиц физических настолько, насколько вообще физические лица отличаются от лиц юридических. Использовать же формы вины, свойственные физическим лицам, практически невозможно, ибо тогда, например, надо допустить, что юридическое лицо действовало самонадеянно… Не случайно поэтому последующие положения проекта Кодекса о формах вины адресованы исключительно физическим лицам (ст. 2.2, 2.3, 4.2, 4.5 и др).
В этой связи необходимо обратить внимание на ряд фактов, свидетельствующих прямо-таки о бесцеремонном обращении с административной ответственностью. Например, Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях пополнился ст. 1933. Это, прямо скажем, — «зловещая» статья. Она гласит: «Неисполнение решений по вопросам местного значения, принятым на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, — влечет наложение штрафа в размере до двадцати минимальных размеров оплаты труда». Уникальность статьи в том, что она не имеет состава правонарушения и, стало быть, является примером объективного вменения, которое почувствуют сотни тысяч граждан, как только «должностные лица местного самоуправления» осознают, какое «средство правового регулирования» им даровано. Кстати, этот «шедевр» уже нашел свое месте в ст. 18.19 проекта, правда, с некоторыми изменениями в размере санкции.
Еще пример. Как известно, в 1998 г. принят интересный документ, которого ранее у нас никогда не было, — Градостроительный кодекс РФ. Все в нем приемлемо, за исключением ст. 73, которая для данного Кодекса является совершенно посторонней. Беда в том, что она отводит Кодексу несвойственную ему роль. Эта статья, во-первых, неизвестно, на каком основании, вносит изменения (?!) в статью совершенно другого Кодекса, а именно в ст. 143 КоАП, предлагая ему новую формулировку, и во-вторых, предлагает Президенту РФ и поручает Правительству РФ «привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим кодексом». Невозможно не спросить, какими мотивами руководствовался законодатель и где были юридические службы трех высоких государственных инстанций, которые, надо полагать, проходил этот ответственный документ, ставший затем Градостроительным кодексом России?
Как известно, любой кодекс — это крупный законодательный акт, рассчитанный на длительный период действия. Вот и будет долгие годы сопровождать Градостроительный кодекс РФ его, прямо скажем, нелепый довесок в виде злополучной ст. 73, если, конечно, это недоразумение не будет исправлено.
Приведенные примеры — свидетельства тревожного свойства. Нельзя так бездумно обращаться с юридическими категориями, ибо в противном случае те или иные правовые акты и решения воспринимаются не иначе как со значительной долей иронии, если не сказать больше. Ведь в конечном счете нельзя не признать, что применение административного взыскания к юридическому лицу, в принципе, ничем не отличается от применения к юридическому лицу дисциплинарного взыскания. Объявление выговора юридическому лицу, несомненно, – явная нелепость, хотя наложение на это же лицо административного штрафа воспринимается как должное.
Между тем есть смысл напомнить, что в прошлом такая проблема уже возникала и получила совершенно определенное разрешение, действовавшее несколько десятилетий. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» было запрещено налагать штрафы на предприятия, учреждения, организации, т. е. применять административную ответственность к названным юридическим лицам. Взыскания подобного рода могли налагаться только на виновных в таких деяниях руководителей данных структур.
Тенденция эта жива и достаточно ясно отражается в некоторых современных законодательных актах самого высокого уровня, например, в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей», ст. 1 и 9 которого совершенно четко различают финансовую ответственность предприятий, учреждений и организаций, т. е. юридических лиц, в виде штрафа соответствующей степени кратности, и административную ответственность руководителей предприятий, учреждений, организаций, допустивших указанные нарушения, в виде штрафа в 50-кратном размере минимальной месячной оплаты труда.7
Как видим, одно и то же наименование взыскания — «штраф» представляет совершенно различные формы юридической ответственности — финансовую и административную. Значит, не каждый штраф надо расценивать как административное взыскание.
Эта тенденция сохраняется и в Бюджетном кодексе РФ, принятом в 1998 г. Например, ст. 292 гласит: «Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением, влечет наложение штрафов на руководителей (курсив мой. — В.С.) получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса».8
В процессе подготовки статьи к печати появилась новая информация, требующая авторского реагирования. Так, 1 октября 1998 г. Конституционный Суд РФ принял определение по запросу Законодательного собрания Нижегородской области о проверке конституционности ч. 1 ст. 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Пункт 4 этого документа гласит: «Что касается вопроса о возможности привлечения юридических лиц к административной ответственности, то он решен федеральным законодателем в ряде актов, принятых после введения в действие Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. В частности, юридические лица могут быть привлечены к административной ответственности за правонарушения в сфере налоговых и таможенных отношений, строительства и градостроительства, обеспечения пожарной безопасности и т. п. Не являются препятствием к установлению административной ответственности юридических лиц и положения Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, поскольку, согласно части третьей его статьи 2, положения данного Кодекса распространяются и на правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена законодательством, еще не включенным в этот Кодекс».9
В порядке научного комментария по этому поводу отметим следующее.
Во-первых, тот факт, что к административной ответственности стали привлекать юридических лиц уже после введения в действие Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, однозначно рассчитанного только на поступки физических лиц и ни на что более, является бесспорным и несколько «неожиданным» доказательством разрушения института административной ответственности, главным для которого является принцип вины.
Во-вторых, ссылка на ч. 3 ст. 2 КоАП «не работает», поскольку все статьи основополагающей главы второй Кодекса, начиная со ст. 10, рассчитаны только на виновные деяния физических лиц. Достаточно привести названия некоторых из них: ст. 11 — «Совершение административного правонарушения умышленно»; ст. 12 — «Совершение административного правонарушения по неосторожности»; ст. 13 — «Возраст, по достижении которого наступает административная ответственность»; ст. 14 — «Ответственность несовершеннолетних», и др.
В-третьих, судя по всему, федеральный законодатель не испытывает желания включать в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях принимаемые им на протяжении ряда лет отраслевые законы об административной ответственности юридических лиц. Неправомерность такой тенденции отметил Президент РФ Б.Н. Ельцин в письмах Председателю Совета Федерации Е.С. Строеву и Председателю Государственной Думы Г.Н. Селезневу по поводу Федерального закона «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии». По мнению Президента, «принятие федеральных законов об установлении административной ответственности в виде отдельных нормативных актов представляется нецелесообразным». С этим нельзя не согласиться, поскольку указанная тенденция ведет к декодификации законодательства в данной области.
Однако далее в письме сказано: «В случае установления административной ответственности следует вносить соответствующие изменения и дополнения, в том числе касающиеся административной ответственности юридических лиц».10 Как говорится, дело осталось за малым: понять, как можно включить административную ответственность юридических лиц в Кодекс, идеология которого в полном соответствии с природой административной ответственности рассчитана только на виновные правонарушения физических лиц.
Не исключено, что в результате подобной юридической логики, если удастся преодолеть ведомственную разобщенность, нам следует ожидать такой КоАП, в котором физические лица будут отвечать за виновное деяние (административные проступки), а юридические лица — в порядке объективного вменения, поскольку классические, а стало быть, незыблемые формы вины — умысел и неосторожность — к ним совершенно неприменимы. Это четко сформулировано в п. 2 ст. 5 УК РФ, согласно которому «объективное вменение, т. е. уголовная ответственность за невиновное причинение вреда, не допускается»! А административная?
Таким образом, административная ответственность юридических лиц, предусматриваемая рядом отраслевых законодательных актов, противоречит самой сути этого вида юридической ответственности. Ее существование практически означает законодательное оформление «лазейки», с помощью которой уходят от административной ответственности виновные физические лица — руководители и иные должностные лица.
Попытки же путем хитроумных ухищрений «вмонтировать» в названный институт административную ответственность юридических лиц способны лишь породить ситуацию, к которой трудно подобрать название и которая так «афористично» сформулирована в п. 2 ст. 2.1 проекта нового Кодекса РФ об административных правонарушениях: «Наложение административного взыскания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо»! Читатель в меру своей фантазии без труда может представить неисчислимое множество ситуаций, порождаемых данным юридическим афоризмом. А когда, паче чаяния, это станет законом..?
В заключение – два вывода. Во-первых, Кодекс РФ об административных правонарушениях должен охватывать абсолютно все составы данного вида правонарушений независимо от ведомственного их содержания и вопреки каким бы то ни было амбициям. Необходимо также четко закрепить положение, согласно которому ни один закон федерального уровня помимо КоАП не может регулировать вопросы административной ответственности. Во-вторых, исходя из сущности административной ответственности, Кодекс РФ об административных правонарушениях должен распространяться исключительно на виновные проступки физических лиц. Для юридических лиц в сфере государственного управления должна быть предусмотрена финансовая ответственность, сопровождаемая административной, дисциплинарной или уголовной ответственностью должностных лиц, конкретно виновных в совершении соответствующего правонарушения — проступка или преступления.
* Доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского университета МВД России.
1 Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1996. С. 283.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 2. Ст. 58.
3 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 32. Ст. 3014.
4 Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 184.
5 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 269.
6 Кстати, о корявости. Есть примеры иного рода, характеризующиеся точностью и прозрачностью суждения. Так, Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1997 г. был создан орган, «Межведомственная комиссия по социальной профилактике правонарушений Правительства Российской Федерации» (Российская газета. 1997. 29 янв.; СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 146). 15 мая 1998 г. названная комиссия прекратила свое существование.



ОГЛАВЛЕНИЕ