ОГЛАВЛЕНИЕ

О международной договорной правоспособности субъектов Российской Федерации
№ 2
01.04.1998
Бирюков П.Н.
В настоящее время, по данным МИД России, число соглашений субъектов РФ с иностранными государствами, субъектами зарубежных федераций и административно-территориальными единицами превысило 300.1  В нормативных актах многих регионов России закрепляется право на самостоятельное вступление в международные отношения и заключение от своего имени международных договоров.
Так, согласно ст. 61 Конституции Республики Татарстан 1994 г. Республика Татарстан провозглашается «суверенным государством, субъектом международного права». «Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан» (ст. 59 Конституции). В соответствии со ст. 8 Устава Воронежской области 1995 г. общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ и Воронежской области являются частью правовой системы области.2  «Органы государственной власти области могут заключать договоры, являющиеся правовыми нормативными актами... с иностранными государствами по вопросам, представляющим их общий, взаимный интерес» (ст. 17 Закона Воронежской области «О правовых нормативных актах Воронежской области» 1995 г.).3  «Свердловская область вправе выступать самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей, заключать соответствующие договоры (соглашения), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (ст. 13 Устава Свердловской области 1995 г.).4  «Ленинградская область вправе самостоятельно заключать договоры, соглашения... с иностранными государствами в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и Уставом Ленинградской области» (ст. 5 Устава Ленинградской области 1994 г.). В Тюменской области в 1995 г. принят специальный Закон «О международных соглашениях Тюменской области и договорах Тюменской области с субъектами Российской Федерации».
Однако, по моему глубокому убеждению, заявления субъектов РФ о своей международной правосубъектности еще не означают наличия у них этого юридического качества в действительности. Чтобы ответить на вопрос, обладают ли субъекты РФ международной договорной правоспособностью в точном значении этого слова, и чтобы определить, какое место в правовой системе РФ занимают заключаемые ими соглашения, необходим тщательный анализ соответствующих международно-правовых норм и национального законодательства, как федерального, так и регионального.
Международная правосубъектность, на мой взгляд, предполагает наличие у субъекта правоотношений трех основных характеристик: легитимность образования; обладание правами и обязанностями, вытекающими из международно-правовых норм; международная договорная правоспособность.5 
В настоящее время можно с полной уверенностью сказать, что первые два признака у субъектов РФ налицо. Но обладают ли они качеством договорной правоспособности?
Как известно, международная договорная правоспособность представляет собой право непосредственно участвовать в создании норм международного права и присуща любому субъекту международного права с момента его возникновения.6 
государственной власти области могут заключать договоры, являющиеся правовыми нормативными актами... с иностранными государствами по вопросам, представляющим их общий, взаимный интерес» (ст. 17 Закона Воронежской области «О правовых нормативных актах Воронежской области» 1995 г.).3  «Свердловская область вправе выступать самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей, заключать соответствующие договоры (соглашения), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (ст. 13 Устава Свердловской области 1995 г.).4  «Ленинградская область вправе самостоятельно заключать договоры, соглашения... с иностранными государствами в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и Уставом Ленинградской области» (ст. 5 Устава Ленинградской области 1994 г.). В Тюменской области в 1995 г. принят специальный Закон «О международных соглашениях Тюменской области и договорах Тюменской области с субъектами Российской Федерации».
Однако, по моему глубокому убеждению, заявления субъектов РФ о своей международной правосубъектности еще не означают наличия у них этого юридического качества в действительности. Чтобы ответить на вопрос, обладают ли субъекты РФ международной договорной правоспособностью в точном значении этого слова, и чтобы определить, какое место в правовой системе РФ занимают заключаемые ими соглашения, необходим тщательный анализ соответствующих международно-правовых норм и национального законодательства, как федерального, так и регионального.
Международная правосубъектность, на мой взгляд, предполагает наличие у субъекта правоотношений трех основных характеристик: легитимность образования; обладание правами и обязанностями, вытекающими из международно-правовых норм; международная договорная правоспособность.5 В настоящее время можно с полной уверенностью сказать, что первые два признака у субъектов РФ налицо. Но обладают ли они качеством договорной правоспособности?
Как известно, международная договорная правоспособность представляет собой право непосредственно участвовать в создании норм международного права и присуща любому субъекту международного права с момента его возникновения.6 
Вопросы заключения, исполнения и прекращения договоров государствами регулируются в международном праве прежде всего Венской Конвенцией о праве международных договоров 1969 г., нормами иных документов. Вместе с тем ни Конвенция 1969 г., ни другие международные соглашения не предусматривают возможности самостоятельного заключения субъектами федеративных государств международных договоров, как, впрочем, и не содержат такого запрета.
Известно, что в 1966 г. Комиссия международного права ООН сформулировала правило, которое, однако, не приобрело пока качества обычной нормы международного права: государства — члены федерации «могут обладать способностью заключать международные договоры, если такая способность допускается федеральной Конституцией, в установленных ею пределах».7  Г.В. Игнатенко в этой связи замечает, что сегодня «само международное право практически свободно от норм, которые хоть в какой-то мере определяли бы международно-правовой статус политико-территориальных образований, являющихся составными частями федеративных государств, и теория международного права не перегружена концептуальными положениями».8 
В то же время международное право не относит соглашения по установлению договорных отношений между государствами и субъектами иностранных федераций и субъектов федераций между собой к международным договорам, как не считаются международными договорами и гражданско-правовые контракты между государством и иностранными предприятиями. По моему мнению, для того чтобы быть субъектом отрасли «право международных договоров», недостаточно подписать то или иное международное соглашение: необходимо еще обладать правоспособностью заключать международные договоры.
Поскольку вопросы правосубъектности субъектов иностранных федераций достаточно подробно исследованы в литературе,9  остановимся на анализе норм российского законодательства.
Согласно Конституции РФ (п. «о» ст. 72) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако Конституция не дает расшифровки «международных и внешнеэкономических связей» и ничего не говорит о праве субъектов РФ заключать соглашения, которые являлись бы международными договорами. Не содержит таких норм и Федеративный договор.
Федеральный закон о международных договорах 1995 г. также относит заключение международных договоров к ведению Российской Федерации. Международный договор России, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Основные положения или проект международного договора, затрагивающего полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения, направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора.
Следует также принимать во внимание, что ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» 1994 г. не закрепляют нормы о возможности проверки конституционности международных договоров субъектов РФ, хотя в отношении международных договоров РФ такая процедура предусмотрена.10 
Не предусмотрена проверка конституционности международных договоров субъектов Федерации и в ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» 1996 г., в которой зафиксированы основы компетенции конституционных (уставных) судов субъектов РФ,11  хотя по логике вещей данные суды должны иметь полномочия рассматривать вопросы о соответствии международных договоров субъектов федерации их конституциям (уставам).
Не упоминается о международных договорах регионов Российской Федерации и в ст. 5 данного Закона, где говорится, что суд, «установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица... общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, закону субъекта Российской Федерации, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу».
Пожалуй, единственная норма федерального уровня о наличии у субъектов Российской Федерации некоторых элементов договорной правоспособности содержится в ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» 1995 г., согласно которой субъекты РФ вправе в пределах своей компетенции заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств.12  Однако «соглашения в области внешнеторговых связей» — это еще не международные договоры в собственном значении этого слова; они представляют собой акты гражданско-правового характера, хотя и осложненные «иностранным элементом».
Таким образом, федеральное законодательство пока не подтверждает наличия у субъектов РФ качества международной договорной правоспособности, хотя прямо и не отрицает возможности обладания ими этим правомочием.
Несколько иной подход к проблеме зафиксирован в так называемых договорах о разграничении полномочий.
Так, в соответствии с п. 14 ст. 3 Договора РФ и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и между органами государственной власти Республики Башкортостан» 1994 г. в ведении Республики Башкортостан находятся «осуществление международных и внешнеэкономических связей; установление отношений с иностранными государствами; заключение международных договоров и соглашений, не противоречащих Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан и настоящему Договору».
Договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан 1994 г. (п. 11 ст. II) устанавливает, что органы государственной власти Республики Татарстан участвуют в международных отношениях, устанавливают отношения с иностранными государствами, заключают с ними соглашения, не противоречащие Конституции и международным обязательствам Российской Федерации и Республики Татарстан, участвуют в деятельности соответствующих международных организаций.13 
Согласно ст. 13 Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Свердловской области 1996 г., Свердловская область «вправе выступать самостоятельным участником международных связей, заключать соответствующие договоры с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств. Органы государственной власти РФ в соответствии с федеральным законом координируют международные и внешнеэкономические связи области».14 
Согласно ст. 1 Договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия)» 1995 г. в ведении органов государственной власти Республики Саха (Якутия) находятся: участие в осуществлении внешнеэкономических связей; заключение соглашений с субъектами других федераций, административно-территориальными единицами иностранных государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств в целом (п. «и»); участие в международных связях, не противоречащих международным обязательствам РФ, законодательству РФ и Республики Саха (Якутия); участие в качестве субъекта РФ в деятельности международных организаций в соответствии с их уставами (п. «н»); открытие в соответствии с законодательством страны пребывания своих представительств за рубежом по согласованию с МИД России (п. «о»).
О «международных и внешнеэкономических связях Республики Северная Осетия-Алания, не противоречащих Конституции и международным обязательствам РФ», говорится и в ст. 3 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия-Алания.
Таким образом, на основании федерально-региональных актов некоторые субъекты РФ вправе заключать международные договоры от своего имени. Однако положения подобного рода предусмотрены не во всех договорах. Они отсутствуют, например, в Договоре РФ и Кабардино-Балкарской Республики «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики» 1994 г., согласно которому в ведении Кабардино-Балкарской Республики находится только «внешнеэкономическая деятельность» Республики (ст. 3).
Не затрагивая вопроса о законности и юридической силе договоров о разграничении полномочий, что должно явиться предметом специального рассмотрения, можно сделать следующий вывод: в настоящее время российские регионы, по моему мнению, еще не обладают всеми элементами международной правосубъектности, хотя тенденция оформления их в субъекты международного права налицо. В этой связи настоятельной необходимостью представляется принятие федерального закона о международных связях субъектов РФ.
 1 Международная жизнь. 1996. № 8. С. 15.
 2 Коммуна. Воронеж, 1995. 24—26 июля.
 3 Там же. 5 марта.
 4 Российский юридический журнал. 1995. № 1. С. 108.
 5 Подробнее см.: Бирюков П.Н. Международное право. Воронеж, 1995. С. 32—37.
 6 Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970; Международная правосубъектность (Некоторые вопросы теории) / Отв. ред. Д.И. Фельдман. М., 1971; Фельдман Д.И., Курдюков Г.И. Основные тенденции развития международной правосубъектности государств. Казань, 1974; Курс международного права: В 7 т. Т. 1. М., 1989; Суверенитет в государственном и международном праве [«Круглый стол» журнала «Советское государство и право»] // Советское государство и право. 1991. № 5. С. 3—28.
 7 Цит. по: Игнатенко Г.В. Международно-правовой статус субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1995. № 1. С. 6.
 8 Там же. С. 15—16.
 9 Вельяминов Г.М. Правовой статус субъектов Российской Федерации и проблемы признания // Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 3—13; Пустогаров В.В. 1) Члены федерации как субъекты международного права // Государство и право. 1992. № 1. С. 43—53; 2) Международные связи субъектов Российской Федерации и их правовое регулирование // Государство и право. 1994. № 7. С. 131—138; Федерализм — глобальное и российское измерения: Международная научно-практическая конференция. Казань, 1993, и др.
 10 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
 11 «Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1).
 12 СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3923.
 13 Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 442—447.
 14 Областная газета. Воронеж, 1996. 24 янв.



ОГЛАВЛЕНИЕ