ОГЛАВЛЕНИЕ

О некоторых критериях эффективности местного самоуправления
№ 2
05.04.1999
Уваров А.А.
Ныне вопросам организации местного самоуправления в Российской Федерации уделяется достаточно много внимания, что объясняется той ролью, которую оно играет в жизнеобеспечении нашего населения. Так, по данным ученых, более 85 % всех социальных потребностей люди удовлетворяют в системе соответствующего муниципального образования.1 В связи с этим очень важно найти оптимальную модель местного самоуправления, пригодную как для России в целом, так и для соответствующего ее региона, и в конечном счете для конкретного населенного пункта. Естественно, что должны учитываться как обстоятельства глобального политического, экономического и иного характера, которые проявляются на федеральном государственном уровне, так и обстоятельства регионального и местного значения.
Принимая во внимание сложившуюся в стране удручающую социально-экономическую и политическую обстановку, видимо, бесполезно даже пытаться создать «оазис» в отдельно взятом населенном пункте. Как бы ни была совершенна установленная для того или иного населенного пункта модель местного самоуправления, ее функционирование всегда будет зависеть от системы власти, установленной в государстве в целом. Поэтому реальная практическая задача, стоящая при выборе оптимальной модели местного самоуправления, заключается в том, чтобы использовать все предоставленные законодателем возможности для решения вопросов местного значения и нейтрализации негативных факторов, мешающих этому.
В современном мире применяется в основном два типа (модели) системы местного самоуправления: англосаксонский (английский) и континентальный (французский). Первый тип местного самоуправления, распространенный в таких странах, как Великобритания, США, Канада, Австралия, предполагает автономию органов местного самоуправления, отсутствие подчинения нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим и прямого государственного контроля за их деятельностью. Континентальный же тип местного самоуправления, распространенный во Франции, Италии, Германии, напротив, предполагает жесткую опеку местного самоуправления со стороны агентов государственной власти, контролирующих деятельность соответствующих органов местного самоуправления (префектов, правительственных комиссаров и т. п.), допускается соподчиненность различных уровней местной власти друг другу, при этом представительные органы власти создаются здесь не во всех административно-территориальных единицах. В отличие от англосаксонского типа местного самоуправления, где населением избираются даже отдельные должностные лица (шериф, казначей, налоговый инспектор и т. п.), при континентальной системе главы муниципальных образований — это одновременно представители государственной власти, назначаемые главой государства или вышестоящим исполнительным органом государственной власти.
Судя по вышеназванным признакам, российская нормативно-правовая модель местного самоуправления относится к англосаксонскому типу, о чем свидетельствуют, в частности, ст. 12 Конституции РФ, где говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее — Федеральный закон), которым не допускается подчиненность одного муниципального образования другому; п. 5 ст. 14 того же Закона, где запрещается осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, и др. Выбор данного типа самоуправления, по всей вероятности, был продиктован как политическими мотивами (по своей форме и сути англосаксонский тип местного самоуправления выглядит демократичнее континентального), так и практическими, что выражалось в отсутствии практики местного самоуправления в России (если не считать дореволюционный период, а также неудавшиеся попытки построить местное самоуправление на основе бывших советов народных депутатов). Следует отметить, что англосаксонский тип местного самоуправления с его минимальной степенью государственной регламентации был для законодателя Российской Федерации более предпочтительным в связи с нечетким представлением о том, как вообще должно и будет функционировать местное самоуправление в России. Показательно в этом отношении то, что российская модель местного самоуправления получилась в некотором отношении более мобильной, чем, например, в Великобритании, где, несмотря на децентрализованную и дифференцированную систему местного самоуправления, применяется позитивный способ закрепления компетенции местных органов власти (разрешаются только те действия, которые непосредственно предписаны законом), и для того, чтобы тому или иному муниципалитету получить дополнительные полномочия, ему нужно обратиться в парламент с просьбой о принятии необходимого «частного» билля (закона). Согласно же п. 2 ст. 6 Федерального закона, помимо перечисленных в этом пункте полномочий, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Широкие правовые возможности, предоставленные органам местного самоуправления законодателем, с одной стороны, облегчают, с другой — затрудняют выбор оптимальной модели местного самоуправления, пригодной для того или иного субъекта Российской Федерации, в связи с чем Правительство РФ своим Постановлением от 27 декабря 1995 г. утвердило Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления, где одним из мероприятий установило задачу провести в 1996 г. совместно с субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления государственно-правовые эксперименты по отработке оптимальных моделей организации местного самоуправления (Приложение 3).3 В целях реализации этой задачи Правительством РФ впоследствии было, например, принято Постановление «Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области» от 11 октября 1996 г.
Одним из вопросов, возникающих у законотворческих органов субъектов Российской Федерации, является вопрос о том, какие административно-территориальные единицы и территории призваны стать территориальной основой муниципальных образований? Предвидя сложность и неоднозначность ответа, федеральный законодатель выразился по этому поводу весьма туманно, адресовав данный вопрос субъектам Российской Федерации (п. 1 ст. 12 Федерального закона). Между тем следует признать, что имеющиеся в России административно-территориальные единицы неравнозначны не только по своей величине и статусу, но и по своей природе. Одни из них возникли естественным путем вследствие того, что люди осваивали новые земли, обживали новые места, закреплялись на них на постоянное место жительства. Таким путем возникали села, поселки, города. Другие же административно-территориальные единицы возникали «искусственно», путем определения их территории актами соответствующих государственных органов. К таким территориям относятся, в частности, районы, уезды, сельские округа. В вопросе о территориальной основе муниципальных образований федеральный законодатель фактически ставит знак равенства между естественными и искусственными административно-территориальными единицами, не считая его оговорки о том, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (имеется в виду право населения любого населенного пункта на получение статуса муниципального образования со своей муниципальной собственностью, местным бюджетом и выборным органом местного самоуправления). Если же обратиться к зарубежному опыту, то во Франции, например, проводится различие между «искусственно» (т. е. актами центральных властей) созданными административно-территориальными единицами (например, кантон, округ) и «естественно» сложившимися образованиями, лишь признанными центральными властями (например, город). Считается, что в управлении должны доминировать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительными самостоятельными правами и руководствоваться прежде всего местными интересами.4
Исходя из конституционных положений Российской Федерации о населении как источнике власти местного самоуправления, логично предположить, что в качестве территориальной основы муниципальных образований больше подходят населенные пункты, а не районы и другие территориальные единицы, созданные для удобства государственного управления. Несмотря на это, районы в качестве территориальной основы муниципальных образований в Российской Федерации предусмотрены, например, соответствующими законами о местном самоуправлении Краснодарского края, Саратовской, Челябинской и других областей России. В данном случае имеет место двухуровневая система органов местного самоуправления, части которой по Федеральному закону не могут находиться в соподчинении друг другу. Разумеется, такая система местного самоуправления требует больших материальных затрат и более сложна в управлении, так как разграничение функций осуществляется не только между государственными и муниципальными органами, но и между муниципальными органами власти различных уровней. В то же время необходимо учесть, что, наделяя районы правами муниципальных образований, субъекты Российской Федерации в своих законах обязательно должны предусмотреть такое право за городскими и сельскими поселениями, входящими в данные районы. На это обратил внимание в своем постановлении от 24 января 1997 г. Конституционный Суд РФ, рассмотрев дело о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» от 17 апреля 1996 г., указав, что «...обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а, напротив, отдаляло бы их от него».5
Несмотря на конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации, традиционно сложилось так, что в республиках в отличие от областей и краев превалируют государственно-региональные начала организации власти при одновременном умалении как полномочий федеральных органов государственной власти, так и правового статуса местного самоуправления. Законодательство, например, Татарской, Удмуртской и других республик в качестве территориальной основы муниципальных образований определяет лишь самые мелкие административно-территориальные единицы: города нереспубликанского подчинения, части городских поселений, села, поселки. Еще более централизованное государственное руководство установлено в Конституции Республики Саха (Якутия), где во всех городах и поселках образуются государственные представительные и исполнительные органы власти, хотя и допускается по инициативе населения параллельное осуществление местного самоуправления (ст. 85 и 94 Конституции Республики Саха (Якутия) в редакции от 20 апреля 1994 г.6 Возможно, такое полное огосударствление жизни в Якутии оправдано суровыми природно-климатическими условиями. При небольшой плотности населения и его удаленности от центральных магистралей практически любой вопрос жизнеобеспечения населения решить без государственной помощи не представляется возможным.
В то же время федеральное законодательство не приемлет компромиссных вариантов сочетания в одном лице статуса государственного органа и органа местного самоуправления. На это указал в своем постановлении от 15 января 1998 г. Конституционный Суд РФ по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» от 31 октября 1994 г., где признал не соответствующими Конституции РФ положения, согласно которым местные администрации, будучи органами местного самоуправления, осуществляют государственное управление, в качестве органов общей компетенции входят в систему исполнительной власти и образуются главой Республики Коми.7
Особый интерес представляет порядок организации местного самоуправления в Москве. Согласно Уставу г. Москвы, принятому 28 июня 1995 г., был установлен двойной статус представительного и исполнительного органов власти Москвы, одновременно они являлись органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что такое сочетание функций органов государственной власти и местного самоуправления характерно для органов власти многих крупных городов мира (Париж, Стокгольм, Вена, Берлин, Бремен, Гамбург и др.). Однако принятый в 1996 г. Федеральный закон запретил осуществление местного самоуправления органами государственной власти (п. 5 ст. 14). Возникла ситуация, когда, с одной стороны, и Москва, и Санкт-Петербург, как любой город, имели право быть муниципальными образованиями, а с другой — эти города являлись одновременно субъектами Федерации и потому не могли не иметь соответствующей системы государственных органов для осуществления своих государственных функций. Стало очевидным, что параллельное существование наряду с государственными муниципальных органов власти городов здесь нецелесообразно, поэтому изменением от 17 марта 1997 г. к вышеназванному Федеральному закону было установлено, что в Москве и Санкт-Петербурге могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления городов Москвы и Санкт-Петербурга. Статус муниципальных образований, таким образом, в этих городах имеют соответствующие внутригородские территории (в Москве это районные Управы, включающие в себя избираемый населением представительный орган — районное Собрание и главу Управы, избираемого районным Собранием по представлению мэра Москвы).8
Что касается возможности существования двойного статуса муниципального образования, сочетающего в одном лице, как, например, в Абдулинском районе Оренбургской области, районное и городское муниципальное образование, то, с точки зрения порядка образования такого муниципалитета, правомерность наличия его двойного статуса представляется сомнительной. Фактически здесь происходит делегирование выборным органам своих муниципальных прав населением районного центра и населенных пунктов, входящих в район, что ведет к отказу от получения статуса собственных муниципальных образований и созданию более крупного муниципального образования на уровне района. Кроме того, население сел и поселков, входящих в состав района, не имеет права участвовать в учреждении муниципального образования другого населенного пункта, в данном случае районного центра.
При создании муниципальных образований большие практические сложности вызывает требование п. 1 ст. 12 Федерального закона о том, что население городского, сельского поселения независимо о его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления, которое в соответствии с принципом равноправия (п. 2 ст. 3) предполагает право на свое муниципальное образование, включая право на муниципальную собственность, местный бюджет, создание выборных органов местного самоуправления. В то же время не следует абсолютизировать эту юридическую возможность и стремиться создать муниципальное образование даже в тех населенных пунктах, где проживает, например, не больше 500 человек. Ясно, что никакой пользы ни населению, ни государству от такого муниципального образования не будет. Кстати, наличие правовой возможности не всегда предполагает обязательное ее осуществление. Но даже с учетом этого субъект Федерации не вправе самостоятельно определять, кто достоин, а кто не достоин быть муниципальным образованием, так как последнее слово в этом вопросе остается за населением соответствующего населенного пункта.
Теоретически возможны две ситуации, при которых жители населенного пункта полностью или частично лишаются права на осуществление местного самоуправления либо осуществляют его в иных формах кроме своего муниципального образования. Первая ситуация: а) население посредством референдума или схода заявляет о своем отказе от прав на местное самоуправление и просит создать для управления своей территорией соответствующие государственные структуры; б) роспуск органов местного самоуправления в порядке реализации их ответственности перед населением или государством либо приостановление их полномочий в связи с введением на этой территории чрезвычайного положения и прямого президентского правления. Вторая ситуация: жители населенного пункта, не являющегося муниципальным образованием, реализуют свое право на местное самоуправление либо в составе более крупного территориального образования (сельсоветы, поссоветы и др.),9 либо в качестве территориального органа общественного самоуправления и в иных формах.10 Ограничение возможности реализации прав на местное самоуправление допускается и в других случаях, предусмотренных действующим законодательством (в закрытых административно-территориальных образованиях, в приграничных территориях и т. д.).
При формировании, изменении статуса и границ муниципальных образований, решении других важнейших вопросов местного самоуправления принято использовать различные формы учета мнения населения (референдум, сход, собрание представителей населения, конференция и т. п.), при этом одни из них основаны на прямом, другие — на опосредованном волеизъявлении граждан. Как подчеркнул в своем постановлении по делу «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» Конституционный Суд РФ, «...наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции РФ, является референдум». Вместе с тем, судя по содержанию отдельных уставов и иных нормативных актов субъектов Федерации, не все вопросы организации местной жизни полномочно решать на своем референдуме население. Так, согласно ст. 7 Устава г. Коломны, на референдум не могут выноситься вопросы о городском бюджете, налогах, чрезвычайных мерах по обеспечению общественного порядка. Как видно, данное положение входит в противоречие с законодательным принципом о населении как источнике власти органов местного самоуправления. В то же время по понятным причинам нельзя ждать от жителей объективных решений по подобным вопросам. Своеобразный выход из этой ситуации нашел законодатель Ивановской области, выделивший в своем законе о местном референдуме вопросы местного значения, по которым решение, принятое на референдуме, имеет обязательное значение, и вопросы, которые могут выноситься на так называемый консультативный референдум (введение местных налогов, отчуждение муниципальной собственности и т. п.), в последнем случае мнение населения лишь учитывается при принятии окончательного решения, но не является обязательным.11
Говоря о моделях местного самоуправления, нельзя обойти вниманием вопрос о компетенции муниципальных органов. С принятием Федерального закона был введен унифицированный перечень вопросов, относящихся к ведению муниципальных образований (ст. 6 Закона), но, принимая во внимание, что не может быть единой модели муниципальных образований для городов, районов, сел и поселков, законодатель счел необходимым сохранить действие тех положений старого Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», которые дифференцированно определяли полномочия органов местного самоуправления городского, районного, сельского и поселкового звена. При этом данные перечни вопросов, отнесенные к ведению представительных (советы) и исполнительных (администрация) органов местного самоуправления, дополняются в Федеральном законе указанием на обязательный круг вопросов, который находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. Такое положение обусловлено, видимо, тем, что в период действия указов Президента РФ о реформе местного самоуправления произошло резкое усиление исполнительной власти, а роль представительных органов была сведена к совещательным и консультативным функциям. В отдельных же регионах такая тенденция проявлялась и ранее. Так, например, согласно Положению об органах общественного самоуправления в Республике Калмыкия, утвержденному Парламентом Республики Калмыкия 16 июля 1993 г., органы общественного самоуправления, к которым относились исключительно представительные органы власти (советы и собрания представителей), были вправе заслушивать информацию по использованию сметы расходов на содержание учреждений и мерах по социально-экономическому развитию населенных пунктов; представлять рекомендации по укреплению общественного правопорядка, благоустройству территорий и коммунальному обслуживанию населения; осуществлять меры по воспитанию и трудоустройству молодежи; выступать посредником в возможных конфликтах, спорах отдельных социальных групп населения, и т. п.12
Особенностью российского законодательства о местном самоуправлении является и то, что в нем не предусмотрено разделение функций местного самоуправления на обязательные и факультативные, несмотря на то что во многих странах мира такое разделение функций имеет место. Так, например, в Финляндии полномочия, установленные для органов местного самоуправления законом, являются обязательными, от них не вправе отказаться последние, поскольку через эти полномочия удовлетворяются жизненно важные потребности населения. Государство обычно определяет минимальные стандарты основанных на таких функциях услуг населению, следит за их выполнением, гарантируя тем самым определенную его защиту в случае неэффективности действия или же бездействия местных властей. Другая часть полномочий (услуг), входящих в компетенцию органов местного самоуправления, осуществляется ими на добровольной основе, стандарты таких факультативных услуг, как правило, не устанавливаются сверху, а разрабатываются непосредственно на местах.13
Особое затруднение при взаимодействии государственных и муниципальных органов в вопросах их компетенции представляет установление порядка делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий. В данное время на рассмотрении палат Федерального Собрания РФ находится проект закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями в Российской Федерации». Условиями делегирования указанных полномочий согласно действующему законодательству является оформление такого делегирования только федеральными законами и законами субъектов Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Последнее из условий в случае его невыполнения является основанием для отказа муниципальных органов власти от исполнения соответствующих государственных полномочий. С учетом требований ст. 4 Европейской Хартии о местном самоуправлении о сообразности этих полномочий возможностям и интересам местного самоуправления (которая 11 апреля 1998 г. была ратифицирована соответствующим федеральным законом и поэтому в силу п. 4 ст. 15 Конституции РФ имеет прямое действие на территории России) необходимо выработать конкретные перечни государственных полномочий, которые не могут делегироваться органам местного самоуправления вообще либо делегируются в разовом порядке, на определенный срок, а также бессрочно, иные условия осуществления этих полномочий и их прекращения.14
Одним из главных критериев эффективности той или иной модели местного самоуправления является ее финансовая состоятельность. Ограниченность финансовых ресурсов не позволяет пока органам местного самоуправления заявить о себе как о самостоятельном институте народной власти. Как показывает практика, нуждающееся население все более апеллирует к органам государственной власти, не веря в возможности власти муниципальной, что наносит непоправимый ущерб авторитету последней, да и самой идее местного самоуправления в целом.
В мировой практике существуют похожие проблемы, среди которых усиление финансовой зависимости муниципальных органов от государственного бюджета. В большей мере эта зависимость проявляется в таких странах, как Италия, Ирландия, Нидерланды, где доходы от местных налогов составляют менее 10 % всех ресурсов местных бюджетов. В меньшей мере в финансовом отношении муниципалитеты зависимы от государственной казны в североамериканских странах (США, Канада), где доходы от местных налогов составляют примерно 2/3 бюджета муниципалитета.15 В Российской Федерации доля регулирующих источников в доходах местных бюджетов нередко достигает 3/4 средств этих бюджетов. В сельских бюджетах данные средства составляют около 90 %.16 Надо полагать, что в связи с принятием нового Налогового кодекса РФ, сократившего число налоговых источников муниципалитетов до пяти, такая зависимость еще более возрастет. Между тем основное практическое предназначение местного самоуправления заключается в возможности его автономного функционирования без помощи и опеки государства, получении им через свои источники дополнительного потенциала, который позволит населению обеспечить для себя какой-то минимум жизненных благ даже в условиях острого кризиса или паралича системы государственной власти.
Одним из способов расширения финансово-экономических и политических возможностей муниципалитетов является их объединение путем создания ассоциаций и союзов. Тот факт, что муниципальным органам власти запрещается передавать ассоциациям и союзам свои полномочия, а сами эти объединения являются некоммерческими организациями, не позволяет, конечно, использовать их для получения дополнительных источников доходов. Вместе с тем в такого рода ассоциациях и союзах заложены возможности обмена опытом и информацией, организации и налаживания экономических связей, возможности более эффективно воздействовать на государственные структуры с целью принятия необходимых нормативно-правовых актов. Кроме того, такая ассоциация, как, например, Союз Российских городов, имеет право осуществлять через соответствующие структуры любую производственную, коммерческую, посредническую, социальную, культурную, научно-техническую и иную деятельность, не противоречащую действующему законодательству, а также делегировать свои права членам Союза Российских городов и их организациям.17
Кроме объединения самих муниципальных образований для снижения издержек в осуществлении своих функций в отдельных случаях целесообразно объединение их ресурсов для достижения общих целей (например, для создания производственных предприятий, в услугах которых заинтересованы несколько близлежащих муниципальных образований).
В настоящее время с целью снижения расходов многими муниципальными образованиями взята на вооружение практика привлечения на конкурсной основе для выполнения муниципальных услуг коммерческих организаций (особенно актуальна эта задача в сфере эксплуатации жилищно-коммунального хозяйства). Однако в достижении цели экономии бюджетных средств здесь важно обеспечить и конечные интересы потребителей, связанные с качеством и экономичностью этих услуг. Согласно зарубежной практике, в частности в США, многие виды хозяйственной деятельности, отнесенные к ведению муниципалитетов и составляющие перечень их услуг населению (пожарные, дренажные, санитарные, по вопросам водоснабжения, электроснабжения, охране вод, здравоохранению и др.), осуществляются не в рамках муниципальных образований, а в рамках специальных округов. Специальные округа обычно создаются для деполитизации той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населению таких услуг, которые по каким-либо причинам не предоставляются органами местного самоуправления. В каждом специализированном округе формируется руководящий Совет из трех-семи человек, который либо избирается населением, либо назначается властями. Границы специальных округов могут охватывать несколько муниципальных образований. Обычно специальные округа имеют независимые источники финансирования и поэтому обладают значительной финансовой автономией. В российской системе местного самоуправления в условиях нехватки финансовых средств все острее встает проблема адресности муниципальных услуг в соответствии с налоговыми источниками содержания муниципальных служб, предоставляющих данные услуги. Суть проблемы заключается в том, что отдельными услугами муниципальных образований пользуются те, для кого они непосредственно не предназначены и кто за них не платит. Одними из первых на это обратили внимание представители власти Москвы, которые установили, в частности, для своих жителей определенные льготы в виде бесплатного проезда на городском транспорте (для пенсионеров), выдачи ипотечных кредитов и т. п. В качестве проявления более откровенной формы рыночных отношений в среде муниципалитетов, существующих за рубежом, показателен пример Нью-Йорка, где в расположенных в его пригородах муниципальных сообществах возможность пользоваться парками и пляжами предоставлена лишь местным жителям, на чьи налоги содержатся данные места отдыха.18 В связи с приведенными примерами следует отметить, что конституционная модель местного самоуправления в Российской Федерации, несмотря на свою общность с государственными институтами власти, — это система отношений, представляющая собой часть гражданского общества наряду с такими его институтами, как семья и общественные организации. Муниципальным образованиям, как элементам общественного института местного самоуправления, свойственны в силу их природы такие черты, как партикуляризм и местный изоляционизм, при которых муниципалитеты заинтересованы только в благополучии своего населения и, зацикливаясь на своих внутренних проблемах, могут пренебречь какими-либо общегосударственными интересами. Этого не должны допустить соответствующие государственные органы власти.
Говоря о роли в создании оптимальной модели местного самоуправления субъектов Российской Федерации, следует отметить, что «рамочное» федеральное законодательство о местном самоуправлении дает возможность законодательным органам субъектов Федерации проявить широкую инициативу. В этой связи не должно смущать и то, что по вопросам совместного ведения сейчас многие федеральные законы еще не приняты. Как разъяснил в своем постановлении от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области Конституционный Суд РФ, «...отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним».19 Таким образом, существующие по вопросам совместного ведения пробелы в федеральном законодательстве не только можно, но и необходимо заполнять нормативными актами государственных органов субъектов Российской Федерации. В какой-то мере затягивание нормотворческого процесса на федеральном уровне должно стимулировать местную законотворческую активность и инициативу, потенциал которой для целей совершенствования моделей местного самоуправления в Российской Федерации, учитывая громадные размеры территории и численности населения нашей страны, разнообразие влияющих на выбор модели местных факторов, гораздо выше, чем у парламента России.
* Кандидат юридических наук, доцент Оренбургского государственного аграрного университета.
1 Аксенов П.Н. Особенности социально-экономических преобразований в региональных системах как объекта управления // Методы и практика системного регулирования регионального и хозяйственного развития. М., 1997. С. 28.
2 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378.
3 Там же. 1996. № 2. Ст. 121.
4 Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 20—21.
5 СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
6 Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. нормативных актов. М., 1998. С. 236.
7 Российская газета. 1998. 31 янв.
8 Ясюнас В. Местное самоуправление (Комментарии. Разъяснения). М., 1997. С. 66—109.
9 См., напр., п. 6 ст. 7 Закона Оренбургской области от 4 сентября 1996 г. «Об административно-территориальном устройстве» (Оренбуржье. 1996. 18 сент.).
10 См., напр., п. 1 ст. 23 Закона Челябинской области от 16 октября 1995 г. «О местном самоуправлении в Челябинской области» (Сб. законов и нормативных правовых актов Челябинской области. 1995. № 11).
11 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (С приложением нормативных актов). М., 1997. С. 384—404.
12 Там же. С. 405—409.
13 Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. С. 112—113.
14 Европейская Хартия местного самоуправления. Страсбург, 1985.
15 Местное самоуправление в зарубежных странах мира: Информационный обзор. М., 1994. С. 30—31.
16 Поляк Г.Б. Финансы местных Советов. М., 1991. С. 46.
17 Пункт 4.3 Устава Российских городов // Основы нормативно-правового регулирования местного самоуправления: Научно-методическое пособие. М., 1996.
18 Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. С. 168.
19 СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.



ОГЛАВЛЕНИЕ